PARLAMENT EUROPEJSKI 2009-2014 Komisja Rozwoju 20.11.2012 DOKUMENT ROBOCZY dotyczący projektu sprawozdania z własnej inicjatywy w sprawie przygotowania wieloletnich ram finansowych dotyczących finansowania współpracy UE na rzecz państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz krajów i terytoriów zamorskich na lata 2014 2020 (11. Europejski Fundusz Rozwoju) Komisja Rozwoju Sprawozdawca: Patrice Tirolien DT\920671.doc PE500.575v01-00 Zjednoczona w różnorodności
I. Ramy proceduralne i prawne oraz dokumenty podstawowe Podstawą prawną Europejskiego Funduszu Rozwoju (zwany dalej EFR) jest Umowa o partnerstwie między członkami grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku a Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, podpisana w Kotonu w dniu 23 czerwca 2000 r. (umowa z Kotonu) 1. Jest to podstawa umowna naszej współpracy z państwami AKP. Część IV TFUE i decyzja o stowarzyszeniu zamorskim z dnia 27 listopada 2001 r. 2, dotycząca stowarzyszenia między UE (wcześniej WE) a szeregiem krajów i terytoriów zamorskich (KTZ) stanowią natomiast podstawy prawne stowarzyszenia z KTZ. W dniu 16 lipca 2012 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich z Unią Europejską (decyzja o stowarzyszeniu zamorskim) (COM(2012)0362final), który jest obecnie przedmiotem negocjacji w Radzie. Dokumentem podstawowym dla niniejszego sprawozdania w sprawie 11. EFR jest komunikat Komisji z dnia 7 grudnia 2011 r. zatytułowany Przygotowanie wieloletnich ram finansowych dotyczących finansowania współpracy UE na rzecz państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz krajów i terytoriów zamorskich na lata 2014 2020 (11. Europejski Fundusz Rozwoju) (COM(2011)0837), należący do zestawu wniosków Komisji dotyczących działań zewnętrznych UE w wieloletnich ramach finansowych (WRF) na lata 2014-2020. Przy opracowywaniu zasad 11. EFR należy również uwzględnić dwa inne komunikaty Komisji: komunikat Komisji z dnia 13 października 2011 r. zatytułowany Zwiększanie wpływu unijnej polityki rozwoju Program działań na rzecz zmian (COM(2011)0637) i komunikat Komisji z dnia 29 czerwca 2011 r. zatytułowany Budżet z perspektywy»europy 2020«(COM(2011)0500). Ważnym elementem dorobku jest konsensus europejski w sprawie rozwoju z dnia 20 grudnia 2005 r., podobnie jak europejski plan działań w dziedzinie rozwoju i wynikające z niego wytyczne. Umowa wewnętrzna ustanawiająca 10. EFR, podpisana w lipcu 2006 r. przez przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2008 r. (równocześnie z pierwszym przeglądem umowy z Kotonu), wygaśnie w dniu 31 grudnia 2013 r. 3 ; od 1 stycznia 2014 r. powinna zatem zastąpić ją nowa umowa wewnętrzna, i to jej dotyczy komunikat Komisji (COM(2011)0837). Projekt ten, przewidziany na lata 2014-2020, jest obecnie negocjowany w Radzie; Parlament nie jest w żaden sposób zaangażowany w prace nad projektem umowy wewnętrznej ani w negocjacje w Radzie. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, by Parlament sporządził sprawozdanie z własnej inicjatywy dotyczące 11. EFR w ogóle, a w szczególności komunikatu Komisji zawierającego projekt umowy wewnętrznej będącej przedmiotem negocjacji w Radzie. W oparciu o tę umowę wewnętrzną Rada przyjmie następnie rozporządzenie wykonawcze i rozporządzenie finansowe dotyczące 11. EFR; oba te rozporządzenia spodziewane są na początku 2013 r. 1 2 3 Dz.U. L 317 z 15.12.2000, s. 3. Umowa zmieniona w Luksemburgu w dniu 25 czerwca 2005 r. (Dz.U. L 287 z 28.10.2005, s. 4) i w Wagadugu w dniu 22 czerwca 2010 r. (Dz.U. L 287 z 4.11.2010, s. 3). Dz.U. L 314 z 30.11.2001, s. 1. Decyzja zmieniona decyzją 2007/249/WE (Dz.U. L 109 z 26.4.2007, s. 33). Dz.U. L 247 z 9.9.2006, s. 32. PE500.575v01-00 2/13 DT\920671.doc
EFR to główna dźwignia finansowa UE zarówno w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju z krajami AKP na mocy umowy z Kotonu, jak i w dziedzinie współpracy z 25 KTZ na mocy decyzji o stowarzyszeniu zamorskim. EFR nie jest elementem budżetu UE. Podobnie jak budżet, zasilany jest przez państwa członkowskie, według specjalnego klucza podziału, który jednak stopniowo zbliża się do klucza podziału przyjętego przy tworzeniu budżetu UE. Komisja nie przewiduje obecnie ujęcia EFR w budżecie (a w związku z tym wykonywania przez PE uprawnień budżetowych przynależnych mu jako jednemu z dwóch organów władzy budżetowej), planuje to natomiast na 2020 r., kiedy to wygasną jednocześnie WRF na lata 2014-2020, 10. EFR i umowa z Kotonu. II. Ocena polityczna II.1.a. Ograniczanie i eliminowanie ubóstwa w krajach partnerskich AKP; aspekty płci, szczególna ochrona najsłabszych Komisja podkreśla, że głównym celem współpracy prowadzonej przez UE na rzecz rozwoju jest ograniczenie, a docelowo wyeliminowanie ubóstwa. Jest to konstytucyjny obowiązek UE i państw członkowskich, zapisany w art. 208 TFUE, w europejskim konsensusie na rzecz rozwoju i w art. 1 umowy z Kotonu. Ograniczenie, a docelowo wyeliminowanie ubóstwa jako główny cel współpracy prowadzonej przez UE na rzecz rozwoju nie jest możliwe bez zwrócenia szczególnej uwagi na milenijne cele rozwoju, których osiąganie najbardziej się opóźnia, a są to cele dotyczące podstawowych sektorów społecznych i aspektów płci (cel 4, 5 i 6). Od ponad 20 lat inwestycje w podstawowe sektory społeczne, zwłaszcza w opiekę zdrowotną i podstawową edukację (art. 25 umowy z Kotonu), uznaje się za mające pierwszorzędne znaczenie dla wyeliminowania ubóstwa i za niezbędne do osiągnięcia trwałego rozwoju niewykluczającego nikogo. W tym kontekście obserwowany niedostatek zasobów (przegląd śródokresowy 10. EFR 1 oraz rezolucje Parlamentu Europejskiego w sprawie absolutorium z wykonania budżetu 8., 9. i 10. EFR 2 ) przyznawanych bezpośrednio na sektory społeczne (zwłaszcza na zagadnienia dotyczące płci, zdrowia i podstawowej edukacji) oraz nierównomierne postępy w osiąganiu milenijnych celów rozwoju w krajach AKP muszą skłaniać Parlament Europejski, by ponownie zalecić Komisji, krajom AKP i Radzie, by w 11. EFR przyznały 20% środków na edukację i podstawową opiekę zdrowotną (zwłaszcza na opiekę nad matkami i dziećmi oraz na poprawę stanu infrastruktury wodociągowej i sanitarnej), na wzór instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju. Ponadto szczególną uwagę należy zwrócić na szczególną ochronę kobiet i dziewcząt, gdyż poprawa ich sytuacji i udziału w programach pomocowych finansowanych z 11. EFR jest niezbędna z punktu widzenia ograniczenia ubóstwa i wspierania rozwoju gospodarczego. Ponieważ ubóstwo bardziej dotyka osoby, które już znajdują się obiektywnie lub we 1 Dokument roboczy Komisji dotyczący przeglądu wyników 10. EFR (SEC(2011)1055 final). 2 P7_TA(2012)0156. DT\920671.doc 3/13 PE500.575v01-00
własnym odczuciu w gorszej sytuacji, to UE za pośrednictwem 11. EFR powinna się zdecydowanie zaangażować w poprawę losu grup marginalizowanych (dzieci, obrońców praw człowieka, osób niepełnosprawnych i, ogólnie rzecz biorąc, wszelkich osób lub grup osób dyskryminowanych ze względu wyznanie, poglądy polityczne czy orientację seksualną). Sprawozdawca chce również podkreślić ważny wkład społeczeństwa obywatelskiego oraz władz lokalnych i regionalnych w postaci świadczenia podstawowych usług, zwracania uwagi na grupy marginalizowane, aspekty płci, równouprawnienie płci oraz zaangażowanie kobiet. Zachęca Komisję i kraje AKP do ścisłej współpracy z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego przy programowaniu, wdrażaniu i monitorowaniu 11. EFR. II.1.b. Wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego KTZ EFR finansuje nie tylko partnerstwo AKP-UE, ale również stowarzyszenie KTZ-UE, będące szczególnym wyrazem zapisanych w czwartej części KTZ szczególnych stosunków między 25 KTZ a czterema państwami członkowskimi (wynikających z historycznych i konstytucyjnych związków między nimi). Wniosek w sprawie decyzji o stowarzyszeniu zamorskim przyjęty w dniu 16 lipca 2012 r. uwzględnia potrzebę ponownego zdefiniowania celów stowarzyszenia między KTZ a UE. Jest to niezbędne, gdyż traktowanie tych terytoriów w sposób zbliżony do traktowania krajów AKP nie odpowiada już wymogom współczesności. Zwalczanie ubóstwa zastąpiono zatem obecnie wolą tworzenia partnerstwa wspierającego trwały rozwój tych terytoriów w oparciu o konkurencyjność, odporność na zmiany klimatu oraz współpracę i integrację regionalną. W tym kontekście lepiej byłoby dysponować uproszczonym i bardziej elastycznym instrumentem finansowym, uwzględniającym w szczególności ograniczony potencjał administracyjny i budżetowy niektórych KTZ. Związki instytucjonalne między KTZ a państwami członkowskimi, z którymi są one powiązane, a także istnienie rygorystycznych zasad administracji publicznej gwarantują bezpieczne wykorzystanie EFR przez KTZ. Dlatego też należałoby uprościć procedury, by ułatwić wdrażanie 11. EFR, a przepisy rozporządzenia wykonawczego do decyzji o stowarzyszeniu zamorskim powinny odzwierciedlać te uproszczone zasady. Sprawozdawca odnotowuje z zainteresowaniem możliwość uwzględnienia przy opracowywaniu jednolitego dokumentu programowego (DOCUP) istniejących już planów sporządzonych przez KTZ i państwo członkowskie, z którym są one powiązane. Ponadto na wzór organizowanych w Brukseli posiedzeń organów zarządzających funduszami strukturalnymi należałoby zinstytucjonalizować organizowane co roku lub co dwa lata posiedzenia techniczne terytorialnych i oddelegowanych urzędników zatwierdzających z udziałem Komisji, by dopracować programowanie i wykorzystanie funduszy oraz usprawnić dialog. Centralne miejsce zajmuje współpraca regionalna, czwarty cel przyszłych ram stowarzyszenia. Należy zatem ułatwić jej realizację dzięki uproszczeniu procedur 11. EFR. PE500.575v01-00 4/13 DT\920671.doc
W przypadku współpracy z regionami najbardziej oddalonymi, jakimi są kraje sąsiadujące z KTZ, bez względu na to, czy należą do grupy AKP, czy nie, Unia będzie musiała poprawić koordynację i synergię między programami współpracy wspieranymi przez różne instrumenty finansowe UE. Należy w związku z tym zapewnić urzeczywistnienie programowania wspólnych przedsięwzięć z udziałem AKP, KTZ i regionów najbardziej oddalonych dzięki ułatwieniu dialogu między podmiotami uczestniczącymi w programowaniu i zapewnieniu zgodności trybów programowania w poszczególnych instrumentach pomocowych. II.2. Ujęcie EFR w budżecie Sprawozdawca z zadowoleniem przyjmuje fakt, że klucze podziału proponowane przez państwa członkowskie w 11. EFR są nadal zbliżone do kluczy podziału obowiązujących w przypadku budżetu UE. Jednak tylko pełne ujęcie EFR w budżecie, co przewidziano w 2020 r., zagwarantuje normalny demokratyczny proces tworzenia wszystkich instrumentów finansowania działań zewnętrznych przez oba organy władzy budżetowej. Sprawozdawca popiera wizję Komisji, zgodnie z którą takie ujęcie w budżecie nie jest jak na razie właściwe ze względu na kontekst narzucony przez kryzys gospodarczy i budżetowy, który mógłby spowodować, pod pretekstem ujęcia EFR w budżecie, zmniejszenie poziomu środków przeznaczonych na współpracę z partnerskimi krajami AKP i stowarzyszonymi KTZ; oczekuje, że Komisja dołoży wszelkich starań, by przygotować takie ujęcie w budżecie na jak najlepszych warunkach w 2020 r., kiedy to wygaśnie 11. EFR, umowa z Kotonu i WRF na lata 2014-2020, oraz że będzie regularnie informować Parlament o tych przygotowaniach, przedkładając mu wszelkie wnioski, jakie opracuje w tej sprawie. Sprawozdawca uważa, że logika wymaga, by EFR, zasilany przez państwa członkowskie, czyli przez podatników UE, był negocjowany między państwami członkowskimi (w Radzie) zgodnie z taką samą procedurą, jaka ma zastosowanie do pozostałych instrumentów finansowych włączonych do budżetu UE, a na koniec zatwierdzany przez PE jako jedyną instytucję pochodzącą z bezpośrednich wyborów, a zarazem jeden z dwóch organów władzy budżetowej. Najpóźniej w 2020 r. wszystkie instrumenty finansowania działań zewnętrznych UE powinny być negocjowane w taki sam sposób i według tego samego harmonogramu. Co do zasady sprawozdawca sprzyja ujęciu EFR w budżecie, począwszy od 2020 r., podkreśla jednak, że ujęcie to musi pociągnąć za sobą pełne przeniesienie EFR do rubryki 4 WRF ( UE jako partner na arenie międzynarodowej ) i prowadzić do lepszej przewidywalności pomocy, a przy tym nie może nigdy posłużyć za okazję czy pretekst do obniżenia wydatków na działania zewnętrzne UE ogólnie, a szczególnie wydatków na pomoc na rzecz rozwoju. Ujęcie EFR w budżecie musi raczej pociągać za sobą odpowiednie podniesienie pułapów wydatków zapisanych w rubryce 4 WRF. Warunki i proces zapewniania kontroli demokratycznej muszą obejmować udział parlamentów państw członkowskich w kontroli wykorzystania środków przewidzianych w budżecie. II.3. Pule finansowe w 11. EFR W projekcie umowy wewnętrznej Komisja proponuje, by maksymalna łączna kwota przeznaczona na 11. EFR (na lata 2014-2020) wynosiła 34 275 600 000 EUR, podczas gdy w 10. EFR (na lata 2008-2013) wynosi ona około 22 600 000 000 EUR, co stanowi dla krajów AKP i KTZ (przy uwzględnieniu inflacji i dłuższego okresu obowiązywania 11. EFR DT\920671.doc 5/13 PE500.575v01-00
sześć lat, a nie pięć, jak w przypadku 10. EFR) około 13% wzrost kwoty pomocy UW na rzecz współpracy. Ze względu na kontekst obecnego kryzysu gospodarczego i oszczędności budżetowych należy z zadowoleniem przyjąć odważną propozycję Komisji. Łączne kwoty przyjęte w 11. EFR (poza budżetem) i w instrumencie finansowania współpracy na rzecz rozwoju (w budżecie UE) muszą pozwalać UE wypełnianie zobowiązania do przeznaczenia 0,7% PKB na pomoc publiczną na rzecz rozwoju, począwszy od 2015 r. Sprawozdawcę niepokoją jednak ostatnie propozycje zmniejszenia kwoty przyznanej na EFR; przypomina on zobowiązania Unii Europejskiej do utrzymania celu polegającego na wydawaniu co najmniej 0,15% DNB na pomoc dla krajów najsłabiej rozwiniętych, z których większość należy do grupy krajów AKP. Przypomina również w tym kontekście ogromne znaczenie nowych źródeł finansowania rozwoju, zwłaszcza wprowadzenia podatku od transakcji finansowych, co przewidziano na 2013 r. w 11 państwach europejskich, przy czym znaczna część wpływów z tego podatku powinna być przeznaczona na zwalczanie ubóstwa i zmian klimatu na skalę międzynarodową. Niezależnie od wysokości kwot i od klucza podziału przyjętego ostatecznie przez Radę w 11. EFR kwota przeznaczona na KTZ w łącznej puli środków EFR powinna być taka sama jak w kwota proponowana w projekcie umowy wewnętrznej. Odsetek zasobów przeznaczonych w 11. EFR na współpracę między krajami AKP i na współpracę regionalną powinien być taki sam jak w 10. EFR. Pula ta zostanie wykorzystana częściowo na sfinansowanie nowego planu łagodzenia wstrząsów, przewidzianego w drugim przeglądzie umowy z Kotonu. W tym celu Komisja dostosowała swój projekt umowy wewnętrznej dotyczącej 11. EFR do odpowiednich przepisów umowy z Kotonu zmienionej w 2010 r. Ten nowy plan, mający zastępować systemy Flex i inne doraźne narzędzia, powinien bazować na doświadczeniach z V-Flex i z instrumentu żywnościowego, by amortyzować wstrząsy zewnętrzne o zasięgu międzynarodowym, jakie mogą dotkną dany kraj AKP. Pozwoliłby on w szczególności finansować uzupełniającą pomoc humanitarną i krótkoterminową pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych, kiedy nie jest możliwe sfinansowanie takiego wsparcia z budżetu UE. W kwestii zasięgania opinii EBI Komisja proponuje nie przedłużać instrumentu inwestycyjnego, gdyż istnieją wystarczające fundusze pochodzące ze zwrotów środków z 9. i 10. EFR. Na instrument inwestycyjny mają być jednak przeznaczone środki finansowe w wysokości 600 000 000 EUR, przekazywane EBI z 11. EFR i przyjmujące postać pomocy bezzwrotnej na finansowanie dotacji na spłatę odsetek i pomocy technicznej, co przewiduje zarówno załącznik II do umowy z Kotonu, jak i decyzja o stowarzyszeniu zamorskim. Sprawozdawca chciałby uzyskać od Komisji i EBI dodatkowe wyjaśnienia w tej kwestii, zwłaszcza w przypadku wdrażania projektu finansowanego z instrumentu inwestycyjnego w partnerskim kraju AKP lub stowarzyszonym KTZ. II.4. Pomoc a soft power Sprawozdawca podkreśla wymiar soft power stosowanej przez UE w finansowaniu jedynej w swoim rodzaju przekrojowej umowy o partnerstwie, jaką jest umowa z Kotonu, a także ogólnej umowy o stowarzyszeniu z KTZ. Oprócz pełnego włączenia EFR do budżetu europejskiego, przewidzianego na 2020 r., do upowszechniania europejskiej soft power, PE500.575v01-00 6/13 DT\920671.doc
zwłaszcza w krajach AKP, przyczyniłoby się wywiązywanie się przez UE i jej państwa członkowskie z obowiązku koordynowania ich polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju oraz prowadzenie wspólnych działań. Sprawozdawca ubolewa z powodu słabego eksponowania pomocy świadczonej przez UE i jej państwa członkowskie, które razem wzięte zajmują zdecydowane pierwsze miejsce na świecie wśród podmiotów przyznających pomoc publiczną na rzecz rozwoju, zwłaszcza dla krajów AKP. Nowe zadania powierzone UE w traktacie lizbońskim będą wymagać wyższego poziomu środków finansowych niż ustalone w WRF na lata 2007-2013, jeśli UE ma być w stanie pełnić rolę partnera na arenie światowej (rubryka 4 WRF), a przy tym wywiązywać się z już podjętych zobowiązań, a zwłaszcza przeznaczać od 2015 r. 0,7% PKB państw członkowskich na pomoc publiczną na rzecz rozwoju i osiąganie milenijnych celów rozwoju. Skądinąd UE odgrywa kluczową rolę, zwłaszcza wśród partnerów z AKP, wspierając pokój, demokrację, prawa człowieka, solidarność, stabilność, bezpieczeństwo i ograniczanie ubóstwa. Sprawozdawca chciałby również przypomnieć korzyści ze wspólnego programowania, które umożliwia zwielokrotnienie w terenie pozytywnych efektów odczuwanych przez najuboższych mieszkańców, a tym samym poprawić widoczność i skuteczność europejskiej pomocy. Zdaniem sprawozdawcy przedłożony przez Komisję projekt umowy wewnętrznej w sprawie 11. EFR, a także propozycji globalnego wymiaru Europy daje solidne podstawy do zrealizowania ambitnej wizji UE jako partnera na arenie światowej, a przy tym do obrony jej wartości, do których należy demokracja, prawa człowieka oraz rozwój gospodarczy i społeczny uzyskiwany dzięki trwałemu, nikogo niewykluczającemu wzrostowi gospodarczemu. Z drugiej strony sprawozdawca chciałby, by UE wymagała od przedsiębiorstw chcących uzyskać zamówienia publiczne finansowane z EFR w krajach AKP przestrzegania określonych norm środowiskowych i społecznych. Leży to w interesie obywateli krajów rozwijających się i krajów rozwiniętych. II.5. Programowanie 11. EFR na miarę programu działań na rzecz zmian: skuteczność pomocy, alternatywne finansowanie (połączenie dotacji i pożyczek), zróżnicowanie, kraje o dochodach pośrednich, wspólne środki programowania, wspólne kierunki działań (EFR i instrument współpracy na rzecz rozwoju), kryterium podatności na zagrożenia / tematyczne programowanie i koncentrowanie działań II.5.a. Program działań na rzecz zmian, zróżnicowanie Proponowany przez Komisję program działań na rzecz zmian wprowadza pojęcie zróżnicowania jako centralnego elementu europejskiej polityki na rzecz rozwoju. Zgodnie z tą zasadą w przyszłości UE będzie koncentrować pomoc na rzecz rozwoju w krajach najuboższych. Jednak i w krajach o średnich dochodach wiele osób żyje poniżej progu ubóstwa. Zgodnie z umową z Kotonu pomoc dla krajów AKP nie będzie stopniowo wycofywana, co znaczy, że docelowo Komisja nie zlikwiduje całkowicie pomocy przyznawanej krajom AKP zaliczanym do krajów o średnich dochodach, zwłaszcza dla małych wyspowych państw rozwijających się. W 11. EFR Komisja ponownie zaproponuje pule środków dla poszczególnych krajów AKP, do czego zobowiązuje ją umowa z Kotonu, jednak dla najbardziej rozwiniętych krajów AKP pule te będą znacznie niższe niż w 10. EFR. DT\920671.doc 7/13 PE500.575v01-00
Sprawozdawca chciałby przypomnieć, że umowa z Kotonu nadal powinna stanowić podstawowe ramy odniesienia dla 11. EFR. Wprowadzenie zróżnicowanego podejścia wywołało burzliwe debaty; powstało pytanie, czy podejście to jest zgodne z duchem i z literą umowy z Kotonu, zgodnie z którą UE jest zobowiązana współpracować z 79 krajami AKP. By uzasadnić politykę zróżnicowania, Komisja Europejska odwołuje się do art. 2 umowy z Kotonu. Artykuł ten stanowi, że współpraca między Europą a krajami AKP opiera się na kilku zasadach, w tym na zasadzie zróżnicowania i regionalizacji: ustalenia oraz priorytety dotyczące współpracy są zróżnicowane odpowiednio do stopnia rozwoju partnera, jego potrzeb, funkcjonowania oraz długoterminowej strategii rozwoju. Kraje AKP odpowiadają na argument Komisji Europejskiej, przywołując art. 56 umowy z Kotonu, w którym wyjaśniono, że współpraca finansowa na rzecz rozwoju jest realizowana w oparciu o cele rozwojowe, strategie i priorytety określane przez państwa AKP i zgodnie z nimi, zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym oraz że należy mieć na uwadze znaczenie przewidywalności pomocy. Na obecnym etapie DG DEVCO zapewnia, że zgodnie z umową z Kotonu wdrażanie zasady zróżnicowania będzie się różniło od wdrażania instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju. Każdy kraj AKP będzie dysponował krajową pulą pomocy. Sprawozdawca chce podkreślić, że zgadza się z tą interpretacją zasady zróżnicowania, któremu powinny towarzyszyć: - ambitny i realistyczny mechanizm stopniowego wycofywania, wyrażający się w stopniowym obniżaniu pomocy dla najbardziej rozwiniętych krajów AKP, a nie w jej drastycznym obniżeniu już w 2014 r.; - wskaźnik podatności na zagrożenia opracowywany obecnie przez służby Komisji uzupełniający kryterium PKB przy pomiarze bogactwa danego kraju i uwzględniający szczególną sytuację małych wyspowych krajów rozwijających się, krajowy wskaźnik pomiaru ubóstwa, współczynnik Giniego i krajowy wskaźnik nierówności; - utrzymanie ścisłego dialogu politycznego między UE a poszczególnymi partnerami z grupy AKP. Sprawozdawca jest zdania, że wspólnotowa pomoc na rzecz rozwoju może jeszcze przynieść wartość dodaną niektórym krajom o średnich dochodach, zwłaszcza przez wspieranie reform prawodawstwa umożliwiających zmniejszenie nierówności (reformy podatkowe, tworzenie systemów zabezpieczenia socjalnego itp.). Utrzymanie pul krajowych jest zatem niezwykle ważne niezależnie od ich wysokości. Z drugiej strony zróżnicowanie oznacza również poczucie odpowiedzialności, gdyż zachęca kraje o wysokim poziomie wzrostu gospodarczego i znacznym bogactwie narodowym, by same redystrybuowały to bogactwo, zwalczały ubóstwo i nierówności oraz umacniały spójność społeczną, gdyż to na nich przede wszystkim spoczywa obowiązek wewnętrznej redystrybucji krajowych bogactw. Sprawozdawca zauważa, że program na rzecz zmian zawiera kilka nowych propozycji, zwłaszcza propozycję łączenia pożyczek i dotacji oraz propozycję wsparcia sektora PE500.575v01-00 8/13 DT\920671.doc
prywatnego. Wykorzystanie tych nowych mechanizmów powinno mieć na celu przede wszystkim wyrwanie obywateli krajów rozwijających się z ubóstwa i uzależnienia od pomocy, gdyż w przeciwnym przypadku sprzyjałyby one rozwoju i wzrostowi, które nie byłyby ani trwałe, ani sprzyjające włączeniu społecznemu, ani zrównoważone. W tym sensie Komisja powinna wyjaśnić swoją strategię wspierania sektora prywatnego i nowe mechanizmy w rodzaju łączenia pożyczek i dotacji. Należy opracować mechanizmy gwarantujące skierowanie wsparcia sektora prywatnego na szczebel lokalny tego sektora (obejmujący małe struktury, małych producentów rolnych, rolnictwo rodzinne itp.), a także zapewnić odpowiednie ramy mechanizmu łączenia pożyczek i dotacji. Komisja powinna przeprowadzić pogłębione i niezależne oceny skutków istniejących instrumentów i mechanizmów łączenia różnych rodzajów pomocy, by uzyskać analizę ich wpływu na ograniczanie ubóstwa, stan środowiska i poziom zadłużenia poszczególnych krajów. W konsekwencji Komisja powinna opublikować wytyczne i precyzyjne kryteria wyjaśniające wdrażanie łączenia pożyczek i dotacji oraz dobór projektów (zaliczenie do kryteriów selekcji eliminacji ubóstwa, norm środowiskowych i społecznych oraz równouprawnienia kobiet i mężczyzn, uznanie zasad pomocy niewiązanej, przejrzystości irozliczalności przed obywatelami, udziału władz lokalnych i regionalnych oraz organizacji społeczeństwa obywatelskiego). II.5.b. Skuteczność pomocy i odpowiedzialność demokratyczna Jednym z podstawowych warunków realizacji programu na rzecz skuteczności pomocy jest przyjęcie w pełni zasady odpowiedzialności demokratycznej, która oznacza, że strategia rozwoju powstaje w danym kraju i odzwierciedla zaangażowanie wszystkich zainteresowanych podmiotów krajowych. Należy zatem włączyć parlamenty krajowe oraz władze i lokalne i regionalne, a także organizacje społeczeństwa obywatelskiego w opracowywanie i wdrażanie krajowych i regionalnych dokumentów strategicznych i programów orientacyjnych. Zasadniczą rolę odgrywają przy tym delegatury UE. Tymczasem wydaje się, że w poprzednich okresach programowania EFR delegatury UE często z braku środków nie włączały rzeczywiście władz lokalnych i regionalnych ani społeczeństwa obywatelskiego w swoje prace. Jedynym punktem kontaktowym delegatur EU jest też często krajowy urzędnik zatwierdzający ze szkodą dla większości ministerstw, organów administracji centralnej czy też parlamentów krajowych. Przy wdrażaniu 11. EFR UE powinna rzeczywiście i w namacalny sposób stosować zasady zapisane w partnerstwie z Pusanu na rzecz skutecznej współpracy służącej rozwojowi, a także deklarację paryską i deklarację z Akry. Szczególną uwagę należy zwrócić na to, by delegatury UE w większym stopniu angażowały wszystkie zainteresowane podmioty krajowe: zainteresowane ministerstwa, parlamenty, władze lokalne i społeczeństwo obywatelskie, i to na wszystkich etapach programowania, wdrażania i oceny krajowych dokumentów strategicznych. Sprawozdawca chce przypomnieć, że zwalczanie ubóstwa i skuteczność rozwoju zależą również w znacznej mierze od zdolności do zmobilizowania dochodów na szczeblu krajowym. W związku z tym wdrażanie skutecznych i sprawiedliwych mechanizmów poboru DT\920671.doc 9/13 PE500.575v01-00
podatków powinny być jednym z priorytetów partnerstwa AKP-UE, zarówno w ramach wdrażania 11. EFR, jak i w ramach dialogu politycznego. Celem tych działań powinna być poprawa poboru dochodów podatkowych, a zarazem zapobieganie unikaniu płacenia podatków na skalę międzynarodową, nielegalnemu odpływowi kapitałów i korzystania z rajów podatkowych. II.5.c. Dziedziny współpracy i tematyczna koncentracja działań Jedną ze zmian wprowadzonych przez program na rzecz zmian jest tematyczna koncentracja działań. Otwarcie głoszonym celem tej zmiany jest sprzyjanie trwałemu, niewykluczającemu nikogo wzrostowi w krajach rozwijających się oraz poprawa wpływu i widoczności pomocy wspólnotowej, przy czym powinna ona skupiać się na następujących sektorach: - dobre zarządzanie, w tym poszanowanie praw człowieka i zasad demokracji; równouprawnienie kobiet i mężczyzn, rola społeczeństwa obywatelskiego i zwalczanie korupcji; - ochrona socjalna, zdrowie i edukacja; - tworzenie środowiska sprzyjającego przedsiębiorstwom i pogłębianie integracji regionalnej między krajami rozwijającymi się; - zrównoważone rolnictwo i czysta energia, a przy tym zwiększanie odporności krajów rozwijających się na wstrząsy zewnętrzne oraz potencjału przekształcania wyzwań, jakimi są bezpieczeństwo żywnościowe i zmiany klimatu, w perspektywy wzrostu. Sprawozdawca zwraca uwagę na projekt opracowany przez sekretariat generalny ONZ i utworzoną przez niego grupę wysokiego szczebla, który ma na celu dostarczanie wszystkim ludziom na świecie zrównoważonej energii do 2030 r. Projekt ten ma zapewniać powszechny dostęp do nowoczesnych usług energetycznych oraz podwoić światowy wskaźnik poprawy efektywności energetycznej i udział energii ze źródeł odnawialnych w światowym koszyku energetycznym. Sprawozdawca z zadowoleniem przyjmuje fakt, że UE przeznaczy na ten projekt dotację w wysokości 500 milionów EUR. Sprawozdawca wskazuje również na potrzebę wspierania rolnictwa w europejskiej polityce na rzecz rozwoju. Kryzysy żywnościowe, których świadkami byliśmy w ostatnich latach, wykazały konieczność lepszego regulowania rynków rolnych, a także potrzebę wspierania polityki rolnej zdolnej zapewnić bezpieczeństwo żywnościowe we wszystkich krajach rozwijających się, zapewnienia rolnikom godnych dochodów oraz przezwyciężania wstrząsów koniunkturalnych. Trzeba jednak odwołać się również do odpowiedzialności krajów AKP, gdyż tylko nieliczne wywiązują się ze zobowiązania podjętego w 2003 r. w deklaracji z Maputo, zgodnie z którym mają przeznaczać co najmniej 10% dochodów budżetowych na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich. Niemniej wskazanie tych sektorów, w których powinna się skupiać pomoc, może być interpretowana jako wyraz czysto europejskich priorytetów, wyznaczonych jednostronnie, a nie w wyniku ścisłego dialogu politycznego między krajami AKP a UE. Te dziedziny współpracy, chociaż uniwersalne, nie powinny przy tym przesłaniać szczególnych potrzeb wynikających z konkretnej sytuacji krajowej. Ponadto skoro podstawową zasadą skuteczności pomocy jest odpowiedzialność demokratyczna, to należałoby przeznaczyć więcej miejsca na PE500.575v01-00 10/13 DT\920671.doc
dialog polityczny, a tym samym zapewnić więcej elastyczności w określaniu priorytetowych sektorów współpracy. Sprawozdawca podkreśla ponadto ścisły związek między bezpieczeństwem a rozwojem. W tym znaczeniu partnerstwo UE-AKP w ogóle, a EFR w szczególności powinny w jeszcze większej mierze przyczyniać się do wspierania bezpieczeństwa przez walkę w ubóstwem, które aż nazbyt często wykorzystuje się do stosowania przemocy politycznej czy też do celów merkantylnych (terroryzm, handel narkotykami itp.). Dla szerzenia się handlu narkotykami, niemal zerowej kontroli handlu bronią i rozprzestrzeniania się terroryzmu symptomatyczna jest obecna sytuacja w regionie Sahelu. Tego typu negatywne zjawiska trzeba bezwzględnie powstrzymać, gdyż tworzą one ogromne ryzyko destabilizacji na skalę kontynentu afrykańskiego. Stąd znaczenie ukierunkowania polityki UE na dwa filary: z jednej strony dialog polityczny i porozumienia wojskowe, a drugiej strony rozwój. II.5.d. Pomoc budżetowa Koncentracja tematyczna, którą chce wprowadzić Komisja, nie może zagrażać pozytywnym skutkom korzystania z pomocy budżetowej, która przez swój ogólny i przekrojowy charakter pozwala na zwiększenie potencjału dobrego zarządzania finansami publicznymi krajów beneficjentów. W 11. EFR należy zatem zachować istotne miejsce dla pomocy budżetowej, zacieśniając zarazem dialog dotyczący praw człowieka z krajami korzystającymi z tej pomocy. W tym znaczeniu sprawozdawca z zadowoleniem przyjmuje nowe wytyczne zapisane w komunikacie Komisji w sprawie przyszłego podejścia UE do wsparcia budżetowego dla krajów trzecich (przyjęty w dniu 13 października 2011 r.). Przypomina również o znaczeniu art. 96 umowy z Kotonu, który umożliwia zawieszenie dostępu do pomocy w przypadku rażącego łamania zasad umowy przez dane państwo. Tej klauzuli warunkowej powinny towarzyszyć wspólne ramy UE. Sprawozdawca przypomina również, że UE musi nadal wspierać procesy integracji regionalnej, zwłaszcza za pomocą regionalnych programów EFR. Wiele krajów AKP to niewielkie gospodarki, dlatego niezmiernie ważna jest dla nich możliwość korzystania z infrastruktury (energetycznej, drogowej, magazynowej itp.) umożliwiającej rozwój prawdziwych rynków regionalnych. Odnosi się to w szczególności do sektora rolnego, gdzie utworzenie rynków regionalnych pozwoliłoby zwiększyć różnorodność produktów rolnych dostępnych dla konsumentów oraz zwiększać odporność na kryzysy żywnościowe. W 11. EFR UE powinna zatem nadal wspierać istniejące regionalne wspólnoty gospodarcze, umożliwiać budowę infrastruktury wysokiej jakości i w jeszcze większej mierze stymulować integrację regionalną. Ponadto istnienie niektórych regionów najbardziej oddalonych oraz KTZ w regionalnym otoczeniu niektórych krajów AKP powinno dodatkowo stymulować Komisję i macierzyste państwa członkowskie do wykorzystywania swoich kompetencji w dziedzinie ograniczania ryzyka klęsk, odporności na zmiany klimatu czy też rozwoju gospodarczego w otoczeniu wyspowym. Aby zwiększyć liczbę wspólnych projektów realizowanych przez regiony DT\920671.doc 11/13 PE500.575v01-00
najbardziej oddalone, KTZ oraz kraje AKP, UE powinna poprawić koordynację i synergię między programami współpracy wspieranymi z różnych instrumentów finansowych UE, co przewiduje art. 7 wniosku w sprawie decyzji o stowarzyszeniu zamorskim. Aby zapewnić urzeczywistnienie programowania wspólnych projektów, trzeba ułatwić dialog między podmiotami uczestniczącymi w programowaniu i zapewnić zgodność trybów programowania w poszczególnych instrumentach pomocowych (głównie EFR i EFRR). Inna możliwość, którą warto by skonkretyzować, to sprzyjanie dostępowi regionów najbardziej oddalonych oraz KTZ do forów dialogu UE-AKP w charakterze obserwatorów. Z drugiej strony sprawozdawca uważa, że aby zwiększyć skuteczność, widoczność i wpływ europejskiej pomocy, należy dać Komisji środki wystarczające do wdrożenia 11 EFR. Parlament Europejski powinien w związku z tym poprzeć ideę przyznania około 5% zasobów 11. EFR na wydatki administracyjne Komisji. Ponadto niezbędna jest lepsza międzynarodowa koordynacja przyznawania pomocy, by podjąć problem faworytów i sierot pomocy, który dotyczy również naszych partnerów z grupy AKP. Cel, jakim jest poprawa wpływu pomocy, nie powinien prowadzić do bojaźliwej polityki na rzecz rozwoju, skupiającej się wyłącznie na łatwych krajach. Wyeliminowanie ubóstwa i rzeczywiste potrzeby mieszkańców powinny być nadal determinującymi kryteriami przyznawania pomocy na rzecz rozwoju. Sprawozdawca z zadowoleniem przyjmuje istnienie kierunków programowania wspólnych dla nowego instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju oraz dla 11. EFR, dotyczących krajowych lub regionalnych dokumentów strategicznych, gdyż są one wyrazem holistycznego podejścia do współpracy między UE a wszelkimi krajami partnerskimi; podejście to powinno umocnić w 2020 r. włączenie EFR do budżetu UE. Sprawozdawca podkreśla zalety wspólnego programowania pomocy przez UE i państwa członkowskie, polegające głównie na podniesieniu widoczności, wpływu i skuteczności europejskiej polityki na rzecz rozwoju, a zarazem na uniknięciu powielania działań i marnowania środków w sytuacji, gdy niejedno państwo członkowskie obniża swój budżet na współpracę na rzecz rozwoju. Niedawne przykłady Haiti, Sudanu Południowego, Etiopii i Ghany pokazują pełen potencjał takiego podejścia. Należy jednak podkreślić potrzebę zgłębienia i wyjaśnienia zasad zapisanych w europejskich ramach wspólnego programowania wieloletniego. Przypomnijmy tu znaczenie delegatur UE, które muszą wnosić w ten proces jeszcze więcej przejrzystości, zwłaszcza dzięki zaangażowaniu administracji, a także społeczeństwa obywatelskiego zainteresowanych krajów beneficjentów. II.6. Prawo PE do demokratycznej kontroli dokumentów dotyczących wdrażania EFR dobrowolne zobowiązanie polityczne Komisji Sprawozdawca z zadowoleniem przyjmuje fakt, że składając w czerwcu 2011 r. oświadczenie w sprawie globalnego wymiaru Europy, Komisja dobrowolnie podjęła zobowiązanie polityczne do przyznania Parlamentowi Europejskiemu takiego samego prawa wglądu w EFR, a dokładnie mówiąc w dokumenty, jakie zostaną przyjęte w oparciu o przyszłe rozporządzenie w sprawie wdrażania 11. EFR, jakie ma on w przypadku budżetu ogólnego UE, na przykład w odniesieniu do dokumentów przyjętych w ramach wykonywania instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju. Tym samym Komisja dobrowolnie PE500.575v01-00 12/13 DT\920671.doc
zobowiązała się do nawiązania z Parlamentem dialogu w sprawach dotyczących polityki na rzecz rozwoju, niezależnie od źródeł jej finansowania. Zatem Komisja powinna przesyłać projekty krajowych lub regionalnych dokumentów strategicznych Parlamentowi w tym samym czasie co Komitetowi EFR (komitet przedstawicieli państw członkowskich przy Komisji). Sprawozdawca przypomina jednak, że w taki sam sposób należy zaangażować Wspólne Zgromadzenie Parlamentarne AKP-UE jako parlamentarny organ monitorowania wdrażania umowy z Kotonu. II.7. Zaangażowanie podmiotów niepaństwowych i władz lokalnych Sprawozdawca przypomina o kluczowej roli odgrywanej przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz władze lokalne i regionalne we wdrażaniu partnerstwa AKP-UE. Ich rolę w tej mierze należy w przyszłości jeszcze zwiększyć, nie tylko z korzyścią dla realizacji programów czy projektów rozwojowych, ale również przy uwzględnieniu faktu, że organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz władze lokalne i regionalne to podstawowe podmioty opracowywania polityki na rzecz rozwoju. Należy zatem poprawić współpracę z tymi podmiotami, zarówno na szczeblu światowym, jak i krajowym, gdzie delegatury UE powinny częściej zasięgać ich opinii przy opracowywaniu polityki i wdrażaniu priorytetowych sektorów krajowych programów orientacyjnych, w tym wsparcia budżetowego. Z myślą o mierzeniu postępów w tym zakresie Komisja powinna co roku publikować zestawienie liczby i częstotliwości przeprowadzonych konsultacji w poszczególnych krajach. DT\920671.doc 13/13 PE500.575v01-00