Ile warte są drogi? 1

Transkrypt

1 Ile warte są drogi? 1 Karol Opara Heller Consult sp. z. o. o. oraz Instytut Badań Systemowych PAN Zbigniew Tabor Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach Wycena infrastruktury to nowe wyzwanie, z jakim zmierzyć się muszą zarządcy dróg. Drogi i mosty stanowią bowiem środki trwałe, które zgodnie z ustawą o rachunkowości muszą być ujęte w zapisach księgowych, a często z przyczyn historycznych nie są. Określenie finansowej wartości drogi oraz poziomu amortyzacji stanowi również silny argument na rzecz odpowiedniego finansowania infrastruktury podczas ustalania budżetu samorządowego. Przeprowadzenie wyceny zgodnie z uwarunkowaniami prawnymi, ekonomicznymi i przede wszystkim technicznymi, stanowi jednak dość trudne zagadnienie, które wymaga szerszego omówienia. Problem z wyceną dróg Drogi i mosty podlegają ewidencji technicznej, często jednak nie jest dla nich prowadzona ewidencja księgowa. Stan taki utrudnia zarządcom dróg analizowanie planowanych działań z finansowej perspektywy. Ponadto stoi on w sprzeczności z wymogami ustawy o rachunkowości 2. Nakazuje ona prowadzenie ewidencji księgowej środków trwałych, w tym budowli takich jak drogi i mosty. Zostały one w tym celu wyszczególnione na pozycjach 220 i 223 w Klasyfikacji Środków Trwałych3. Istnieje zatem potrzeba stworzenia bilansu otwarcia, zawierającego wartości początkowe oraz początkową amortyzację istniejącej infrastruktury. Wielkości te należy wprowadzić do systemów księgowych, a następnie systematycznie umarzać zgodnie z zasadami rachunkowości. W tym celu konieczne jest określenie wartości istniejącej sieci drogowej. Na problem ten zwrócono uwagę dopiero niedawno, 1 Jest to manuskrypt artykułu opublikowanego w piśmie Drogi Samorządowe nr 1-2, Opara K., Tabor Z., Ile warte są drogi?, Drogi Samorządowe, nr 1-2, 2012, str Ustawa z dnia 29 września 1994 o rachunkowości (Dz. U nr 121 poz. 591 ze zm.) 3 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. nr 242 poz. 1662).

2 dlatego wciąż brakuje metod uwzględniających specyfikę dróg samorządowych, zakres dostępnych danych ewidencyjnych oraz spełniających wymogi prawne. Według szacunków IBDiM majątek zgromadzony w sieci dróg wojewódzkich i powiatowych w Polsce w 2006 r. to 352 mld zł. Kwota ta była o połowę większa od rocznych wydatków budżetu państwa (223 mld zł) i stanowiła 1/3 ówczesnego PKB Polski. Utrzymywanie tak wielkiego majątku w zadowalającym stanie technicznym wymaga odpowiedniego finansowania remontów. Wycena wartości infrastruktury pozwala oszacować minimalny poziom nakładów, który zapewni, że wartość sieci drogowej nie będzie maleć. Wartość drogi Przed analizą konkretnych rozwiązań warto zastanowić się, czym właściwie jest wartość drogi? Na zagadnienie to można spojrzeć z wielu punktów widzenia, co zilustrowano na rysunku 1. Możliwość dojazdów Społeczna Ochrona środowiska Wartość gruntu Wartość drogi Korzyści dla użytkowników Wartość hipoteczna Księgowa Ekonomiczna Wartość i koszt odtworzeniowy Obronna Inne rodzaje Polityczna etc. Rys. 1. Różne aspekty oceny wartości drogi Rozważmy przykład wyceny nieruchomości na cele hipoteczne. Należałoby wówczas skoncentrować się na tych jej elementach, które długotrwale zachowują wartość oraz pominąć te, które zużyją się w ciągu kilku bądź kilkunastu miesięcy. W przypadku dróg, wartość hipoteczna zależałaby od konstrukcji nawierzchni, natomiast koszt szybko zużywającego się oznakowania poziomego miałby na nią znikomy wpływ. Alternatywnie, wartość nieruchomości można także analizować z punktu widzenia korzyści (dochodów) jakie jej obecność przynosi użytkownikom, bądź kosztów jakie musieliby oni ponieść, gdyby jej nie było. Przykładowo, przy planowaniu niektórych remontów szacowana jest wartość użytkowa drogi, czyli koszt społeczny zamknięcia danego odcinka i poprowadzenia ruchu objazdami. Skutkuje to dodatkowym zużyciem paliwa oraz stratą czasu kierowców i pasażerów. Tego typu analizy pozwalają odpowiadać na praktyczne pytania, np. czy lepiej zamknąć wszystkie pasy ruchu i szybko dokonać remontu, czy też lepiej remontować jeden pas obsługując ruch w sposób wahadłowy, albo też wybudować obok drogę tymczasową. Ostatni wariant jest najdroższy dla Zarządu dróg, lecz w przypadku gdy koszt objazdów jest wysoki może się okazać najtańszym rozwiązaniem dla lokalnej społeczności. Wartość drogi można również analizować pod względem kryteriów społecznych, obronnych, ekologicznych itp. Szacunkowe wartości dla każdej z tych kategorii wartości będą inne, gdyż będą ukazywać różne aspekty wykorzystania drogi.

3 Przy przeprowadzaniu wyceny kluczowe znaczenie ma zatem dokładne określenie jej celu. Determinuje to również możliwości interpretacji i wykorzystania uzyskanych wyników oraz wybór metod szacunku i zastosowanego aparatu matematycznego. Ten ostatni wydaje się mieć mniejsze znaczenie, gdyż przy poprawnym stosowaniu różnych metod powstające rozbieżności są mniejsze od różnic spowodowanych zmianami podejścia (np. wartości użytkowej na obronną). W tym artykule przedstawiono metody zastosowane w pilotażowej wycenie przeprowadzonej dla celów księgowych i zarządczych dla sieci dróg zarządzanych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach. W podejściu tym drogę potraktowano jako budowlę, której wartość uzależniono jedynie od jej konstrukcji oraz stanu technicznego, pomijając wpływ natężenia ruchu. Podejście takie wydaje się najbardziej zgodne z celowościową wykładnią obowiązujących przepisów: koszt i wartość odtworzenia dwóch identycznych odcinków, z których jeden przenosi większy ruch jest sobie równy (chociaż oczywiście szybkość zużycia będzie różna). Dlaczego należy wycenić drogi? Ujęcie infrastruktury drogowej w systemie księgowym ma kilka ważnych następstw: 1. Porządkuje zapisy księgowe i pozwala spełnić wymagania prawne; 2. Ukazuje wartość stopnia zużycia majątku nagromadzonego w postaci istniejącej infrastruktury drogowej; 3. Umożliwia określenie rocznej utraty wartości poszczególnych odcinków i całej sieci na skutek zużycia technicznego; 4. Usprawnia wymianę informacji: Wewnątrz Zarządu Dróg poprzez uzupełnienie analiz technicznych o wymiar finansowy; Pomiędzy Zarządem Dróg a decydentami poprzez wykorzystanie precyzyjnego języka finansowego; 5. Wspiera procesy podejmowania decyzji dzięki oparciu ich na pełniejszym zasobie informacji. System wycen księgowych obrazuje całkowitą wartość majątku zgromadzonego w postaci infrastruktury drogowej oraz wysokość jego corocznej amortyzacji. Dzięki temu można określić minimalny poziom nakładów na remonty, który jest niezbędny do tego by wartość sieci drogowej nie malała. Przykładowo, jeżeli sieć pozamiejskich dróg wojewódzkich jest warta 6 mld zł, zaś roczne zużycie wynosi 4.5% 4, wówczas każdego roku należy wydać na remonty przynajmniej 4.5% 6000 mln zł = 270 mln zł, aby utrzymać istniejący stan dróg. Pokazuje to ogólny wymagany poziom nakładów w zrozumiałym dla decydentów języku finansowym. W tego typu analizach bardziej właściwe byłoby zastosowanie metod automatycznego planowania zabiegów utrzymaniowych PMS (ang. Pavement Managment System), jednakże w polskich warunkach jest to trudne, ze względu na brak wiarygodnych modeli degradacji stanu dla dróg samorządowych oraz fakt, że inwentaryzacja dróg (a zwłaszcza ich konstrukcji) często jest niepełna i niezinformatyzowana. Przeprowadzenie wyceny dróg skutkuje też większą koncentracją uwagi na wynikach finansowych, przez co przybliża sposób zarządzania infrastrukturą komunikacyjną do podejścia biznesowego. Największe korzyści może przynieść połączenie systemu księgowego z modelami technicznymi. 4 Stawki amortyzacyjne dla dróg i mostów ustalone są prawnie na poziomie 4.5% zgodnie z ustawą o rachunkowości i wykazem środków trwałych

4 Pozwoli to odpowiedzieć na wiele pytań, np. jaka część wartości drogi zostanie zużyta, jeśli przejedzie nią pojazd ponadnormatywny, albo jak wysoka jest wartość zniszczeń na skutek wydarzeń losowych. Istnieje również hipotetyczna możliwość wykorzystania zapisów księgowych do potwierdzenia zdolności kredytowej samorządu. Zastosowanie takie wydaje się jednak mało realne w obecnej sytuacji prawnej. Jak wycenić infrastrukturę? Metody dokonywania wycen są w dużej mierze zdeterminowane poprzez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Drogi publiczne nie są przedmiotem obrotu rynkowego, dlatego do wyznaczenia ich wartości stosuje się podejście kosztowe. Wartość odtworzeniową infrastruktury Wo oblicza się jako różnicę między jej kosztem odtworzeniowym Ko (kosztem wybudowania nowej drogi o zbliżonych parametrach technicznych) a wartością zużycia Wz. Te trzy wartości powiązane są równaniem Wo = Ko- Wz, dzięki czemu wystarczy wyznaczyć jedynie dwie z nich aby określić wartość trzeciej. Przeprowadzenie wyceny wymaga powiązania parametrów technicznych dróg z odpowiadającymi im kosztami wytworzenia. Dokonano tego na podstawie kosztorysów opracowanych przez IBDiM dla typowych konstrukcji nawierzchni, zaczerpniętych z odpowiedniego rozporządzenia 5 (rysunek 2). Analiza kosztorysów pokazuje, że roboty przygotowawcze, ziemne oraz wykonanie podbudowy i nawierzchni drogi stanowią, w zależności od konstrukcji, od 70% do 90% całości kosztów. Z tego względu przy wycenie dróg należy skoncentrować się głównie na ich konstrukcji. Pozostałe elementy drogi i jej otoczenia (chodniki, lampy, znaki drogowe, panele dźwiękochłonne itp.) stanowią jedynie kilka do kilkunastu procent wartości. Biorąc pod uwagę możliwą do uzyskania dokładność modeli wycen elementy te można uwzględnić wspólnie w sposób ryczałtowy. 5 Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U nr 43 poz. 430)

5 Rys. 2. Typowe konstrukcje drogowe z rozporządznia 4 oraz odpowiadające im kosztorysy Do wyceny drogi potrzebne są zatem dane o jej konstrukcji oraz stopniu jej zużycia. ZDW w Katowicach archiwizuje dane dotyczące inwentaryzacji oraz oceny sieci drogowej w systemie komputerowym Droga Online umożliwiającym ich efektywne przetwarzanie, wizualizację oraz dostęp zdalny za pomocą przeglądarki internetowej. Dzięki takiemu podejściu przeprowadzenie pilotażowej wyceny można było wykonać bez dodatkowych pomiarów, przetwarzając jedynie istniejącą bazę danych. Na rys. 3 przedstawiono profil liniowy z danymi wykorzystywanymi przy wycenie infrastruktury. Rozwiązaniem autorskim dyrektora ZDW w Katowicach Zbigniewa Tabora jest umieszczenie na profilach liniowych stanu konstrukcji drogi wyników obliczeń grubości zastępczych dających informację o wielkości koniecznego wzmocnienia dla przeniesienia ruchu wyrażonego w osiach obliczeniowych na pas ruchu. Informacje te są zawarte w rubrykach Nośność nawierzchni oraz Natężenie ruchu. Na co dzień są one wykorzystywane jako dane wyjściowe przy projektowaniu remontów dróg.

6 Rys. 3. Profil liniowy zawierający dane drogowe wykorzystywane w wycenie: model sieci oraz konstrukcję i nośność nawierzchni Dane o konstrukcji nawierzchni w ZDW w Katowicach były określone metodą odwiertów oraz pomiarów georadarowych. Zapisano je jako listy warstw o znanych grubościach oraz materiałach. Oszacowanie kosztu odtworzenia tego typu konstrukcji wymagało porównanie ich do konstrukcji zawartych w rozporządzeniu4, dla których znane są koszty budowy. Ideę tego typu przekształcenia zobrazowano na rysunku 4. Nie wiadomo jednak, w jaki sposób bezpośrednio porównywać różne konstrukcje nawierzchni. Z tego względu, potrzebny był pewien parametr, który ujmował by informacje o wartości drogi wynikające z jej konstrukcji w postaci jednej liczby. Rolę tę bardzo dobrze

7 spełnia grubość zastępcza konstrukcji nawierzchni 6. Uzyskuje się wówczas model konstrukcji odpowiadający projektowanej drodze, czyli taki, jaką miałaby dana konstrukcja, gdyby nie była zużyta. W ten sposób można obliczyć koszt odtworzeniowy drogi, co schematycznie pokazano na rysunku 5. Z księgowego punktu widzenia, koszt ten stanowi wartość początkową środka trwałego. Rys. 4. Konstrukcjom rzeczywistym przypisuje się koszty podobnych konstrukcji wynikające z rozporządznia4 Zużycie drogi wyznaczono poprzez konfrontację trwałości projektowej z pozostałą trwałością rzeczywistą, którą zmierzono za pomocą badania ugięć nawierzchni aparatem FWD. Trwałość zmęczeniowa wyrażana jest liczbą osi obliczeniowych jaką droga jest w stanie przenieść 7 w trakcie swojej ekspolatacji. Porównanie nośności projektowej i rzeczywistej mówi zatem o początkowej i obecnej trwałości drogi. Pozwala to wyznaczyć stopień oraz wartość jej zużycia, co przy tworzeniu bilansu otwarcia określa się jako amortyzację początkową. Schemat szacowania wartości odtworzeniowej przedstawiono na rysunku 6. 6 Grubość zastępcza to parametr wprowadzony w Katalogu Wzmocnień i Remontów Nawierzchni Podatnych i Półsztywnych w celu projektowania wzmocnień nawierzchni. Mówi on o tym, jak gruba musiałby być warstwa z tłucznia standardowego, aby miała taką samą nośność, jak badana konstrukcja. 7 Zużycie drogi jest silnie uzależnione od masy przejeżdżających pojazdów, dlatego trwałość zmęczeniową wyraża się jako liczbę osi obliczeniowych o naciskach 100 kn (czyli po 5 Ton jednego koła).

8 Rys. 5. Schemat wyceny kosztu odtworzeniowego Rys. 6. Schemat wyceny wartości odtworzeniowej

9 Wyniki wycen Przy tworzeniu modelu wycen starano się ograniczyć zakres nieuniknionej uznaniowości, wykorzystując wszędzie gdzie to możliwe obiektywnie określone dane techniczne, zaś w przypadku ich braku rozporządzenia i katalogi specjalistyczne. Mimo to, niektóre elementy modelu zostały przyjęte w sposób arbitralny, na podstawie wiedzy z zakresu drogownictwa oraz kryteriów matematycznych. Dotyczy to przede wszystkim określenia stopnia zużycia drogi. Na pytanie, jak bardzo zużyty jest odcinek o zadanych parametrach technicznych, nie ma bowiem jednoznacznej odpowiedzi. Z tego względu, ocena stopnia zużycia może się znacznie różnić w zależności od przyjętych kryteriów. Problem ten nie dotyczy kosztu odtworzeniowego, gdzie wszystkie modele wyceny powinny dać zbliżone wyniki. Dużo uwagi poświęcono również kwestii oszacowania dokładności wyceny. Dane drogowe, kosztorysy oraz zastosowany model matematyczny obarczone są pewną niedokładnością. Bardzo ważne wydaje się zatem określenie zakresu tej niedokładności. Dokonano tego poprzez sumowanie niedokładności składowych części modelu za pomocą metody różniczki zupełnej oraz przeprowadzając analizy scenariuszowe. Polegały one na takim ustaleniu parametrów wyceny, w możliwym dla nich zakresie zmian, aby końcowa wartość drogi była jak największa bądź jak najmniejsza. Bilans pilotażowej wyceny dla całej sieci drogowej zarządzanej przez ZDW w Katowicach przedstawiono w tabeli 1. Tab. 1. Bilans pilotażowej wyceny wartości dróg dla ZDW w Katowicach Kwoty podane w PLN z 2009 r. Koszt odtworzeniowy Wartość odtworzeniowa Wartość zużycia Pilotażowa wycena Ograniczenie dolne Ograniczenie górne 5.7 mld 3.8 mld 7.6 mld 3.0 mld 2.2 mld 4.9 mld 2.7 mld 0.0 mld Równe kosztowi odtworzeniowemu W 2011 roku zakończono prace związane z kolejną oceną stanu nawierzchni dla tej sieci. Obecnie planowane jest dokonanie docelowej wyceny dróg i wprowadzenie ich do systemu księgowego. Ważną kwestią jest podzielenie sieci drogowej na fragmenty odpowiadające pojedynczym zapisom księgowym. Na potrzeby rachunkowości zarządca może podzielić drogi na odcinki o dowolnych długościach. Jedynym ograniczeniem jest wymóg stworzenia odrębnych zapisów dla mostów i innych obiektów inżynierskich. Ze względów praktycznych, jako pojedynczy zapis księgowy najlepiej przyjąć całą drogę. W przeciwnym wypadku, przy wykonywaniu zabiegów utrzymaniowych na odcinku, który odpowiada dwóm zapisom konieczne mogłoby być przygotowywanie aneksów do każdej faktury, zawierających podział wartości pomiędzy każdy z zapisów. Na potrzeby przeprowadzania analiz techniczno - finansowych często pojawia się potrzeba wycen krótszych odcinków niż całe kilkunastobądź kilkudziesięciokilometrowych drogi. Z tego względu oprócz ewidencji księgowej dobrze jest utrzymywać dokładniejszą ewidencję na potrzeby analityczne.

10 Ekonomika transportu Wycena infrastruktury drogowej to jedno z wielu zagadnień, jakimi zajmuje się ekonomika transportu dziedzina łącząca techniczne zagadnienia drogownictwa z aspektami finansowymi. Inną ważną kwestią jest PMS, czyli automatyczne planowanie zabiegów utrzymaniowych w obrębie całych sieci. Zastosowanie tego typu narzędzi pozwala na taką alokację środków finansowych, która zapewni uzyskanie najlepszego efektu technicznego w długim terminie. Wykorzystanie tych rozwiązań wymaga wdrożenia nowoczesnych systemów informacji drogowej oraz stworzenia i przyjęcia jako obowiązujące modeli degradacji stanu różnych typów dróg. Biorąc pod uwagę wartość infrastruktury liczoną w miliardach złotych, nawet drobne usprawnienia skutkują zachowaniem bądź utratą majątku wartego setki milionów złotych. Ma to ogromne znaczenie dla całego społeczeństwa. Uświadamianie tego faktu to jedna z najważniejszych korzyści płynących z przeprowadzenia wyceny wartości infrastruktury drogowej. Nagroda Ministra Transportu Podjęcie problemu wycen i zaproponowane rozwiązania spotkały się z uznaniem ze strony Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W konkursie na najlepszą pracą magisterską z dziedziny Transport w 2011 r. przyznał on nagrodę Karolowi Oparze za pracę dotyczącą wyceny infrastruktury drogowej. Zawierała ona analizę problemu oceny wartości oraz pierwszą wersję pilotażowej wyceny przeprowadzanej dla ZDW w Katowicach, na podstawie danych i wiedzy inżynierskiej dostarczonych przez Zarząd. Metody szacowania wartości infrastruktury przedstawione w tym artykule są opisane w sposób szczegółowy w tej pracy. Rys. 7. Nagrodą Ministra Transportu za najlepszą pracę magisterską z dziedziny Transport w 2011 r. Wyróżniona praca poświęconą jest wycenie infrastruktury drogowej