Usuwanie drzew i krzewów

Transkrypt

1

2 Usuwanie drzew i krzewów Bartosz Rakoczy Wydanie 1 Warszawa 2013

3 Redaktor prowadzący: Joanna Pastuszka Opracowanie redakcyjne: Iwona Długoszewska-Kruk Redakcja techniczna: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski Recenzent: Prof. dr hab. Zbigniew Bukowski Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autora i wydawcy. ISBN LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, Warszawa tel , faks Infolinia: Redakcja: tel , , , faks biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony

4 Spis treści Wykaz skrótów Wstęp ROZDZIAŁ I. Zagadnienia wprowadzające Pojęcie usuwania drzew i krzewów Koncepcja usuwania drzew i krzewów w prawie polskim Konstytucyjne podstawy ochrony drzew i krzewów oraz ich usuwania Wnioski końcowe ROZDZIAŁ II. Cywilnoprawny status drzew i krzewów. Problematyka drzew i krzewów w prawie cywilnym Status drzew i krzewów w prawie cywilnym Usuwanie gałęzi i korzeni Wnioski końcowe ROZDZIAŁ III. Zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów Charakter prawny zezwolenia Zakres podmiotowy zezwolenia Obowiązek nasadzeń lub przesadzeń Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia Wnioski końcowe ROZDZIAŁ IV. Opłata za usuwanie drzew i krzewów Charakter prawny opłaty Zakres podmiotowy obowiązku uiszczenia opłaty Ustawowe uchylenie obowiązku uiszczania opłaty Wysokość opłaty Odraczanie, rozkładanie na raty, pomniejszanie i przedawnienie opłaty Wnioski końcowe

5 Spis treści ROZDZIAŁ V. Odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia Pojęcie i koncepcja odpowiedzialności Podmioty odpowiedzialne za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia Przesłanki odpowiedzialności za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia Administracyjna kara pieniężna Zagadnienia procesowe Wnioski końcowe ROZDZIAŁ VI. Usuwanie drzew i krzewów w przepisach szczególnych Usuwanie drzew i krzewów według ustawy o lasach Usuwanie drzew i krzewów według innych aktów prawnych Wnioski końcowe Zakończenie Literatura

6 Wykaz skrótów k.c. ustawa z 23 kwiet nia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet nia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) k.p.a. ustawa z 14 czerw ca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) Lex system informacji prawnej Wolters Kluwer Polska Lexis Nexis Lexis.pl Serwis Prawniczy LexisNexis Polska NSA Naczelny Sąd Administracyjny OSN Orzecznictwo Sądu Najwyższego OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna (od 1995 r.) OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria A PiP Państwo i Prawo SN Sąd Najwyższy ST Samorząd Terytorialny TK Trybunał Konstytucyjny u.o.p. ustawa z 16 kwiet nia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz ze zm.) WSA wojewódzki sąd administracyjny ZM Zieleń Miejska 7

7 Wstęp Drzewa i krzewy stanowią istotny składnik przyrody, czy też szerzej rzecz ujmując, środowiska. Ustawodawca zalicza je do elementów terenów zielonych i zadrzewień, gdyż w ramach ochrony tychże wartości reguluje kwestie usuwania drzew i krzewów. W piśmiennictwie z zakresu prawa ochrony środowiska zagadnienie usuwania drzew i krzewów nie jest traktowane jednolicie. A. Lipiński kwalifikuje to zagadnienie do problematyki prawnej ochrony drzew i krzewów 1. Zagadnienie to przeanalizowano w podrozdziale dotyczącym powszechnej ochrony roślin. Inaczej do tego zagadnienia podchodzi D. Jakubowska, która zagadnienie usuwania drzew i krzewów kwalifikuje jako problem w zakresie ochrony różnorodności biologicznej 2. B. Wierzbowski i B. Rakoczy omawiają kwestie usuwania drzew i krzewów w ramach problematyki ochrony przyrody 3. D. Trzcińska kwalifikuje owo zagadnienie, a ściśle zezwolenie na usuwanie drzew i krzewów, w ramach pozostałych instytucji ochrony przyrody 4. Z zestawienia powyższych poglądów wynika, że problematyka ta jest związana z ochroną przyrody, bioróżnorodności, a nawet ochroną ro- 1 A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Warszawa 2010, s D. Jakubowska, w: M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2009, s B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2012, s D. Trzcińska, w: J. Ciechanowicz-McLean (red.), Polskie prawo ochrony przyrody, Warszawa 2006, s

8 Wstęp ślin. Trudno odmówić racji poszczególnym autorom i każdy z tych poglądów zasługuje na aprobatę. Pokazuje to jednak, że problematyka ta jest umieszczana w różnych aspektach i analizowana z uwypukleniem innych wartości. Cechą łączącą owe stanowiska jest to, że są one wyrażane na płaszczyźnie prawa administracyjnego. Natomiast zagadnienie to jest także istotne z punktu widzenia prawa cywilnego. W tym miejscu należy już zaznaczyć, że zagadnienie usuwania drzew i krzewów nie może być kwalifikowane jako problem stricte administracyjnoprawny. Do takich wnios ków prowadzi pozornie umieszczenie przepisów regulujących ową kwestię w ustawie regulującej zagadnienia związane z ochroną przyrody. Jednak ograniczanie pola badawczego jedynie do kwestii administracyjnoprawnych powoduje taki skutek, że analiza jest albo spłycona, albo niekompletna. Oczywiście nie można negować wiodącej roli prawa administracyjnego, niemniej jednak należy również dostrzegać cywilnoprawne i konstytucyjne aspekty tego zagadnienia. Na problematykę usuwania drzew i krzewów zwyk ło się patrzeć przede wszystkim przez pryzmat instrumentów chroniących owe drzewa i krzewy przed usunięciem. Tego typu ujmowanie problematyki skierowało uwagę badaczy w stronę ochronnych aspektów normy prawnej. W konsekwencji, z punktu widzenia prawa administracyjnego, nie przypatrywano się cywilnoprawnym aspektom tego zagadnienia, a także umykał wątek konstytucyjnoprawny. Podobnie przedstawia się stan badań w piśmiennictwie z prawa cywilnego. W tym zaś przypadku doktryna ogranicza się jedynie do analizy stricte zagadnień cywilnoprawnych, bez ich powiązania z problematyką prawa administracyjnego, a ściślej z problematyką prawa ochrony środowiska. Inspiracją do podjęcia badań naukowych nad problematyką prawnych aspektów usuwania drzew i krzewów jest również zwiększająca się liczba tzw. specustaw regulujących poszczególne obszary procesu inwestycyjno-budowlanego. Owa działalność inwestycyjno- -budowlana musi również dotykać kwestii usuwania drzew i krzewów, co z kolei wymusza na ustawodawcy przyjmowanie odrębnych i samodzielnych rozwiązań normatywnych w przepisach szczególnych. Podjęcie rozważań związanych z usuwaniem drzew i krzewów wynika również z pragmatycznego aspektu. Można bowiem zauważyć w prak- 10

9 Wstęp tyce coraz częściej występujące problemy związane ze stosowaniem przepisów o usuwaniu drzew i krzewów, a także zwiększającą się rolę odpowiedzialności administracyjnej za niezgodne z prawem usunięcie drzew i krzewów. Wreszcie należy też wskazać, że zagadnienie usuwania drzew i krzewów jest nie tylko doniosłe z punktu widzenia ochrony przyrody czy gospodarki leśnej, lecz także z punktu widzenia prawa rzeczowego, szczególnie w kontekście regulacji dotyczących sąsiadowania nieruchomości, jak i szeroko rozumianego obrotu nieruchomościami. Powyższe okoliczności pozwalają na wskazanie, iż celem tej pracy jest analiza przepisów regulujących problematykę usuwania drzew lub krzewów, przy czym analiza ta dotyczy nie tylko zagadnień administracyjno-prawnych, lecz także zagadnień cywilnoprawnych. Analiza ta będzie przebiegać pod kątem uchwycenia, w jaki sposób ustawodawca polski ukształtował rozwiązania normatywne, biorąc pod uwagę z jednej strony konieczność i wymóg ochrony drzew, a z drugiej zasadność ich usuwania. Przy czym zasadność usuwania drzew może wynikać zarówno z potrzeb gospodarczych (np. gospodarka leśna,) jak i ze względu na ochronę włas ności. Dochodzi zatem do konfliktu między ochroną środowiska a ochroną praw i wolności jednostki. Konflikt ten determinuje materię normatywną, a w konsekwencji także i kierunek analizy. Cel opracowania oraz jego podstawowe założenia determinują także przyjętą w monografii systematykę. Przeważają w niej rozdziały dotyczące zagadnień administracyjno-prawnych, gdyż materia ta przynależy przede wszystkim do prawa administracyjnego, niemniej jednak zagadnienia cywilnoprawne także zostały w niej odrębnie wyeksponowane. Rozdział pierwszy obejmuje rozważania o charakterze wprowadzającym, na które przede wszystkim składa się rozważenie zakresu i znaczenia pojęcia usuwania drzew i krzewów, oraz analizę samej koncepcji rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. W rozdziale tym zostaną zanalizowane również konstytucyjne podstawy regulujące ochronę drzew i krzewów i możliwość ich usuwania. Wszak drzewa i krzewy stanowią istotne elementy ochrony środowiska. 11

10 Wstęp Rozdział drugi zawiera analizę zagadnień związanych z cywilnoprawnymi aspektami usuwania drzew i krzewów. Jak wyżej już wskazywano, problematyka ta wymaga samodzielnego i wyodrębnionego ujęcia, a to ze względu na znaczenie usuwania drzew i krzewów, także z punktu widzenia prawa cywilnego. W rozdziale tym będą badane wątki styku prawa cywilnego i prawa administracyjnego w kontekście usuwania drzew i krzewów. W rozdziale trzecim i czwartym zostaną odpowiednio przeanalizowane zezwolenie na usuwanie drzew i krzewów oraz opłata z tytułu usunięcia drzew lub krzewów. Jeżeli chodzi o samo zezwolenie, zbadany będzie jego charakter prawny, zakres podmiotowy i wreszcie przesłanki jego wydania, bądź odmowy wydania, oraz aspekty procesowe. Poruszane też będą zagadnienia dotyczące wyłączenia obowiązku uzyskania zezwolenia. Opłata z tytułu usunięcia drzew i krzewów będzie analizowana w rozdziale czwartym. Analiza będzie dotyczyła zakresu podmiotowego, a także elementów konstrukcyjnych samej opłaty. Rozważania szczegółowe będą poprzedzone badaniami nad charakterem prawnym tejże opłaty. Z problematyką usuwania drzew i krzewów łączy się ściśle odpowiedzialność za ich usunięcie z naruszeniem prawa. Odpowiedzialności takiej będzie dotyczył rozdział piąty pracy. Przedmiotem analizy będą charakter prawny tej odpowiedzialności oraz jej przesłanki. Wreszcie w rozdziale szóstym omówione zostaną zagadnienia dotyczące usuwania drzew i krzewów w przepisach szczególnych, a przede wszystkim w przepisach ustawy z 28 wrześ nia 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59). Każdy z rozdziałów będzie zawierał wnios ki końcowe, podsumowujące analizę prowadzoną w danej partii materiału. Wyżej już wskazywano, że problematyka usuwania drzew i krzewów nie cieszy się szczególnym zainteresowaniem piśmiennictwa. Zatem stan badań nad tą kwestią jest ciągle niewystarczający, gdy tymczasem pojawiają się coraz to nowe wątp liwości w związku ze zmianami w systemie prawnym (np. specustawy). Poza kilkunastoma artykułami i glosami do orzeczeń odnotować można monografie autorstwa 12

11 Wstęp K. Gruszeckiego, zatytułowaną Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów 5. Jednak wbrew temu tytułowi Autor potraktował zagadnienie zdecydowanie szerzej, gdyż samej problematyce zezwolenia poświęcił jedynie jeden rozdział. Natomiast pozostałe rozdziały są faktycznie analizą zagadnień towarzyszących problematyce zezwolenia, choć należy wskazać, że są z nią ściśle powiązane. Zagadnienia usuwania drzew lub krzewów są również przedmiotem analizy komentarza do ustawy z 16 kwiet nia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz ze zm.). W znakomitym komentarzu W. Radecki bardzo szczegółowo omawia zagadnienia usuwania drzew lub krzewów, a czyni to z uwzględnieniem kontekstu komentowanego przepisu 6. Drugim komentarzem, w którym te zagadnienia są analizowane szczegółowo, jest komentarz K. Gruszeckiego 7. Problematyka usuwania drzew lub krzewów jest także omawiana przy okazji komentarzy do przepisów szczególnych. Jednak komentarze do przepisów szczególnych w zasadzie poprzestają na ogólnych sformułowaniach, bez bardziej dokładnego wnikania w kwestie problemu usuwania drzew lub krzewów. Podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę usuwania drzew lub krzewów jest ustawa o ochronie przyrody. Ważną rolę odgrywają tu również ustawa o lasach oraz Kodeks cywilny. Nie bez znaczenia są również rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w przepisach szczególnych, o czym była już mowa wyżej. Istotną rolę odgrywają też przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet nia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W pracy dominuje przede wszystkim metoda formalno-dogmatyczna, a podstawowym instrumentem jest wykładnia językowa. Jednak badacz takiego obszaru, jakim jest usuwanie drzew lub krzewów w Polsce, powinien również mieć na względzie wykładnię celowościową i wykładnię w zgodzie z Konstytucją RP. Przepisy regulujące usuwanie drzew lub krzewów są niekiedy kazuistyczne i w konsekwencji docho- 5 K. Gruszecki, Zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, Wrocław W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa