Samorzàd terytorialny

Transkrypt

1

2 Samorzàd terytorialny System prawnofinansowy Andrzej Borodo Wydanie 6 Warszawa 2012

3 Redaktor prowadzący: Anna Popławska Opracowanie redakcyjne: Anna Dudzik Opracowanie techniczne: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autora i wydawcy. ISBN LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, Warszawa tel , faks Infolinia: Redakcja: tel , , , faks biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony

4 Spis treści Wykaz skrótów Wstęp ROZDZIAŁ I. Teoretycznoprawne zagadnienia stosunków finansowych pomiędzy państwem a samorządem terytorialnym Publiczna gospodarka finansowa państwa i samorządu terytorialnego Podział zadań, wydatków i dochodów pomiędzy państwo a samorząd terytorialny Przesłanki wyznaczające zadania i wydatki państwa, gminy i innych wspólnot terytorialnych Trzy sfery kompetencji państwa i samorządu terytorialnego w dziedzinie podatków Pionowy i poziomy podział dochodów pomiędzy państwo i samorządy terytorialne Podział źródeł podatkowych pomiędzy państwo, gminy i inne wspólnoty terytorialne System konkurencji podatkowej System rozgraniczenia źródeł podatkowych pomiędzy państwo, gminy i inne wspólnoty terytorialne System dodatków do podatków System udziałów podatkowych Systemy mieszane Dotacje, subwencje i składki jako źródła dochodów samorządu terytorialnego i innych wspólnot terytorialnych Dotacje i subwencje Składki Zagadnienie decentralizacji administracji publicznej i finansów publicznych ROZDZIAŁ II. Struktura samorządu terytorialnego w Polsce Pozycja samorządu terytorialnego w Polsce Samorząd gminny Samorząd powiatowy Samorząd województwa ROZDZIAŁ III. Ogólne zagadnienia prawne systemu finansowego samorządu terytorialnego Pojęcie i kształt systemu finansowego samorządu terytorialnego

5 6 Spis treści 2. Konstytucyjne zasady dotyczące źródeł dochodów samorządu terytorialnego Europejska Karta Samorządu Lokalnego i jej znaczenie prawne Problematyka władztwa finansowego, samodzielności finansowej i prawnych form działania samorządu terytorialnego Polityka finansowa samorządu terytorialnego. Instrumenty wspierania rozwoju gospodarczego w samorządach ROZDZIAŁ IV. Podatki i opłaty jako dochody własne samorządu terytorialnego Podatki i opłaty samorządowe zagadnienia ogólne Rodzaje kompetencji podatkowych jednostek samorządu terytorialnego Podatek od nieruchomości główny podatek samorządowy Podatek rolny Podatek leśny Podatek od środków transportowych Podatek od spadków i darowizn Karta podatkowa Podatek od czynności cywilnoprawnych Opłata skarbowa Opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych Opłata eksploatacyjna Opłata od posiadania psów Opłata targowa Opłata miejscowa i opłata uzdrowiskowa Opłaty za korzystanie z dróg publicznych Samoopodatkowanie mieszkańców Dochody podatkowe samorządu terytorialnego w II Rzeczypospolitej ROZDZIAŁ V. Udziały w podatkach jako źródła dochodów samorządów gminnych Udział samorządu gminnego w podatku dochodowym od osób fizycznych Ogólna charakterystyka podatku dochodowego od osób fizycznych Konstrukcja udziału stosowana od 1991 do 1995 r Konstrukcja udziału obowiązująca obecnie Niektóre problemy dotyczące przekazywania udziału Problem roszczenia prawnego o udział w podatku Udział gmin w podatku dochodowym od osób prawnych Ogólna charakterystyka podatku dochodowego od osób prawnych Konstrukcja udziału stosowana do 1996 r Obecna konstrukcja udziału gmin w podatku dochodowym od osób prawnych Udział gmin w opłacie eksploatacyjnej ROZDZIAŁ VI. Subwencja ogólna jako źródło dochodu samorządu gminnego Znaczenie subwencji i wpłat wyrównawczych Subwencja ogólna charakterystyka i rodzaje Subwencja wyrównawcza Subwencja uzupełniająca Subwencja równoważąca Wpłaty gmin na rzecz zwiększenia subwencji ogólnej Część oświatowa subwencji ogólnej (subwencja oświatowa)

6 Spis treści 7 8. Problem roszczenia prawnego o subwencję ogólną Zmniejszenie i zwrot subwencji ogólnej ROZDZIAŁ VII. Dotacje celowe jako źródła dochodów samorządów gminnych Pojęcie i rodzaje dotacji celowych Dotacje celowe na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej Dotacje celowe na finansowanie zadań własnych gmin Dotacje celowe na finansowanie zadań gminy realizowanych na podstawie porozumień ROZDZIAŁ VIII. Dochody z majątku i przedsiębiorstw jednostek samorządu terytorialnego Uwagi ogólne Czynsze najmu i dzierżawy z tytułu najmu lub dzierżawy lokalu, budynku, gruntu będących własnością samorządu Opłaty z tytułu oddania gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego w użytkowanie wieczyste Opłaty z tytułu oddania gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego w trwały zarząd Wpływy ze sprzedaży nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego Opłaty adiacenckie Opłaty za niezabudowanie bądź niezagospodarowanie nieruchomości gruntowych w określonym terminie Udział samorządu powiatowego w dochodach majątkowych Skarbu Państwa Zyski z zakładów i spółek Inne dochody prywatnoprawne Przychody z prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych ROZDZIAŁ IX. Źródła dochodów samorządu powiatowego Źródła dochodów powiatu uwagi ogólne Udział powiatu w podatku dochodowym od osób fizycznych Udział powiatu w podatku dochodowym od osób prawnych Subwencja ogólna dla powiatu Dotacje celowe jako źródła dochodów samorządu powiatowego Wpłaty wyrównawcze powiatów Propozycje reform dochodów samorządu powiatowego Dochody powiatów a dochody miast na prawach powiatu Składka powiatowa Subwencje inwestycyjne ROZDZIAŁ X. Źródła dochodów samorządu województwa Ogólna charakterystyka źródeł dochodów samorządu województwa Udziały samorządu województwa w podatku dochodowym od osób fizycznych i w podatku dochodowym od osób prawnych Subwencja ogólna Dotacje celowe Wojewódzka wpłata wyrównawcza Środki z budżetu Unii Europejskiej

7 8 Spis treści ROZDZIAŁ XI. Gospodarka komunalna i działalność gospodarcza samorządu terytorialnego Zagadnienia ogólne Działalność komunalna i gospodarcza samorządu terytorialnego zakres i formy organizacyjne ROZDZIAŁ XII. Regulacje prawne w zakresie długu publicznego i deficytu budżetowego gmin, powiatów i województw Pojęcie i ogólna charakterystyka długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego Kwestia przeznaczenia środków z tytułu kredytów, pożyczek i obligacji samorządowych Przychody i rozchody budżetowe Pożyczki i kredyty zaciągane przez jednostki samorządu terytorialnego Finansowanie przejściowych potrzeb finansowych w trakcie roku budżetowego Obligacje samorządowe Poręczenia i gwarancje jednostek samorządu terytorialnego Granice zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego i kompetencje organów samorządu w zakresie jego kształtowania ROZDZIAŁ XIII. Prawo o wydatkach jednostek samorządu terytorialnego Zadania i wydatki jednostek samorządu terytorialnego Struktura i formy prawne wydatków samorządu terytorialnego Prawo zamówień publicznych w samorządach Zagadnienie legalności wydatków samorządowych ROZDZIAŁ XIV. Prawo budżetowe jednostek samorządu terytorialnego pojęcia, zasady, formy organizacyjne Źródła prawa budżetowego jednostek samorządu terytorialnego Rozwiązania II Rzeczypospolitej dotyczące budżetu samorządu Pojęcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Charakter prawny budżetu samorządowego Zasady budżetowe Zasada równowagi budżetowej Zasada zupełności budżetu Zasada jedności budżetu Zasada szczegółowości budżetu Zasada specjalizacji budżetu Zasada jawności budżetu Zasada uprzedniości budżetu Zasada rocznego okresu budżetowego Jednostki organizacyjne samorządowego sektora finansów publicznych Samorządowe jednostki budżetowe Samorządowe zakłady budżetowe Samorządowe instytucje kultury, publiczne zakłady opieki zdrowotnej i inne formy organizacyjne Dochody i wydatki bieżące oraz dochody i wydatki majątkowe samorządu Klasyfikacja budżetowa w samorządach pojęcie i układ klasyfikacji Uwagi ogólne

8 Spis treści Działy budżetowe i rozdziały budżetowe Paragrafy dochodów, wydatków, środków, przychodów i rozchodów Rachunkowość budżetowa jednostek samorządu terytorialnego ROZDZIAŁ XV. Procedura budżetowa w jednostkach samorządu terytorialnego Opracowanie projektu i uchwalanie budżetu samorządu terytorialnego Wieloletnia prognoza finansowa samorządu Wykonywanie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego Kontrola wykonania budżetu samorządu terytorialnego ROZDZIAŁ XVI. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego Uwagi ogólne Rodzaje naruszeń i kar Organy i postępowanie ROZDZIAŁ XVII. Kontrola i nadzór nad działalnością finansową jednostek samorządu terytorialnego Pozycja i zadania organów nadzoru i kontroli Uwagi ogólne w sprawie nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego Działalność kontrolna, nadzorcza i opiniodawcza regionalnych izb obrachunkowych Skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze oraz na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego Bibliografia Skorowidz ???

9 Wykaz skrótów GUS Główny Urząd Statystyczny k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964, Nr 16, poz. 93 ze zm.) k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.) k.p.c. ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.) Karta Europejska Karta Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) LexPolonica Serwis Prawniczy LexisNexis Polska Sp. z o.o. NSA Naczelny Sąd Administracyjny ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych OSwsG Orzecznictwo Sądów w sprawach Gospodarczych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A ord.pod. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) p.p.s.a. ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) p.z.p. ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) SN Sąd Najwyższy

10 12 Wykaz skrótów u.g.n. ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) u.o.n.d.f. ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114) u.r.i.o. ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) ustawa gminna ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) ustawa o ofercie ustawa z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wpropublicznej wadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 185, poz ze zm.) ustawa powiatowa ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) ustawa z 1998 r. ustawa z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu o dochodach terytorialnego w latach (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) samorządu ustawa z 2003 r. ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu o dochodach terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) samorządu WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny ZN WSHE Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Humanistyczno-Ekonomicznej we Włocławku

11 Wstęp Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy jest podręcznikiem akademickim z zakresu finansów i prawa finansowego samorządu terytorialnego, skierowanym do studentów wydziałów prawa i administracji, studentów wydziałów nauk ekonomicznych i zarządzania oraz uczestników studiów podyplomowych i specjalistycznych. Obejmuje zarówno teoretyczną problematykę stosunków finansowych pomiędzy państwem a samorządem terytorialnym, jak i instytucje prawne finansów samorządowych stosowane w Polsce po reaktywowaniu samorządu terytorialnego w 1990 r. oraz dalszym rozwinięciu systemu samorządowego w wyniku reform decentralizacyjnych 1999 r. W książce analizowane są ogólne problemy finansów jednostek samorządu terytorialnego oraz takie zagadnienia, jak: podatki i opłaty samorządowe, udziały jednostek samorządu terytorialnego w podatkach, subwencje ogólne, dotacje celowe, wpłaty wyrównawcze, dochody majątkowe samorządu, dług publiczny i deficyt budżetowy gmin, powiatów i województw, rodzaje i formy wydatków samorządowych, prawo budżetowe samorządu, działalność gospodarcza i gospodarka komunalna samorządu, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, kontrola wewnętrzna i zewnętrzna w stosunku do samorządów, nadzór nad działalnością samorządową, źródła dochodów samorządu terytorialnego pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Jednocześnie praca zaadresowana jest do praktyków zajmujących się rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych z zakresu finansów samorządu terytorialnego. Zainteresuje więc radnych gmin, powiatów i województw, wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, członków zarządów, osoby zajmujące się obsługą prawną jednostek samorządu terytorialnego, pracowników samorządowych, urzędników zatrudnionych w administracji rządowej, pracowników regionalnych izb obrachunkowych, urzędów skarbowych, samorządowych kolegiów odwoławczych, organów kontroli. Książka uwzględnia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Toruń, maj 2012 r. Andrzej Borodo

12 Rozdział I Teoretycznoprawne zagadnienia stosunków finansowych pomiędzy państwem a samorządem terytorialnym 1. Publiczna gospodarka finansowa państwa i samorządu terytorialnego 9 Niektóre potrzeby ludzkie mogą być zaspokajane indywidualnie, co wymaga indywidualnych starań danej jednostki. Łączy się to z działalnością prywatnej gospodarki rynkowej produkcją wielkiej liczby dóbr przez różnorodnych producentów, ich sprzedażą na rynku i nabyciem przez zainteresowane jednostki. Są jednak potrzeby ludzkie zaspokajane publicznie, wspólnymi wysiłkami, tj. przez działalność państwa, gminy lub innej wspólnoty terytorialnej. Na przykład potrzeba bezpieczeństwa publicznego może być zaspokojona w wyniku odpowiednio zorganizowanej działalności całej wspólnoty państwowej. Podział potrzeb zaspokajanych prywatnie (przez starania indywidualne) lub publicznie (przez aktywność państwa lub samorządu) nie jest sztywny ani wyraźny, zmienia się wraz z przeobrażeniami cywilizacyjnymi i kulturowymi; niektóre potrzeby mogą być przy tym dobrze zaspokajane, w sposób wystarczający, zarówno indywidualnie, jak i zbiorowo, tj. przez działalność indywidualną bądź działalność władz i instytucji publicznych. 9 Świadczenie dóbr publicznych, zaspokajających część potrzeb ludzkich, związane jest z tym, że nie wszystkie dobra mogą być wytworzone w systemie pry

13 16 I. Teoretycznoprawne zagadnienia stosunków finansowych pomiędzy państwem... watnych podmiotów działających na wolnym rynku, konkurujących pomiędzy sobą i dążących do maksymalizacji zysku. Podmioty prywatne działające na rynku, oferujące produkty po cenach zapewniających zysk, nie są w stanie wytworzyć dóbr publicznych niezbędnych do zaspokajania niektórych potrzeb. 4 5 Rynek odmawia wytwarzania niektórych dóbr 1. Takie dobra, jak: obrona kraju, bezpieczeństwo wewnętrzne obywateli, zapobieganie powodziom, katastrofom i epidemiom oraz ich zwalczanie, a także dobra publiczne wyrażające się w działalności instytucji opiekuńczych i inne są efektem pracy sektora publicznego państwowego i samorządowego. Jednakże są też takie dobra, jak usługi zdrowotne lub edukacyjne, które mogą być świadczone zarówno w systemie publicznym, jak i prywatnym. Od dominującej w danym okresie koncepcji dotyczącej roli państwa, samorządów, rynku, jednostki i znaczenia odpowiednich dóbr w życiu społecznym zależy, jak będą one zaspokajane: przez działalność sektora prywatnego (przez mechanizmy rynkowe) czy przez działalność instytucji publicznych i mechanizmów parlamentarnych lub samorządowych bądź też zarówno w jeden, jak i drugi sposób. Pytanie o to, jaki zakres działalności posiada sektor prywatny, a jaki może mieć sektor publiczny, jest więc pytaniem, na które udzielane będą różne odpowiedzi w zależności od miejsca, czasu i kontekstu danej analizy związanej z postawionym pytaniem. 9 Publiczne zaspokajanie niektórych potrzeb jest zadaniem państwa i innych przymusowych wspólnot terytorialnych (np. samorządów gminnych, powiatowych, wojewódzkich), stąd też niezbędna jest odpowiednia działalność państwa i innych wspólnot terytorialnych w dziedzinie ekonomii, która w warunkach gospodarki towarowo-pieniężnej przybiera postać gospodarki pieniężnej państwa, samorządów i innych podmiotów sektora publicznego. Działalność ta (w bardzo ogólnym ujęciu) polega na dokonywaniu wydatków pieniężnych (nakładów na rzecz wytwarzania dóbr publicznych) i gromadzeniu dochodów niezbędnych do pokrycia tych wydatków. 9 Z tego wynika konieczność funkcjonowania publicznej gospodarki finansowej, tj. gospodarki finansowej państwa, innych wspólnot terytorialnych i innych podmiotów publicznoprawnych. Przedmiotem tej gospodarki jest przymusowe (z reguły) przejmowanie dochodów i finansowanie zadań (dokonywanie wydatków), związanych z wytwarzaniem dóbr zaspokajających potrzeby publiczne. Gospodarki publiczne osiągają dochody w sposób zakładający możliwość stosowania przymusu państwowego. Główne dochody publiczne (podatki, opłaty) są świadczeniami przymusowymi. 9 Publiczną gospodarkę finansową prowadzi państwo, tj. jego organy (rząd, ministrowie, organy terenowe) i instytucje. Działalność finansową prowadzą także inne wspólnoty terytorialne, a w szczególności samorząd terytorialny: samorządy gminne, powiatowe i wojewódzkie (regionalne). Obok wspomnianych wspólnot terytorialnych (państwowej i samorządowych) występują również inne podmioty publicznej działalności finansowej, które sytuują się pomiędzy typowymi strukturami sektora publicznego a jednostkami ze sfery gospodarki prywatnej. Instytucje ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych (zakłady ubezpieczeń społecznych, fundusze eme- 1 Por. H. Zimmermann, K.D. Henke, Finanzwissenschaft. Eine Einfiihrung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft, München 1990, s. 39 i n.