PRAWO ŚRODOWISKA UNII EUROPEJSKIEJ ZAGADNIENIA SYSTEMOWE 3. WYDANIE

PRAWO ŚRODOWISKA UNII EUROPEJSKIEJ ZAGADNIENIA SYSTEMOWE 3. WYDANIE Maria Magdalena Kenig-Witkowska Warszawa 2011

SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 7 Przedmowa... 9 Rozdział I Zagadnienia wprowadzające... 11 1. Prawo środowiska Unii Europejskiej pojęcie i zakres obowiązywania... 11 2. Kształtowanie i rozwój polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska... 15 3. Podstawy traktatowe polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska... 24 4. Prawo do środowiska w prawie Unii Europejskiej... 29 5. Prawo środowiska Unii Europejskiej a przepisy Światowej Organizacji Handlu (WTO)... 33 6. Polityka UE w dziedzinie energetyki a polityka UE w dziedzinie środowiska... 38 Rozdział II Cele traktatowe Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska... 45 1. Wprowadzenie... 45 2. Cele generalne Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska... 49 3. Cele szczegółowe polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska... 54 4. Cele w dziedzinie środowiska a cele niektórych innych polityk Unii Europejskiej... 60 Rozdział III Zasady traktatowe prawa środowiska Unii Europejskiej... 73 1. Wprowadzenie... 73 2. Ogólne zasady traktatowe dotyczące prawa środowiska... 80 3. Zasady traktatowe polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska... 86 Rozdział IV Źródła i akty prawa środowiska Unii Europejskiej... 101 1. Pojęcie źródeł i aktów prawa środowiska Unii Europejskiej... 101 2. Akty prawa środowiska Unii Europejskiej... 103 3. Umowy międzynarodowe w dziedzinie prawa środowiska... 112 Rozdział V Procedury stanowienia prawa Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska... 119 1. Kompetencje Unii Europejskiej i państw członkowskich do stanowienia prawa w dziedzinie środowiska... 119 2. Określenie podstawy prawnej aktów z dziedziny środowiska... 127 5

3. Procedury przyjmowania aktów prawnych na podstawie art. 192 TFUE... 133 4. Procedury komitologiczne... 138 5. Procedury oparte na innych podstawach prawnych... 140 6. Proces prawotwórczy... 143 Rozdział VI Zagadnienia harmonizacji prawa środowiska Unii Europejskiej... 148 1. Wprowadzenie... 148 2. Zakres harmonizacji... 150 3. Rodzaje harmonizacji... 153 4. Wyłączenia... 160 Rozdział VII Wdrażanie norm prawa środowiska Unii Europejskiej do krajowych porządków prawnych państw członkowskich... 166 1. Wprowadzenie... 166 2. Transpozycja... 168 3. Metody, środki i formy implementacji... 172 4. Stosowanie i przestrzeganie norm prawa środowiska Unii Europejskiej... 175 5. Rola Komisji w monitorowaniu procesu implementacji prawa środowiska... 179 Rozdział VIII Odpowiedzialność za naruszenie prawa środowiska Unii Europejskiej... 190 1. Generalna odpowiedzialność państw za niewywiązywanie się z zobowiązań wynikających z Traktatów i środków przyjętych na ich podstawie... 190 2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone jednostce... 196 3. Odpowiedzialność karna za naruszenie prawa środowiska... 198 4. Odpowiedzialność cywilna za szkody w środowisku... 201 Podstawowa literatura... 217

wykaz skrótów Akty prawne dyrektywa 75/442 dyrektywa Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz. Urz. WE L 194 z 25.07.1975, s. 39 z późn. zm.) dyrektywa 79/409 dyrektywa Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. WE L 103 z 25.04.1979, s. 1 z późn. zm.) dyrektywa 88/609 dyrektywa Rady 88/609/EWG z dnia 24 listopada 1988 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania (Dz. Urz. WE L 336 z 07.12.1988, s. 1 z późn. zm.) dyrektywa 92/43 dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22.07.1992, s. 7 z późn. zm.) dyrektywa 94/62 dyrektywa 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994, s. 10 z późn. zm.) dyrektywa 96/61 dyrektywa Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. Urz. WE L 257 z 10.10.1996, s. 26 z późn. zm.) dyrektywa 2004/35 dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. UE L 143 z 30.04.2004, s. 56 z późn. zm.) dyrektywa 2008/99 dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/99/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne (Dz. Urz. UE L 328 z 06.12.2008, s. 28) GATT Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu (ang. Gene ral Agreement on Tarifs and Trade, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdział 11, tom 21, s. 91) JAE Jednolity Akt Europejski (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/5 z późn. zm.) rozporządzenie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 182/2011 nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wyko- 7

nywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (Dz. Urz. UE L 55 z 28.02.2011, s. 13) TEWG Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) podpisany w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47) TUE Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 13) TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 321 E z 29.12.2006) Czasopisma i publikatory Dz. Urz. WE/UE Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich/Unii Europejskiej (seria L ustawodawstwo, seria C informacje, dokumenty przygotowawcze i powiadomienia) PiP Państwo i Prawo Inne CEN Europejski Komitet Normalizacyjny (fr. Comité Européen de Normalisation) CENELEC Europejski Komitet Normalizacyjny Elektrotechniki (fr. Comité Européen de Normalisation Electrotechnique) COREPER Komitet Stałych Przedstawicieli Państw Członkowskich (fr. Comité des représentants permanents) EEA Europejska Agencja Środowiska (ang. European Environment Agency) EFTA Europejski Obszar Gospodarczy (do 1994 r. EFTA Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu, ang. European Free Trade Association) ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie TSUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) EWEA Europejska Wspólnota Energii Atomowej EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza IPPC Zintegrowane Zapobieganie i Ograniczanie Zanieczyszczeń (ang. Integrated Pollution Prevention and Control) ISO Międzynarodowa Organizacja Normalizacyjna (ang. International Organisation for Standardization) OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. Organisation for Economic Co-operation and Development) PIC procedura zgody po uprzednim poinformowaniu (ang. Prior Informed Consent) UE Unia Europejska WE Wspólnota Europejska WTO Światowa Organizacja Handlu (ang. World Trade Organisation) 8

PRZEDMOWA Pozycja prawa środowiska w systemie prawa Unii Europejskiej wynika z procesu kształtowania się polityki UE w dziedzinie środowiska. Prawo środowiska Unii Europejskiej jest tą częścią systemu prawa UE, której dynamiczny rozwój nastąpił po wejściu w życie Jednolitego Aktu Europejskiego i po wprowadzeniu do Traktatu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej polityki w dziedzinie środowiska naturalnego, która dała podstawy do przyjmowania aktów prawnych w tej dziedzinie. Zakres rzeczowy objęty normami prawa środowiska UE jest niezwykle szeroki i w związku z tym w doktrynie europejskiego prawa środowiska wyrażane jest przekonanie, że w zasadzie wszystkie jego elementy zostały już uregulowane. Dlatego też uważa się, że postępująca realizacja polityki Unii w tej dziedzinie ma obecnie za zadanie głównie przyczynianie się do poprawy jakości środowiska przez ustanawianie coraz wyższych standardów jego ochrony. Celem publikacji jest przedstawienie zagadnień prawa środowiska UE z perspektywy mechanizmu funkcjonowania systemu prawa UE, a więc struktury i funkcjonowania mechanizmów prawnych stanowiących jego podstawy. Dlatego też najwięcej miejsca poświęcono w niej zagadnieniom systemowym, zasadom, aktom prawnym, strukturze instytucjonalnej i mechanizmom decyzyjnym, implementacji i zasadom odpowiedzialności za naruszenie norm prawa środowiska. Rozwiązania prawne dotyczące tych zagadnień zostały ukształtowane przez dziesięciolecia praktyki funkcjonowania Wspólnot Europejskich, a później Unii Europejskiej. Publikacja, która ma charakter podręcznikowy, nie aspiruje do objęcia całości zagadnień systemowych prawa środowiska UE; ze względów pragmatycznych wybrano te z nich, które mają praktyczne znaczenie dla zrozumienia systemu powstawania i funkcjonowania tego prawa. Dlatego też publikacja nie obejmuje problematyki materialnych norm prawa środowiska, a więc zakresu rzeczowego dość często zmieniających się standardów norm prawa materialnego dotyczących poszczególnych polityk sektorowych prawa środowiska (jak na przykład dotyczących powietrza, wody, hałasu, zanieczyszczeń, ochrony przyrody itp.). Zamysł napisania podręcznika jest wynikiem doświadczeń naukowych i dydaktycznych związanych z wykładami i konwersatorium prowadzonym na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego na temat prawa środowiska Unii Europejskiej. Publikacja została pomyślana nie tylko jako pomoc dla studentów różnych kierunków studiów, którzy specjalizują się w prawie środowiska, ale również dla prawników praktyków, którzy zawodowo zajmują się prawem środowiska, i wszystkich, dla których środowisko jest ważnym dobrem chronionym przez prawo. Oddawane do rąk Czytelników III wydanie podręcznika jest wersją poprawioną i uaktualnioną z perspektywy aktualnie funkcjonującego Traktatu z Lizbony. Maria Magdalena Kenig-Witkowska Warszawa, czerwiec 2011 r. 9

Rozdział I ZAGADNIENIA WPROWADZAJĄCE 1. Prawo środowiska Unii Europejskiej pojęcie i zakres obowiązywania Generalnie prawo środowiska Unii Europejskiej jest tą częścią systemu prawa UE, która bezpośrednio lub pośrednio reguluje obrót prawny Unii związany z materią środowiska. Chociaż określenie prawo środowiska wydaje się nie nastręczać specjalnych trudności, to przy okazji kwalifikacji norm tego prawa pojawiają się trudności związane z określeniem terminu środowisko, o czym piszą niemal wszyscy autorzy zajmujący się tym tematem 1. Trudności te potęguje fakt, że w aktach pierwotnego prawa Unii Europejskiej nie znajdujemy normatywnej definicji środowiska 2. Włączenie terminu środowisko również do treści Traktatu z Lizbony wskazuje na pewne elementy, które łączą się z pojęciem środowiska, takie jak ochrona zdrowia ludzkiego, środowisko naturalne i zasoby naturalne, grunty, planowanie przestrzenne, zasoby wodne, zaopatrzenie w energię, zwalczanie zmian klimatu. Włączenie planowania przestrzennego do elementów polityki dotyczącej środowiska oznacza, że termin środowisko w rozumieniu prawa UE nie jest ograniczony tylko do środowiska naturalnego, ale zawiera w sobie także elementy środowiska będącego wytworem człowieka. Na tle wspomnianych przepisów środowisko, o którym mówią, należy odróżnić od środowiska pracy, którego dotyczą przepisy art. 114 ust. 4 i art. 153 TFUE. To ostatnie pojęcie związane jest z warunkami środowiska w miejscu pracy i zawiera takie elementy dotyczące środowiska pracy, jak zanieczyszczenie, hałas, ryzyko wypadków itp., co uzasadnia odmienne regulacje dotyczące środowiska i środowiska pracy. Warto zauważyć, że w latach siedemdziesiątych XX w. polityka ówczesnych Wspólnot nie rozróżniała tych pojęć i niektóre dyrektywy WE pochodzące z tamtego okresu nie czynią rozróżnienia między ochroną środowiska i ochroną pracowników 3. 1 W literaturze polskiej pisze na ten temat np. E. Grabowska, Europejskie prawo środowiska, Warszawa 2001, s. 19 i n. 2 Traktat z Lizbony, Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47. 3 Zob. np. Pierwszy Program Działania z 1973 r., Dz. Urz. WE C 112 z 20.12.1973, s. 1; dyrektywa Rady 96/82/ WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi, Dz. Urz. WE L 10 z 14.01.1997, s. 13. 11

Elementów dla zdefiniowania pojęcia środowiska w prawie UE dostarczają niektóre akty prawa pochodnego, zwłaszcza dyrektywy, które na potrzeby regulowanej materii wymieniają elementy składające się na pojęcie środowiska naturalnego. Na przykład dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, s. 40 z późn. zm.) wymienia wśród elementów środowiska naturalnego: istotę ludzką, faunę, florę, gleby, wody, powietrze, klimat i krajobraz, jak też zasoby materialne i dziedzictwo kulturalne (art. 3). Zaś dyrektywa Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku (Dz. Urz. WE L 158 z 23.06.1990, s. 56 z późn. zm.) wskazuje jako elementy środowiska: wodę, powietrze, glebę, faunę, florę, ziemię i naturalne otoczenie (art. 2 lit. a). Można więc powiedzieć, że wymienione elementy potwierdzają poglądy o ogólnym charakterze definicji środowiska naturalnego, bowiem obejmują praktycznie to wszystko, co powszechnie i intuicyjnie rozumie się przez pojęcie środowiska naturalnego. W związku z tym, że fauna jest również włączana do katalogu elementów składających się na pojęcie środowiska, powstaje pytanie, czy zwierzęta hodowlane są elementem fauny w rozumieniu powołanych wyżej przepisów dyrektyw i w związku z tym objęte są również zakresem pojęcia środowisko. Sprawa wydaje się oczywista, gdy chodzi o dzikie zwierzęta, które z definicji uważa się za część środowiska naturalnego, zaś środki podejmowane w celu ich ochrony są środkami przewidzianymi przez prawo środowiska. Natomiast zaliczenie zwierząt hodowlanych do kategorii elementów środowiska mogłoby budzić już pewne wątpliwości. Doktryna europejskiego prawa środowiska generalnie podziela pogląd, że w świetle Protokołu do Traktatu z Amsterdamu (Dz. Urz. WE C 340 z 10.11.1997, s. 110), zgodnie z którym polityki dotyczące rolnictwa, transportu, rynku wewnętrznego i badań powinny uwzględniać postulat zapewnienia właściwych warunków dla zwierząt, prawo środowiska UE odnosi się również do zwierząt hodowlanych. Zakres pojęcia środowiska zarysowany we wspomnianych wyżej traktatach i aktach prawa pochodnego rozszerzył się w miarę rozwoju polityki w dziedzinie środowiska również o elementy społeczne. Na przykład definicja zawarta w pierwszym komunikacie Komisji Europejskiej dotyczącym polityki Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska (First Communication on a Community Policy for the Environment, SEC 1971/2616 final, 22.07.1971, s. 1) wzbogaciła pojęcie środowiska, kładąc nacisk na jego komponenty społeczne. W komunikacie tym czytamy, że środowisko jest zbiorem elementów, które w złożoności swych relacji tworzą otoczenie, ośrodki i warunki życia człowieka i społeczeństwa. Podobne sformułowanie znalazło się w rezolucji Rady (EEC) nr 1872/84 z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie działań Wspólnoty dotyczących środowiska (Dz. Urz. WE L 176 z 03.07.1984, s. 1), definiującej środowisko jako kombinację elementów, których kompleksowe wzajemne stosunki tworzą ośrodki, otoczenie i warunki życia jednostki i społeczeństwa. Warto również wspomnieć o przyjętej w postaci rezolucji Rady Europejskiej w 1990 r. 4 Deklaracji w sprawie środowiska, która nie tylko wymienia elementy pojęcia środowiska, ale była też ważnym argumentem w dyskusji prowadzonej na forum UE 4 Rezolucja Rady Europejskiej z dnia 15 czerwca 1990 r., Bulletin of the European Communities 1990, 1.36. 12

na temat włączenia zagadnień środowiska do katalogu Karty Praw Podstawowych UE (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1 z późn. zm.). Deklaracja proklamowała prawo do zdrowego i czystego środowiska, które obejmuje odpowiednią jakość powietrza, wody w rzekach, jeziorach, wód morskich i zatokowych, odpowiednią jakość żywności i wody pitnej, ochronę przed hałasem, zatruciem gleby, erozją i pustynnieniem, ochronę naturalnych siedlisk, ochronę flory i fauny, ochronę krajobrazu i innych elementów naturalnego dziedzictwa, uroków terenów mieszkalnych. Tym samym Deklaracja przyczyniła się do upowszechnienia możliwie jak najszerszego rozumienia płaszczyzny przedmiotowej tego prawa. Pojęcie środowiska, tak jak je ujmuje prawo pierwotne UE oraz akty prawa pochodnego, obejmuje zarówno środowisko naturalne, jak też środowisko będące wytworem działalności człowieka. Elementemami tego pojęcia są: człowiek, fauna, flora, gleba, woda, powietrze, klimat, krajobraz, jak też zasoby materialne i dziedzictwo kulturalne, naturalne otoczenie i zasoby naturalne, a także zasoby wodne. Pojęcie środowiska obejmuje również elementy otoczenia społecznego człowieka, dotyczące społecznych warunków życia jednostki i społeczeństwa. Prawo tak rozumianego środowiska reguluje również sprawy odpadów i zaopatrzenia w energię. Generalnie, można powiedzieć, że pojęcie środowiska ukształtowane w praktyce i doktrynie prawa UE, nawiązujące do prawnomiędzynarodowego rozumienia tego pojęcia, obejmuje również środowisko będące wynikiem działalności ludzkiej 5. Analiza różnego rodzaju dokumentów i aktów prawa UE wskazuje na kompleksowe podejście UE do pojęcia środowiska. Niemniej, warto zauważyć, że rozumienie pojęcia środo- 5 W prawie międzynarodowym nie ma normy, która generalnie definiowałaby pojęcie środowiska. Dzieje się tak zapewne dlatego, że terminu tego można by użyć dla określenia szerokiego spektrum zagadnień od biosfery po najmniejszy organizm. Wśród definicji słownikowych znajdujemy takie określenia, jak np. coś co otacza, czy bardziej rozbudowane cały kompleks czynników glebowych, klimatycznych i biologicznych, które wpływają na organizm lub ekosystem i ostatecznie decydują o ich formie i przetrwaniu, czy też całość społecznych i kulturowych uwarunkowań wpływających na życie jednostki lub wspólnoty, powłoka ziemska, w której funkcjonuje życie organiczne, otoczenie człowieka obejmujące: zewnętrzną część skorupy ziemskiej, część atmosfery (toposferę i dolne piętro stratosfery), wodę (hydrosferę morską i lądową), pokrywę glebową, szatę roślinną i świat zwierzęcy (Encyklopedia PWN, Warszawa 2003; zob. Webster s New World Dictionary, New York 1988). Albo po prostu otoczenie (zob. Concise Dictionary, Oxford 2002). Deklaracja Sztokholmska z 1972 r., definiuje środowisko człowieka, jako dające mu fizyczne utrzymanie i dostarczające możliwości intelektualnego, duchowego, moralnego i społecznego rozwoju, dodając, że obydwa aspekty środowiska, naturalne i stworzone przez człowieka, są istotne dla jego dobrobytu oraz korzystania z podstawowych praw człowieka (zob. Report of the United Nations Conference on the Human Environment 1972, doc. A/Conf. 48/14/rev. 1). Światowa Komisja ds. Środowiska i Rozwoju proponuje jeszcze węższe podejście do definicji środowiska, określając je jako to, gdzie wszyscy żyjemy (zob. World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford 1987). Niektóre akty prawa międzynarodowego są jedynie bliskie skonstruowania takiej definicji, wymieniając poszczególne elementy określające środowisko. Wprawdzie Konwencja z 1980 r. dotycząca żywych zasobów Antarktydy nie definiuje środowiska Antarktydy, ale już Konwencja z 1988 r. dotycząca korzystania z zasobów naturalnych Antarktydy definiuje szkodę w środowisku Antarktydy jako każde oddziaływanie na ożywione lub nieożywione składniki tego środowiska lub ekosystem, łącznie ze szkodą dla atmosfery lub życia w morzu lub na lądzie. Generalnie nawet traktaty dotyczące środowiska morskiego nie definiują pojęcia środowiska w stosunku do morza (jak np. Konwencja Prawa Morza), chociaż wydaje się, że powszechne rozumienia środowiska morskiego w doktrynie i praktyce obejmuje atmosferę nad morzem i morze. Konwencja wiedeńska o ochronie warstwy ozonowej (oświadczenie rządowe z dnia 25 maja 1992 r. w sprawie przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Konwencji wiedeńskiej o ochronie warstwy ozonowej, sporządzonej w Wiedniu dnia 22 marca 1985 r., Dz. U. z 1992 r. Nr 98, poz. 489) definiuje pojęcie szkodliwego wpływu na środowisko jako zmiany w fizycznym środowisku lub biocie, łącznie ze zmianami klimatu, które mają szkodliwy wpływ na ludzkie życie i zdrowie lub na ekosystemy i materiały użyteczne dla ludzkości (zob. Raport U Thanta, UN-CES-XLVII, E/4667. Szerzej na ten temat zob. K. Kocot, Prawnomiędzynarodowe zasady sozologii, Warszawa Wrocław 1977). 13