WPŁYW WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ I POLITYKI SPÓJNOŚCI NA ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH

WPŁYW WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ I POLITYKI SPÓJNOŚCI NA ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH Raport końcowy Badanie jest finansowane ze środków Unii Europejskiej w ramach pomocy technicznej Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 2013 FUNDEKO Korbel, Krok-Baściuk Sp. J. 1 S t r o n a

Wykaz skrótów CATI ankieta telefoniczna (ang. Computer Assisted Telephone Interview) CAWI ankieta komputerowa (ang. Computer Assisted Web Interview) EFOiGR - Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej EFRR - Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFS - Europejski Fundusz Społeczny FS - Fundusz Spójności FIOR - Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa GIOŚ Główny Inspektorat Ochrony Środowiska GIS Systemy Informacji Geograficznej (ang. Geographic Information Systems) GUS Główny Urząd Statystyczny IDI bezpośredni wywiad pogłębiony (ang. Individual In-Depth Interview) INTERREG 2004-2006 programy realizowane w ramach Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG IIIA IUNG Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa IZ/IP/IW Instytucja Zarządzająca / Instytucja Pośrednicząca / Instytucja Wdrażająca JPO Jednolita Płatność Obszarowa JST jednostki samorządu terytorialnego KPZK Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju LGD Lokalna Grupa Działania MF Ministerstwo Finansów MRiRW Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi NPR 2004-2006 Narodowy Plan Rozwoju 2004 2006 NSP 2002 Narodowy Spis Powszechny 2002 NSRO 2007-2013 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 ONW wsparcie na rzecz obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania OW obszary wiejskie, tj. obszary znajdujące się w granicach administracyjnych: gmin wiejskich; gmin miejsko-wiejskich, z wyłączeniem miast liczących powyżej 20 tys. mieszkańców; gmin miejskich, w których liczba mieszkańców nie przekracza 5 tys. mieszkańców OZE Odnawialne Źródła Energii Płatności bezpośrednie - bezpośrednie wsparcie na rzecz rolników obejmujące: JPO, UPO, płatności do krów, płatności z tytułu cukru, specjalne płatności obszarowe do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, płatności do roślin energetycznych, płatności z tytułu owoców i warzyw, przejściowe płatności z tytułu owoców miękkich, płatności do owiec Płatności rolne bezpośrednie wsparcie na rzecz rolników obejmujące płatności bezpośrednie i ONW POIiŚ 2007-2013 Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko POIG 2007-2013 - Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PO KL 2007-2013 Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2 S t r o n a

PO RPW 2007-2013 - Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej PO RYBY 2007-2013 - Program Operacyjny Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013 Programy EWT 2007-2013 programy finansowane w Polsce w ramach Europejskiej Wspólnoty Terytorialnej PROW 2007-2013 Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 PS Polityka Spójności PSR 2002 Powszechny Spis Rolny 2002 PUP Powiatowy Urząd Pracy RPO regionalne programy operacyjne SOPZ Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia SPO ROL 2004-2006 Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa SPO RYBY 2004-2006 - Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb SPO RZL 2004-2006 - Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo Rozwój Zasobów Ludzkich SPOT 2004-2006 - Sektorowy Program Operacyjny Transport SPO WKP 2004-2006 - Sektorowy Program Operacyjny wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw UE Unia Europejska UPO Uzupełniająca Płatność Obszarowa WPR Wspólna Polityka Rolna ZPORR Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 3 S t r o n a

SPIS TREŚCI I. STRESZCZENIE... 5 II. ZARYS METODOLOGICZNY... 26 III. WYNIKI BADANIA... 31 1. Dynamika zmian sytuacji społeczno-gospodarczej oraz ogólna charakterystyka wsparcia udzielonego w ramach WPR i PS w okresie 2004-2010... 31 2. Polityka rozwoju a potencjał endogeniczny obszarów wiejskich... 36 3. Wpływ interwencji Wspólnej Polityki Rolnej i Polityki Spójności na zmniejszenie lub zwiększenie zróżnicowań rozwojowych... 45 4. Realizacja celów rozwojowych obszarów wiejskich założonych w ramach WPR i PS w latach 2004-2006... 52 5. Wpływ interwencji Wspólnej Polityki Rolnej i Polityki Spójności na zmiany na obszarach wiejskich... 55 6. Wpływ instrumentów WPR i PS na konkurencyjność rolnictwa i przetwórstwa produktów rolnych... 91 7. Komplementarność celów oraz działań realizowanych w ramach WPR i PS... 102 8. Efektywność instrumentów WPR i PS w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, rolnictwa oraz działalności gospodarczej na obszarach wiejskich... 109 9. Trwałość efektów interwencji realizowanych w ramach WPR i PS... 118 10. Podsumowanie studiów przypadku... 120 IV. KLUCZOWE WNIOSKI I REKOMENDACJE... 126 4 S t r o n a

I. STRESZCZENIE Celem głównym badania była ocena wpływu realizacji Wspólnej Polityki Rolnej oraz Polityki Spójności na rozwój obszarów wiejskich. Skoncentrowano się na dwóch kluczowych zagadnieniach: a. ocenie efektów realizacji WPR i Polityki Spójności na obszarach wiejskich w latach 2004-2010; b. ocenie spójności i komplementarności instrumentów wpływających na rozwój obszarów wiejskich wdrażanych w ramach WPR i Polityki Spójności w obecnym okresie programowania (2007-2013). W ramach badania analizą objęto wybrane instrumenty Wspólnej Polityki Rolnej oraz Polityki Spójności kierowane na obszary wiejskie w latach 2004-2010, w tym: a. płatności bezpośrednie realizowane w okresie 2004-2010; b. programy wdrażane w perspektywie 2004-2006, w tym: PROW 2004-2006, SPO ROL 2004-2006, SPO RYBY 2004-2006, ZPORR 2004-2006, Fundusz Spójności 2004-2006, SPO WKP 2004-2006, SPO RZL 2004-2006, EQUAL 2004-2006, INTERREG 2004-2006, SPO TRANSPORT 2004-2006; c. programy wdrażane w perspektywie 2007-2013, w tym: PROW 2007-2013, PO RYBY 2007-2013, PO IiŚ 2007-2013, PO IG 2007-2013, PO KL 2007-2013, PO RPW 2007-2013, regionalne programy operacyjne 2007-2013, programy EWT 2007-2013. Zbiór analizowanych projektów i działań został podzielony na cztery zasadnicze grupy: I - Działania realizowane na obszarach wiejskich, które mają bezpośredni wpływ na rozwój obszarów wiejskich, rolnictwa, leśnictwa, gospodarki rybackiej lub sektora przetwórstwa rolno-spożywczego; II - Działania realizowane na obszarach miejskich, które mają bezpośredni wpływ na rozwój obszarów wiejskich, rolnictwa, leśnictwa, gospodarki rybackiej lub sektora przetwórstwa rolno-spożywczego; III - Działania, które nie koncentrują się na jednym z obszarów, tzn. z założenia mają wpływ zarówno na obszary miejskie, jak i wiejskie; IV - Działania realizowane na obszarach miejskich, związane przede wszystkim z rozwojem obszarów miejskich Badaniem objęte zostały wszystkie obszary wiejskie w Polsce. Szczegółową analizą w ramach studiów przypadku objęto dodatkowo 16 gmin. Przyjęto definicję obszarów wiejskich stosowaną w ramach PROW 2007-2013, zgodnie z którą obszary wiejskie to obszary znajdujące się w granicach administracyjnych: a. gmin wiejskich; b. gmin miejsko-wiejskich, z wyłączeniem miast liczących powyżej 20 tys. mieszkańców; c. gmin miejskich, w których liczba mieszkańców nie przekracza 5 tys. mieszkańców. Badanie zostało przeprowadzone w oparciu o następujące metody i narzędzia badawcze: analiza dokumentów i danych statystycznych; ankieta internetowa CAWI (przedstawiciele urzędów gmin - 461 ankiet, przedstawiciele powiatowych urzędów pracy - 141); wywiady telefoniczne CATI (przedsiębiorcy sektor przetwórstwa produktów rolnych 200 wywiadów, rolnicy korzystający ze wsparcia na różnicowanie działalności - 150; przedstawiciele grup producenckich - 50, mieszkańcy obszarów wiejskich - 1214); wywiady pogłębione IDI (przedstawiciele urzędów gmin i mieszkańców wytypowanych do studiów przypadku 32 wywiady, rolnicy lub przedsiębiorcy korzystający ze wsparcia w gminach wytypowanych do studiów przypadku - 16; przedstawiciele IZ/IP/IW - 5), macierz krzyżowa, studia przypadku, panel ekspertów, analiza porównawcza wskaźników społecznogospodarczych oraz wskaźników dotyczących pozyskanego wsparcia UE w gminach, analiza przestrzenna z wykorzystaniem narzędzi GUS. 5 S t r o n a

Ogólna charakterystyka wsparcia udzielonego w ramach WPR i PS w okresie 2004-2010 W okresie 2004-2010 nastąpiła istotna zmiana większości wskaźników odzwierciedlających poziom rozwoju społeczno-gospodarczego obszarów wiejskich. Zmiany wielu wskaźników na obszarach wiejskich charakteryzowały się większą dynamiką niż na obszarach miejskich. W okresie 2004-2010 łączna kwota zrealizowanych płatności rolnych (tj. płatności bezpośrednich i ONW) oraz środków zakontraktowanych w ramach programów współfinansowanych z budżetu UE 1 wyniosła 299,1 mld PLN. Znaczna część, bo ponad 41% środków z tej puli przeznaczono na działania, które w sposób bezpośredni dotyczą rozwoju obszarów wiejskich, rolnictwa, leśnictwa, gospodarki rybackiej lub sektora przetwórstwa rolno-spożywczego. Ponad 45% środków z ogólnej puli 299,1 mld PLN przeznaczono na działania, które oddziałują zarówno na obszary miejskie i wiejskie. Dla porównania na działania ukierunkowane na rozwój obszarów miejskich przypada 14% środków. Wsparcie finansowe UE na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, rolnictwa, leśnictwa, gospodarki rybackiej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego w przeliczeniu na jednego mieszkańca kształtuje się na poziomie ponad trzykrotnie wyższym niż wsparcie ukierunkowane na rozwój obszarów miejskich. Podobna relacja widoczna jest zarówno w okresie 2004-2006, jak i 2007-2010. Ze wsparcia WPR i PS w największym stopniu korzystają rolnicy, na których przypada ponad 68% środków zakontraktowanych (wypłaconych 2 ) do końca 2010 roku na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, rolnictwa, leśnictwa, gospodarki rybackiej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego. Znaczącą grupę stanowią również jednostki samorządu terytorialnego, do których trafi prawie 20%, jak również przedsiębiorcy, do których trafi ponad 9% środków ukierunkowanych na rozwój obszarów wiejskich i sektora żywnościowego. Polityka rozwoju a potencjał endogeniczny obszarów wiejskich Polska jest krajem zróżnicowanym przestrzennie pod względem uwarunkowań przyrodniczych i klimatycznych, stanu zagospodarowania i stopnia rozwoju gospodarczego, jak również uwarunkowań społecznych. Z uwagi na te różnice obszary wiejskie charakteryzują się zróżnicowanym potencjałem endogenicznym. Polityka rozwoju ukierunkowana na obszary wiejskie powinna wzmacniać rozwój obszarów wiejskich, przyczyniając się do budowania przewagi konkurencyjnej w oparciu o specyficzne cechy obszarów, przy zachowaniu walorów kulturowych i przyrodniczych tych obszarów. Wyniki analiz wskazują, że rozkład przestrzenny wsparcia jest skorelowany z endogenicznym potencjałem rozwojowym obszarów wiejskich. Niemniej jednak należy zaznaczyć, że część środków (np. dotyczących rozwoju turystyki) została skierowana na obszary o bardzo niskim potencjale dla rozwoju określonych funkcji. Warto odnotować również, że w wielu gminach realizowano projekty o bardzo niewielkiej wartości i skali oddziaływania. Można uznać, że z punktu widzenia rzeczywistego wzmocnienia potencjału endogenicznego, tego rodzaju rozdrobnione i wyizolowane działania będą miały znikomy wpływ, a środki przeznaczone na ich realizację są inwestycją mało efektywną. Obecne mechanizmy wdrażania funkcjonują generalnie poprawnie, jednak wskazane jest szukanie rozwiązań, które pozwolą jeszcze lepiej dostosować formy wsparcia UE kierowane na obszary wiejskie, do specyficznych potrzeb i potencjału rozwojowego poszczególnych gmin. Bez ścisłego ukierunkowania wsparcia UE na wzmocnienie lokalnego potencjału rozwojowego obszarów 1 grupa ta obejmuje: PROW 2004-2006 (z wyłączeniem ONW), SPO ROL 2004-2006, SPO RYBY 2004-2006, ZPORR 2004-2006, Fundusz Spójności 2004-2006, SPO WKP 2004-2006, SPO RZL 2004-2006, EQUAL 2004-2006, INTERREG 2004-2006, SPO TRANSPORT 2004-2006, PROW 2007-2013 (z wyłączeniem ONW), PO RYBY 2007-2013, PO IiŚ 2007-2013, PO IG 2007-2013, PO KL 2007-2013, PO RPW 2007-2013, regionalne programy operacyjne 2007-2013, programy EWT 2007-2013. 2 dotyczy płatności bezpośrednich i ONW 6 S t r o n a

wiejskich, dzięki czemu możliwy jest wzrost aktywności gospodarczej w oparciu o wewnętrzne przewagi konkurencyjne, nie należy oczekiwać zwiększenia efektywności Wspólnej Polityki Rolnej i Polityki Spójności. Bardzo istotny wydaje się również rozwój lokalnego kapitału społecznego, który warunkuje korzystne przekształcenia na obszarach wiejskich oraz wzmocnienie innych, deficytowych na danym obszarze, czynników rozwojowych. Osiągnięcie istotnych efektów w obszarze rozwoju społecznogospodarczego wymaga prowadzenia zróżnicowanych i wzajemnie powiązanych działań w wielu obszarach. Wpływ interwencji polityki rolnej i polityki spójności na zmniejszenie lub zwiększenie zróżnicowań rozwojowych Jednym z celów WPR i PS jest wyrównywanie różnic rozwojowych w skali kraju. Przedstawiciele gmin zapytani o najistotniejsze braki rozwojowe występujące na obszarach wiejskich wskazywali najczęściej na niską jakość dróg lokalnych, niewielką dostępność sieci kanalizacyjnej oraz brak terenów inwestycyjnych uzbrojonych w odpowiednią infrastrukturę techniczną, która warunkuje rozwój działalności gospodarczej. Środki UE mogą mieć istotny wpływ na niwelowanie różnic rozwojowych na obszarach wiejskich, w tym w zakresie wyposażenia w infrastrukturę wodociągową, wzmocnienia potencjału społecznego oraz dostępu do edukacji, w szczególności dostępu do opieki przedszkolnej. W niektórych dziedzinach, w tym przede wszystkim w obszarze rozwoju działalności gospodarczej, środki UE mogą mieć wpływ na pogłębienie różnic rozwojowych. Wsparcie na rzecz promocji przedsiębiorczości, bezpośrednie wsparcie rozwoju nowych przedsiębiorstw na obszarach wiejskich oraz rozwoju terenów inwestycyjnych koncentruje się na obszarach o wyższym od przeciętnego udziale podmiotów gospodarczych. Biorąc pod uwagę założenia polityki regionalnej dotyczące wzmocnienia najsilniejszych ośrodków, które mają szansę stać się lokalnymi centrami rozwoju i motorami wzrostu, można uznać, że obserwowana tendencja jest zgodna z horyzontalnymi założeniami rozwojowymi. Osiągnięcie celu konwergencyjnego w obszarze rozwoju gospodarczego wymaga jednak odpowiedniego stosowania instrumentów zwiększających absorpcję środków pomocowych w słabiej rozwiniętych obszarach. Poziom pozyskanego wsparcia jest skorelowany ze zróżnicowaniem poziomu dochodów własnych gmin najwyższy poziom pozyskanego wsparcia UE występuje w gminach o najwyższym poziomie dochodów własnych. Jest to związane przede wszystkim z możliwością zapewnienia wkładu własnego do projektów, który wraz ze wzrostem poziomu zadłużenia gmin staje się coraz większym problemem. Istnieje potencjalne ryzyko, że w kolejnych latach zdolność finansową do realizacji projektów będą miały przede wszystkim gminy dysponujące wyższym kapitałem własnym, które będą w stanie zapewnić wkład do realizowanych projektów, bez przekroczenia dopuszczalnych wskaźników zadłużenia. Realizacja celów rozwojowych obszarów wiejskich założonych w ramach WPR i PS w latach 2004-2006 Przekształcenie rolnictwa i obszarów wiejskich jest wynikiem wspólnego oddziaływania instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej i Polityki Spójności. Założone cele rozwojowe definiują potencjalne kierunki przemian na obszarach wiejskich, jednocześnie nie definiują progów, których przekroczenie oznacza zrealizowanie poszczególnych celów dotyczących rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Można stwierdzić, że większość środków UE, które trafiły na obszary wiejskie w ramach perspektywy finansowej 2004-2006, miała wpływ na realizację założonych celów rozwojowych. Różna była jednak intensywność wsparcia, a co za tym idzie siła oddziaływania na realizację poszczególnych celów. 7 S t r o n a

Większość środków pochodzących z funduszy rolnych przeznaczono na poprawę dochodowości gospodarstw rolnych poprzez płatności rolne (płatności bezpośrednie i ONW). Istotne środki przeznaczono również na modernizację i restrukturyzację rolnictwa i przetwórstwa rolnospożywczego, gospodarkę rybacką oraz leśnictwo, przy czym wsparcie w tej kategorii koncentrowało się na modernizacji, unowocześnieniu i wzmocnieniu konkurencyjności gospodarstw rolnych. Środki wypłacone w ramach Polityki Spójności były ukierunkowane głównie na poprawę warunków życia oraz prowadzenia działalności gospodarczej na obszarach wiejskich, jak również wzmocnienie kapitału społecznego. Wpływ interwencji polityki rolnej i polityki spójności na zmiany na obszarach wiejskich Środki UE miały wpływ na zwiększenie dynamiki przekształceń zachodzących na obszarach wiejskich. Członkostwo w Unii Europejskiej pozwoliło zwiększyć skalę działań rozwojowych realizowanych na obszarach wiejskich, a niekiedy inicjowało korzystne przemiany. Z analizy danych GUS oraz danych dotyczących projektów realizowanych w ramach programów UE wynika, że środki UE miały istotny wpływ na zwiększenie poziomu wydatków majątkowych gmin na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego, gospodarkę ściekową i ochronę wód, gospodarkę odpadami, jak również oświatę i wychowanie. Ogólny poziom tych wydatków po roku 2004 był dużo wyższy w gminach, które korzystały ze wsparcia. Warunki życia i prowadzenia działalności gospodarczej Poprawa warunków życia i prowadzenia działalności gospodarczej jest jednym z kluczowych wyzwań rozwojowych formułowanych w stosunku do obszarów wiejskich. Brak dobrze rozwiniętej infrastruktury o określonych parametrach (przede wszystkim energetycznej, gazowej i komunalnej) jest czynnikiem limitującym rozwój niektórych rodzajów działalności gospodarczej. Środki UE były głównym motorem zmian na obszarach wiejskich w zakresie gospodarki ściekowej. W wyniku dostępności środków UE na obszarach wiejskich nastąpiły istotne zmiany w zakresie poprawy dostępności do sieci wodociągowej, poprawy jakości dróg, wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży z obszarów wiejskich oraz dostępności i jakości edukacji szkolnej i przedszkolnej, dostępności do obiektów kultury i obiektów sportowo-rekreacyjnych oraz sieci internetowej. Analiza studiów przypadku pokazuje, że wpływ środków UE ma charakter złożony i wielowymiarowy. Siła wpływu jest ściśle uzależniona od lokalnych uwarunkowań i potencjałów rozwojowych obszaru. Istnieją również obszary rozwoju, w których nie nastąpiły znaczące zmiany w okresie 2004-2010, pomimo dostępności finansowego wsparcia UE. Dotyczy to przede wszystkim dostępu mieszkańców do sieci gazowej, rozwoju i modernizacji sieci energetycznych, poprawy bezpieczeństwa publicznego oraz poprawy bezpieczeństwa powodziowego. Jednocześnie, widoczna jest wyraźna tendencja do szybszego rozwoju stref podmiejskich niż oddalonych od miast, w szczególności w zakresie rozwoju gospodarczego. Poprawa warunków na rynku pracy i zatrudnienia oraz rozwój przedsiębiorstw Czynnikiem warunkującym przemiany strukturalne na polskiej wsi jest dostępność alternatywnych w stosunku do rolnictwa możliwości zatrudnienia na obszarach wiejskich. Zagadnienie to jest ściśle powiązane z rozwojem przedsiębiorczości, w szczególności MSP. Mimo licznych działań dotyczących stymulowania przedsiębiorczości, nie można zidentyfikować istotnej zależności pomiędzy wielkością transferów finansowych, a dynamiką zmian liczby podmiotów prowadzących działalność na obszarach wiejskich. Wielkość środków przeznaczonych na realizację działań, które mają potencjalny wpływ na poprawę sytuacji na rynku pracy i stymulowanie zatrudnienia na obszarach wiejskich, nie przekłada się również na większą dynamikę zmiany liczby 8 S t r o n a

bezrobotnych. Wsparcie na rzecz promocji przedsiębiorczości i tworzenia nowych przedsiębiorstw wykazuje dużo wyższą intensywność w gminach o wyższym poziomie rozwoju gospodarczego i jednocześnie na terenach, na których w roku 2004 poziom bezrobocia był relatywnie niski. Można przypuszczać, że dynamika zmian na rynku pracy była zależna w dużym stopniu od czynników innych niż środki UE. Mieszkańcy terenów wiejskich stanowili stosunkowo liczną grupę wśród uczestników szkoleń dotyczących aktywizacji zawodowej realizowanych w ramach SPO RZL i PO KL. Bardzo niewielki udział stanowili natomiast rolnicy. Aby skorzystać ze szkoleń w ramach działań prowadzonych przez PUP należy posiadać status osoby bezrobotnej. Zgodnie z Ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 3, bezrobotnym nie może być osoba, która jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Poza zasięgiem oddziaływania wsparcia oferowanego przez PUP znajduje się więc duża część osób z obszarów wiejskich zaliczanych do grupy bezrobocia ukrytego (szacunkowo od 0,5 do 1,4 mln osób 4 ). Są to przede wszystkim właściciele niewielkich gospodarstw rolnych, którzy często znajdują się w najgorszej sytuacji ekonomicznej. Analiza prowadzona na poziomie gmin potwierdza, że niektóre przedsięwzięcia, które były realizowane dzięki dostępności środków UE, mogą generować nowe miejsca pracy. Najbardziej istotny wpływ odnotowano w przypadku rozwoju przedsiębiorstw, jak również rozwoju tzw. zielonej infrastruktury, w tym przede wszystkim budowy zakładów zagospodarowania odpadów realizacji tego rodzaju inwestycji towarzyszy powstanie kilkunastu do kilkudziesięciu miejsc pracy, co istotne, nie wymagających wysokich kwalifikacji. Pozytywny wpływ obserwuje się również w przypadku przedsięwzięć dotyczących przetwarzania biomasy i inwestycji w branży przetwórstwa produktów rolnych i ryb. Nowe miejsca pracy wiążą się także z obsługą powstałej infrastruktury komunalnej i rozwojem działalności turystycznej. W przypadku drugiej z wymienionych kategorii, wpływ na generowanie trwałych miejsc pracy uzależniony jest od wielkości i stopnia kompleksowości wsparcia kierowanego na obszary wiejskie. Rozproszone wsparcie na rzecz wzmocnienia potencjału turystycznego, które dominowało w okresie 2004-2010, nie przekłada się na powstanie trwałych miejsc pracy związanych z turystyką. Z badań dotyczących wsparcia rolnictwa wynika, że środki UE w wysokim stopniu przyczyniały się do podtrzymywania zatrudnienia w gospodarstwach rolnych. Szczególnie dotyczyło to wsparcia na rzecz gospodarstw niskotowarowych oraz gospodarstw na obszarach ONW. Poziom dochodu ludności, w tym rolników i ich rodzin Dostępność środków UE miała istotny wpływ na zwiększenie poziomu dochodów ludności wiejskiej, w tym przede wszystkim rolników. Zasadniczą część środków UE kierowanych na obszary wiejskie stanowią płatności bezpośrednie i ONW. Z ankiety CATI przeprowadzonej wśród mieszkańców gmin objętych studiami przypadku wynika, że w co trzecim gospodarstwie domowym dostępność środków UE miała istotny wpływ na zwiększenie poziomu dochodów w stosunku do roku 2004. Z deklaracji uczestników badania CATI, którzy korzystali z płatności bezpośrednich, jak również innych badań wynika, że część środków została przeznaczona na rozwój gospodarstwa rolnego, w tym działania inwestycyjne. Środki z płatności bezpośrednich wykorzystywane są również na realizację innych celów rozwojowych, np. edukacja dzieci i młodzieży pochodzącej z rodzin rolniczych. Realny wpływ na zwiększenie dochodów ludności wiejskiej miały również działania dotyczące różnicowania działalności. Można założyć, że wpływ na poprawę sytuacji dochodowej ludności 3 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy art. 2 pkt.2 d, e. 4 Krajowy Plan Strategiczny Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, MRiRW, Warszawa 2009 9 S t r o n a

mieszkającej na obszarach wiejskich w dłuższej perspektywie będą miały również inwestycje zwiększające konkurencyjność gospodarstw rolnych. Sytuacja demograficzna W okresie 2004-2010 na niektórych obszarach wiejskich widoczne są bardzo intensywne przemiany demograficzne, które wynikają przede wszystkim z ruchów migracyjnych. Można zidentyfikować zarówno jednostki, w których nastąpił wyraźny wzrost liczby ludności (są to przede wszystkim obszary podmiejskie leżące w zasięgu dużych ośrodków miejskich), jak i gminy, w których nastąpił wyraźny spadek liczby mieszkańców (przede wszystkim obszary peryferyjne w stosunku do dużych ośrodków miejskich). Relatywnie wysokim poziomem wsparcia na rzecz działań dotyczących tworzenia perspektyw rozwoju oraz zatrudnienia na obszarach wiejskich cechują się gminy, w których w okresie 2004-2010 wystąpiło duże ujemne saldo migracji. Świadczy to o prawidłowym ukierunkowaniu środków rozwojowych, jednak niewielkiej realnej skuteczności przekazanego wsparcia z punktu widzenia zahamowania niekorzystnych procesów migracyjnych. Można przypuszczać, że wpływ na powstrzymanie niekorzystnych procesów demograficznych mogą mieć również płatności rolne, a w szczególności ONW. Na podstawie analizy wyników dotychczas prowadzonych badań trudno jednak ustalić stopień wpływu dopłat wyrównawczych na mobilność przestrzenną mieszkańców wsi. Inwestycje UE mają istotny wpływ na stymulowanie procesów napływu nowych mieszkańców do gmin podmiejskich. Jednocześnie inwestycje realizowane przy wsparciu środków UE w gminach peryferyjnych zagrożonych odpływem ludności nie są w stanie powstrzymać niekorzystnych procesów migracyjnych, jeżeli nie tworzą realnych szans znalezienia pracy na obszarach wiejskich. Przy omawianiu zagadnienia przemian demograficznych warto zwrócić uwagę na problem starzenia się społeczeństwa na obszarach wiejskich. W kontekście nieuchronnych przemian, które nastąpią w tym zakresie, znaczenia nabierają przedsięwzięcia ukierunkowane na poprawę warunków życia na obszarach wiejskich. W szczególności dotyczy to rozwoju infrastruktury ochrony zdrowia, poprawy jakości świadczonych usług medycznych oraz infrastruktury kulturowej. Warto zwrócić uwagę, że w niektórych krajach Europy zachodniej w procesie starzenia się społeczeństwa upatruje się szans rozwoju sektora różnego rodzaju usług na rzecz osób starszych tzw. srebrnej gospodarki. Zmiana struktury agrarnej Powszechnie podkreślaną w literaturze przedmiotu słabością polskiego rolnictwa jest rozdrobnienie struktury agrarnej. W okresie 2002-2010 widoczny jest stopniowy wzrost średniej powierzchni gospodarstw rolnych. Tego rodzaju procesy zachodzą we wszystkich województwach, mają jednak różną dynamikę. W latach 2004-2006 oraz w obecnej perspektywie budżetowej stosowano instrumenty ukierunkowane na stymulowanie przemian struktury agrarnej zachęty do sprzedaży i przekazywania ziemi, przede wszystkim poprzez renty strukturalne. W ramach PROW 2004-2006, z blisko 513 tys. ha, które zmieniły właściciela w wyniku działania Renty strukturalne, ok. 300 tys. ha (ok. 58,4% przekazywanych gruntów) przejęli właściciele innych gospodarstw, co świadczy o tym, że renty strukturalne miały pewien wpływ na poprawę struktury obszarowej. Część uczestników badania, jak również autorów badań, wyrażała jednak sceptyczne opinie co do efektywności tego instrumentu podkreślano przede wszystkim niewspółmiernie wysokie nakłady w stosunku do osiągniętych efektów. Obserwując ogólną dynamikę procesu zmiany struktury agrarnej w ostatnim dziesięcioleciu można przypuszczać, że korzystne przemiany struktury agrarnej na polskiej wsi są w niewielkim stopniu powiązane z dostępnością instrumentów finansowych UE. 10 S t r o n a

Stan środowiska na obszarach wiejskich Zarówno w poprzedniej, jak i obecnej perspektywie finansowej, ochrona środowiska na obszarach wiejskich jest istotnym obszarem wsparcia finansowego UE. Polska jest zaliczana do grupy krajów europejskich o bogatych, zróżnicowanych i stosunkowo dobrze zachowanych zasobach przyrodniczych. Na obszarach wiejskich występują jednak dość znaczne braki w zakresie wyposażenia w podstawową infrastrukturę ochrony środowiska (dotyczy to zarówno sektora komunalnego, gospodarstw rolnych, jak i zakładów przemysłowych), co stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi i zasobów przyrodniczych. Zagadnienie stanu środowiska jest również ściśle związane z jakością życia, a coraz częściej również atrakcyjnością inwestycyjną obszarów wiejskich. Działania dotyczące ochrony środowiska podejmowane na obszarach wiejskich przy wsparciu środków UE koncentrowały się przede wszystkim na budowie, rozbudowie lub modernizacji systemów odbioru ścieków komunalnych, a więc na zagadnieniu ochrony wód i poprawy warunków sanitarnych środowiska. Przedstawiciele gmin w tym właśnie obszarze dostrzegają największy wpływ środków UE. Coraz większą rolę zaczynają odgrywać również działania dotyczące ochrony różnorodności biologicznej oraz projekty dotyczące gospodarki odpadami. Część środków PROW 2004 2006 i PROW 2007-2013 została przeznaczona na wspieranie działań prośrodowiskowych - programy rolnośrodowiskowe (w tym rolnictwo ekologiczne) oraz zalesianie gruntów rolnych. Bardzo istotne z punktu widzenia ochrony środowiska były również działania podejmowane w gospodarstwach rolnych i rybackich ukierunkowane na ograniczenie presji na środowisko prowadzonej działalności (np. poprzez budowę urządzeń do składowania obornika, gnojówki i gnojowicy). W latach 2004-2006 program rolnośrodowiskowy zainicjował realizację na obszarach wiejskich celów wyznaczonych przez Dyrektywę Siedliskową (92/43/EWG), a także Dyrektywę Ptasią (79/409/EWG). Działania programów rolnych wpisują się również w wymagania Dyrektywy 91/676/EWG dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego, a także Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE, poprzez wymóg kontrolowania ładunków substancji nawozowych trafiających do środowiska wodnego. Znaczenie ma również powiązanie płatności rolnych ze spełnieniem przez gospodarstwa rolne podstawowych wymogów ochrony środowiska. Z drugiej strony obserwowane w ostatnich latach zjawisko kurczenia się populacji niektórych gatunków ptaków występujących w krajobrazie rolniczym ma prawdopodobnie związek z modernizacją przestrzeni produkcji rolniczej. Dlatego obecnie istotnym wyzwaniem dla polskiego rolnictwa jest utrzymanie równowagi pomiędzy funkcjami produkcyjnymi a celami ochrony środowiska. Wpływ instrumentów WPR i PS na konkurencyjność rolnictwa i przetwórstwa produktów rolnych Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej wiąże się z powstaniem nowych warunków i wyzwań dla sektora rolnego oraz sektora przetwórstwa produktów rolnych. Wraz z harmonizacją gospodarek przewagi kosztowo-cenowe mają coraz mniejsze znaczenie w walce konkurencyjnej na unijnym rynku, co wymaga poszukiwania pozacenowych źródeł poprawy pozycji konkurencyjnej. W ogólnym ujęciu, modernizacja i unowocześnienie gospodarstw rolnych oraz sektora rybnego mają na celu dostosowanie do warunków występujących na wspólnym rynku europejskim. Dodatkowym wyzwaniem po akcesji w szczególności w przypadku sektora przetwórstwa produktów rolnych i ryb było dostosowanie do wymogów i norm UE w zakresie bezpieczeństwa, jakości produktów i standardów prowadzenia działalności. Istotną rolę w procesach modernizacyjnych polskiego rolnictwa, rybołówstwa oraz sektora przetwórstwa produktów rolnych i rybnych odgrywają środki UE. Głównym źródłem działań modernizacyjnych w tym obszarze były: PROW 2004-2006, SPO ROL 2004-2006, SPO RYBY 2004-2006, PROW 2007-2013 i PO RYBY 2007-2013. Finansowanie działań modernizacyjnych w ramach 11 S t r o n a

innych programów miało charakter incydentalny, co wynika z przyjęcia ścisłych kryteriów demarkacji. W okresie 2004-2010 na różnego rodzaju działania, które mają bezpośredni wpływ na wzmocnienie konkurencyjności rolnictwa i sektora przetwórstwa produktów rolnych przeznaczono środki UE w wysokości odpowiadającej ponad 13 mld PLN. Wsparciem objęto przede wszystkim różnego rodzaju działania modernizacyjne podejmowane w gospodarstwach rolnych oraz procesy modernizacyjne w gospodarstwach niskotowarowych na dofinansowanie tego rodzaju działań przeznaczono ponad 60% wskazanej kwoty. Prawie 20% z kwoty 13 mld PLN trafiło do sektora przetwórstwa produktów rolnych i ryb, a nieco ponad 6% do sektora leśnego oraz firm obsługujących sektor leśny. Około 4% przypada na sektor rybny, a niespełna 2% dotyczy wzmocnienia kapitału ludzkiego w rolnictwie, leśnictwie, rybactwie oraz sektorze przetwórstwa żywności. Z punktu widzenia realizacji założeń strategicznych dotyczących modernizacji sektora rolnego, bardzo istotną kwestią jest lokalizacja przedsięwzięć. Środki UE na rzecz unowocześnienia i modernizacji gospodarstw rolnych w największym stopniu zasiliły obszary charakteryzujące się wysoką jakością przestrzeni produkcyjnej i jednocześnie, na których uśredniony wskaźnik towarowości produkcji rolniczej był relatywnie wysoki, tj. przekraczał 2000 PLN na 1 ha użytków rolnych. Bardzo istotnym elementem poprawy konkurencyjności sektora rolnego jest poprawa marketingu produktów rolnych. Jednocześnie za jedną z istnych barier dla szybszego rozwoju polskiego uznaje się niewielką skłonność polskich rolników do działań zbiorowych, kooperacji i tworzenia instytucji współpracy (spółdzielni, grup producentów itp.). Dlatego znaczące wydaje się wsparcie ukierunkowane na tworzenie i rozwój grup producentów rolnych. Pozytywnym aspektem przemian stymulowanych przez środki UE jest również wzrost znaczenia rolnictwa ekologicznego oraz upraw energetycznych. Dzięki środkom UE w latach 2004-2010 miała i nadal ma miejsce dynamiczna modernizacja sektora przetwórstwa rolno-spożywczego w Polsce. Dzięki procesom modernizacyjnym wiele przedsiębiorstw z tej branży należy obecnie do najnowocześniejszych w Europie. W największym stopniu środki UE przyczyniły się do unowocześnienia procesów produkcyjnych, poprawy warunków sanitarno-higienicznych i weterynaryjnych w zakładach przetwórczych oraz poprawy jakości produkcji. W przypadku ponad 85% zakładów środki UE umożliwiły całkowite lub częściowe dostosowanie do standardów, które zostały wprowadzone w związku z członkostwem Polski w UE. Oceniając wpływ środków UE na przedsiębiorstwa z branży przetwórstwa produktów rolnych, należy brać również pod uwagę, że brak szybkich działań modernizacyjnych stanowił zagrożenie dla funkcjonowania części zakładów. Wiele zakładów nie dysponowało odpowiednimi środkami własnymi, żeby w szybkim czasie dostosować się w pełni do warunków funkcjonowania na jednolitym rynku. Z opinii przekazanych przez uczestników badania CATI wynika, że w przypadku prawie 40% przedsiębiorstw, bez wsparcia środków UE dalsze funkcjonowanie byłoby zagrożone lub niemożliwe. Komplementarność celów oraz działań realizowanych w ramach WPR i PS W ramach badania komplementarność była rozpatrywana na dwóch płaszczyznach. Z jednej strony poddano ocenie przyjęte założenia systemowe, a więc stopień uzupełniania się programów wdrażanych w ramach WPR i PS. Z drugiej strony zespół badawczy zajął się zagadnieniem synergii i wzajemnego uzupełnianie się działań, finansowanych ze środków UE, podejmowanych na poziomie gmin. Podjęto również próbę zidentyfikowania czynników, które przyczyniają się do bardziej efektywnego rozwiązania problemów bądź osiągnięcia założonych celów rozwojowych na poziomie lokalnym, w sytuacji gdy wymaga to realizacji wielu powiązanych ze sobą projektów. Cele rozwojowe oraz ogólne założenia przyjęte w dokumentach programowych, które są podstawowym narzędziem realizacji założeń II filaru Wspólnej Polityki Rolnej i Polityki Spójności, na 12 S t r o n a

poziomie założeń teoretycznych uzupełniają się wzajemnie. Zapisy przyjęte w PROW 2007-2013, w NSRO 2007-2013, oraz w poszczególnych programach operacyjnych dość precyzyjnie definiują demarkację. Z wywiadów prowadzonych z uczestnikami badania wynika, że przyjęty model demarkacji rodzi niekiedy problemy interpretacyjne lub organizacyjne. Z analizy dokumentów wynika, że zagadnienie komplementarności i synergii było szeroko omawiane na poziomie dokumentów programowych, natomiast jest często pomijane w konstruowaniu mechanizmów wdrożeniowych. Nie można zidentyfikować licznych przykładów dopasowania mechanizmów wdrażania poszczególnych programów np. terminów naboru, układu instytucjonalnego, wymogów oraz procedur. Realizacja zróżnicowanej polityki rozwoju na szczeblu lokalnym wymaga aplikowania do różnych programów, co wiąże się z pewnymi trudnościami i ograniczeniami związanymi przede wszystkim z koniecznością stosowania różnych wytycznych oraz standardów aplikowania i rozliczenia projektów. Przedstawiciele gmin często formułowali postulat ujednolicenia procedur lub uelastycznienia zasad demarkacji pomiędzy programami, co umożliwiłoby realizację kompleksowych projektów w ramach jednego programu. Wskazywano m.in. na potrzebę łączenia działań inwestycyjnych z działaniami szkoleniowymi o charakterze nieinwestycyjnym. Na poziomie gmin można jednak zidentyfikować wiele przykładów projektów oraz działań, które w sposób kompleksowy przyczyniają się do rozwiązania zidentyfikowanych problemów i wykazują duży poziom komplementarności. Osiągnięcie wysokich standardów jakości środowiska na obszarach wiejskich wymaga działań w wielu obszarach, w tym uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami, oraz w wielu gminach ograniczenia emisji z niewielkich źródeł spalania, np. poprzez podniesienie efektywności energetycznej i modernizację lokalnych systemów grzewczych. W roku 2004 potrzeby działań inwestycyjnych w każdym z wymienionych obszarów występowały w większości gmin wiejskich. W co siódmej gminie realizowano przy wsparciu środków UE co najmniej 3 z wymienionych typów działań. Z punktu widzenia wzmocnienia potencjału społecznego i kulturowego gmin, pożądane jest łączenie działań dotyczących rozwoju infrastruktury, ochrony dziedzictwa historycznego i bezpośredniego stymulowania działań w sferze społecznej lub kulturowej. W co piątej gminie można mówić o w pełni kompleksowym podejściu, które łączy wszystkie typy działań. Komplementarność warunkuje efektywność działań dotyczących edukacji. Można założyć, że projekty dotyczące rozwoju opieki przedszkolnej okazały się wyjątkowo użyteczne i efektywne dzięki komplementarności dostępnych instrumentów i kompleksowości realizowanych projektów. Komplementarność jest również czynnikiem warunkującym efektywność interwencji na rynku pracy. Nie jest możliwe osiągnięcie istotnych i trwałych zmian w tej dziedzinie bez oddziaływania na różne obszary - realizacja wysokiej jakości działań podnoszących kwalifikacje pracowników bez tworzenia warunków dla zatrudnienia na lokalnym rynku może prowadzić do zwiększenia dynamiki odpływu mieszkańców z obszarów wiejskich. Kompleksowe podejście do interwencji na rynku pracy obserwuje się w co 11 gminie, gdzie realizowano co najmuje cztery z pięciu typów projektów istotnych z punktu widzenia rozwoju lokalnych rynków pracy. Można przypuszczać, że korzystne efekty w zakresie komplementarności nie wynikają z założeń systemowych. Kluczowe znaczenie ma jakość dokumentów strategicznych obowiązujących na poziomie gmin, jakość kapitału ludzkiego, w szczególności lokalnych władz samorządowych, konsekwencja we wdrażaniu przyjętych planów rozwojowych, jak również spontaniczne mechanizmy rynkowe. Zidentyfikowano również problem konfliktów funkcjonalnych występujących pomiędzy projektami realizowanymi z różnych źródeł. W przypadku części działań powinna zostać pilnie wdrożona 13 S t r o n a

zasada kompleksowego, holistycznego podejścia. Dotyczy to w szczególności zagadnień ochrony przeciwpowodziowej i gospodarowania zasobami wody w rolnictwie, jak również działań dotyczących przetwarzania i wykorzystania biomasy na cele energetyczne. Efektywność instrumentów WPR i PS w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, rolnictwa oraz działalności gospodarczej na obszarach wiejskich Ocenę efektywności wpływu instrumentów WPR i PS na rozwój obszarów wiejskich przeprowadzono na dwóch poziomach. Pierwszy poziom dotyczył programów realizowanych w perspektywie finansowej 2004-2006 i 2007-2013, przy czym szczegółową analizą objęto przede wszystkim instrumenty Polityki Spójności, gdyż instrumenty WPR koncentrowały się na wsparciu rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa 5. W ramach analizy określono jaka część ogółu środków wydatkowanych w ramach programów miała wpływ na rozwój obszarów wiejskich i/lub rolnictwa. Drugi poziom dotyczył efektywności działań różnego typu, które są wdrażane w ramach WPR i PS w obecnej perspektywie finansowej. Istotnym elementem analizy była również identyfikacja czynników, które mają wpływ na efektywność podejmowanych działań. W okresie 2004-2006 około 10% środków finansowych w ramach Polityki Spójności (z wyłączeniem SPO ROL) przeznaczono na finansowanie projektów ukierunkowanych na rozwój obszarów wiejskich. Prawie 62% środków przeznaczono na działania, które oddziałują zarówno na obszary wiejskie, jak i miejskie. Na obszary miejskie w ramach Polityki Spójności trafiło prawie 28% środków 6. Biorąc pod uwagę ogólny rozkład środków, największy wpływ na rozwój obszarów wiejskich można przypisać programom INTERREG i ZPORR. Biorąc pod uwagę fundusze zakontraktowane do końca 2010 roku w ramach Polityki Spójności, w perspektywie 2007-2013 można stwierdzić wzrost udziału środków ukierunkowanych na rozwój obszarów wiejskich w stosunku do okresu 2004-2006 do poziomu prawie 15%. W bieżącym okresie największą rolę odgrywają również instrumenty współpracy transgranicznej i regionalne programy operacyjne. W ramach oceny efektywności działań wdrażanych w okresie 2007-2013, dla każdego typu wsparcia określono potencjalny wpływ na osiem kluczowych aspektów rozwoju. Przyjęto założenie, że najwyższą efektywnością cechują się projekty, które oddziałują na wiele aspektów rozwoju. Biorąc pod uwagę wysoki udział gospodarstw rolnych o niewielkiej powierzchni, jak również wysoką podaż siły roboczej na obszarach wiejskich jednym z kierunków przemian sektora rolnego powinno być rolnictwo ekologiczne. Szczególną uwagę należy poświęcić zagadnieniu rozwoju sieci energetycznych na obszarach wiejskich. Inwestycje dotyczące rozwoju infrastruktury energetycznej stanowią bardzo nieliczną grupę finansowanych projektów. Wielu ekspertów zwraca uwagę na zły stan infrastruktury energetycznej jako czynnik ograniczający możliwość rozwoju wsi - bez pilnych systemowych działań w tym zakresie w najbliższych latach może wystąpić zjawisko wykluczenia energetycznego. Szansą dla rozwoju obszarów wiejskich są również projekty dotyczące budowy szeroko rozumianej zielonej infrastruktury. Znaczący wpływ na generowanie nowych miejsc pracy oraz dodatkowych dochodów budżetów gmin mają projekty dotyczące budowy nowoczesnych zakładów zagospodarowania odpadów. Duży potencjał rozwojowy wiąże się z energetyką odnawialną, w szczególności z instalacjami do przetwarzania biomasy oraz produkcji biogazu z odpadów rolniczych. W świetle wyników przeprowadzonych analiz wydaje się, że czynnikiem decydującym o efektywności działań realizowanych przy wsparciu środków UE nie jest rodzaj realizowanych projektów, ale sposób ich doboru dostosowany do rzeczywistego potencjału rozwojowego gmin 5 Z tych samych względów z analizy instrumentów Polityki Spójności wyłączono również program SPO ROL 2004-2006. 6 Porównując te wartości trzeba brać jednak pod uwagę, że na rynku krajowym nie istnieją programy ukierunkowane wyłącznie na rozwój obszarów miejskich, odpowiadające PROW 2004-2006, SPO ROL 2004-2006 i PROW 2007-2013. 14 S t r o n a

oraz wzajemne powiązanie realizowanych działań. Osiągnięcie istotnych efektów w wielu obszarach tematycznych, np. rozwój turystyki, poprawa stanu środowiska, stymulowanie trwałych miejsc pracy, wymaga podejmowania zróżnicowanych, ale ściśle powiązanych ze sobą działań uwzględniających szeroką paletę czynników, które wpływają na osiągnięcie oczekiwanych efektów. Czynnikiem warunkującym powstawanie korzystnych efektów gospodarczych wydaje się koncentracja znacznych środków w wąskich celach rozwojowych. Podejście takie jest szczególnie istotne w przypadku rozwoju turystyki. Znaczenie ma również spójna i długofalowa polityka rozwoju prowadzona przez władze gmin. W analizowanych gminach odzwierciedleniem spójnej polityki rozwojowej jest poprawnie skonstruowana strategia rozwoju gminy, która we właściwy, tzn. trafny i realistyczny sposób identyfikuje potencjał endogeniczny i możliwości rozwojowe gminy, jak również trafnie określa priorytety inwestycyjne. Kluczową rolę z punktu widzenia skutecznego kształtowania polityki rozwoju odgrywają zasoby ludzkie. Często o aktywności pozyskania środków UE, jak również spójności prowadzonej polityki rozwoju, decyduje poziom świadomości oraz aktywności osób zarządzających gminą. Trwałość efektów interwencji realizowanych w ramach WPR i PS Zagadnienie trwałości projektów, ze względu na krótki czas od zakończenia projektów, nie było szeroko analizowane w dotychczas realizowanych badaniach. Pełna weryfikacja trwałości projektów wymaga analizy sposobu funkcjonowania konkretnych przedsięwzięć. Jednocześnie, odrębnego podejścia wymaga ocena trwałości różnych typów działań finansowanych ze środków UE. Z uwagi na bardzo duże zróżnicowanie projektów realizowanych na obszarach wiejskich, skoncentrowano się na kilku zagadnieniach, które zostały objęte badaniem CAWI oraz CATI. Przedmiotem analizy była przede wszystkim trwałość infrastruktury oraz miejsc pracy powstałych w wyniku realizacji projektów finansowanych ze środków UE. W przypadku projektów dotyczących rozwoju infrastruktury trwałość efektów nie jest zagrożona, w niektórych przypadkach osiągnięcie założeń projektowych może być odsunięte w czasie. Trudności mogą występować w zakresie utrzymania miejsc pracy powstałych w wyniku realizacji projektów finansowanych ze środków UE. W większości przypadków trudności z utrzymaniem miejsc pracy wynikają z czynników obiektywnych, w dużej mierze niezależnych od beneficjentów. Wnioski i rekomendacje Efektem prac badawczych są wnioski i rekomendacje dotyczące sugerowanych kierunków modyfikacji przyjętego modelu wydatkowania środków, na rzecz rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, które zostały omówione w rozdziale IV. Załączniki Integralną częścią opracowania są załączniki, w których zamieszczono m.in.: szczegółowy wykaz oraz typologię programów i działań objętych analizą; mapy oraz zestawienia prezentujące rozkład (w tym przestrzenny) wybranych wskaźników społeczno-gospodarczych w roku 2004 oraz dynamikę zmian w okresie 2004-2010 dla obszarów wiejskich; rozkład wsparcia udzielonego w ramach WPR i PS; zestawienie wskaźników produktu i rezultatu osiągniętych w okresie 2004-2010 oraz założenia metodyczne dotyczące agregowania danych w ramach prowadzonych analiz. 15 S t r o n a

SUMMARY The main objective of the study was to evaluate the impact of the implementation of the Common Agricultural Policy and Cohesion Policy on rural development. Special focus has been placed on two key issues: a) the assessment of the effects of implementing the CAP and CP in rural areas in the years 2004-2010; b)the assessment of mutual cohesion and complementarity of instrument affecting rural development implemented under the CAP and CP under the current programming period (2007-2013). The study included an analysis of selected instruments of the CAP and CP aimed at rural areas in the years 2004-2010, including: a) direct payments made during the period 2004-2010; b) programmes implemented in the 2004-2006 perspective, including: PROW 2004-2006, SPO ROL 2004-2006, SPO RYBY 2004-2006, ZPORR 2004-2006, CP 2004-2006, SPO WKP 2004-2006, SPO RZL 2004-2006, EQUAL 2004-2006, INTERREG 2004-2006, SPO TRANSPORT 2004-2006; c) programmes implemented in the period 2007-2013, including: PROW 2007-2013, PO RYBY 2007-2013, PO IiŚ 2007-2013, PO IG 2007-2013, PO KL 2007-2013, PO RPW 2007-2013, ROPs 2007-2013, programmes of the ETC 2007-2013. Some programmes implemented in the period 2004-2010 covered activities funded both from the EU and national resources. As a rule, the support values presented in the report relate to the EU contribution, except for direct payments, where the values shown include both the EU and national contribution. In the case of several projects implemented in some communes, an apportionment of EU support has been made. The study covered all rural areas in Poland. 16 communes were additionally subjected to detailed analysis within case studies. A definition of rural areas used within the RDP 2007-2013 has been adopted, according to which rural areas are those located within the administrative boundaries of: a) rural communes; b) urban-rural communes, excluding towns with population exceeding 20 thousand residents; c) municipal communes where the number of inhabitants does not exceed 5 thousand. The study was conducted on the basis of the following methods and research tools: analyses of documents and statistics, CAWI online surveys (with representatives of commune governments) - 461 surveys and labour offices - 141 surveys); CATI interviews(entrepreneurs - agricultural product processing sector - 200 interviews, farmers who benefit from support for the diversification of agricultural activities - 150 interviews; representatives of producer groups - 50 interviews, residents of rural areas - 1214 interviews, in-depth interviews (IDI)(representatives of commune governments and residents chosen to represent in case studies - 32 interviews; farmers or entrepreneurs who have benefited from support in communes chosen to represent in case studies - 16 interviews; representatives of MA / IA / IA for programmes with a special a key influence on rural development - 5 interviews), cross matrix, case studies, panel of experts, comparative analysis of socio-economic indicators and indicators obtained from the EU support in communes, spatial analysis with the use of the tools of the Central Statistical Office of Poland (GUS). Development policy and the endogenous potential of rural areas Poland is spatially diversified in terms of natural conditions and climate, the level of economic development, as well as social conditions. Given these differences, rural areas are characterized by diverse endogenous potential. Rural development policy should strengthen endogenous potential of rural areas, helping to build competitive advantage based on the specific characteristics of the areas, while preserving the cultural and natural values of these areas. The results of the analysis show that the spatial distribution of support is correlated with the endogenous development potential of rural areas. Nevertheless, it should be noted that some resources (eg. related to tourism development) have been directed to areas with very low potential for the development of specific functions. It is also worth noting that in many communes 16 S t r o n a

the implemented projects have had a very poor value and scale of impact. It can be concluded that, from the standpoint of effective enforcement of endogenous potential, this kind of fragmented and isolated actions will have a negligible impact and the funds allocated for their implementation will be inefficient. Development policy and the endogenous potential of rural areas Poland is spatially diversified in terms of natural conditions and climate, the level of economic development, as well as social conditions. Given these differences, rural areas are characterized by diverse endogenous potential. Rural development policy should strengthen endogenous potential of rural areas, helping to build competitive advantage based on the specific characteristics of the areas, while preserving the cultural and natural values of these areas. The results of the analysis show that the spatial distribution of support is correlated with the endogenous development potential of rural areas. Nevertheless, it should be noted that some resources (eg. related to tourism development) have been directed to areas with very low potential for the development of specific functions. It is also worth noting that in many communes the implemented projects have had a very poor value and scale of impact. It can be concluded that, from the standpoint of effective enforcement of endogenous potential, this kind of fragmented and isolated actions will have a negligible impact and the funds allocated for their implementation will be inefficient. The current implementation mechanisms generally operate correctly, but it is advisable to look for solutions that will better adapt different forms of EU support for rural areas to the specific needs and development potential of individual communes. Without directing EU support directly on strengthening the local development potential of rural areas in order to increase economic activity based on internal competitive advantages, the efficiency of the Common Agricultural Policy and Cohesion Policy should not be expected to increase. It also seems very important to develop local social capital which determines the positive transformation of rural areas and to strengthen other factors of development which are locally in deficit. Achieving significant effects in the field of socio-economic growth requires diverse and interrelated activities in many areas. The impacts of Agricultural Policy and Cohesion Policy interventions on reducing or increasing developmental disparities One of the goals of both CAP and PS is to reduce disparities at the country level. Representatives of communes asked about the most important developmental defects observed in rural areas most often pointed to the low quality of local roads, limited availability of sewerage system and lack of investment areas with the appropriate technical infrastructure to enable economic activity. EU resources can play a significant role in narrowing some development gaps in rural areas in terms of strengthening social potential, building water supply infrastructure and enhancing access to education, especially kindergarten education. In some areas, especially where business growth is concerned, EU support can have the effect of increasing developmental gaps. Support for the promotion of entrepreneurship, direct support for the development of new businesses in rural areas and preparation of investment plots focus on areas with a higher than average share of business entities. Given the objective of regional policy to enhance the strongest centres that have a chance to become local centres of development and drivers of growth, it can be concluded that the observed trend is consistent with the horizontal objectives of development. Achieving the convergence objective in economic growth requires proper use of instruments to increase the absorption of support by the less developed areas. The level of support obtained is correlated with differences in income level among communes - the highest level of EU support is granted to communes with the highest level of income. It is linked primarily with their ability to provide financial contribution to the project, the lack of which - 17 S t r o n a

together with an increase in the level of municipal debt - is an increasing problem. There is a potential risk that in future years it will be primarily communes with higher equity, able to provide input into projects without exceeding the allowable debt ratios, which will have the financial capacity to implement projects. The implementation of rural development goals established in the CAP and PS in 2004-2006 The transformation of agriculture and rural areas is the result of the joint impact of the instruments of the CAP and CP. The assumed developmental goals define the potential directions of change in rural areas but they don't define precise thresholds the crossing of which could be regarded as reaching the objectives. It can be concluded that the majority of EU funds given to rural areas within the financial perspective 2004-2006 supported the implementation of development goals. The intensity of support, however, was diverse, and such was its impact on the realization of individual goals. Most of resources from the agricultural funds were earmarked for the improvement of the profitability of farms through agricultural subsidies (direct payments and LFA).Substantial funds have also been allocated to the modernization and restructuring of agriculture and agri-food processing, fishing, and forestry management. Support in this category have focused on modernizing and strengthening the competitiveness of farms. Funds paid under the Cohesion Policy were directed mainly at improving living conditions and economic activity in rural areas, as well as the strengthening of social capital. The impact of Agricultural Policy and Cohesion Policy interventions on changes in rural areas EU funds have had an effects of increasing the dynamics of transformations in rural areas. Poland's membership in the European Union has helped increase the scale of developmental activities undertaken in rural areas. The analysis of CSO data and data on projects implemented under EU programmes reveals that EU funding has had a significant impact on increasing the level of municipal expenditures on culture and national heritage protection, wastewater management and water conservation, waste management, education and upbringing. Living and doing business Improving the conditions of living and economic activity is one of the key development challenges for rural areas. The lack of well-developed infrastructure with specific parameters (primarily related to electricity, gas, but also municipal utilities) is a factor limiting the development of certain forms of economic activities. EU funds are the main driver of change in the field of wastewater management in rural areas. As a result of the availability of EU funds, rural areas have witnessed significant improvement in the accessibility of water supply, quality of roads, educational opportunities for children and young people from rural areas and the availability and quality of school and preschool education, access to cultural sites, sports facilities and the Internet. The analysis of case studies shows that the impacts of EU funds are complex and multidimensional. The impact's strength is closely dependent on local conditions and development potential of the area. There are also fields of action in which there were no significant changes in the period 2004-2010, despite the availability of financial support from the EU. This applies above all to the residents' access to gas network, development and modernization of energy networks, improvement of public safety and flood safety. At the same time, there is a distinct tendency of suburban areas to grow faster than areas located away from cities, particularly from the standpoint of economic development. 18 S t r o n a

Improving labour market conditions, employment rate and enterprise development A determinant of structural change in the Polish countryside is the availability of alternative employment opportunities (other than in agriculture) in rural areas. This issue is closely linked to the development of entrepreneurship, especially SMEs. Despite many measures taken to stimulate entrepreneurship, a visible relationship between the intensity of support and changes in the number of entities in rural areas cannot be identified. The amount of funds allocated to activities with a potential impact on improving labour market conditions and stimulating employment in rural areas does not translate into more dynamic changes in the number of the unemployed. Support for the promotion of entrepreneurship and creation of new businesses is more intense in communities with higher rates of economic growth and in areas where in 2004 the unemployment rate was relatively low. Residents of rural areas formed a relatively large group among the participants of professional activation courses. On the other hand, farmers constituted a small proportion of the participants of the training courses carried out within the SOP HRD and the OP HC. In order to benefit from training courses carried out by district labour offices one has to have the status of an unemployed person. According to the Act on employment promotion and labour market institutions [1], the status of an unemployed cannot be given to a person who is an owner or an owner-like or dependent possessor of agricultural land of more than 2 conversion hectares. Thus, a lot of people from rural areas belong to the group of hidden unemployment, being beyond the reach of the impact of support offered by labour offices. These are primarily the owners of small farms, who often find themselves in the worst economic situation. An analysis conducted on the local level confirms that certain projects which were implemented thanks to the availability of EU funds can generate new jobs. The most significant effect was observed in the case of the construction of waste management plants. The implementation of this type of investments is accompanied by the creation of several to tens of jobs - what is important - not highly skilled. A positive effect is also observed in the case of projects relating to the processing of biomass and investments in the processing of agricultural products and fish. New jobs are also created as a result of support for municipal infrastructure and the development of tourist activities. In the case of the latter category, the effect of generating sustainable jobs depends on the intensity and comprehensiveness of support targeted to rural areas. Diffuse support for strengthening the tourist potential, which prevailed in the period 2004-2010, does not translate into the creation of sustainable jobs in the tourist sector. According to studies on agricultural support, the RDP measures contribute significantly to sustaining employment in farms. Particularly concerned that support for subsistence farms and farms in the LFA areas. Personal income levels, including farmers and their families The availability of EU funds have a significant impact on increasing the income level of rural population, primarily farmers. The main part of EU funds directed to rural areas is formed by direct payments and LFA. The CATI survey conducted among residents of communes covered by the case studies shows that in every third household the availability of EU funds has a significant impact on increasing the level of income compared to 2004. The participants of the CATI survey who benefited from direct payments reported that some funds had been earmarked for the development of farms. From interviews with farmers and representatives of local communities, as well as other research conducted under this theme, it is also apparent that direct payments are used for the realization of other development goals, such as the education of children and youth from farming families. The real effect of increasing rural income was also exerted by the diversification of agricultural activities. It can also be assumed that measures to improve the competitiveness of agricultural 19 S t r o n a

holdings have had a large impact on increasing the incomes of rural population. The undertaken activities should be reflected in the longer term in the growth of farming families' incomes. The demographic situation In the period 2004-2010, in some rural areas very intense demographic changes, resulting mainly from migration, are visible. One can identify both areas in which there was a marked population growth (these are primarily suburban areas located within large urban centres) and those with a significant decrease (mostly in peripheral areas of large urban centres). Communes with high negative net migration in the period 2004-2010 obtained relatively high levels of support for measures targeted at the creation of development and employment prospects in rural areas. This testifies to proper targeting of development resources, but also to little real effectiveness of the support given from the viewpoint of suppressing unfavourable demographic processes. It can be assumed that agricultural subsidies, in particular the LFA, may also have an effect on halting adverse demographic processes. Based on our analyses so far, is difficult to determine the degree of the impact of compensatory payments on the spatial mobility of villagers. EU's investments have a significant effect on stimulating the processes of influx of new residents to suburban communes. At the same time, investments made with the support of EU funds in peripheral communities threatened with depopulation are not able to stop the negative migration processes if they do not provide a realistic chance of finding work in rural areas. When discussing the issue of demographic change, it is worth paying attention to the problem of aging population in rural areas. In the context of inevitable changes in this regard, the importance of projects that will improve living conditions in rural areas is growing. In particular, this applies to the development of health infrastructure, improving the quality of medical services and cultural infrastructure. It is worth noting that some countries of Western Europe believe the process of ageing to be an opportunity of developing the so called silver economy - different kinds of services for older people. Changing agrarian structure Fragmented agrarian structure is a commonly stressed in literature weakness of Polish agriculture. In the period 2002-2010, a gradual increase in the average area of farms is observed. This kind of processes take place in all provinces, but they have different dynamics. In 2004-2006, as well as in the current fiscal perspective instruments targeted at stimulating the transformation of the agrarian structure have been used - incentive to sell and transfer land, mainly through structural pensions. Under the RDP 2004-2006, about 300 thousand hectares (approximately 58.4% of transferred land) of the total of nearly 513 thousand hectares, which changed owners as a result of Action Early retirement, have been taken over by other land owners, which shows that early retirement had some impact on improving the areal structure of farms. Some of the study participants, as well as authors, however, expressed sceptical opinions about the effectiveness of this instrument - they emphasized primarily disproportionately high expenses in relation to the results. When observing the overall dynamics of the process of changing the agrarian structure in the last decade it can be assumed that beneficial changes in the agrarian structure of the Polish countryside are poorly related to the availability of EU financial instruments. State of the environment in rural areas Both in the previous and current financial perspective, environmental protection in rural areas is an important area of EU financial support. Poland is known to be in a group of European countries with rich, diverse and relatively well-preserved natural resources. However, in rural areas there are significant gaps in the basic environmental infrastructure facilities (this applies equally to municipal infrastructure, farms and industrial plants), which pose a threat to human health and natural resources. The environmental issue is also closely linked to the quality of life, and increasingly also to the investment attractiveness of rural areas. 20 S t r o n a