prof. nzw. dr hab. inż. Andrzej Kraszewski Instytut Systemów Inż ynierii Ś rodowiska Politechnika Warszawska mgr Katarzyna Iwiń ska Szkoł a Nauk Społ ecznych Polska Akademia Nauk W ciągu ok. 25 lat musimy wybudować szereg przedsięwzięć określanych jako inwestycje infrastrukturalne: autostrady, obwodnice miast, przeprawy mostowe, komunikacja zbiorowa, linie przesyłowe, rurociągi, porty lotnicze, terminale przeładunkowe, infrastruktura telekomunikacyjna, zakłady utylizacji odpadów... W wielu przypadkach przygotowanie inwestycji infrastrukturalnych odbywa się w atmosferze protestu. KONFLIKTY EKOLOGICZNE I NEGOCJACJE 1 Inwestycje i protesty społeczne C ZY TAK MUSI BYĆ? Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 2
Inwestycje powodujące szczególne ryzyko wystąpienia konfliktu Protesty przeciwko inwestycjom dotyczą: nieprawidłowości proceduralno-prawnych w toku postępowania naruszanie przepisów w zakresie warunków technicznych nieuwzględnienie interesów osób trzecich Osoby trzecie skarżą się na: brak ochrony przed hałasem, na zanieczyszczenie środowiska i niszczenie jego zasobów (19%) zagrożenie zdrowia i pogorszenie warunków życia (38%) utratę wartości ziemi i nieruchomości (21%) W przypadku inwestycji budowlanych w skali kraju ok. 30% protestów uznanych jest za słuszne Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 3 Inwestycja Elektrownia jądrowa Obwodnica autostradowa Spalarnia odpadów Wielkomiejskie składowisko odpadów Wielkomiejska oczyszczalnia ścieków Rozbudowa portu lotniczego Rurociąg o j średnicy, linia 400 kv Ryzyko konfliktu pewne Nasilenie form protestu Interwenienci samorządowe, (międzyn.) organizacje ekologiczne samorządowe, organizacje ekologiczne Mieszkańcy, organizacje ekologiczne Mieszkańcy Mieszkańcy średnie Mieszkańcy średnie średnie Mieszkańcy Decyzje i postanowienia, których podjęcie może wiązać się z konfliktem społecznym Decyzja o uwarunkowania środowiskowych zgody na realizację inwestycji Postanowienia uzgadniające do w/w decyzji Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Pozwolenie na budowę Decyzja ustalająca warunki prowadzenia robót polegających na budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót zmieniających stosunki wodne zwłaszcza na terenach cennych przyrodniczo. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, dla odcinków, które są newralgiczne ze względu na uwarunkowania środowiskowe lub możliwość wystąpienia konfliktów społecznych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 4
Z przeprowadzonych badań CBOS-u wynika, że przeciwko budowie wysypisk odpadów komunalnych wypowiada się 92% respondentów, a jedynie 8% za ich budową, natomiast za budową spalarni odpadów komunalnych opowiada się 14% ankietowanych, przeciwko 86%. Planowanie i proces inwestycyjny z uwzględnieniem konsultacji społecznych Elementy projektu budowy linii metra potencjalnie mogące prowadzić do konfliktu Nasilenie Ryzyko Element projektu form Interwenienci konfliktu protestu Lokalizacja składowiska urobku zanieczyszczonego chemicznie Lokalizacja odcinka metra na estakadzie w terenie zabudowanym Lokalizacja odcinka metra na poziomie terenu w terenie zabudowanym Lokalizacja stacji techniczno-postojowej Budowa odcinków tuneli i stacji metodą odkrywkową na terenie zabudowanym Budowa odcinków tuneli i stacji metodą stropową na terenie zabudowanym samorządowe, organizacje ekologiczne samorządowe, średnie średnie Mieszkańcy średnie małe Mieszkańcy, właściciele ogródków działkowych średnie małe Mieszkańcy małe małe Mieszkańcy Inwestor Samorządy A-2 Podejmujący decyzję Opinia publiczna Ocena Oddziaływania na Środowisko Eksperci Podejmujący decyzję: decyzje indywidualne, decyzje kolegialne, decyzje zbiorowe, decydent rozmyty WZiZT: wójt, burmistrz, prezydent miasta Pozwolenie na budowę: starosta, wojewoda Pozwolenie na eksploatację: Woj. Inspektor OŚ Zainteresowani, interwenienci (ang. stakeholders) inwestor (projektant) Potencjalnie: strony opinia publiczna (mieszkańcy, NGO) konfliktu czasem samorząd Ekspert jest (powinien być) arbitrem w sprawach środowiska Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 5 Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 6
2.2.1. Podejmujący decyzje W zagadnieniach związanych z planami, programami i politykami, ale też i w przypadku przedsięwzięć inwestycyjnych rzadko mamy do czynienia z decyzjami indywidualnymi. Najczęściej należy naszą decyzję uzgodnić z innym (lub innymi) AP. Np. burmistrz wydaje WZiZT po uzgodnieniu raportu OOŚ ze starostą lub wojewodą. Są to decyzje wieloosobowe. W niektórych przypadkach decyzję podejmuje jakieś gremium do tego upoważnione. Np. MPZP przyjmuje rada gminy, projekt polityki transportowej Państwa Rada Ministrów. Są to decyzje grupowe. Najmniej pożądaną formą jest tzw. decydent rozmyty gdy uprawniony do podejmowania decyzji uzależnia swą decyzję od osób, które formalnie nie są decydentami: od lokalnego szefa partii politycznej, od licznej grupy protestujących w obawie o wynik następnych wyborów, od lokalnych grup interesów. To częsta sytuacja w Polsce! 2.2.2. Rola eksperta Klarowność decyzji Ekspertom często jest przydawana rola arbitrów tych, którzy znają prawdę. Dlatego też często pod eksperta podszywają się interwenienci (np. wojujący ekolodzy). Jeżeli decydenci mają interes, by uczynić kontekst swej decyzji wieloznacznym zgadzają się na dezawuowanie osoby eksperta i ustaleń ekspertyz przez stronę zainteresowaną odrzuceniem niekorzystnej dla niej ekspertyzy. Nie wolno dopuścić do pomieszania ról: decydenta i interwenienta, interwenienta i eksperta, itd. Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 7 Prawo ochrony środowiska Dz.U.2001.62.627. w dziale V przydaje stronie społecznej znaczne możliwości udziału w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, jakie obowiązuje przy lokalizacji przedsięwzięć. Dział V Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska Art. 31. Każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Art. 32. 1. Przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania: 1) podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, a w przypadku, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1, także informację o prowadzonym postępowaniu dotyczącym transgranicznego oddziaływania na środowisko, 2) może przeprowadzić rozprawę administracyjną, otwartą dla społeczeństwa; 3) rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski. 2. Organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji Art. 33. 1. Organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 2. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Art. 34. 1. Organ właściwy do opracowania projektu polityki ekologicznej państwa oraz organ administracji właściwy do opracowania dokumentów, o których mowa w art. ( ) zapewniają możliwość udziału społeczeństwa poprzedzającego ich przyjęcie; przepisy art. 32 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 stosuje się odpowiednio, z tym że termin zgłaszania uwag i wniosków wynosi co najmniej 21 dni. 2. Do dokumentów, o których mowa w ust. 1, załącza się informacje o zgłoszonych uwagach, wnioskach oraz sposobie ich wykorzystania. Art. 35. Do prowadzenia postępowań wymagających udziału społeczeństwa przepisy art. 20 stosuje się odpowiednio. Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 8
Art. 36. Do uwag i wniosków zgłaszanych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących skarg i wniosków nie stosuje się. Dodatkowy wymóg prawny ustanowiony przez tą ustawę w art. 52 pkt. 1 ust. 11) żąda przedstawienia w ocenie oddziaływania na środowisko analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Konsultacje społeczne i rekompensaty (Ustawa z dn. 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dz.U.2003.80.717) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Art. 11. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: 1. ogłasza o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków (min 21 dni od dnia ogłoszenia); 2. rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 3. ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami; 4. wyznacza termin, w którym zainteresowani mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium; 5. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu 6. rozpatruje uwagi w terminie max. 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 7. wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 8. przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. MPZP Art. 17. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1. ogłasza o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, (min. 21 dni od dnia ogłoszenia); Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 9 2. rozpatruje wnioski w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 3. ogłasza o wyłożeniu projektu planu i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 4. wyznacza termin, w którym zainteresowani mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, min. 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu; 5. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu 6. rozpatruje uwagi w terminie max. 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 7. wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 8. przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Art. 36. 1. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. (Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (max. 30 % wzrostu wartości nieruchomości). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Art. 53. 1. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się społeczność lokalną. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. 2. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przepisu art. 31 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Art. 58. 2. Jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 stosuje się odpowiednio. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Art. 63. 3. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 10
Prawo Unii Europejskiej W kwestiach udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach środowiska i dostępu do informacji mają zastosowanie następujące przepisy: Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG przyjęta przez Europejską Wspólnotę Gospodarczą w 1985 Dyrektywa Rady 97/11/EC w 1997roku zmieniająca Dyrektywę 85/337/EWG. Dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska Dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE. Unia Europejska podpisała Konwencję ONZ/EKG o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Aarhus). Wspólnota włączyła przepisy tej konwencji do swojego prawa tekst jednolity dyrektywy 85/337/EWG. Dyrektywa 85/337/EWG. W całej rozciągłości więc ma zastosowanie Artykuł 6 tej Dyrektywy, który zawiera wymogi dotyczące sposobu prowadzenia programu konsultacji społecznych: Ust. 2. żąda, by społeczeństwo było informowane poprzez właściwe środki, (np. poprzez ogłoszenia publiczne lub media elektroniczne) o następujących kwestiach: a) wniosku o zezwolenie na inwestycję; b) fakcie, że przedsięwzięcie poddane jest procedurze oceny wpływu na środowisko; c) danych szczegółowych właściwych władz odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji, tych, od których można uzyskać istotne informacje, tych, do których mogą być przedkładane komentarze i zapytania oraz szczegóły harmonogramu dla przekazywania komentarzy lub zapytań; d) charakterze możliwych decyzji lub, jeśli chodzi o jedną, projekcie decyzji; e) wskazania dostępności informacji zebranych na podstawie art. 5; f) wskazania czasu i miejsc, gdzie lub za pomocą których istotne informacje są udostępniane; Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 11 g) szczegóły uzgodnień dotyczących udziału społeczeństwa. Art. 6 w ust. 3 wymaga, by Państwa Członkowskie zapewniły (w odpowiednich ramach czasowych) udostępniane zainteresowanej społeczności następujące informacje: a) raport OOŚ; b) koreferaty, opinie i inne dokumenty, które organ podejmujący decyzje uzyskał w trakcie konsultacji społecznych; c) pozostałe informacje zgodnie z przepisami dyrektywy 2003/4/WE, które mają związek z decyzją zgodnie z art. 8 a które stają się dostępne po rozpoczęciu konsultacji społecznych. Art. 6 w ust. 4 żąda, by zainteresowana społeczność otrzymywała wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska i by była uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii w czasie, gdy wszystkie opcje są otwarte dla organu podejmującego decyzję i zanim decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję zostanie podjęta. Ust. 5 pozostawia szczegółowe regulacje dotyczące informowania społeczeństwa (na przykład poprzez rozlepianie plakatów lub publikację w lokalnych gazetach) oraz konsultowania zainteresowanej społeczności (na przykład poprzez pisemne wnioski lub w drodze publicznej ankiety) - Państwom Członkowskim. Ust. 6 żąda, by przewidziane zostały rozsądne ramy czasowe dla różnych faz procesu decyzyjnego, dające wystarczającą ilość czasu dla poinformowania społeczeństwa, a dla społeczności zainteresowanej, by mogła się przygotować i skutecznie uczestniczyć w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. Artykuł 8 dyrektywy wymaga, by wyniki konsultacji społecznych oraz informacje zebrane czasie ich trwania były uwzględnione w procedurze wydawania zezwolenia na realizację inwestycji. Artykuł 9 wymaga, by po podjęciu decyzji o przyznaniu lub odmowie wydania zezwolenia na inwestycję, właściwy organ poinformował o niej społeczeństwo, podając do wiadomości społeczeństwa następujące informacje: - treść decyzji i związane z nią warunki, - po przeanalizowaniu obaw i opinii wyrażonych przez zainteresowaną społeczność, główne przyczyny i okoliczności, na których oparta jest decyzja, włączając informacje wynikające z udziału społeczeństwa, - w miarę potrzeby, opis podstawowych środków, jakie mają być podjęte w celu uniknięcia, ograniczenia i jeżeli jest to możliwe, skompensowania znaczących niekorzystnych skutków. Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 12
ANALIZA TECHNICZNA fizyczna, ekologiczna, socjo-ekonomiczna, inna INFORMACJA ZAANGAŻOWANIE PUBLICZNE fakty wartości OOŚ INNE DANE np. priorytety polityczne PODEJMOWANIE DECYZJI priorytety zagadnień, działań, implement. Elementy procesu decyzyjnego w OOŚ W systemie demokratycznym ludzie mają pełne prawo do niezbędnej informacji uzasadniającej, że nie ma lepszej lokalizacji i technologii realizacji przedsięwzięcia, aniżeli to, które proponuje inwestor, do informacji, co się uczyni, by zminimalizować oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze, na zdrowie ludzi i na warunki ich egzystencji, do godziwej rekompensaty strat, jakie spowoduje inwestycja w otaczającym ich środowisku. Ten pierwszy postulat najłatwiej spełnić, gdy rozpatruje się nie jeden tylko, a wiele wariantów lokalizacji przedsięwzięcia. Jest to zresztą potrzebne nie tylko mieszkańcom, jest to potrzebne również i administracji publicznej, która w tej czy w innej formie musi dać przyzwolenie na ową lokalizację i ostatecznie to ona za swą decyzję przyjmuje odpowiedzialność. Należy zdać sobie sprawę, że zasadniczy problem leży nie tyle w sferze analiz technicznych ile w uzyskaniu możliwie szerokiej akceptacji społecznej dla planowanych inwestycji. Kraszewski, Iwińska Konflikty ekologiczne i negocjacje 13