Analiza wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na wzrost gospodarczy województwa śląskiego

Transkrypt

1 Analiza wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na wzrost gospodarczy województwa śląskiego Raport końcowy

2 Analiza wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na wzrost gospodarczy województwa śląskiego Raport końcowy Katowice, wrzesień 2009

3 Raport końcowy z realizacji badania: Analiza wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na wzrost gospodarczy województwa śląskiego Opracowanie wykonane przez: IBS Insytut Badań Strukturalnych ISBN: Wydawca: Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego ul. Ligonia 46, Katowice Wydział Rozwoju Regionalnego tel. (+48) fax. (+48) fundusze@silesia-region.pl Egzemplarz bezpłatny Projekt graficzny: Bożena Rociek Redakcja techniczna: Elżbieta Czarnacka Korekta: Dorota Grzegorczyk Realizacja: Agencja Reklamowo-Wydawnicza Arkadiusz Grzegorczyk Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego

4 Spis treści Streszczenie Wstęp Metodologia badania Cele badania oraz pytania badawcze Statystyczna i ekonometryczna analiza danych Źródła danych i podstawowe indeksy Wydatki inwestycyjne Model ekonometryczny Meta-analiza literatury Badania jakościowe Ankietowe badanie Jednostek Samorządu Terytorialnego CAWI Pogłębione wywiady indywidualne IDI Panel ekspercki zogniskowany wywiad grupowy FGI Studia przypadków JST Indeks rozwoju społeczno-ekonomicznego Komponent gospodarczy (Indeks Gospodarczy IG) Komponent zdrowia (Indeks Zdrowia IZDROWIA) Komponent kapitału ludzkiego (Indeks Kapitału Ludzkiego IKL) Komponent kapitału społecznego (Indeks Kapitału Społecznego IKS) Indeks rozwoju infrastruktury społecznej (IRIS) Procedura budowy indeksów Zmienne uwzględnione przy konstrukcji indeksów syntetycznych Interpretacja wskaźników Przestrzenne zróżnicowanie województwa śląskiego Zróżnicowanie rozwoju społeczno-gospodarczego w województwie śląskim Zróżnicowanie infrastruktury społecznej w województwie śląskim Indeks rozwoju infrastruktury społecznej IRIS Komponenty infrastruktury społecznej województwa śląskiego Infrastruktura edukacyjna Infrastruktura sportowo-rekreacyjna Infrastruktura mieszkaniowa Infrastruktura zdrowotna Infrastruktura kulturalna Infrastruktura pomocy społecznej Zróżnicowanie przestrzenne oraz ocena jakości i dostępności komponentów infrastruktury społecznej wyniki badań jakościowych Inwestycje w infrastrukturę społeczną w latach Inwestycje JST w infrastrukturę społeczną ogółem Inwestycje JST w poszczególne komponenty infrastruktury społecznej Inwestycje niepubliczne Rekomendacje dla władz publicznych Infrastruktura społeczna a poziom rozwoju społeczno-gospodarczego ustalenia teoretyczne i empiryczne Potencjalne kanały transmisji ujęcie teoretyczne Ustalenia empiryczne

5 Wpływ infrastruktury społecznej na rozwój społeczno-ekonomiczny regionów w Polsce Czynniki decydujące o lokalizacji inwestycji prywatnych Prywatne a publiczne inwestycje infrastrukturalne Podsumowanie Ocena efektywności inwestycji Model i oszacowania Czynniki decydujące o efektywności inwestycji wyniki modelu Ocena inwestycji ex post: oszacowania modelu Ocena inwestycji ex ante ekonometryczna analiza efektywności Ocena inwestycji ex ante klastrowa analiza popytu Powiaty Gminy Podsumowanie i rekomendacje dla władz samorządowych Współfinansowanie inwestycji w obszarze infrastruktury społecznej z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej w perspektywie Kierunki inwestycji w perspektywie finansowej Infrastruktura edukacyjna Możliwości wsparcia Działania komplementarne Mechanizmy zapewnienia komplementarności działań Infrastruktura ochrony zdrowia Możliwości wsparcia Działania komplementarne Mechanizmy zapewnienia komplementarności wsparcia Infrastruktura pomocy społecznej Możliwości wsparcia Działania komplementarne Mechanizmy zapewnienia komplementarności wsparcia Infrastruktura kulturalna, turystyczna i rekreacyjna Możliwości wsparcia Działania komplementarne Mechanizmy zapewnienia komplementarności Komplementarność a wdrażanie programów finansowanych z UE Podsumowanie Wnioski i rekomendacje Bibliografia Aneksy Aneks 1. Aneks statystyczny Aneks 2. Scenariusz wywiadu IDI jednostek samorządu terytorialnego Aneks 3. Scenariusz wywiadu IDI podmiotów niepublicznych Aneks 4. Scenariusz I panelu Aneks 5. Scenariusz II panelu Aneks 6. Formularz kwestionariusza internetowego badania CAWI Spis tabel Spis wykresów Spis map

6 Streszczenie W części pierwszej raportu przedstawiono cele badania oraz metodologię wykorzystaną w trakcie jego realizacji. Podstawowym celem badania było zdobycie wiedzy na temat efektywności inwestycji w elementy infrastruktury społecznej, w kontekście stymulowania rozwoju gospodarczego regionu i poprawy jakości życia społeczeństwa. Ten główny cel jest rozwijany przez następujące cele szczegółowe: ocena zróżnicowania przestrzennego wyposażenia gmin i powiatów w elementy infrastruktury społecznej, ocena efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej, wskazanie kanałów realizacji efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej oraz identyfikacja gmin i powiatów, w których zwrot z inwestycji jest największy (identyfikacja zapotrzebowania) ocena obecnych i przyszłych kierunków interwencji. Najważniejszymi metodami wykorzystanymi w trakcie badania są analizy statystyczne, prowadzone w oparciu o różne źródła danych (w szczególności BDR oraz RIO), model ekonometryczny, analizujący relację rozwoju gospodarczego i inwestycji w infrastrukturę społeczną, przegląd literatury oraz badania jakościowe, na które złożyło się 15 pogłębionych wywiadów bezpośrednich (12 z przedstawicielami JST, 3 z przedstawicielami prywatnych instytucji), dwa panele eksperckie (każdy z udziałem przedstawicieli Urzędu Marszałkowskiego oraz uczelni wyższych) oraz internetowe badania JST województwa śląskiego (na pełnej populacji, przy realizacji na poziomie 34,5 proc.). Oszacowania modelu ekonometrycznego umożliwiły ocenę względnej efektywności inwestycji ex ante w szerszym sensie w poszczególne rodzaje infrastruktury w poszczególnych powiatach. W uzupełnieniu opracowano 10 studiów przypadku JST, które syntezowały jakościowe metody badawcze. Wnioski z tych opisów uzupełniały opisy poszczególnych zagadnień. Ważnym narzędziem wykorzystanym w analizie są: indeks rozwoju społeczno-ekonomicznego (IRSE) oraz indeks rozwoju infrastruktury społecznej (IRIS) wraz ze składowymi dla poszczególnych komponentów infrastruktury. Indeksy te zostały opracowane dla realizacji niniejszego badania; umożliwiają one porównanie poziomu rozwoju i wyposażenia w infrastrukturę poszczególnych JST, a także śledzenie zmian w tym zakresie w okresie objętym badaniem, tj. w latach Część druga traktuje o zróżnicowaniu poziomu rozwoju infrastruktury społecznej, a także skali inwestycji JST, sektora prywatnego w infrastrukturę społeczną oraz wykorzystania środków z Unii Europejskiej. Analiza zróżnicowania przestrzennego rozwoju infrastruktury społecznej oraz skali wydatków inwestycyjnych została oparta na trzech wzajemnie uzupełniających się elementach: analizie indeksów syntetycznych (IRIS i jego składowych), danych statystycznych oraz wynikach badań jakościowych. Ponadto, w części tej opisano, w oparciu o indeks IRSE, sytuację społeczno-ekonomiczną gmin i powiatów województwa śląskiego. Województwo śląskie, na tle innych regionów, charakteryzuje się dobrze rozwiniętą siecią infrastruktury społecznej. Średnia wartość indeksu rozwoju infrastruktury społecznej (IRIS) w powiatach województwa śląskiego kształtuje się na 4. miejscu w Polsce, ustępując tylko województwom: mazowieckiemu, łódzkiemu i podlaskiemu. W samym województwie śląskim widoczne są znaczne dysproporcje w stopniu nasycenia infrastrukturą społeczną, w szczególności obserwowane pomiędzy powiatami grodzkimi i ziemskimi. Jednakże, ze względu na małe znaczenie rolnictwa w gospodarce regionu i znaczne zurbanizowanie obszaru oraz fakt, że powiaty ziemskie są bliższe charakterystyką powiatom grodzkim niż w innych obszarach, różnice pomiędzy powiatami grodzkimi i ziemskimi są mniejsze niż w innych częściach Polski. Największe różnice występują w zakresie infrastruktury sportowo-rekreacyjnej oraz edukacyjnej, która ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia budowania kapitału ludzkiego w lokalnych społecznościach. Najmniejsze natomiast w infrastrukturze mieszkaniowej, która to, biorąc pod uwagę kategorie per capita i km 2, jest lepiej rozwinięta w powiatach ziemskich aniżeli w grodzkich. Spośród JST najlepiej rozwiniętą siecią infrastruktury społecznej, (niemal w każdym elemencie) charakteryzują się duże miasta konurbacji śląskiej, a także Bielsko-Biała i Częstochowa. Widoczne są też różnice w rozwoju pomiędzy północną częścią (dawnym województwem częstochowskim) a centralną (katowickie). Ten element zróżnicowania był szczególnie mocno akcentowany przez ekspertów oraz przedstawicieli JST, biorących udział w badaniach jakościowych. Podkreślali oni, że zróżnicowanie w poziomie infrastruktury społecznej wynika z uwarunkowań gospodarczych i demograficznych bogatsze i gęściej zaludnione obszary posiadają lepiej rozwiniętą sieć infrastruktury społecznej (również w kategoriach per capita). Uczestnicy badań jakościowych podnosili często kwestię podziału administracyjnego i uwarunkowań historycznych. Ich zdaniem, regiony dawnego województwa częstochowskiego są zaniedbywane przez władze Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego. Analiza danych statystycznych dostarczyła dowodów na istnienie, na przestrzeni ostatnich lat, konwergencji w stopniu nasycenia infrastrukturą społeczną w JST województwa śląskiego, która była silniejsza w tym wojewódz- 5

7 twie niż w reszcie kraju. Jest to o tyle ważne spostrzeżenie, że w tym samym okresie stwierdzono dywergencję rozwoju gospodarczego regiony bogatsze powiększyły dystans dzielący je od obszarów peryferyjnych. JST województwa śląskiego charakteryzują się stosunkowo dużymi nakładami inwestycyjnymi na infrastrukturę społeczną, choć w kategorii per capita zajmują dopiero piąte miejsce w kraju. W samym województwie największe środki przeznaczają regiony względnie bogatsze. Co ważne, jak wynika z analizy statystycznej, regiony bogatsze nie tylko przeznaczają większe środki w kategorii per capita, ale też w relacji do wydatków ogółem. Oznaczać to może, że infrastruktura społeczna może być traktowana jako dobro wyższego rzędu, na które popyt rośnie wraz z bogaceniem się regionu. W analizie statystycznej nie stwierdzono natomiast, aby regiony uboższe w infrastrukturę społeczną przeznaczały więcej środków na jej rozwój. Zaobserwowano natomiast, że te regiony, które w badanym okresie inwestowały więcej od innych, charakteryzowały się również większym przyrostem wartości ogólnego indeksu rozwoju infrastruktury społecznej IRIS. W badanym okresie JST najwięcej środków przeznaczyły na rozwój infrastruktury edukacyjnej, w dalszej kolejności na infrastrukturę mieszkaniową, zdrowotną oraz sport i rekreację. Inwestycje w infrastrukturę kulturalną i pomocy społecznej stanowiły mniej niż 2 procent ogółu wydatków inwestycyjnych. Od 2004 roku dynamicznie zwiększa się udział środków z Unii Europejskiej przeznaczanych na inwestycje w infrastrukturę społeczną. Jednak w 2007 roku środki z Unii stanowiły znikomy procent ogółu wydatków JST województwa śląskiego na ten cel. Ponadto JST województwa śląskiego charakteryzują się mniejszym wykorzystaniem środków unijnych w finansowaniu inwestycji niż w innych województwach. Część trzecia podejmuje problematykę przekładania się inwestycji w infrastrukturę społeczną na rozwój gospodarczy i społeczny. Na podstawie przeglądu literatury za ugruntowany należy uznać pogląd, że infrastruktura społeczna może oddziaływać na poziom rozwoju gospodarczego przez redukcję kosztów transakcyjnych, wzrost produktywności kapitału prywatnego oraz wzrost akumulacji kapitału ludzkiego i społecznego. W wymiarze społecznym infrastruktura przyczynia się do zmniejszenia nierówności oraz wykluczenia społecznego, a także podnosić może poziom życia. Oznacza to, że infrastruktura oddziałuje głównie pośrednio, a efekty inwestycji mogą być znacznie oddalone w czasie i trudne do jednoznacznego skwantyfikowania. Rola inwestycji w infrastrukturę społeczną sprowadza się w tym ujęciu bardziej do zapewnienia zrównoważonego rozwoju oraz eliminowania barier rozwojowych: na wyższym poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego tworzenie infrastruktury nie jest motorem wzrostu, ale poważne braki w wyposażeniu w infrastrukturę społeczną mogą hamować dalszy rozwój. Dotyczy to w szczególności infrastruktury edukacyjnej oraz zdrowotnej, które wywierają największy wpływ na jakość kapitału ludzkiego. Badania jakościowe przeprowadzone w ramach projektu z jednej strony potwierdzają wnioski z przeglądu literatury, z drugiej dostarczają dalszego wglądu w postrzeganie wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na sytuację gospodarczą przez ekspertów i praktyków. Z analizy studiów przypadków, a także rozmów z przedstawicielami JST wynika, że o inwestycjach decyduje w szczególności niskie początkowe wyposażenie w dany rodzaj infrastruktury, przy występujących równocześnie potrzebach ludności w tym zakresie. Jednocześnie sam wpływ inwestycji w infrastrukturę społeczną na wzrost gospodarczy w badanych JST jest trudny do zidentyfikowania w jednoznaczny sposób jeżeli występuje dodatnia współzależność, to często jest ona słaba i wynika raczej z procykliczności wydatków niż z przyczynowości. Zdania ekspertów w tym obszarze są zbieżne z wynikami uzyskanymi w przeglądzie literatury. Za główne kanały transmisji rozwoju infrastruktury społecznej na wzrost gospodarczy uznano poprawę jakości kapitału ludzkiego, głównie za pośrednictwem infrastruktury edukacyjnej, do której pozostałe elementy infrastruktury są komplementarne, podnosząc jakość życia, a tym samym atrakcyjność danego terenu jako miejsca zamieszkania i pracy. Przedstawiciele samorządów podkreślali także wzrost atrakcyjności inwestycyjnej. Uczestnicy badań jakościowych zgadzali się również co do bezpośredniego wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną poprzez tworzenie nowych miejsc pracy w regionie. Zwracano także uwagę na to, że na terenie konurbacji śląskiej, również specjalizacja poszczególnych obszarów w zakresie komponentów infrastruktury społecznej może przynieść pewne korzyści. Czwarta część opracowania poświęcona jest problemowi oceny efektywności inwestycji w infrastrukturę społeczną zarówno tych, które miały miejsce w analizowanym okresie (ocena ex post inwestycji z lat ), jak i efektywności przyszłych inwestycji podejmowanych przy obecnie obserwowanych warunkach początkowych (efektywność ex ante). Dla oceny efektywności ex post wykorzystano oszacowania modelu ekonometrycznego, dla oceny ex ante zarówno wyniki modelu, jak i podejście oparte na obecnie obserwowanym nasyceniu inwestycjami, skorygowane o analizę skupień JST województwa śląskiego. W toku analiz ekonometrycznych wystąpił problem endogeniczności badanych efektów oraz braku pełnego zestawu zmiennych kontrolnych na niższym poziomie agregacji. W związku z koniecznością pracy na możliwie dużym zbiorze danych, model szacowano dla 357 powiatów w Polsce w latach , następnie wykorzystując jego oszacowania dla poszczególnych powiatów województwa śląskiego, z uwzględnieniem czynników charakterystycznych zarówno dla samych powiatów, jak i charakterystyk infrastruktury społecznej w ich otoczeniu. Restrykcyjne modele umożliwiające eliminację problemu endogeniczności wskazują na nieistotne statystycznie przełożenie inwestycji 6

8 w infrastrukturę społeczną na wzrost gospodarczy. Na potrzeby analizy przeprowadzono szacunki z wykorzystaniem mniej restrykcyjnej specyfikacji w modelu panelowym z efektami stałymi. Na podstawie powyższych oszacowań można stwierdzić różną efektywność inwestycji w poszczególne rodzaje inwestycji przy silnej zależności ich efektywności od uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych powiatów. Co istotne, stwierdzono silniejszą zależność od uwarunkowań wewnętrznych niż zewnętrznych. Wszystkie rodzaje infrastruktury, za wyjątkiem sportowo-rekreacyjnej, wykazują efekty skali czyli zwrot z nich jest tym większy, im wyższy jest poziom nasycenia infrastrukturą. Jest to jednak zapewne efekt występującej w badanym okresie w województwie śląskim konwergencji między poziomem rozwoju infrastruktury oraz dywergencji w poziomie rozwoju gospodarczego poszczególnych powiatów. Ponieważ uzyskane wyniki nie eliminują problemu endogeniczności, czyli nieoczywisty jest w nich kierunek relacji przyczynowo-skutkowej, przedstawiono je w sposób relatywny, tj. jako względne oceny jednostki nakładu w poszczególne elementy infrastruktury, zarówno w porównaniu pomiędzy analizowanymi jednostkami (porównanie efektywności inwestycji w dany komponent pomiędzy powiatami województwa śląskiego), jak i pomiędzy komponentami (porównanie efektywności inwestycji w danym powiecie pomiędzy komponentami). Z porównań efektywności poszczególnych rodzajów infrastruktury usunięto infrastrukturę mieszkaniową ze względu na dominującą rolę sektora prywatnego zarówno we własności zasobów jak i wartości inwestycji. Oszacowania modelu ekonometrycznego przy poczynionych powyżej zastrzeżeniach zostały także wykorzystane dla oceny względnej efektywności inwestycyjnej ex ante, tj. oszacowania względnych zwrotów z jednostki inwestycji w warunkach początkowych takich, jakie występowały w powiatach w ostatnim roku objętym badaniem. Największą efektywnością ex ante charakteryzuje się infrastruktura edukacyjna i kulturalna, a w ujęciu przestrzennym inwestycje w powiatach grodzkich. W związku z wykazanym w toku badań jakościowych dużym znaczeniu kryterium popytowego w ocenie efektywności inwestycji, podjęto także ocenę efektywności ex ante, przy wykorzystaniu miar nasycenia poszczególnymi komponentami infrastruktury. Podejście takie umożliwia również przeprowadzenie analizy na poziomie gmin, które ze względu na niewielki zakres dostępnych danych nie zostały objęte bezpośrednią analizą ekonometryczną. Ponieważ poszczególne JST nie są porównywalne nie tylko ze względu na posiadaną infrastrukturę, ale także na potrzeby, porównanie nasycenia przeprowadzono nie dla całej populacji JST, ale odrębnie dla wyłonionych przy użyciu analizy skupień grup względnie homogenicznych powiatów (cztery grupy) oraz gmin (sześć grup). Ocena braków na poziomie gmin i powiatów w poszczególnych klastrach umożliwia ocenę efektywności dla konkretnych JST, ale wymyka się generalizacjom. Może być stosowana jako jedno z narzędzi do przybliżenia potrzeb mieszkańców. W piątej części opracowania podjęto problem komplementarności wsparcia z funduszy UE dla projektów inwestycyjnych w infrastrukturę społeczną i projektów z nimi związanych. W ujęciu ogólnym można stwierdzić, że organizacja programów pomocowych oraz kryteria wyboru projektów umożliwiają prowadzenie działań komplementarnych, chociaż wiele zależy tu od władz wdrażających poszczególne programy; w szczególności dotyczy to kryteriów naboru i wyboru projektów w trybie konkursowym. Należy podkreślić, że przyjęte rozwiązania w większości wypadków nie zapewniają automatycznej przewagi projektów komplementarnych do wcześniej lub równolegle realizowanych nie jest to wadą, ponieważ komplementarność nie powinna być celem sama w sobie. Natomiast zapewnienie komplementarności korzystnej w wymiarze danego terenu leży po stronie zarówno władz wdrażających, jak i interesariuszy powiatowych lub gminnych działania komplementarne powinny być bowiem elementem szerszej strategii rozwoju danego obszaru. W związku z tym nie wydaje się celowe zwiększanie wagi komplementarności w procesach decyzyjnych co do zasady, a raczej uruchamianie mniejszych, ściśle zdefiniowanych konkursów, które z założenia powinny być nastawione na zapewnienie komplementarności w konkretnym obszarze. Dotyczy to w szczególności obszaru pomocy społecznej, gdzie występują znaczące potrzeby inwestycyjne, które nie mogą być zaspokojone z funduszy UE. W związku z tym, realizacja projektów miękkich w tym zakresie powinna uwzględniać komplementarność z projektami realizowanymi z innych niż fundusze europejskie źródeł finansowania. 7

9 Wstęp W niniejszym raporcie podejmujemy problem wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na rozwój społecznoekonomiczny województwa śląskiego. Szeroko zdefiniowany problem badawczy uszczegóławiany jest przez następujące cztery problemy szczegółowe: 1. Ocena zróżnicowania przestrzennego wyposażenia gmin i powiatów w elementy infrastruktury społecznej; 2. Ocena efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej; 3. Wskazanie kanałów realizacji efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej; 4. Identyfikacja gmin i powiatów, w których zwrot z inwestycji jest największy (identyfikacja zapotrzebowania) ocena obecnych i przyszłych kierunków interwencji. Analiza powyższych problemów, a także udzielenie odpowiedzi na szczegółowe pytania badawcze z nich wynikające (przedstawione w metodologicznej części raportu) stanowiły podstawowy kontekst, zarówno stosowanych w badaniu narzędzi badawczych, jak również sposobu prezentacji wyników. Raport składa się z pięciu części. W części pierwszej opisano pytania badawcze oraz zastosowaną metodologię. Szczegółowo zaprezentowano sposób konstrukcji wskaźników rozwoju społeczno-gospodarczego oraz wskaźników rozwoju infrastruktury społecznej, opracowanych na potrzeby niniejszego badania. Część druga stanowi szczegółowy opis poziomu rozwoju, wyposażenia w infrastrukturę społeczną oraz inwestycji w tym zakresie (również finansowanych ze środków UE) województwa śląskiego w latach Zagadnienia te są analizowane zarówno przez porównanie województwa śląskiego do innych województw, jak też przez prezentację wewnętrznego zróżnicowania województwa, zarówno na poziomie powiatów, jak i gmin. W części trzeciej raportu uwaga poświęcona jest identyfikacji kanałów wpływu infrastruktury społecznej na rozwój. Punktem wyjścia jest analiza literatury z zakresu teorii ekonomii, uzupełniona o przegląd badań empirycznych (w tym również badań dla Polski) oraz studia przypadków. Zadaniem części czwartej jest ustalenie kontekstu dalszych analiz wpływu prowadzonych w rozdziale 5., również w kontekście wyników niniejszego badania w jego częściach jakościowych. Część czwarta podejmuje centralny problem badania, czyli kwestię faktycznego wpływu inwestycji w infrastrukturę społeczną na rozwój województwa śląskiego. W pierwszej kolejności omówiono w niej wyniki analizy ekonometrycznej, ze wskazaniem relatywnego wpływu inwestycji infrastrukturalnych na rozwój poszczególnych jednostek województwa śląskiego. Następnie, przy wykorzystaniu wyników analizy ekonometrycznej, sformułowano oczekiwania co do relatywnego wpływu przyszłych inwestycji w poszczególne komponenty infrastruktury dla poszczególnych powiatów województwa śląskiego. Uzupełnieniem analizy ekonometrycznej jest analiza popytowa (oparta na miarach nasycenia infrastrukturą i klasą JST), wskazująca obszary inwestycji na poziomie powiatów i gmin. Piąta część opracowania poświęcona jest analizie komplementarności inwestycji w infrastrukturę społeczną ze środków UE w perspektywie finansowej Dokonano w niej identyfikacji źródeł finansowania infrastruktury społecznej oraz komponentów z nimi komplementarnych. Raport zwieńczony jest podsumowaniem i rekomendacjami z niego wypływającymi w zakresie polityki społecznogospodarczej. 8

10 1. Metodologia badania Przedmiotem niniejszego badania jest ocena oddziaływania infrastruktury społecznej na rozwój gmin i powiatów województwa śląskiego. W literaturze dotyczącej rozwoju regionalnego definicje infrastruktury społecznej obejmują różne zakresy znaczeniowe. Infrastruktura społeczna w pozytywnym sensie jest całokształtem cywilizacyjnych urządzeń i instytucji służących do zaspokajania psychicznych, społecznych i gospodarczych potrzeb ludzi (Mirowski 1996) 1. W bardziej operacyjnej definicji GUS infrastruktura i usługi społeczne obejmują instytucje ochrony zdrowia, pomocy społecznej, edukacji, kultury, kultury fizycznej, turystyki, sportu, organy administracji publicznej, wymiar sprawiedliwości oraz gospodarkę społeczną. Dla potrzeb niniejszego badania definicja GUS została zawężona poprzez wyłączenie z niej infrastruktury gospodarczej i organizacyjnej 2. W oparciu o tak zarysowany zakres pojęciowy oraz możliwości operacyjne wynikające z dostępności danych zostało wyodrębnionych 6 komponentów infrastruktury społecznej wraz z ich podstawowymi składowymi: infrastruktura edukacyjna (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazjalne, średnie, uczelnie wyższe); infrastruktura kulturalna (biblioteki, muzea, kina, teatry); infrastruktura zdrowotna (szpitale, łóżka szpitalne, specjalistyczny sprzęt medyczny, placówki ambulatoryjne, kadra medyczna, apteki); infrastruktura pomocy społecznej (placówki pomocy społecznej, żłobki 3 ); infrastruktura mieszkaniowa (mieszkania); infrastruktura sportowo-rekreacyjna (tereny zieleni, kluby sportowe, sekcje sportowe, szlaki turystyczne). Każdy komponent został poddany analizie w 3 wymiarach: został opisany zasób infrastruktury, jego zmiana w latach oraz publiczne wydatki inwestycyjne na dany rodzaj infrastruktury. Ze względu na charakter badania, analiza została zawężona do mierzalnych wyników fizycznych. Ponadto, wykorzystano wiele metod ilościowych i jakościowych, które doprowadziły do porównywalnych wyników. Triangulacja metod badawczych, czyli odniesienie wniosków z analizy statystycznej do rezultatów wywiadów pogłębionych, studiów przypadków oraz ankiety CAWI pozwala stwierdzić, na ile osiągnięte wyniki są odporne na zmianę metody badawczej. Poniżej prezentujemy podstawowe cele i pytania badawcze oraz krótki opis wszystkich wykorzystanych narzędzi badawczych. W niniejszym rozdziale szczególną uwagę poświęcono opisowi tworzenia i interpretacji indeksów rozwoju społeczno-gospodarczego i rozwoju infrastruktury społecznej, opracowanych na użytek niniejszego badania i szeroko w nim wykorzystywanych Cele badania oraz pytania badawcze Głównym celem niniejszego badania jest zdobycie wiedzy na temat efektywności inwestycji w elementy infrastruktury społecznej w kontekście stymulowania rozwoju gospodarczego województwa śląskiego i poprawy jakości życia jego mieszkańców. Osiągnięcie tego celu jest możliwe dzięki realizacji czterech, logicznie 1 W. Mirowski, Studia nad infrastrukturą wsi polskiej. Wyposażenie obszarów w infrastrukturę społeczną,. T. III. PAN Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa, Warszawa Infrastruktura gospodarcza składa się z 2 wymiarów: ekonomicznego (usługi dla działalności produkcyjnej takie jak np. giełdy) oraz technicznego (systemy transportowe, energetyczne, telekomunikacyjne i wodno-sanitarne). Z kolei infrastruktura organizacyjna obejmuje zarządzanie jednostek samorządu terytorialnego (JST). 3 Żłobki zgodnie z polskimi przepisami zaliczane są do zakładów opieki zdrowotnej i podlegają kurateli Ministerstwa Zdrowia. W odróżnieniu jednak od innych zakładów opieki zdrowotnej nie świadczą usług osobom chorym, a w odróżnieniu od przedszkoli ich podstawową funkcją nie jest edukacja i uspołecznienie, a zapewnienie dzieciom opieki. Z tego powodu żłobki, zgodnie z metodologią GUS oraz wytycznymi Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zostały zakwalifikowane do infrastruktury pomocy społecznej. Należy też dodać, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych, która miała zreformować system ochrony zdrowia, żłobki miały zostać wyłączone spod nadzoru resortu zdrowia. Ustawa jednak została zawetowana w 2009 roku przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego, a tym samym przepisy odnośnie funkcjonowania żłobków nie weszły w życie. Obecnie MPiPS przygotowuje projekt osobnej ustawy, której celem będzie m.in. wyłączenie żłobków spod kurateli Ministerstwa Zdrowia. 9

11 ze sobą powiązanych, szczegółowych celów badawczych. Do każdego z nich przypisany został doprecyzowujący zestaw pytań badawczych. Cel szczegółowy 1 (CS1) Ocena zróżnicowania przestrzennego wyposażenia gmin i powiatów w elementy infrastruktury społecznej Pytanie badawcze 1.1 Jaki jest poziom zaopatrzenia poszczególnych gmin i powiatów w komponenty infrastruktury społecznej? Pytanie badawcze 1.2 Jak kształtowały się inwestycje w poszczególne komponenty infrastruktury społecznej w poszczególnych latach okresu w podziale na gminy oraz powiaty? Pytanie badawcze 1.3 Jak kształtował się w poszczególnych latach okresu poziom rozwoju gospodarczego poszczególnych gmin i powiatów? Pytanie badawcze 1.4 Jak kształtował się w poszczególnych latach okresu poziom rozwoju społecznego poszczególnych gmin i powiatów? Pytanie badawcze 1.5 Jaka jest aktywność sektora prywatnego w zakresie inwestycji w infrastrukturę społeczną? Czy skala tego zjawiska w województwie śląskim różni się od sytuacji obserwowanej w pozostałych częściach kraju? Jakimi przesłankami kierują się podmioty prywatne podejmując decyzje o inwestycjach w obszarze infrastruktury społecznej? Cel szczegółowy 2 (CS2) Ocena efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej Pytanie badawcze 2.1 Jak wysoki jest zwrot z inwestycji w poszczególne obszary infrastruktury społecznej? Jaka jest oszacowana ex ante efektywność poszczególnych kategorii inwestycji w infrastrukturę społeczną w przypadku poszczególnych gmin/powiatów? Pytanie badawcze 2.2 W jakim stopniu inwestycje w poszczególne obszary infrastruktury społecznej oddziałują na rozwój społeczno-gospodarczy poszczególnych gmin/powiatów? Pytanie badawcze 2.3 Jak różnią się pod względem siły oddziaływania na wzrost gospodarczy i rozwój lokalny inwestycje publiczne od prywatnych? Pytanie badawcze 2.4 Jak różnią się pod względem siły oddziaływania na wzrost gospodarczy i rozwój lokalny inwestycje publiczne JST od inwestycji współfinansowanych w ramach funduszy strukturalnych UE? Cel szczegółowy 3 (CS3) Wskazanie kanałów realizacji efektów społeczno-gospodarczych interwencji w obszarze infrastruktury społecznej Pytanie badawcze 3.1 Jakie są mechanizmy (kanały) wpływu inwestycji w poszczególne obszary infrastruktury społecznej na wzrost gospodarczy i rozwój lokalny? Pytanie badawcze 3.2 Jakie czynniki zewnętrzne lub warunki początkowe mogą dodatkowo sprzyjać (w przypadku komplementarności) lub sprzeciwiać się tym efektom (w przypadku substytucyjności)? Cel szczegółowy 4 (CS4) Identyfikacja gmin i powiatów, w których zwrot z inwestycji jest największy (Identyfikacja zapotrzebowania) ocena obecnych i przyszłych kierunków interwencji Pytanie badawcze 4.1 Jakie jest zapotrzebowanie na infrastrukturę społeczną (jej poszczególne elementy) w poszczególnych gminach oraz powiatach województwa śląskiego? Pytanie badawcze 4.2 W jakim stopniu inwestycje w infrastrukturę społeczną w latach realizowane były faktycznie w powiatach, które inwestycji takich najbardziej potrzebowały? Pytanie badawcze 4.3 W jakim stopniu dotychczasowe dofinansowanie w ramach funduszy strukturalnych UE wspierało inwestycje w infrastrukturę społeczną w tych powiatach, które takiej pomocy faktycznie najbardziej potrzebowały? Pytanie badawcze 4.4 Jakie komponenty infrastruktury społecznej mają szanse na dofinansowanie z funduszy strukturalnych UE w latach ? Które elementy interwencji są względem siebie komplementarne? Pytanie badawcze 4.5 Czym powinny kierować się władze lokalne przeprowadzając ocenę ex ante poszczególnych inwestycji w infrastrukturę społeczną? 10

12 1.2. Statystyczna i ekonometryczna analiza danych Źródła danych i podstawowe indeksy Dane statystyczne, dotyczące infrastruktury społecznej, stanowiły punkt wyjścia do osiągnięcia większości celów szczegółowych projektu. Aby zapewnić ich porównywalność i spójność, dane uzyskane z Ministerstwa Edukacji, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Zdrowia, Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia, BDR, GUS, kwestionariuszy JST, Systemu Informacji Oświatowej, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego oraz Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach zostały odpowiednio przetworzone użyto wskaźników dostępności infrastruktury na kilometr kwadratowy i na mieszkańca. Dane zostały również znormalizowane tak, że wszystkie wartości indeksów mieszczą się w przedziale 0-1 por. Rozdz W celu porównania poziomu infrastruktury społecznej, analizy jego zmienności w czasie i uwzględnienia w modelu ekonometrycznym, konieczne było zbudowanie wskaźników opisujących stan infrastruktury społecznej w każdym z sześciu badanych obszarów. Wskaźniki te opisane zostały szczegółowo w niniejszym rozdziale, a wyniki analiz prowadzonych z ich wykorzystaniem w części 2. Na ich podstawie zbudowany został Indeks Rozwoju Infrastruktury Społecznej (IRIS), syntetyzujący wszystkie komponenty. Ponadto, utworzono złożone miary rozwoju gospodarczego, będące odzwierciedleniem uznanych wskaźników, takich jak PKB czy Indeks Rozwoju Społecznego HDI (ang. Human Development Index). Wszystkie dane wyrażane w złotych prezentowane są w raporcie w cenach stałych z 1999 r., chyba że zaznaczono inaczej Wydatki inwestycyjne Wszelkie dane finansowe wyrażono w cenach z 1999 roku. Dane o wielkościach wydatków majątkowych gmin i powiatów, z rozbiciem na poszczególne ich rodzaje, są dostępne w Bazie Danych Regionalnych GUS, podobnie jak dane o dochodach JST, w tym o dochodach z PIT. W analizie na poziomie powiatów, wydatki powiatów ziemskich i odpowiednich gmin zostały zsumowane. Środki na inwestycje z Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego przekazywane są JST tylko w formie dotacji, zostały one uwzględnione w wydatkach JST na poziomie powiatów i gmin. W nakładach inwestycyjnych JST nie zostały natomiast uwzględnione wydatki Urzędu Marszałkowskiego (które nie miały charakteru dotacji), stąd wydatki majątkowe tej instytucji zostały przedstawione osobno (por. Rozdz. 2). Wydatki inwestycyjne we wszystkich powiatach i gminach na przestrzeni lat korelują się z wydatkami majątkowymi w stopniu 0,999, a ponieważ dane dotyczące wydatków inwestycyjnych z podziałem na poszczególne kategorie wydatków są wyszczególniane przez Główny Urząd Statystyczny dopiero od 2007 roku, w niniejszym opracowaniu w analizach będą wykorzystywane wydatki majątkowe, jako niemal doskonałe przybliżenie wydatków inwestycyjnych. Wydatki finansowane i współfinansowane ze środków wspólnotowych zostały wyodrębnione na podstawie rozliczeń budżetów gmin i powiatów, znajdujących się na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. Ich identyfikację umożliwiła 4-ta cyfra paragrafu, przypisywana zgodnie z Rozporządzeniami Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości finansowej z poszczególnych lat. Ta baza jest dostępna od 2004 roku, co jednak nie było znacznym problemem, gdyż od roku akcesji Polski do UE strumień środków europejskich stał się znacznie szerszy. Za inwestycje prywatne w infrastrukturę społeczną zostały uznane wydatki inwestycyjne podmiotów gospodarczych operujących w sekcjach N (Ochrona zdrowia i pomoc społeczna) i M (Edukacja) Polskiej Klasyfikacji Działalności (z 2004 roku). Ograniczenie opisu tylko do tych kategorii wynika z braku danych o innego rodzaju inwestycjach prywatnych Model ekonometryczny Model ekonometryczny miał służyć ocenie wpływu inwestycji w poszczególne komponenty infrastruktury społecznej na rozwój gospodarczy. Oszacowano go dla lat dla 357 powiatów część powiatów wyłączono ze względu na niepełne bądź niewiarygodne dane. Pomimo prób, w wielu specyfikacjach modelu jako funkcji produkcji, panelowego na przyrostach, czy też specyfikacji dynamicznej, osiągano nieistotne bądź ujemne oszacowania wpływu inwestycji na wzrost. W związku z tym zdecydowano o estymacji mniej restrykcyjnego modelu opartego o poziom rozwoju gospodarczego oraz inwestycje w poszczególne rodzaje infrastruktury. Ponadto, do modelu włączono interakcje wydatków inwestycyjnych z komponentami indeksu IRIS oraz uwzględniono efekty przestrzenne. Do oszacowań użyto modelu typu fixed effects z włączonym trendem czasowym. Ze względu na dużą stabilność Indeksu Rozwoju Społeczno-Ekonomicznego (IRSE) oraz dominującą rolę komponentu ekonomicznego w jego dynamice, jak również problemy z oszacowaniem przekonywujących parametrów modeli dla rozwoju gospodarczego, zrezygnowano z modelu opartego o szeroki wskaźnik rozwoju społeczno-ekonomicznego. 11

13 Z powodu nieznacznego udziału inwestycji finansowanych ze środków wspólnotowych oraz wyników innych autorów, dotyczących nieistotności wpływu środków wspólnotowych na rozwój lokalny, 4 zrezygnowano z prezentacji wpływu tego rodzaju inwestycji na rozwój gospodarczy. Nieistotność wpływu funduszy wspólnotowych na syntetyczną miarę rozwoju gospodarczego uniemożliwia szersze wnioskowanie o ich roli Meta-analiza literatury Ten filar analizy ma na celu zaprezentowanie teoretycznych podstaw przyjętych twierdzeń oraz pokazanie utrwalonych w literaturze zależności pomiędzy infrastrukturą społeczną a poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego. Jest teoretyczną podbudową dla odpowiedzi na pytania o przyczynowość i współzależność zjawisk gospodarczych. Pomaga wyciągnąć wnioski z modelu ekonometrycznego, a także zaobserwować pewne zależności w danych statystycznych. Z kolei analiza Dokumentów Programowych umożliwia odpowiedź na szereg pytań badawczych, przede wszystkim związanych ze wsparciem ze strony Funduszy Strukturalnych. Ta część badania składa się z dwóch etapów w pierwszej kolejności opisana została literatura naukowa, mająca na celu identyfikację potencjalnych kanałów wpływu infrastruktury społecznej na rozwój społeczno-gospodarczy regionu (por. Rozdz. 3). Następnie przeprowadzono analizę Dokumentów Programowych, umożliwiającą zidentyfikowanie możliwości wsparcia infrastruktury społecznej ze środków unijnych i potencjalnych obszarów komplementarności (por. Rozdz. 5) Badania jakościowe Podstawowym celem badań jakościowych było zapewnienie kontekstu wynikom analiz statystycznych oraz podbudowa wnioskowania o przyczynowości. W przypadku rozbieżności, pomiędzy wynikami analiz ilościowych, a badaniami jakościowymi, podjęto próbę ich wyjaśnienia i odnalezienia przyczyn. Najważniejszą funkcją wywiadów CAWI i IDI była więc kontrola odporności wyciąganych wniosków, a także odnalezienie pewnych prawidłowości, które mogły wpłynąć na istotne z punktu widzenia badania interpretacje wyników. W największym stopniu wywiady te zostały wykorzystane w rozdziale 2, choć wnioski z tych badań zostały odnotowane również w innych częściach opracowania. Wyniki wywiadów IDI wykorzystano w dużym stopniu przy analizie studiów przypadków. Z kolei, celem badania FGI było wypracowanie efektywnych metod badawczych i zbadanie opinii ekspertów w tym zakresie. Wyniki tego badania posłużyły do oceny efektywności inwestycji, opisanej w Rozdziale 4. Co więcej, uwagi zaprezentowane przez ekspertów, zgromadzonych w ramach panelu FGI i przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, ankietowanych w ramach wywiadów indywidualnych zostały uwzględnione przy budowie wskaźników syntetycznych i modelu ekonometrycznego. Zasadniczo, wyniki badań jakościowych potwierdziły wnioski analiz ilościowych. W przypadku rozbieżności, podjęto próbę ich wyjaśnienia. Ponadto, analizy jakościowe ujawniły szereg czynników, wpływających na interpretacje danych statystycznych w kilku miejscach opracowania znalazły się stosowne zastrzeżenia Ankietowe badanie Jednostek Samorządu Terytorialnego CAWI Elektroniczne kwestionariusze JST skierowane zostały do wszystkich urzędów gmin, urzędów miast oraz starostw powiatowych województwa śląskiego, przy czym ich adresatami było kierownictwo tych jednostek (wójtowie, burmistrzowie, starostowie). Zaproszenie do wypełnienia ankiety zostało rozesłane do wszystkich JST na terenie województwa śląskiego, przy czym na ankietę CAWI odpowiedzieli respondenci z 13 spośród 19 powiatów grodzkich, 5 z 17 powiatów ziemskich, 16 z 49 gmin miejskich, 31 z 96 gmin wiejskich i 5 z 22 gmin miejsko-wiejskich, w większości, zgodnie z zamierzeniem, przedstawiciele wyższej kadry zarządzającej jednostek. Łączna realizacja próby wyniosła 34,5 proc., co dla rozbudowanego badania internetowego o charakterze ilościowo-jakościowym uznać należy za wynik dobry i w pełni wystarczający do prowadzenia wnioskowania. Ankieta, w przeważającej części, składała się z zamkniętej kafeterii odpowiedzi ułatwiając analizę rezultatów. Kwestionariusz składał się z 4 części oraz wstępu, który miał za zadanie dostarczyć respondentowi ogólnych informacji o badaniu. W pierwszej części zawarto pytania, dotyczące stanu poszczególnych elementów infrastruktury społecznej pod względem ilościowym i jakościowym. W drugiej, poproszono respondentów o opis kilku inwestycji w infrastrukturę społeczną, najważniejszych z punktu widzenia rozwoju JST. Trzecia sekcja dotyczyła inwestycji podmiotów prywatnych w infrastrukturę społeczną, a czwarta ogólnego porównania prywatnej infrastruktury społecznej i publicznej interwencji w tym zakresie. W ostatniej części respondenci poproszeni zostali o diagnozę potrzeb i zaprezentowanie planów inwestycyjnych JST. Reasumując, ankieta miała w przeważającej części charakter jakościowy. Została wyko- 4 Wiele badań empirycznych konkluduje, że środki europejskie nie przyczyniają się do konwergencji w poziomie rozwoju gospodarczego ani przyspieszenia rozwoju regionów objętych interwencją (Rodriguez-Pose, Fratesi, 2003, Cappelen et al. 2002). 12

14 rzystana przy studiach przypadków, a także posłużyła do uzupełnienia bazy danych statystycznych. Ponadto, ocena stanu infrastruktury została wykorzystana do diagnozy potrzeb regionu Pogłębione wywiady indywidualne IDI Pogłębione wywiady indywidualne miały charakter jakościowy i posłużyły przede wszystkim analizie studiów przypadków. Sposób doboru próby był celowy. Jeszcze przed rozpoczęciem badania zdecydowano, że liczba przedstawicieli powiatów grodzkich, ziemskich i gmin wiejskich lub miejsko-wiejskich powinna być równa. Ponadto, przy doborze kierowano się dwoma kryteriami: maksymalną różnorodnością społeczno-gospodarczą w ramach każdej z wyszczególnionych grup oraz wysokimi wydatkami inwestycyjnymi na infrastrukturę społeczną. Taki sposób doboru próby jest powszechny i uzasadniony w przypadku badań jakościowych z założenia bowiem ich celem nie jest zapewnienie reprezentatywności, ale zebranie szerokich informacji i doświadczeń ze zróżnicowanych źródeł. Z tego też powodu wyniki tego badania nie mogą być uogólniane na całą populację. Ze względu na długi czas odpowiedzi na ankietę CAWI, nie udało się zrealizować zamiaru oparcia doboru próby o to badanie. Niemniej dane statystyczne pozwoliły wybrać jednostki o wystarczającym poziomie zróżnicowania oraz aktywności w dziedzinie infrastruktury społecznej. Wywiady przeprowadzone zostały przez doświadczonych moderatorów w miejscu pracy respondentów. Ankietowani z kilkudniowym wyprzedzeniem otrzymali konspekt wywiadu, aby mogli się do niego przygotować. Badania skierowane były do dwóch grup odbiorców. Przeprowadzono 15 wywiadów. W próbie znaleźli się pracownicy dwóch szczebli administracji samorządowej (po 4 przedstawicieli powiatów grodzkich, ziemskich i gmin) oraz 3 reprezentantów podmiotów prywatnych. Wywiady z władzami JST obejmowały ocenę stanu infrastruktury społecznej, próbę oceny efektywności inwestycji w infrastrukturę społeczną, określenie najważniejszych zadań inwestycyjnych stojących przed powiatem, a także wskazanie najważniejszych czynników, które wpływają na efektywność inwestycji w zakresie infrastruktury społecznej (lub jej komponentów). Ostatnim elementem była ocena skali zaangażowania podmiotów prywatnych w inwestycje w infrastrukturę społeczną, identyfikacja ewentualnych barier oraz ocena, czy inwestycje prywatne są komplementarne, czy substytucyjne do inwestycji publicznych. Drugą grupą respondentów byli przedstawiciele jednostek prywatnych kadry kierowniczej niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, pracownicy fundacji, zajmującej się edukacją na terenach wiejskich oraz prywatnego teatru z Katowic. Zostali oni wybrani w sposób celowy tak, żeby mogli przedstawić doświadczenia z różnych obszarów. W ramach tej grupy, badani proszeni byli o podanie powodów, dla których realizują inwestycje w obszarze infrastruktury społecznej, wskazanie ewentualnych barier, które powodują opóźnienie lub zaniechanie przedsięwzięć oraz porównanie wpływu inwestycji publicznych i prywatnych na infrastrukturę społeczną Panel ekspercki zogniskowany wywiad grupowy FGI Zogniskowany wywiad grupowy został przeprowadzony dwukrotnie z ekspertami zajmującymi się tematyką rozwoju regionalnego. Wzięli w nim udział zarówno pracownicy wyższego szczebla władz samorządowych województwa śląskiego, jak i przedstawiciele środowiska naukowego, zajmujący się rozwojem regionalnym i wykorzystaniem środków z funduszy strukturalnych UE. W każdym z paneli uczestniczyło 8 osób reprezentanci wydziałów EFS, inwestycji, edukacji i nauki, zdrowia i polityki społecznej, rozwoju regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego oraz pracownicy Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Wydziału Nauk o Ziemi Uniwersytetu Śląskiego i Katedry Gospodarki Przestrzennej Akademii Ekonomicznej w Katowicach. 6 osób brało udział w obydwu dyskusjach. Panele odbyły się w odstępie miesiąca. Celem pierwszego spotkania była syntetyczna ocena stanu infrastruktury społecznej w województwie śląskim na tle kraju, identyfikacja potencjalnych kanałów oddziaływania poszczególnych komponentów na rozwój społecznogospodarczy regionu, ocena zaangażowania podmiotów prywatnych i próba wypracowania kryteriów, które pozwolą na ocenę efektywności inwestycji ex ante. Drugi wywiad odbył się już po przeprowadzeniu pierwszych faz badania uczestnikom zaprezentowano wstępne rezultaty, a także poproszono o zidentyfikowanie czynników wpływających na efektywność inwestycji w świetle wstępnych wyników badania Studia przypadków JST Punktem wyjścia analizy studiów przypadków były indywidualne wywiady grupowe (IDI). Proces selekcji opierał się więc o jakość i kompletność informacji, uzyskanych w tym badaniu. Ponadto, wzięto pod uwagę dostępność ankiety CAWI dla wybranych przypadków, a także danych statystycznych. Intencją analizy poszczególnych studiów przypadków była konfrontacja wypowiedzi przedstawicieli JST z danymi statystycznymi i wynikami modelu ekonometrycznego, a także odniesienie tych informacji do realiów społeczno-gospodarczych w określonej JST. Ponadto, analiza studiów przypadków pozwoliła zidentyfikować pewne czynniki wpływające na efektywność inwestycji na danym obszarze. 13

15 W każdym z 10 przypadków zanalizowano dane statystyczne, odnoszące się do JST i zestawiono je wypowiedziami przedstawicieli władz. Opisano strukturę nakładów inwestycyjnych na infrastrukturę społeczną w badanym okresie, a także zidentyfikowano inwestycje, które przyczyniły się do wzrostu zarówno wskaźnika rozwoju infrastruktury społecznej, jak również pozwoliły na przyspieszenie wzrostu gospodarczego. W przypadku powiatów odniesiono się również do wyników oszacowań modelu ekonometrycznego i skonfrontowano je z nakładami inwestycyjnymi, co pozwoliło zidentyfikować istotne czynniki wpływające na efektywność inwestycji. Analizę każdego studium przypadku zakończyły przykłady dużych inwestycji, przeprowadzonych w badanym okresie. Wnioski ze studiów przypadku ilustrują rezultaty poszczególnych części raportu Indeks rozwoju społeczno-ekonomicznego Indeks rozwoju społeczno-ekonomicznego (IRSE) został zbudowany na wzór powszechnie stosowanych kompleksowych indeksów rozwoju, takich jak wskaźnik rozwoju społecznego (ang. Human Development Index HDI) czy wskaźnik jakości życia (ang. Quality-of-life Index, QLI). Ze względu na dostępność danych na odpowiednim poziomie dezagregacji, a także potrzebę uwzględnienia charakterystyk lokalnych, konstrukcja indeksu utworzonego na potrzeby badania różni się nieco od budowy tych dwóch powszechnie stosowanych wskaźników. Indeks Rozwoju Społeczno-Ekonomicznego został obliczony dla każdego powiatu w Polsce i składa się z czterech komponentów (gospodarczego, zdrowia, kapitału ludzkiego i kapitału społecznego), z których każdy ma jednakową wagę ¼ Komponent gospodarczy (Indeks Gospodarczy IG) W skład tej części IRSE wchodził wskaźnik produktu krajowego brutto per capita. Dane na temat produktu per capita dostępne są na poziomie podregionów. Z tego względu konieczne było obliczenie tej wielkości w mniejszych jednostkach na podstawie innych informacji. Metodologia, zgodnie z którą obliczono PKB per capita w powiatach i gminach, opiera się na dochodach JST z podatku PIT na podstawie porównania danych o produkcie oraz różnych składnikach dochodów JST na poziomie podregionów uznano, że ten komponent budżetu najlepiej oddaje zmienność produktu. Przyjęto następującą procedurę obliczenia: 1. Dla każdej gminy i powiatu obliczono udział poszczególnych JST w podatku PIT w każdym podregionie, w każdym roku. 2. Wskaźnik ten następnie pomnożono przez PKB podregionu otrzymany wynik jest przybliżeniem PKB dla gmin i powiatów. 6 W celu zachowania porównywalności wskaźnika PKB z innymi komponentami IRSE, otrzymane wartości zostały znormalizowane standardową procedurą min-max (por. Rozdz ), przy czym grupą referencyjną był w tym przypadku cały kraj. Oznacza to, że wskaźnik produktu krajowego przyjął wartość 0 w powiecie, w którym PKB per capita było najniższe w Polsce, a 1 tam, gdzie PKB per capita było najwyższe. W żadnym wypadku wartość 0 nie oznacza, że w danym powiecie nic nie wyprodukowano Komponent zdrowia (Indeks Zdrowia IZDROWIA) W skład tego indeksu wchodziły dwie zmienne: Umieralność dzieci w wieku 0-4 lata Umieralność osób w wieku lat Jakość zdrowia w przypadku HDI i QLI mierzona jest oczekiwaną średnią długością życia. W badaniu zrezygnowano z tego wskaźnika, ze względu na jego małe zróżnicowanie i niską skuteczność w mierzeniu jakości infrastruktury społecznej na przeciętną długość życia wpływa duża liczba czynników, niezwiązanych bezpośrednio z infrastrukturą społeczną. Umieralność dzieci stosunkowo dobrze przybliża jakość służby zdrowia na badanym terenie. Z kolei umieralność osób w wieku lat jest znacznie wyższa na terenach górniczych i poprzemysłowych. Jest to szczególnie ważne dla województwa śląskiego, gdzie tego typu obszary stanowią znaczną część powierzchni. Tym samym wzięcie pod uwagę tego wskaźnika pozwala na zróżnicowanie międzyregionalne i uchwycenie różnic pomiędzy poziomem zdrowia w powiatach. Oba wskaźniki zostały znormalizowane standardową procedurą min-max, po czym dla każdego powiatu obliczono średnią arytmetyczną. Następnie średnią jeszcze raz poddano transformacji min-max na poziomie powiatów, w skali całego kraju. Tak przygotowany indeks zdrowia mieścił się w przedziale <0,1> i dzięki temu mógł być porównywany z innymi komponentami IRSE. 5 Istotność każdego z wymiarów indeksu IRSE została wyjaśniona w osobnym rozdziale. 6 Dla powiatów ziemskich przyjęto sumę z gmin na jego terenie. Udział gmin w podatku PIT zmieniał się w poszczególnych latach, jednak zastosowana procedura jest odporna na takie zmiany. Dla roku 2007, dla którego niedostępny był podział PKB na podregionach, zastosowano predykcję na podregionach na podstawie panelowego modelu typu fixed effects, którą odniesiono do poziomu krajowego z tego roku. 14

16 Komponent kapitału ludzkiego (Indeks Kapitału Ludzkiego IKL) Jakość kapitału ludzkiego była mierzona trzema wskaźnikami: Udział osób z wykształceniem średnim w populacji Udział osób z wykształceniem wyższym w populacji Udział uczniów szkół średnich w populacji. W porównaniu do indeksu HDI, zrezygnowano ze współczynnika analfabetyzmu, ze względu na to, że 99% ludzi w Polsce potrafi czytać i pisać, w związku z czym nie wpłynąłby on znacząco na wynik. Podobnie jak w przypadku Indeksu Zdrowia, wszystkie zmienne zostały poddane normalizacji min-max. Następnie obliczono średnią arytmetyczną, a tak otrzymany wskaźnik ponownie poddano transformacji min-max. Zapewnia to pełną porównywalność IKL z IZ oraz IG Komponent kapitału społecznego (Indeks Kapitału Społecznego IKS) Indeks Kapitału Społecznego, zgodnie z literaturą przedmiotu 7, mierzony jest średnią arytmetyczną dwóch zmiennych, poddanych uprzednio normalizacji min-max na poziomie kraju. Są to: Liczba stowarzyszeń per capita Frekwencja w referendum akcesyjnym do Unii Europejskiej Taki wybór zmiennych podyktowany jest z jednej strony dostępnością danych, a z drugiej potrzebą uwzględnienia stopnia zaangażowania społeczeństwa w inicjatywy obywatelskie. Frekwencja podczas referendum akcesyjnego oddaje ogólny poziom zaangażowania mieszkańców w życie publiczne. Jak zauważa szereg badaczy, w tym Robert Putnam (1993): najważniejszą motywacją głosujących w referendum jest troska o sprawy publiczne (wsparta być może wyraźniejszym poczuciem obywatelskiego obowiązku), a więc udział w referendach daje stosunkowo czystą miarę zaangażowania obywatelskiego 8. Tak obliczona średnia poddana została następnie transformacji min-max, a więc przyjmowała wartości z zakresu <0,1>, podobnie jak pozostałe komponenty wchodzące w skład IRSE Indeks rozwoju infrastruktury społecznej (IRIS) W celu syntetycznej oceny stanu infrastruktury społecznej zbudowano szereg wskaźników, mających na celu umożliwienie porównania wyposażenia w infrastrukturę społeczną pomiędzy JST w poszczególnych latach. Stworzono indeksy opisujące stan we wszystkich badanych obszarach infrastruktury społecznej oraz kompleksowy Indeks Rozwoju Infrastruktury Społecznej (IRIS). Zasadniczo, metodologia tworzenia wskaźnika była taka sama dla wszystkich komponentów infrastruktury społecznej. Pierwsza część niniejszego rozdziału opisuje procedurę budowy indeksu. W następnym podrozdziale przedstawione zostały zmienne, z których składają się poszczególne wskaźniki ze wskazaniem na źródło danych. Część trzecia ukazuje sposób interpretacji wskaźników, wraz z opisem syntetycznego Indeksu Rozwoju Infrastruktury Społecznej (IRIS) Procedura budowy indeksów Dla każdego wyróżnionego w projekcie rodzaju infrastruktury obliczono indeks poziomu jej rozwoju. Do jego konstrukcji użyto zmiennych opisujących stan i jakość infrastruktury w odniesieniu zarówno do liczby mieszkańców, jak i powierzchni analizowanych jednostek. Osobne indeksy stworzono tylko dla zmiennych opisujących gęstość sieci infrastruktury. Indeksy następnie znormalizowano liniową transformacją typu min-max. Jej efektem było sprowadzenie wartości wszystkich wskaźników do przedziału (0,1), gdzie wartość 1 przypisana została regionowi/obszarowi o największej wartości danego wskaźnika w całym badanym okresie, zaś wartość 0 regionowi o wartości najmniejszej. Umożliwia to porównywalność indeksów między poszczególnymi JST, jak również ich ewolucję w czasie. W tym celu, dla wskaźników-stymulant wykorzystywany był następujący wzór: 9 oznacza wystandaryzowaną wartość wskaźnika dla regionu/obszaru w okresie 7 Szerzej na temat budowania indeksu kapitału społecznego patrz: R. Putnam (1993), S. Durlauf, M. Fafchamps, (2004); T. Feldman, S. Assaf (1999). 8 R. Putnam (1993) s Zastosowanie przeciwnej procedury dla stymulant oraz destymulant podyktowane było troską o zachowanie interpretowalności otrzymanych wyników. Przyjęto konwencję, w której wartości wskaźnika bliskie 1 świadczą o najbardziej korzystnych uwarunkowaniach wśród wszystkich badanych podregionów. 15

17 oznacza wyjściową wartość wskaźnika dla regionu/obszaru w okresie oznacza minimalną wartość wskaźnika w grupie regionów/obszarów w całym badanym okresie oznacza maksymalną wartość wskaźnika w grupie regionów/obszarów w całym badanym okresie Z kolei dla wskaźników-destymulant wykorzystano transformację przeciwną: W następnym kroku, miarom składającym się na wskaźniki syntetyczne przypisane zostały wagi, określające skalę wpływu poszczególnych składników grupy wskaźników. Przyjęto założenie, aby proces wagowania nie opierał się na kryteriach arbitralnych, lecz był odzwierciedleniem przeprowadzonych prac analitycznych oraz miał swoje źródła w opracowanej na potrzeby niniejszego projektu bazie danych statystycznych. W celu określenia wektora wag dla każdego ze wskaźników syntetycznych, zastosowano procedurę opartą na metodzie głównych składowych (ang. principal component analysis). Składały się na nią następujące kroki: Identyfikacja tzw. czynników będących kombinacjami liniowymi wskaźników cząstkowych przy pomocy metody głównych składowych. Kryterium wyboru liczby czynników był warunek, aby odpowiadająca im wartość własna macierzy wariancji-kowariancji była większa od jedności, co z kolei oznacza, że wszystkie z wybranych czynników powinny tłumaczyć wariancję całego zbioru danych lepiej niż pojedyncze wskaźniki. 2. Rotacja otrzymanych czynników. 3. Uproszczenie ładunków poszczególnych wskaźników cząstkowych, w celu eliminacji wskaźników wpływających na dane czynniki jedynie w skali marginalnej. 4. Ostateczne wagi powstały w oparciu o wkład odpowiadających im wskaźników w wariancję całego zbioru danych. Najwyższa waga danego wskaźnika składowego oznacza, że w największym stopniu tłumaczył wariancję wśród wszystkich miar uwzględnionych w ramach danej grupy wskaźników. Powyższa procedura sprowadzała się do zastosowania następującego wzoru: Gdzie: oznacza ostateczną wartość wagi l-tego wskaźnika ; oznacza znormalizowany wkład l-tego wskaźnika do i-tej składowej, ; oznacza wkład i-tej składowej do wariancji zbioru danych tłumaczonej przez wszystkie k zidentyfikowanych składowych; oznacza funkcję charakterystyczną przypisującą 1, gdy kwadrat wkładu l-tego wskaźnika do i-tej składowej jest większy od 0.1 oraz 0 w przeciwnym przypadku. Opisana powyżej procedura została przeprowadzona oddzielnie dla wszystkich grup wskaźników. Ich ostateczne wartości zostały obliczone przy wykorzystaniu addytywnej metody agregacji: Gdzie: oznacza wartość wskaźnika syntetycznego dla powiatu/gminy w momencie oznacza wagę wskaźnika oznacza znormalizowaną wartość wskaźnika dla powiatu/gminy w momencie ( oznacza liczbę wskaźników cząstkowych składających się na wskaźnik syntetyczny) W ostatnim kroku, otrzymane wskaźniki syntetyczne poddano ponownej normalizacji do przedziału (0,1), co zagwarantowało jednolitą interpretację każdego z nich. Zgodnie z opisaną procedurą powstały wskaźniki rozwoju poszczególnych komponentów infrastruktury, ogólnej gęstości infrastruktury, jak również poszczególnych komponentów rozwoju społeczno-gospodarczego. 10 Podobna procedura wykorzystywania jest m.in. przy budowie wskaźnika PMR (ang. Product Market Regulation) przez OECD (por. Nicoletti et al oraz OECD 2008b). 16

18 Zmienne uwzględnione przy konstrukcji indeksów syntetycznych Przy budowie listy zmiennych wykorzystanych w badaniu wzięto pod uwagę dostępność danych statystycznych, zakres oddziaływania poszczególnych obiektów infrastruktury społecznej i jakość odpowiednich danych. Informacje o poszczególnych wartościach uzyskano z GUS, głównie w oparciu o Bazę Danych Regionalnych. W miarę potrzeb baza ta była uzupełniana danymi uzyskanymi z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwa Edukacji Narodowej, Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego czy Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia. W szczególności na liście nie mogły zostać uwzględnione zmienne dostępne tylko na poziome podregionów i województw, jak np. teatry czy szkolnictwo wyższe. Pomimo tego, że nie znalazły się w indeksach, zostały szczegółowo omówione w Rozdz. 2. Listę uwzględnionych wskaźników prezentuje Tabela 1. Tabela 1. Lista wskaźników użytych do konstrukcji indeksów rozwoju infrastruktury społecznej Nazwa wskaźnika pa 11 pu 12 pc 13 pkm 14 Infrastruktura ochrony zdrowia Łóżka ogółem na 10 tys. ludności P n/d n/d n/d Liczba przychodni ogółem (od 2004 Zakłady Opieki Zdrowotnej) B Liczba praktyk lekarskich B Liczba lekarzy B Liczba szpitali P Infrastruktura edukacyjna Liczba szkół ponadgimnazjalnych P Liczba szkół podstawowych i gimnazjów B Liczba pomieszczeń w szkołach ponadgimnazjalnych P Liczba pomieszczeń w szkołach podstawowych i gimnazjach B Liczba przedszkoli B Infrastruktura mieszkaniowa Liczba mieszkań B Powierzchnia mieszkań B Liczba izb B Infrastruktura pomocy społecznej Liczba domów pomocy społecznej B Liczba miejsc w domach pomocy społecznej B Liczba filii i oddziałów placówek pomocy społecznej 15 B Liczba żłobków 16 B Liczba miejsc w żłobkach B Infrastruktura kulturalna Liczba kin B Liczba miejsc w kinach B Liczba bibliotek (wraz z filiami) B Liczba woluminów w bibliotekach B Liczba galerii P Liczba występów B Liczba muzeów P Liczba oddziałów muzeów P Liczba ekspozycji w galeriach P Infrastruktura sportowa i rekreacyjna Powierzchnia parków, zieleńców i terenów zieleni osiedlowej B Liczba klubów sportowych łącznie z wyznaniowymi i UKS P Liczba sekcji sportowych P Liczba trenerów P Liczba instruktorów sportowych P Liczba innych osób, prowadzących zajęcia sportowe P Liczba obiektów sportowych w szkołach 17 G Źródło: Opracowanie własne IBS 11 Poziom analizy, na którym uwzględniono zmienną, G gminy, P powiaty, B gminy i powiaty. 12 wskaźnik na użytkownika, + - uwzględniono, nie uwzględniono, n/d nie dotyczy. 13 wskaźnik per capita, + uwzględniono, nie uwzględniono, n/d nie dotyczy. 14 wskaźnik na kilometr kwadratowy, + uwzględniono, nie uwzględniono, n/d nie dotyczy. 15 dla gmin województwa śląskiego wykorzystano dane o placówkach pomocy społecznej uzyskanej ze Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. 16 Żłobki zaliczono do infrastruktury pomocy społecznej zgodnie z klasyfikacją GUS (por. przypis 3). 17 Dane o liczbie obiektów sportowych uzyskano z Kuratorium Oświaty w Katowicach oraz Ministerstwa Edukacji Narodowej. 17

19 Konstrukcja indeksów opierała się o wskaźniki per capita oraz na kilometr kwadratowy powierzchni. Indeksy dla gmin i powiatów oparte były o te same zmienne, o ile były one dostępne. W przypadku indeksu infrastruktury edukacyjnej na poziomie gmin nie uwzględniono szkół średnich, w indeksie infrastruktury zdrowotnej nie uwzględniono szpitali, a kulturalnej muzeów, ze względu na niedostępność danych. Wynika to z większego zakresu oddziaływania tego typu placówek znajdują się one niemal wyłącznie w miastach powiatowych oraz dostępności danych tylko na wyższym poziomie dezagregacji. Zakres oddziaływania uczelni wyższych obejmuje całe województwo (w niektórych przypadkach nawet większy obszar), w związku z czym nie prowadzono analizy szkolnictwa wyższego na poziomie powiatowym. Ze względu na duże korzyści wynikające ze skupienia infrastruktury edukacyjnej w stolicy województwa, większość tego typu placówek znajduje się w Katowicach. Włączenie edukacji na poziomie wyższym do analizy na tym poziomie dezagregacji nie dałoby rezultatów w większości mniejszych miast powiatowych nie ma uczelni wyższych. Podobna sytuacja występuje w przypadku teatrów ich siedziby znajdują się niemal wyłącznie w większych miastach. Obszar oddziaływania tych placówek obejmuje całe województwo niejednokrotnie w mniejszych miejscowościach nie ma sceny teatralnej sensu stricte, występują jedynie zespoły objazdowe. Dlatego zdecydowano się na włączenie liczby występów do wskaźnika infrastruktury kulturowej (IK), stanowiącej zmienną zastępczą wobec liczby teatrów i lepiej odzwierciedlającej poziom rozwoju kultury na określonym obszarze Interpretacja wskaźników Wszystkie wskaźniki komponenty IRIS, zostały znormalizowane zgodnie z procedurą min-max. Grupą referencyjną był w tym przypadku zbiór wszystkich gmin lub powiatów województwa śląskiego. Ramka 1. Normalizacja min-max Transformacja indeksów typu min-max została przeprowadzona zgodnie z poniższym wzorem: oznacza wystandaryzowaną wartość wskaźnika dla powiatu/gminy w okresie oznacza wyjściową wartość wskaźnika dla powiatu/gminy w okresie oznacza minimalną wartość indeksu w grupie referencyjnej w całym badanym okresie oznacza maksymalną wartość indeksu w grupie referencyjnej w całym badanym okresie Procedura transformacji min-max powoduje, że indeksy zawsze przyjmują wartości pomiędzy 0 a 1, przy czym 0 oznacza, że dany powiat/gmina jest najsłabszy w zakresie danego komponentu infrastruktury, natomiast wartość 1 wskaźnik przyjmuje dla najlepszej JST. Nadmienić należy, że wartość 0 nie oznacza, że wartości wszystkich składowych wyniosły 0 interpretuje się tę wartość jako najgorszą w województwie śląskim. Wartości indeksów są porównywalne w czasie oraz pomiędzy różnymi jednostkami samorządu terytorialnego, jednak, ze względu na różną zmienność indeksów dla poszczególnych komponentów infrastruktury, bezpośrednie porównywanie indeksów w zakresie różnych działów nie jest uzasadnione. Indeks Rozwoju Infrastruktury Społecznej (IRIS) jest średnią z sześciu indeksów dla danego rodzaju infrastruktury. Wszystkie komponenty są równoważne i ich zmiany w jednakowy sposób wpływają na indeks syntetyczny. Po obliczeniu średniej, również w tym przypadku została przeprowadzona transformacja min-max. Konsekwentnie, im wyższa wartość IRIS, tym lepsza sytuacja w zakresie wyposażenia w infrastrukturę społeczną. IRIS, ze względu na swoją konstrukcję jest w pełni porównywalny pomiędzy latami i powiatami/gminami, aczkolwiek, ze względu na oddzielną procedurę transformacji dla JST różnego szczebla, nie powinno się bezpośrednio zestawiać indeksu dla gminy i powiatu. W szczególność wartości dla tej samej gminy i powiatu grodzkiego mogą się różnić wynika to zastosowanej skali oraz różnej dostępności danych. 18

20 2. Przestrzenne zróżnicowanie województwa śląskiego Celem niniejszego rozdziału jest charakterystyka zróżnicowania przestrzennego infrastruktury społecznej w województwie śląskim oraz skali inwestycji w infrastrukturę społeczną. W części pierwszej rozdziału, stanowiącej wstęp do kolejnych, zostaną przedstawione powiązania pomiędzy rozwojem społeczno-gospodarczym a infrastrukturą społeczną. Część druga traktować będzie o zróżnicowaniu przestrzennym infrastruktury społecznej. W części trzeciej, zostaną opisane inwestycje w infrastrukturę społeczną zarówno JST jak i sektora prywatnego. Analiza danych statystycznych oraz indeksów syntetycznych zostanie ponadto uzupełniona o wnioski z badań jakościowych. Dane statystyczne dotyczące komponentów infrastruktury społecznej zostały przedstawione w tabelach zamieszczonych w Aneksie Zróżnicowanie rozwoju społeczno-gospodarczego w województwie śląskim Analiza przeprowadzona w tym podrozdziale jest naturalnym wstępem do bardziej szczegółowych analiz infrastruktury społecznej. Powiązania pomiędzy rozwojem społeczno-ekonomicznym a infrastrukturą społeczną są dwustronne. Z jednej strony infrastruktura społeczna w sposób bezpośredni i pośredni wpływa na rozwój regionalny, poprzez wpływ na kapitał ludzki, kapitał społeczny, koszty transakcyjne etc. (co zaprezentowane zostanie w Rozdziale 3). Z drugiej strony, sama infrastruktura jest efektem wyższego poziomu rozwoju gospodarczego. Wraz ze wzrostem dochodu wzrasta zapotrzebowanie na lepszej jakości służbę zdrowia, infrastrukturę sportową czy wydarzenia kulturalne. Z tego powodu, analiza wpływu infrastruktury społecznej powinna zostać wpisana w szerszy aspekt społeczno-ekonomiczny. W niniejszym opracowaniu charakterystyka rozwoju społeczno-ekonomicznego gmin i powiatów województwa śląskiego bazuje na indeksie rozwoju społeczno-ekonomicznego (IRSE), który powstał specjalnie dla celów związanych z przedmiotowym projektem. Szczegółowy opis indeksu IRSE i jego składowych zawiera Ramka 2. Poziom rozwoju społeczno-ekonomicznego, mierzony indeksem IRSE, sytuuje województwo śląskie na 7 miejscu, nieznacznie powyżej przeciętnej w Polsce patrz Wykres 1. oraz Tabela A.1., która została zamieszczona w aneksie. Na wysokość wskaźnika pozytywnie wpływają drugie najwyższe PKB per capita w Polsce (indeks gospodarczy IG), a także relatywnie wysoki poziom wykształcenia społeczeństwa (indeks kapitału ludzkiego IKL), natomiast pozycję województwa obniżają: relatywnie wysoka śmiertelność osób w wieku (IZDROWIA), 19 która jest przede wszystkim wynikiem charakterystyk gospodarki regionu (duży udział przemysłu, znaczenie górnictwa) oraz niski wskaźnik kapitału społecznego (indeks kapitału społecznego IKS). W samym województwie śląskim najwyższymi wskaźnikami IRSE w 2007 roku charakteryzowały się powiaty grodzkie: Bielsko-Biała, Katowice, Gliwice i Tychy, najniższymi natomiast powiaty ziemskie: kłobucki, rybnicki, gliwicki, częstochowski oraz powiat grodzki Świętochłowice patrz Wykres 2. Jak zostanie wykazane w dalszej części raportu, właśnie te powiaty, które charakteryzują się wysokim poziomem rozwoju społeczno-ekonomicznego, a zwłaszcza wysokim PKB per capita, będą jednocześnie tymi, w których popyt na infrastrukturę społeczną jest największy. W efekcie te powiaty przeznaczają najwięcej środków na inwestycje w infrastrukturę społeczną (jako procent wszystkich wydatków) oraz posiadają najlepiej rozwiniętą sieć infrastruktury społecznej. Jest to ważna obserwacja, przede wszystkim w tym aspekcie, że nie zawsze wydatki inwestycje kierowane będą tam, gdzie gęstość infrastruktury społecznej jest względnie niska, ale przez te JST, które charakteryzują się wysokim poziomem rozwoju gospodarczego. 18 Wszystkie tabele z literą A w numerze tabeli zostały zamieszczone w Aneksie. 19 Nie należy mylić indeksu zdrowia (IZDROWIA) z indeksem rozwoju infrastruktury zdrowotnej (IZ) opisanym w dalszej części opracowania. 19