Ustawa o rolnictwie ekologicznym

Ustawa o rolnictwie ekologicznym z dnia 25 czerwca 2009 r. (Dz.U. Nr 116, poz. 975) Tekst jednolity z dnia 11 maja 2017 r. (Dz.U. 2017, poz. 1054) 1 Art. 1. [Zakres przedmiotowy] Ustawa określa zadania oraz właściwość organów administracji publicznej i jednostek organizacyjnych w rolnictwie ekologicznym w zakresie wykonania przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz.Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 834/2007, oraz przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie przepisów tego rozporządzenia. Spis treści Nb 1. Zakres przedmiotowy ustawy..................... 1 2. Organy administracji publicznej................... 2 3. Jednostki organizacyjne......................... 3 4. Właściwość organów........................... 4 5. Zadania.................................... 5 6. Wykonanie rozporządzenia Nr 834/2007 oraz przepisów unijnych wydanych w trybie przepisów tego rozporządzenia 6 1. Zakres przedmiotowy ustawy. Tytuł ustawy wydaje się wykra- 1 czać poza jej rzeczywisty przedmiot regulacji. Jak wskazuje art. 1, ustawa reguluje zadania i właściwość organów, a nie rolnictwo ekologiczne. W istocie wymogi prawne rolnictwa ekologicznego opartego na metodzie ekologicznej produkcji o charakterze merytorycznym 1 Tekst jednolity ogłoszono dnia 31.05.2017 r. 1

Art. 1 Ustawa o rolnictwie ekologicznym uregulowane są w aktach prawa unijnego wymienionych poniżej (zob. Nb 6). W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że projektowana ustawa zawiera wyłącznie te regulacje, które nie są objęte zakresem przedmiotowym innych przepisów wspólnotowych i krajowych, mających zastosowanie do wszystkich produktów niezależnie od tego, czy są produktami rolnictwa ekologicznego lub produktami wytwarzanymi metodami konwencjonalnymi, a które dotyczą produkcji, przygotowania, obrotu, znakowania i kontroli produktów wymienionych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Nr 834/2007, w tym przepisów w zakresie środków spożywczych i żywienia zwierząt (zob. uzasadnienie do projektu ustawy o rolnictwie ekologicznym, Sejm VI kadencji, druk Nr 1924). Ustawa ma charakter kompetencyjny i służyć winna wykonaniu obowiązków ciążących na państwach członkowskich w zakresie ustanowienia systemu kontroli w rolnictwie ekologicznym UE. Z treści art. 1 ustawy wynika, że zadania i kompetencje uregulowane są w zakresie wykonania przepisów unijnych. W tym sensie ustawa powinna wprowadzać takie rozwiązania, które umożliwią wykonywanie przepisów rozporządzeń Nr 834/2007 i Nr 889/2008. Dlatego rozwiązania prawne zawarte w ustawie należy oceniać w kontekście zasad efektywności, autonomii instytucjonalnej, autonomii proceduralnej oraz zasad ogólnych prawa UE, spośród których zasadniczo zasada efektywności prawa UE determinować powinna m.in. zakres stosowania procedur krajowych, funkcje i cechy sankcji za naruszenie prawa unijnego (zob. M. Niedźwiedź, w: SPA, t. 3, 2014, rozdział II, 7). Zasada efektywności odnosi się do każdego podmiotu (krajowego i unijnego) w dowolnym aspekcie realizacji zobowiązań unijnych tak na poziomie stanowienia, jak i stosowania prawa, a także na poziomie działań faktycznych, kontrolnych i innych (por. N. Półtorak, w: SPA, t. 3, 2014, rozdział III, 9). Państwo członkowskie UE ma zatem prawo określić podmioty właściwe w sprawie realizacji poszczególnych zadań w rolnictwie ekologicznym wynikających z prawa UE w ramach autonomii instytucjonalnej oraz skonkretyzować generalne i abstrakcyjne normy prawa unijnego przez zastosowanie krajowych procedur, gdy brakuje przepisów unijnych, przy czym w ramach zasady autonomii proceduralnej państwo nie może określić zasad postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień jednostek wynikających z prawa UE w sposób mniej korzystny niż w przypadku podobnych postępowań o charakterze wewnętrznym, a także w sposób ograniczający korzysta- 2

Ustawa o rolnictwie ekologicznym Art. 1 nie z uprawnień wynikających z prawa unijnego (por. M. Niedźwiedź, w: SPA, t. 3, 2014, rozdział II, 7, pkt IV.B, Nb 83; por. także wyr. TS z 19.11.1991 r. w sprawie C-6/90 i C-9/90, A. Francovich i D. Bonifaci v. Republika Włoska, ECR 1991, s. I-5357). Gdy chodzi natomiast o stosowanie ogólnych zasad prawa UE, obowiązują one jako uzupełnienie traktatowych zasad pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, np. zasada proporcjonalności odgrywająca znaczącą rolę w kontroli ograniczania swobód jednolitego rynku przez regulacje krajowe, zakaz dowolności wykładni prawa (tak M. Herdegen, Prawo europejskie, s. 122; M. Adamczak-Retecka, Efektywność jako zasada prawa wspólnotowego, s. 149 i n.). Biorąc natomiast pod uwagę wyrażenie użyte w tytule ustawy rolnictwo ekologiczne jak i podstawę stanowienia prawa powołaną w rozporządzeniu Nr 834/2007 (dawny art. 37 TWE), wyraźnie nawiązuje ono do rolnictwa, o jakim mowa jest w tytule III TFUE Rolnictwo i rybołówstwo. Rolnictwo ekologiczne jest więc szczególnym rodzajem rolnictwa, podlegającym, z uwagi na przedmiot, regulacji prawa rolnego (na temat przedmiotu regulacji prawa rolnego zob. R. Budzinowski, Problemy ogólne prawa rolnego, s. 188 i n.; A. Lichorowicz, Ewolucja definicji prawa rolnego, s. 577 i n.) i objętego wspólną polityką rolną zgodnie z postanowieniami art. 38 ust. 1 TFUE. W aktach krajowych rolnictwo jest wyodrębnionym działem administracji rządowej (art. 5 pkt 17 ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 888 ze zm.). 2. Organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 5 2 pkt 3 2 KPA przez organy administracji publicznej należy rozumieć: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, zbliżonym do pojęcia organu administrującego, jakie występuje w nauce prawa administracyjnego, albowiem organem administrującym jest każdy podmiot, któremu prawo przydaje funkcje administrowania, lub któremu prawo stwarza podstawy dla przydania funkcji administrowania (zob. J. Boć, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, 1994, s. 76; 3

Art. 1 Ustawa o rolnictwie ekologicznym tak też R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, 2014, art. 1, Nb 4). Wskazuje się cztery elementy charakterystyczne dla organu administracji: wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa i na rzecz państwa, umocowanie do stosowania środków władczych oraz działanie w zakresie przyznanych kompetencji (tak J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 2017, art. 1, pkt II, Nb 14). Należy jednak pamiętać, że pojęcie organu administracji odnosi się do terminu organu administracji publicznej i jego definicji zawartej w KPA, stąd odnoszenie tego pojęcia do terminu organ administracji publicznej, występującego w innych aktach prawnych, nie zawsze będzie właściwe (por. K. Wąsowski, w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Legalis 2017, art. 1, pkt B.II, Nb 20). W doktrynie za organ administracyjny uznawany jest każdy podmiot, który prowadzi postępowanie, w imieniu administracji wydaje decyzje, postanowienia i zarządzenia porządkowe itp. (por. tamże). Z kolei aktualne definicje administracji publicznej formułowane w piśmiennictwie odchodzą od ujęć traktujących jako kluczową cechę administracji publicznej władztwo administracyjne, na rzecz administracji świadczącej, np. administracja publiczna jawi się jako ogół działań o charakterze organizatorskim i wykonawczym, mających na celu realizację dobra wspólnego przez różne podmioty (niekoniecznie państwowe) związane co do podstawy i form działalności ustawą, pozostające pod kontrolą społeczną (tak Z. Niewiadomski, w: SPA, t. 1, 2015, rozdział I, 4, pkt III). 3 3. Jednostki organizacyjne. Termin jednostka administracyjna używany jest w różnych aktach prawnych, np. w ustawach samorządowych (por. A. Szewc, O pojęciu jednostka organizacyjna, s. 105 i n.; B. Dolnicki, Gminne jednostki organizacyjne, s. 67 i n.). O jednostkach organizacyjnych wzmiankuje art. 33 KC (por. także A. Powierża, Jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, s. 35 i n.; por także wyr. WSA we Wrocławiu z 26.10.2006 r., IV SA/Wr 514/06, Legalis). Wreszcie, jednostki organizacyjne mogą być elementami składowymi administracji publicznej (por. M. Stahl, w: SPA, t. 6, 2011, s. 11). W komentowanej ustawie termin ten powinien być odnoszony zwłaszcza do jednostek organizacyjnych, o jakich mowa w art. 18 ustawy, tj. oceniających i potwierdzających zgodność w zakresie wymagań określonych w przepisach dotyczących rolnictwa ekologicznego w zakresie nawozów organicznych, 4

Ustawa o rolnictwie ekologicznym Art. 1 nawozów mineralnych, nawozów organiczno-mineralnych i środków poprawiających właściwości gleby do produkcji ekologicznej do Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach; w zakresie środków ochrony roślin do produkcji ekologicznej Instytutu Ochrony Roślin Państwowego Instytutu Badawczego w Poznaniu oraz w zakresie dodatków paszowych do produkcji ekologicznej Instytutu Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego w Krakowie. Ponadto, jednostkami organizacyjnymi mogą być również jednostki certyfikujące działające w formach prawnych spółek prawa handlowego (zob. komentarz do art. 5). 4. Właściwość organów. Pojęcie właściwości organu stanowi 4 procesowy aspekt pojęcia kompetencji, a kompetencja organu administracji stanowi swoiste sprzężenie uprawnienia i obowiązku w ramach tak pojmowanej kompetencji organ administracji publicznej realizuje powierzone mu przez prawo zadania w przewidzianych prawem formach działania administracji (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, 2014, art. 1, pkt II.4, Nb 5). Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia i nazywa dwa aspekty właściwości organu: właściwość rzeczową i miejscową. 5. Zadania. Zadania wskazane w art. 1 to określone w przepisach 5 dotyczących rolnictwa ekologicznego sprawy wymagające podjęcia działań organów administracji publicznej lub jednostek organizacyjnych, przy czym chodzi zarówno o przepisy rozporządzeń unijnych, jak i ustawy krajowej. Należą one do zakresu spraw administracji publicznej załatwianych na podstawie i w granicach prawa. Zadanie publiczne to zakres prawnie dopuszczalnej działalności podmiotu publicznego, wykonywanej w interesie podmiotów zewnętrznych, gdzie nie występuje zależność organizacyjna lub służbowa (por. K. Bandarzewski, Prywatyzacja zadań publicznych, s. 331 i n.). W innym ujęciu zadania publiczne to te, które służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społecznych i indywidualnych potrzeb człowieka wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach, a inaczej to zadania państwa (tak M. Stahl, w: SPA, t. 6, 2011, s. 32). 6. Wykonanie rozporządzenia Nr 834/2007 oraz przepisów unij- 6 nych wydanych w trybie przepisów tego rozporządzenia. Ustawa służy realizacji celów i obowiązków określonych w rozporządzeniu Nr 834/2007. Celem wspólnotowych ram prawnych regulujących sektor produkcji ekologicznej powinno być zapewnienie uczciwej konku- 5

Art. 2 Ustawa o rolnictwie ekologicznym rencji i właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego produktów ekologicznych, a także utrzymanie i uzasadnienie zaufania konsumentów w stosunku do produktów oznaczonych jako ekologiczne i stworzenie takich warunków, w których sektor ten będzie mógł się rozwijać zgodnie z tendencjami rynkowymi i tendencjami w dziedzinie produkcji (motyw 3 preambuły rozporządzenia Nr 834/2007). Ponadto, ustawa o rolnictwie ekologicznym ma służyć także realizacji obowiązków określonych w rozporządzeniach Nr 889/2008 i Nr 1235/2008. Rozporządzenie 834/2007 jest kluczowym aktem prawa unijnego w zakresie rolnictwa ekologicznego, określa podstawowe zasady i cele, które budują charakterystykę metody ekologicznej z prawnego punktu widzenia. Dopełnieniem rozporządzenia Nr 834/2007 jest pełne norm o charakterze technicznym rozporządzenie Nr 889/2008, szczegółowo regulujące wymogi metody ekologicznej. Art. 2. [Objaśnienie pojęć] Użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) certyfikat certyfikat, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007; 2) producent ekologiczny podmiot gospodarczy w rozumieniu art. 2 lit. d rozporządzenia nr 834/2007; 3) produkcja ekologiczna produkcję ekologiczną w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 834/2007; 4) produkty produkty wymienione w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007; 5) przepisy dotyczące rolnictwa ekologicznego przepisy rozporządzenia nr 834/2007 i przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie przepisów tego rozporządzenia oraz przepisy ustawy i aktów wykonawczych do ustawy; 6) produkty rolnictwa ekologicznego produkty uznane za ekologiczne w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 834/2007; 7) środki do produkcji ekologicznej produkty i substancje, o których mowa w art. 16 ust. 1 lub 4 rozporządzenia nr 834/2007; 8) wprowadzanie do obrotu: a) w odniesieniu do produktów wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6

Ustawa o rolnictwie ekologicznym Art. 2 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), b) w odniesieniu do środków do produkcji ekologicznej czynności w rozumieniu art. 3 ust. 8 rozporządzenia, o którym mowa w lit. a. Spis treści Nb 1. Certyfikat................................... 1 2. Pojęcie producenta ekologicznego.................. 2 3. Pojęcie produkcji ekologicznej.................... 3 4. Pojęcie produktów............................ 4 5. Przepisy dotyczące rolnictwa ekologicznego........... 5 6. Pojęcie produktów rolnictwa ekologicznego........... 6 7. Środki do produkcji ekologicznej.................. 7 8. Wprowadzanie do obrotu w odniesieniu do produktów.... 8 9. Wprowadzanie do obrotu w odniesieniu do środków do produkcji ekologicznej.......................... 9 1. Certyfikat. Krajowy ustawodawca odsyła do właściwych unij- 1 nych rozporządzeń, w których zawarte są odpowiednie definicje. Przez certyfikat, w myśl art. 29 ust. 1 rozporządzenia Nr 834/2007, rozumieć należy dokument wydany przez organy kontrolne i jednostki certyfikujące, o których mowa w art. 27 ust. 4 rozporządzenia Nr 834/2007. Wspomniane podmioty wydają certyfikat każdemu podmiotowi gospodarczemu, który podlega ich kontroli i który w obszarze swojej działalności spełnia wymogi określone w tym rozporządzeniu. Certyfikat umożliwia co najmniej identyfikację podmiotu oraz rodzaju lub asortymentu produktów, a także wskazuje okres ważności. Certyfikat stanowi potwierdzenie zgodności produkcji ekologicznej w określonym przedmiotowo i czasowo zakresie (co do asortymentu) w zakresie stosowanej ekologicznej metody produkcji, jest efektem przeprowadzonej oceny zgodności w ramach urzędowej certyfikacji (art. 2 pkt 12 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.4.2004 r. w sprawie kontroli urzędowych 7

Art. 2 Ustawa o rolnictwie ekologicznym przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, Dz.Urz. UE L 165, s. 1 ze zm.). Ze względu na swój charakter prawny certyfikat posiada cechy zbliżone do cech zaświadczenia w rozumieniu art. 217 1 i 2 KPA (por. K. Leśkiewicz, System jakości produktów, s. 128; S. Prutis, Regulacje prawne produkcji ekologicznej, s. 50). Zaświadczenia uznawane są za czynności materialno-techniczne, choć wywierają podobne skutki co tzw. decyzje administracyjne o charakterze deklaratoryjnym, albowiem mogą wpływać na sytuację prawną podmiotu, który je uzyskuje lub któremu odmawia się jego wydania (por. K. Wąsowski: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Legalis 2017, art. 1, pkt B.IV, Nb 33 34). W literaturze wskazano, że wydawanie zaświadczeń na podstawie KPA możliwe jest jedynie wówczas, gdy czynią to organy administracji publicznej w rozumieniu art. 5 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 KPA (por. tamże, art. 1, pkt B.IV, Nb 32). Z kolei podmiotami, które zobowiązane są stosować przepisy dotyczące wydawania certyfikatów w rolnictwie ekologicznym, są głównie, choć nie wyłącznie, jednostki certyfikujące. Działania jednostek w zakresie wydawania certyfikatów mogą pozostawać pod kontrolą i nadzorem Głównego Inspektora. Kwestią problematyczną jest prawny charakter czynności, aktów i rozstrzygnięć jednostek certyfikujących wydawanych podmiotom gospodarczym pozostającym pod ich kontrolą, a sprowadzających się w praktyce do aktów o różnej treści i przedmiocie, takich jak np. odmowa wydania certyfikatu, decyzje (akty) służące cofnięciu certyfikatu albo innych mających analogiczne skutki, co wymaga szerszego odniesienia (zob. komentarz do art. 5, Nb 1). Wzór certyfikatu wydawanego podmiotowi gospodarczemu, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Nr 834/2007 oraz w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Nr 889/2008, określa załącznik XII do rozporządzenia Nr 889/2009. Termin ważności certyfikatu nie powinien być dłuższy niż 18 miesięcy oraz nie może rozpoczynać się z datą wcześniejszą niż data wydania certyfikatu (Akredytacja jednostek certyfikujących w zakresie rolnictwa ekologicznego, s. 6). 2 2. Pojęcie producenta ekologicznego. Producent ekologiczny to podmiot gospodarczy w rozumieniu art. 2 lit. d rozporządzenia Nr 834/2007. Termin ten oznacza osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za zapewnienie, aby przedsięwzięcie ekologiczne pozostające pod ich kontrolą spełniało wymogi określone w rozporządze- 8

Ustawa o rolnictwie ekologicznym Art. 2 niu Nr 834/2007. Producentem ekologicznym może być naturalnie także jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, np. osobowa spółka prawa handlowego. Producentem ekologicznym staje się podmiot, który zgłosił podjęcie działalności w rolnictwie ekologicznym, stosownie do wymogów art. 4 ust. 1 RolEkologU, oraz taki, który prowadzi produkcję metodami ekologicznymi, zgodnie z wymogami prawnymi dotyczącymi rolnictwa ekologicznego. O statusie producenta ekologicznego przesądza wykorzystywanie metody ekologicznej produkcji na zasadach określonych w przepisach prawa. Producent ekologiczny będzie jednocześnie producentem rolnym. Termin producent rolny jest na tyle szeroki, by objąć produkcję rolną różnymi metodami (por. wyr. TS z 13.6.1978 r. w sprawie 139/77, Denkavit Futtermittel GmbH v. Finanzamt Warendorf, ECR 1978, s. 1317). Przy czym producentem ekologicznym będzie podmiot wytwarzający zarówno produkty rolne pierwotne, jak i przetworzone w znaczeniu TFUE oraz według rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.1.2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31, s. 1 ze zm.). Bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej producenta ekologicznego w świetle rozporządzenia Nr 834/2007 są wypracowane w orzecznictwie wskazówki rozróżniania działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) i działalności rolniczej. Na przykład działalność polegającą na przetwórstwie warzyw i owoców uznano za działalność gospodarczą wykonywaną przez przedsiębiorcę (tak post. SN IPUSiSP z 20.8.2014 r., I UK 85/14, Legalis). Producentem ekologicznym będzie zatem zarówno podmiot, który prowadzi działalność rolniczą niepodlegającą ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, jak i działalność podlegającą jej przepisom. 3. Pojęcie produkcji ekologicznej. Produkcja ekologiczna oznacza 3 stosowanie metody produkcji zgodnej z zasadami określonymi w rozporządzeniu Nr 834/2007 na wszystkich etapach produkcji, przygotowania i dystrybucji (art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 834/2007). Pojęcie produkcji ekologicznej należy rozumieć szeroko. Rozporządzenie Nr 834/2007 obejmuje bowiem wszelkie działania, na każdym etapie produkcji, przetwórstwa, przygotowania i dystrybucji. Przepisom rozporządzenia Nr 834/2007 nie podlega jednak żywienie zbiorowe, czyli 9

Art. 2 Ustawa o rolnictwie ekologicznym przygotowywanie produktów ekologicznych w punkcie sprzedaży lub przez dostarczenie ich konsumentowi końcowemu w restauracjach, szpitalach, stołówkach i w innych podobnych punktach zajmujących się żywieniem (art. 2 lit. aa rozporządzenia Nr 834/2007). Natomiast państwa członkowskie mogą stosować krajowe przepisy lub w przypadku ich braku prywatne normy dotyczące znakowania i kontroli produktów przygotowywanych przez zakłady żywienia zbiorowego, o ile wspomniane przepisy są zgodne z prawem unijnym. Produkcja ekologiczna jest niewątpliwie produkcją rolną, a zatem także działalnością rolniczą (na temat pojęcia działalności rolniczej zob. K. Paquel, Produkcja energii z biomasy rolniczej, s. 33 i n.; J. Bieluk, Działy specjalne produkcji, s. 125 i n.; A. Szymecka, Przedsiębiorstwo rolne we włoskim systemie, cz. 1, s. 177 i n.). Należy wskazać, że termin ekologiczny określony w przepisach jest pewną konwencją przyjętą przez ustawodawcę, opartą na uznaniu za ekologiczną tej produkcji, która jest zgodna z wymogami prawnymi i objęta urzędową certyfikacją. Termin ekologia pojawił się w biologii i oznacza badanie organizmów w ich domu, naukę o związkach między organizmami (grupami organizmów) a środowiskiem, funkcjonowanie żywych organizmów w ich otoczeniu (por. P. Matczak, Problemy ekologiczne, s. 12 i n.). Należy podkreślić, że ustawodawca reguluje wymogi prawne donoszące się nie tyle do produkcji jako takiej, ale do ekologicznej metody produkcji, która pełni zatem podwójną funkcję społeczną: z jednej strony dostarcza towary na specyficzny rynek kształtowany przez popyt na produkty ekologiczne, a z drugiej strony jest działaniem w interesie publicznym, ponieważ przyczynia się do ochrony środowiska, dobrostanu zwierząt i rozwoju obszarów wiejskich (motyw 1 preambuły rozporządzenia Nr 834/2007). 4 4. Pojęcie produktów. Termin produkt bywa używany w różnych aspektach i znaczeniach. W szczególności za produkt w związku z odpowiedzialnością za produkt niebezpieczny uważa się rzecz ruchomą, w tym surowce, krew i organy, towary używane i inne (tak M. Jagielska, Odpowiedzialność za produkt, s. 131 i n.). Produkty w znaczeniu ustawowym oznaczają: produkty rolne, w tym pochodzące z akwakultury, wprowadzone na rynek lub takie, które mają być wprowadzone na rynek, tj. żywe lub nieprzetworzone produkty rolne; przetworzone produkty rolne przeznaczone do spożycia; pasze; wegetatywny materiał rozmnożeniowy i nasiona do celów uprawy, z wyłączeniem produktów myślistwa i rybactwa pochodzących od 10

Ustawa o rolnictwie ekologicznym Art. 2 dzikich zwierząt oraz żywienia zbiorowego. Produkty myślistwa i rybołówstwa pochodzące od dzikich zwierząt nie są uznawane za produkcję ekologiczną zgodnie z rozporządzeniem Nr 834/2007, co wydaje się sprawą oczywistą, albowiem trudno byłoby objąć je kontrolą i certyfikacją. Przez produkty rolne należy rozumieć płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa, jak również produkty pierwszego przetworzenia, które pozostają w bezpośrednim związku z tymi produktami, a odniesienia do wspólnej polityki rolnej lub do rolnictwa oraz stosowanie wyrazu rolny są rozumiane jako dotyczące także rybołówstwa, z uwzględnieniem szczególnych cech charakterystycznych tego sektora (art. 38 ust. 1 TFUE). Przy czym produkty podlegające postanowieniom art. 39 44 TFUE są wymienione na liście stanowiącej załącznik I do Traktatu. Z kolei żywność lub środek spożywczy oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać (art. 2 rozporządzenia Nr 178/2002). Pojęcie żywności obejmuje napoje, gumę do żucia i wszelkie substancje, łącznie z wodą, świadomie dodane do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki. Definicja ta obejmuje wodę zgodną z normami określonymi przez art. 6 dyrektywy Rady 98/83/WE z 3.11.1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.Urz. WE L 330, s. 32 ze zm.) i bez uszczerbku dla wymogów tej dyrektywy oraz poprzednio obowiązującej dyrektywy Rady 80/778/EWG z 15.7.1980 r. (Dz.Urz. WE L 229, s. 11). Natomiast środkiem spożywczym nie będą: pasze, zwierzęta żywe, chyba że mają być one wprowadzone na rynek do spożycia przez ludzi, rośliny przed dokonaniem zbiorów, produkty lecznicze w rozumieniu dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 6.11.2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz.Urz. WE L 311, s. 67), kosmetyki w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1223/2009 z 30.11.2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz.Urz. UE L 342, s. 59), tytoń i wyroby tytoniowe w rozumieniu dyrektywy 2001/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5.6.2001 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państwa Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych (Dz.Urz. WE L 194, s. 26), narkotyki lub substancje psycho- 11

Art. 2 Ustawa o rolnictwie ekologicznym tropowe w rozumieniu Jednolitej konwencji o środkach odurzających z 30.3.1961 r. (Dz.U. z 1966 r. Nr 45, poz. 277 ze zm.) oraz Konwencji o substancjach psychotropowych z 21.2.1971 r. (Dz.U. z 1976 r. Nr 31, poz. 180), a także pozostałości i zanieczyszczenia. W szczególności w orzecznictwie uznano drożdże winiarskie za żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia Nr 178/2002 (por. wyr. WSA w Łodzi z 29.12.2014 r., III SA/Łd 1114/14, niepubl.). Do momentu, gdy nie zostanie określone przeznaczenie produktu na cele spożywcze, nie będzie on miał takiego statusu (tak M. Korzycka-Iwanow, Prawo żywnościowe, s. 54; A. Germanò, E. Rook-Basile, Definitions of European Food Law, s. 91 i n.; K. Leśkiewicz, Wokół prawnego pojęcia, s. 79 i n.). Warto mieć na względzie, że pojęcie produktu ma szerszy zakres niż pojęcie produktu rolnego czy żywnościowego. Jednocześnie wyraźnie widać, że w pojęciu produktów ustawodawca bardziej nawiązuje do produktów rolnych, o czym świadczy użyta terminologia, aniżeli do siatki pojęć rozporządzenia Nr 178/2002. 5 5. Przepisy dotyczące rolnictwa ekologicznego. Ustawa konkretyzuje przepisy dotyczące rolnictwa ekologicznego, odwołując się do rozporządzenia Nr 834/2007 i przepisów UE wydanych w trybie przepisów tego rozporządzenia. Gdy chodzi o przepisy UE, wskazać trzeba rozporządzenia Nr 889/2008 i Nr 1235/2008, choć z pewnością nie wyłącznie. Należy tu także wymienić choćby regulację dotyczącą urzędowej kontroli żywności rozporządzenie Nr 882/2004, która znajdzie zastosowanie w rolnictwie ekologicznym w zakresie, w jakim system kontroli nie jest przedmiotem uregulowań rozporządzenia Nr 834/2007 i innych przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego. W celu zapewnienia, aby produkty rolnictwa ekologicznego były wytwarzane zgodnie z wymogami ustanowionymi na mocy wspólnotowych ram prawnych dotyczących produkcji ekologicznej, działania podejmowane przez podmioty gospodarcze na każdym etapie produkcji, przygotowania i dystrybucji produktów ekologicznych powinny być kontrolowane w ramach systemu kontroli ustanowionego i zarządzanego zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Nr 882/2004 (motyw 31 preambuły rozporządzenia Nr 834/2007). Urzędowa kontrola żywności ujęta w rozporządzeniu Nr 882/2004 musi być rozumiana szeroko, winna polegać na sprawdzeniu, czy wszelkie wymogi prawa żywnościowego zostały spełnione (tak P. Wojciechowski, Wspólnotowy model urzędowej kontroli, s. 169). 12

Ustawa o rolnictwie ekologicznym Art. 2 6. Pojęcie produktów rolnictwa ekologicznego. Jako produkty 6 rolnictwa ekologicznego ustawa traktuje produkty uznane za ekologiczne w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Nr 834/2007, czyli pochodzące z produkcji ekologicznej lub z nią związane. O ile jasne jest wyrażenie pochodzenia z produkcji ekologicznej, o tyle kwestia związku z produkcją ekologiczną wymaga kilku uwag. Powołane pojęcie może dotyczyć choćby produktów pochodzących z produkcji w trakcie konwersji na metody ekologiczne w rozumieniu art. 17 rozporządzenia Nr 834/2007. Nie oznacza to jednak możliwości oznaczenia produktów pochodzących z konwersji jako ekologicznych (por. wyr. NSA w Warszawie z 25.9.2015 r., II GSK 2855/14, Legalis, w którym NSA wskazał, że ustawodawca unijny daje możliwość stosowania w oznakowaniu produktów w okresie konwersji odniesień do ekologicznej metody produkcji jedynie poprzez zamieszczanie oznaczenia «produkt w trakcie konwersji na rolnictwo ekologiczne» ). W przypadku produktów związanych z produkcją ekologiczną może także chodzić np. o produkty pochodzące ze zbiorów naturalnie rosnących w morzu wodorostów i ich części, które uznaje się warunkowo za metodę produkcji ekologicznej, jeśli spełnione są wymogi określone w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Nr 834/2007. Związek z produkcją ekologiczną wykazują także produkty, co do których nie jest dopuszczalne użycie oznaczenia terminu ekologiczny, ale możliwe jest wykazanie w wykazie składników ekologiczne pochodzenie surowców stosownie do art. 23 ust. 4 rozporządzenia Nr 834/2007. Z możliwości uznania za produkty ekologiczne ustawodawca wyklucza produkty GMO i produkty wytworzone z GMO lub przy ich użyciu, jako że nie mogą być one wykorzystywane w produkcji ekologicznej jako żywność, pasza, substancje pomocnicze w przetwórstwie, środki ochrony roślin, nawozy, środki poprawiające glebę, nasiona, roślinny materiał rozmnożeniowy, mikroorganizmy i zwierzęta (art. 9 ust. 1 rozporządzenia Nr 834/2007), oraz produkty, żywność lub pasza ekologiczna lub surowce stosowane w żywności lub paszy ekologicznej poddane działaniu promieniowania jonizującego, które jest zakazane w rolnictwie ekologicznym (art. 10 rozporządzenia Nr 834/2007). 7. Środki do produkcji ekologicznej. Środki do produkcji eko- 7 logicznej to produkty i substancje, o których mowa w art. 16 ust. 1 lub 4 rozporządzenia Nr 834/2007, a więc te, na które zezwolenie wydaje Komisja. Chodzi o dopuszczalność stosowania w produkcji 13

Art. 3 Ustawa o rolnictwie ekologicznym ekologicznej produktów i substancji i włączenie ich do zamkniętego wykazu, które mogą być stosowane w rolnictwie ekologicznym do celów użycia jako środki ochrony roślin; nawozy i środki poprawiające właściwości gleby, nieekologiczne materiały paszowe pochodzenia roślinnego, materiał paszowy pochodzenia zwierzęcego i mineralnego oraz niektóre substancje stosowane w żywieniu zwierząt, dodatki paszowe i substancje pomocnicze w przetwórstwie, produkty służące do czyszczenia i odkażania stawów, klatek, budynków i urządzeń stosowanych w produkcji zwierzęcej, produkty służące do czyszczenia i odkażania budynków i urządzeń stosowanych w produkcji roślinnej, w tym używanych do przechowywania w gospodarstwie rolnym. Nadto, wskazane produkty i substancje zawarte w zamkniętym wykazie mogą być stosowane tylko wtedy, gdy odpowiednie ich stosowanie jest dopuszczone w ogólnym sektorze rolniczym w zainteresowanych państwach członkowskich, zgodnie z właściwymi przepisami unijnymi i krajowymi. Szczegółowe rozwiązania prawne wprowadza rozporządzenie Nr 889/2008 m.in. w art. 29. 8 8. Wprowadzanie do obrotu w odniesieniu do produktów. Wskazany termin oznacza wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 ust. 8 rozporządzenia Nr 178/2002, czyli posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Z kolei przepisy ustawy z 25.8.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 149 ze zm.) nakazują rozumieć wprowadzanie żywności do obrotu jako wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 ust. 8 rozporządzenia Nr 178/2002 (art. 3 ust. 3 pkt 52). Wprowadzaniem do obrotu w świetle tego przepisu będą zatem także nieodpłatne czynności prawne itp. 9 9. Wprowadzanie do obrotu w odniesieniu do środków do produkcji ekologicznej. Chodzi o czynności wprowadzania do obrotu w rozumieniu art. 3 ust. 8 rozporządzenia Nr 178/2002, a zatem te same czynności, o jakich mowa wyżej w zakresie wprowadzania do obrotu produktów. Art. 3. [Odesłanie do KPA] Do postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. 14

Ustawa o rolnictwie ekologicznym Art. 3 Spis treści Nb 1. Zastosowanie KPA............................ 1 2. Sprawy indywidualne.......................... 2 3. Decyzje.................................... 3 1. Zastosowanie KPA. Zakres zastosowania KPA został określony 1 przez ustawodawcę przez odniesienie do dwóch elementów: postępowań w sprawach indywidualnych oraz rozstrzygnięć w formie decyzji. Zastosowanie KPA w świetle ustawy możliwe jest w dwóch sytuacjach: po pierwsze, gdy ustawa wprost stanowi, że w danej sprawie wydawana jest decyzja (np. art. 5 ust. 1, art. 24 ust. 4 RolEkologU), a po drugie, z uwagi na zakres przedmiotowy ustawy określony w art. 1 w sytuacjach, w których z przepisów rozporządzeń unijnych, a konkretnie rozporządzeń Nr 834/2007, Nr 889/2008 i Nr 1235/2008 dotyczących rolnictwa ekologicznego, wynika podstawa prawna do wydania decyzji. Ponieważ w przepisach rozporządzeń Nr 834/2007 i Nr 889/2008 nie określono procedury działania organów, odesłanie do krajowej procedury administracyjnej jest w pełni uzasadnione. Autonomia proceduralna państwa członkowskiego w zakresie wykonywania prawa unijnego doznaje jednak ograniczeń: nie może być mniej korzystna niż w przypadku podobnych postępowań wewnętrznych i nie może czynić niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania prawa unijnego (tak M.P. Baran, w: SPA, t. 3, 2014, rozdział XI, 46) zob. także komentarz do art. 1. 2. Sprawy indywidualne. Termin sprawa indywidualna wystę- 2 puje w art. 1 1 KPA. Pojęcie sprawy indywidualnej w KPA charakteryzuje się podwójną konkretnością: określeniem podmiotu będącego stroną w sprawie oraz sytuacji, w jakiej dany podmiot się znajduje, a ponadto ze sprawą indywidualną wiąże się pojęcie interesu prawnego strony opartego o normy prawa administracyjnego (tak K. Wąsowski, w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2013, art. 1, pkt VII.2, Nb 16, s. 18). Przykładem sprawy indywidualnej rozstrzyganej decyzją może być decyzja ministra wskazana w art. 5 ust. 1 RolEkologU, gdzie interes prawny będzie miał pomiot ubiegający się o upoważnienie do działania w charakterze jednostki certyfikującej. Jednocześnie zauważyć należy, że ustawa nie dokonuje wyłączenia zastosowania KPA. 15