Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie subwencji regionalnej dla województw, czyli jak zahamować regres w rozwoju województwa mazowieckiego

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie subwencji regionalnej dla województw, czyli jak zahamować regres w rozwoju województwa mazowieckiego materiały pokonferencyjne

spis treści Adam Struzik Marszałek Województwa Mazowieckiego Wpływ janosikowego na sytuację finansową województwa mazowieckiego 1 prof. dr hab. Hubert Izdebski Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warszawski Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie subwencji regionalnej województw konsekwencje prawne prof. dr hab. Paweł Swianiewicz Wydział Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytet Warszawski Subwencja wyrównawcza w krajach europejskich 4 6 prof. dr hab. Krzysztof Opolski Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytet Warszawski Subwencja regionalna a rozwój województwa aspekt ekonomiczny 8 dr Monika Bogucka-Felczak Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Łódzki System korekcyjno-wyrównawczy postulaty de lege ferenda 10 Adam Struzik Marszałek Województwa Mazowieckiego Na ratunek Mazowszu 13 Wydawca: Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie, ul. Jagiellońska 26, 03-719 Warszawa Miejsce redakcji: Wydział Komunikacji Zewnętrznej w Kancelarii Marszałka tel. 22 590 77 92, 22 590 77 54; faks 22 590 77 59 e-mail: kronika.mazowiecka@mazovia.pl Projekt layoutu i skład: Krzysztof Bolek, Taka Paka Project & Design Group Halina Ostaszewska Druk: Drukarnia Wydawnicza Trans Druk, Golina Na okładce: Fot. arch. UMWM Nakład: 12 350 egz. Materiały pokonferencyjne przygotowane we współpracy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie www.mazovia.pl i Uniwersytetu Warszawskiego www.uw.edu.pl

materiały pokonferencyjne Wpływ janosikowego na sytuację finansową województwa mazowieckiego Adam Struzik Marszałek Województwa Mazowieckiego Województwo mazowieckie według ostatnich danych Głównego Urzędu Statystycznego wytwarza 22,7 PKB, co przekłada się na kwotę 360 mld zł, czyli około 120 mld dolarów. Odpowiada to PKB Słowacji. W badaniach Unii Europejskiej, w piątym raporcie kohezyjnym, Mazowsze w latach 2008 2010 jest sklasyfikowane na drugim miejscu po Brabancji, jeżeli chodzi o dynamikę rozwoju. Tymczasem od 2 lat jesteśmy epatowani informacjami o pogłębiającym się kryzysie finansów największego w tej części Europy regionu. Aby poznać przyczyny tego stanu rzeczy, niezbędna jest pogłębiona analiza zjawisk, które narastały od 10 lat, a szczególnie od roku 2010. Gdyby nie wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK), problem trwałby nadal. Na szczęście 4 marca br. TK zabrał głos w tej sprawie w odpowiedzi na wniosek złożony przez samorząd województwa w 2010 r. Przed Parlamentem i Rządem postawiono olbrzymie wyzwanie zgodnie z wyrokiem system należy zmienić i uporządkować. Pierwszą wadliwość janosikowego zauważyliśmy w 2005 r. i już wówczas złożyliśmy do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności przepisów z Konstytucją RP. Wtedy TK w wyroku ogłosił, że system niesie pewne niebezpieczeństwa, ale funkcjonuje zbyt krótko, by ocenić to jednoznacznie. W 2010 r. złożyliśmy wniosek ponownie. Na szczęście po 4 latach wyrok został ogłoszony! Sejm ma na zmiany prawne 18 miesięcy. W międzyczasie województwo mazowieckie zadłużyło się na prawie 1,8 mld zł. Mazowsze najbogatsze? Łączna kwota janosikowego, jaką województwo mazowieckie odprowadziło ze swoich dochodów do budżetu państwa, a która później została przekazana do wszystkich pozostałych województw, to 6,5 mld zł. W obecnym systemie janosikowe zabiera co roku przeciętnie około 40 proc. dochodów podatkowych regionu. Niestety są lata trudniejsze, jak 2010 r. zabrano nam 63 proc. dochodów własnych i znaleźliśmy się na równi pochyłej. Żadna firma czy podmiot gospodarczy, a nawet indywidualne dochody, nie są w naszym kraju tak wysoko opodatkowane. Mamy do czynienia z tzw. inwersją dochodową. Kiedy przeliczymy wpływy, pochodzące głównie z podatku dochodowego od osób prawnych (co stanowi około 70 80 proc.) i podatku dochodowego od osób fizycznych, to oczywiście Mazowsze jest na pierwszym miejscu w Polsce pod względem dochodów na głowę jednego mieszkańca (mamy tu zarejestrowanych 750 tys. firm i wytwarzamy znaczny procent PKB). Jednak kiedy odliczymy od tego nasze wpłaty do budżetu państwa z tytułu janosikowego, sytuacja 1

Wykres 1. Rozpiętość między dochodami podatkowymi a wysokością wpłaty janosikowego 2 500 2 000 mln zł 1 500 1 000 500 0 2004 2005 2006 dochody podatkowe wpłata do budżetu państwa środki pozostające na zadania własne wygląda zupełnie inaczej. Najbogatszy region w Polsce, po zapłaceniu subwencji, w 2010 r. znalazł się na piętnastym miejscu; za nami było już tylko województwo małopolskie. W 2011 r. ponownie uplasowaliśmy się na piętnastym miejscu, w 2012 r. na szóstym. Czy zatem Mazowsze naprawdę jest najbogatsze? W 2013 r. ujawniło się zjawisko, które jest przyczyną właściwie wszystkich problemów. Kwiecień jest w podatku CIT miesiącem rozliczeń dochodów z poprzedniego roku. Okazało się, że mamy dramatyczny spadek w stosunku do założeń. W kwietniu 2013 r. nasz dochód spadł o 73 proc. w porównaniu z 2012 r. Wynika to stąd, że CIT jest podatkiem niestabilnym, zależnym od koniunktury gospodarczej. Może również podlegać zwolnieniom przez ministra finansów i część firm, np. tych związanych z mistrzostwami Euro2012, takie zwolnienia otrzymała. Te spadki widać już od kilku lat w 2007 r. dochód z podatku CIT wyniósł prawie 1,9 mld zł. Jeżeli porównamy to z 2013 r. spadek wynosi 63 proc., czyli 659 mln zł. W tej sytuacji rozwój regionu, inwestycje i zaspokajanie potrzeb mieszkańców stają się niemożliwe (wykres 1). W 2004 r. mieliśmy do dyspozycji 1 mld zł. Kwoty te rosły. W czasach prosperity odnotowaliśmy wzrost gospodarczy na poziomie prawie 7 proc PKB. Po zapłaceniu wszystkich należności zostawało w budżecie nawet 1,5 mld zł. Kryzys, który rozpoczął się w 2010 r. sprawił, że nagle ta kwota spadła do 701 mln zł! Tego nikt nie mógł przewidzieć. Tym trudniej było sobie poradzić z rozpędzoną maszyną inwestycyjną, obsługą wszystkich instytucji, których jest prawie 160, a dodatkowo z zapłatą ogromnego janosikowego, które wyniosło wtedy 940 mln zł. Samorząd zdecydował się na 260 mln zł kredytu po to, żeby w ogóle móc funkcjonować. Janosikowe, które odprowadziliśmy do budżetu państwa w 2013 r., stanowiło 35,81 proc. dochodów podatkowych. Gdybyśmy zapłacili całą naliczoną kwotę, ten udział w naszych dochodach byłby znacznie wyższy. Od września przestaliśmy płacić. Miesięczne raty w wysokości 55 mln zł, przez 4 lata wpłacane w ramach subwencji, spustoszyły budżet. W sumie zabrakło nam 220 mln zł na pokrycie ostatnich rat. Mimo drastycznych oszczędności (o dodatkowe 10 proc. zmniejszyliśmy wydatki bieżące), nie byliśmy w stanie płacić kolejnych rat i realizować powierzonych nam zadań. Gdybyśmy zapłacili wszystko, czyli 661 mln zł, stanowiłoby to 46 proc. naszych dochodów własnych. Jak widać z powyższego, niemal połowę tego, co wpływa w formie dochodów do województwa, płacimy na rzecz innych regionów (dla lepszego zobrazowania w ciągu 10 lat Mazowsze przekazało na rzecz np. województwa podkarpackiego 754 mln zł). Często nawet ponad 10 proc. biorców janosikowego to beneficjenci pieniędzy pochodzących z Mazowsza. Czy zatem rozwijanie całego kraju ma być zadaniem wyłącznie jednego regionu? (wykres 2). Wykres 2. Subwencje regionalne otrzymane przez województwa z wpłat Mazowsza z tytułu janosikowego (w mln zł) mln zł 800 700 600 500 400 300 200 100 0 422 523 dolnośląskie kujawsko-pomorskie 665 lubelskie 456 lubuskie 72 91 łódzkie małopolskie 263 opolskie 754 podkarpackie 298 301 podlaskie pomorskie 154 śląskie 391 świętokrzyskie 526 warmińsko-mazurskie 265 wielkopolskie 515 zachodniopomorskie 2

materiały pokonferencyjne Wykres 3. Wydatki na administrację publiczną w województwie mazowieckim i w pozostałych województwach 1 600 1 400 1 200 1 000 mln zł 800 600 400 200 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 15 województw bez mazowieckiego mazowieckie liniowy (15 województw bez mazowieckiego) liniowy ( mazowieckie) Dodatkowo najmniejszym biorcą na głowę mieszkańca, jeżeli chodzi o pomoc europejską, jest właśnie Mazowsze, a największym podkarpackie, świętokrzyskie czy warmińsko-mazurskie. W nowej perspektywie 2014 2020 wsparcie w postaci funduszy europejskich na poziomie regionalnym dla naszego województwa będzie 2,5 razy mniejsze na głowę mieszkańca niż średnia dla pozostałych piętnastu. Co z bieżącymi wydatkami? W 2009 r. wydatki bieżące wynosiły prawie 2 mld zł, w 2013 r. 1 mld 435 mln zł, czyli spadły o 27 proc. Przekłada się to na obniżenie nakładów inwestycyjnych z 650 mln zł do 244 mln zł, czyli niemal o 60 proc. Pamiętajmy, że w porównaniu z 2009 r. dochody bieżące ze źródeł własnych w 2013 r., czyli w ciągu 4 lat, spadły o 620 mln zł. Efektem takiej sytuacji jest stopniowe wygaszanie inwestycji na Mazowszu. W czasach wielkiej prosperity (w 2007 r., 2008 r.), wydawaliśmy znaczące kwoty na realizację zadań, sprzyjających rozwojowi regionu. Mazowsze wtedy inwestowało, kwitło. Potem nastąpiło załamanie. Dzisiaj dysponujemy kwotą niewiele powyżej 200 mln zł. Te pieniądze wystarczają jedynie na dopłaty do przedsięwzięć rozpoczętych w ramach projektów unijnych (RPO), których bez wkładu własnego nie udałoby się zrealizować. Na zaangażowanie się w nowe inicjatywy (do 2019 r.) nie będzie już środków. Koncentrujemy się na sprawach najpilniejszych rozwijanie infrastruktury, uzupełnianie taboru Kolei Mazowieckich, budowa dróg, remonty mostów, modernizacja placówek kultury czy szpitali. Ale nawet na te zadania musimy zaciągać kredyty. Tymczasem we wszystkich pozostałych województwach utrzymuje się tendencja wydatków na różne dziedziny życia. Pieniądze przekazane w formie janosikowego to wpływ do budżetów innych województw. Środki te mogą być dowolnie wydatkowane. Jedną z przyczyn, którą próbuje się wytłumaczyć tragiczną sytuację Mazowsza, jest rozbudowana administracja. Otóż od kilku lat wydatki na administrację rosną we wszystkich województwach. Polska jest członkiem Unii Europejskiej, więc musimy wydatkować i nadzorować wydatkowanie funduszy unijnych. Wiele zadań rządowych zostało przekazanych do samorządów województw. Obiektywnie wydatki rosną. Niemniej w pozostałych województwach w latach 2004 2012 wzrosły one o 273 proc. Na Mazowszu znacznie mniej (wykres 3). Zadłużenie coraz droższe W bardzo wielu przypadkach musieliśmy sięgać po kredyt, żeby zapłacić janosikowe. Dlatego nasze zadłużenie stale rośnie, a środki własne i tak systematycznie maleją. To system naczyń połączonych. Po to, żeby zbilansować rok 2013 i 2014, byliśmy zmuszeni wziąć pożyczkę z budżetu państwa. Najpierw było to 220 mln zł, następnie już 246 mln zł. Bez tych pieniędzy nie moglibyśmy nawet uchwalić budżetu. Ale tutaj również pojawił się problem. Warunkiem otrzymania pożyczki jest przedstawienie tzw. raportu o stanie finansów, który przygotowuje Regionalna Izba Obrachunkowa. Złożyliśmy wniosek w październiku 2013 r., a raport otrzymaliśmy 28 lutego br. Tak długi czas oczekiwania RIO umotywowała tym, że w zapisach prawa nigdzie nie ma wzmianki dotyczącej obowiązujących ją w tej kwestii terminów. W lutym pieniędzy w budżecie państwa już nie było! Czy system działa logicznie? Ostatnio wystąpiliśmy do ministra finansów o pożyczkę w wysokości 400 mln zł. Jako władze Mazowsza staraliśmy się, żeby była ona nieoprocentowana. Jeżeli minister finansów nie uwzględni naszej sytuacji i przyjmie oprocentowanie 3 proc., to przy dwudziestoletniej spłacie koszt tej pożyczki wyniesie 187 mln zł. W efekcie pożyczymy 400 mln zł od państwa, państwo nam przeleje środki na konta, my je przelejemy na konto Skarbu Państwa, a państwo do innych województw. Mazowszu zaś w ciągu najbliższych 20 lat zostanie zabrane 187 mln zł! W kwietniu br. na konta Mazowsza wszedł Urząd Skarbowy i zajął 61 mln zł na zapłatę zaległych rat janosikowego (za 2013 r.). Kosztuje to nasze województwo kolejnych prawie 3,5 mln zł. Ta sytuacja miała miejsce już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że jeszcze przez 18 miesięcy mamy stosować się do przepisów niezgodnych z Konstytucją RP. Mimo wszystko wyrok TK przywrócił mi wiarę w to, że żyjemy w państwie prawa. Teraz czekam na uczciwą, sprawiedliwą i przejrzystą decyzję podjętą przez Sejm. Na razie system działa z dużą bezładnością, bo wyrok jest, ale samorząd największego regionu w tej części Europy wciąż czeka na zmiany 3

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie subwencji regionalnej dla województw konsekwencje prawne prof. dr hab. Hubert Izdebski Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warszawski W 4 lata po złożeniu przez Samorząd Województwa Mazowieckiego wniosku o zbadanie zgodności przepisów o janosikowym wojewódzkim z Konstytucją RP, 4 marca br. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym stwierdził ich niezgodność z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji. Są to artykuły, które gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego (jst) dysponowanie środkami odpowiednimi do zakresu zadań. Jest to tzw. wyrok zakresowy przepisy te są niezgodne z Konstytucją tylko w określonej części, tj. w zakresie, w jakim przepisy o janosikowym nie gwarantują województwom (w istocie idzie o województwo mazowieckie) zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Ale też zakres ten został sformułowany tak szeroko, że praktycznie obejmuje całość obydwóch odpowiednich artykułów ustawy o dochodach jst, ponieważ przy żadnej ich interpretacji województwo mazowieckie nie ma możliwości zachowania istotnej części dochodów własnych. Prawo niekonstytucyjne, ale obowiązujące Jednocześnie TK odroczył wejście w życie wyroku w maksymalnym terminie, tj. dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw, czyli 19 marca br. W jednym z niedawnych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika, że orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, a przepis ten dopuszcza określenie przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej. Każde orzeczenie TK należy traktować indywidualnie z punktu widzenia jego skutków. Trzeba zaznaczyć, że art. 190 ust. 3 Konstytucji jest z reguły tłumaczony łącznie z ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakwestionowane przepisy przestaną obowiązywać po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, chyba że wcześniej zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę. Wątpliwości mogą natomiast dotyczyć tego, na ile przepisy te mogą znajdować skuteczne zastosowanie. W uzasadnieniu do wyroku z 4 marca br. TK wyraźnie stwierdził, że niekonstytucyjne przepisy w okresie 18 miesięcy powinny być stosowane przez wszystkich adresatów. Zarazem jednak dodał, że istnieje konieczność dokonania gruntownych zmian ustawowych w kierunku systemowego ujęcia problematyki mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego. Wynika z tego, że dotychczasowe ujęcie nie jest systemowe. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazano, że województwo nie może poprawnie funkcjonować, gdyż ze względu na obciążenie wysokimi kwotami janosikowego nie ma istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych. Jeżeli zatem TK stwierdza, że potrzebna jest systemowa zmiana mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, to kategoryczność powinności stosowania zakwestionowanych przepisów przez wszystkich adresatów, w tym województwo mazowieckie, może wydawać się mniejsza. Z drugiej strony, jeżeli województwo mazowieckie, o czym mówi sentencja wyroku, płacąc janosikowe, nie dysponuje istotną częścią 4

materiały pokonferencyjne dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, to powinna mieć tu zastosowanie stara rzymska, ale do tej pory wciąż istotna, choć głównie w prawie cywilnym, zasada: impossibilium nulla obligatio est (nikt nie jest zobowiązany do rzeczy niemożliwych). Przepisy nie są jednoznaczne W orzecznictwie i doktrynie stwierdza się brak klarowności dwóch przepisów Konstytucji RP, o których była mowa, czyli art. 190 ust. 3 i 4. Chodzi przede wszystkim o to, czy wyrok TK o niezgodności przepisów ustawowych z przepisami Konstytucji skutkuje od jego opublikowania w Dzienniku Ustaw, kiedy zgodnie z art. 190 ust. 3, wchodzi on w życie, najwyżej odpowiednio później, jeżeli tak wskazano w wyroku, a dane przepisy tracą moc obowiązującą wtedy mówimy, że jest to skutek ex nunc (od tego momentu, od zaraz). Z drugiej strony, możliwe jest, biorąc pod uwagę wykładnię funkcjonalną ust. 4 tego samego artykułu, przyjęcie, że skutek może również następować od daty wydania tych przepisów, czyli ex tunc (z mocą wsteczną); oznaczałoby to fikcję prawną potraktowania tych przepisów jako nigdy niebędących w obrocie prawnym. Sądy powszechne zajmujące się skutkami tego typu orzeczeń TK częściej przyjmują stosowanie skutku ex tunc, natomiast sądy administracyjne skłaniają się bardziej w kierunku szerszego lub węższego przyjęcia skutku ex nunc. Zgoda natomiast jest niewątpliwie co do tego, że wraz z ogłoszeniem wyroku, a najpóźniej w momencie jego opublikowania w Dzienniku Ustaw, obalone zostaje domniemanie konstytucyjności danych przepisów. Co z tego wynika w praktyce? Sąd Najwyższy w wyroku 3 grudnia 2013 r. stwierdził, że skoro uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy prawa naruszały ustawę zasadniczą już od dnia ich wejścia w życie, nie mogą być, po ogłoszeniu wyroku TK o ich niekonstytucyjności, podstawą orzekania przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy. Istnieją jednak także inne orzeczenia, zbliżone do stanowiska o skutku ex nunc. Podobne różnice można zauważyć w orzeczeniach NSA z ostatnich miesięcy. W zakresie zagadnienia czy orzeczenia TK, w których następuje stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu prawa, wywierają tylko skutki prospektywne, czyli ex nunc, czy też skutki retroaktywne od momentu ustanowienia przepisu, czyli ex tunc podzielone jest stanowisko nauki prawa konstytucyjnego, a rozbieżności można również odnotować w wypowiedziach na ten temat samego TK. Wnioskiem, wywiedzionym także przez TK, jest to, że właściwym sądom przysługuje w tym zakresie autonomia interpretacyjna. Zgodnie z uzasadnieniem do wyroku TK i stwierdzeniem, że wszyscy adresaci mają stosować niekonstytucyjne przepisy, województwo mazowieckie ma obowiązek płacić janosikowe. Powstaje jednak problem co będzie, jeśli nie zapłaci? Zastosowanie znajdą wówczas określone procedury. Zakładając, że minister finansów wyda decyzję na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jst i będzie prowadzona egzekucja, to sprawa trafi do sądu administracyjnego, a ten z kolei, mając autonomię interpretacyjną, albo zastosuje niekonstytucyjne przepisy art. 25 i art. 31 tej ustawy, albo ich nie zastosuje. Jeżeli chodzi o wpłaty już dokonane, sytuacja również jest złożona. W przypadku wpłat wymuszonych decyzją ministra możliwe jest, zapowiedziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji, skorzystanie z instytucji wznowienia postępowania, ale dopiero po upływie 18 miesięcy od wyroku, czyli po wrześniu 2015 r. W przypadku wpłat, których Mazowsze dokonało dobrowolnie, możliwe są wcale jednak nie automatycznie uznawane ewentualne roszczenia województwa wprost do sądu cywilnego z tytułu odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa za bezprawie ustawodawcze. Zmieńmy prawo na lepsze, a nie na inne Zakładając, że do września 2015 r. Sejm uchwali nowe przepisy o janosikowym, to zgodnie z wyrokiem TK powinny być one zupełnie nowym rozwiązaniem systemowym. Byłoby dobrze, gdyby było ono zgodne nie tylko z przepisami Konstytucji, ale także ze zdrowym rozsądkiem, którego w aktualnych przepisach, jak widać, bardzo brakuje. Nie można jednak wykluczyć, że nowe rozwiązania ustawowe znów mogą okazać się niezgodne z Konstytucją co więcej, także w zakresie szczegółowo opisanym w uzasadnieniu wyroku z 4 marca br. Przecież Sejm, znając stan finansów województwa, będących na równi pochyłej od 2010 r., zareagował wówczas tylko jednoroczną ustawą, wprowadzając pułap, powyżej którego Mazowsze nie było obowiązane płacić. To spowodowało jedynie chwilową poprawę. Jednocześnie nie wprowadzono jednak odpowiednich zmian ustawowych, a następnie w pracach Parlamentu, zakończonych niewielką grudniową nowelizacją ustawy o dochodach jst, całkowicie pominięto treść postanowienia sygnalizacyjnego TK z 26 lutego ub.r., wydanego w sprawie janosikowego gminnego i powiatowego, przy tym wprost powołanego w wyroku z 4 marca br. Dodać trzeba, że konstrukcja janosikowego wojewódzkiego jest bardzo podobna do tej, którą przyjęto w stosunku do powiatów. Janosikowe w ogóle, a janosikowe wojewódzkie w szczególności, jest jednocześnie kwestią prawną i polityczną. Władza centralna, która powinna uwzględniać konstytucyjne zasady jednolitości państwa, solidarności i sprawiedliwości społecznej, przemawiające za istnieniem systemu korekcyjno-wyrównawczego w odniesieniu do finansów samorządowych, winna zarazem kierować się równie konstytucyjnymi zasadami pomocniczości, decentralizacji władzy publicznej, przysługiwania samorządowi istotnej części zadań publicznych i przeznaczonych na nie adekwatnych środków. Obecny system janosikowego jest co stwierdzili także przedstawiciele ministra finansów na rozprawie TK w sprawie janosikowego gminnego i powiatowego niczym innym, jak pozorującym wyrównywanie różnic w dochodach jst tego samego szczebla sposobem kontynuowania historycznych, dokonanych w 2003 r., zmian w kwalifikowaniu określonych zadań publicznych, w zestawieniu z podwyższeniem w tym celu udziałów samorządów w PIT i CIT. Sposób ten jest szczególnie zawodny ze względu na zależność, stanowiącego podstawę budżetów województw, CIT i od koniunktury, i od finansowej polityki podatników. Opiera się on na nieskoordynowanej do tego ze sobą dowolnej w istocie selekcji kategorii płatników i dowolnemu doborowi beneficjentów, przy czym w praktyce wszyscy są beneficjentami, co oznacza, że realne znaczenie ma kategoria płatnika netto (a do 2014 r. jedynym takim płatnikiem jest województwo mazowieckie). Nie jest to żaden mechanizm wyrównawczy. Nie jest to nawet mechanizm porządnej redystrybucji poziomej, czyli pomiędzy samorządami. A już na pewno nie ma tu mowy o, preferowanej w standardach europejskich, poczynając od Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, redystrybucji pionowej, czyli rzeczywistym wyrównywaniu poziomu dochodów, ale ze środków budżetu państwa. Potrzebna jest całkiem nowa ustawa, uwzględniająca w pełni podejście systemowe nakreślone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca br. 5

Subwencja wyrównawcza w krajach europejskich prof. dr hab. Paweł Swianiewicz Wydział Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytet Warszawski Systemy wyrównawcze w Europie są bardzo zróżnicowane i obejmują zarówno wyrównywanie pionowe (transfery z centrum do samorządów, tak jak w polskiej subwencji wyrównawczej), jak i poziome (pomiędzy samorządami tego samego szczebla, w założeniu od bogatszych do biedniejszych jak w polskiej subwencji równoważącej/regionalnej). Ze względu na tematykę poruszaną w trakcie konferencji większą uwagę zwracam na ten drugi typ. Należy podkreślić, że funkcjonowanie systemów poziomych uważane jest w Europie za coś normalnego pojawiają się one w wielu krajach, a kształt obowiązujących systemów jest silnie zróżnicowany. Co wyrównujemy i po co? W większości krajów europejskich systemy wyrównawcze odnoszą się do wyrównywania: dochodowego (bazy podatków lokalnych) wspiera się jednostki o najsłabszym potencjale dochodowym, wydatkowego stara się wspierać jednostki mające z obiektywnych przyczyn (np. geograficznych, sytuacji demograficznej czy społeczno-gospodarczej) wyższe potrzeby wydatkowe lub wyższe koszty jednostkowe wykonywania zadań. W niektórych krajach oba te elementy próbuje się łączyć w jeden system, w innych tworzy się oddzielne podsystemy. Różna jest też tendencja zmian w tym zakresie. Na przykład w Szwecji i Danii kilka lat temu oba systemy zintegrowano, a w Szwajcarii odwrotnie zdecydowano o ich rozdzieleniu. Obecność obu rodzajów kryteriów wyrównywania jest jednak wspólną cechą krajów o zaawansowanej architekturze systemów finansów publicznych. Praktyczny brak tego drugiego elementu (poza niezbyt udanymi próbami w subwencji oświatowej i zupełnie śladową obecnością w innych częściach subwencji) odróżnia system polski od obowiązującego w wielu krajach europejskich. W zależności od kraju mamy do czynienia z różnym stopniem komplikacji kryteriów algorytmu wyrównawczego. Do najbardziej wyrafinowanych należy brytyjski system Standard Spending Assessment, będący podstawą subwencji Revenue Support Grant. Bardzo złożone algorytmy spotykamy też w wielu innych krajach np. skandynawskich czy w Holandii. Jest ogólną prawidłowością, że w krajach, w których stopień decentralizacji funkcjonalnej jest większy, algorytmy wyrównawcze przybierają bardziej skomplikowaną formę. Jeżeli samorządy odpowiadają za dużą część zadań społecznie istotnych, upraszczanie systemu subwencji robi się bardziej ryzykowne. Jeśli natomiast samorządy dysponują niewielką częścią pieniędzy publicznych, komplikacja zestawu kryteriów decydujących o alokacji środków z subwencji i dotacji wydaje się niepotrzebna. W przypadku systemu wyrównywania poziomego warte szczegółowej analizy wydają się doświadczenia: krajów skandynawskich (Dania, Norwegia, Szwecja) wprawdzie kilka lat temu tak Dania, jak i Szwecja oznajmiły odejście od systemu wyrównywania poziomego, ale oznacza to tylko zmianę proporcji w źródłach finansowania subwencji, w istocie systemy typu podatek janosikowy odgrywają nadal znaczną rolę, Szwajcarii, Niemiec i Austrii tak mechanizmy wyrównywania pomiędzy kantonami (landami), jak i systemy międzygminne, które działają na odmiennych zasadach w poszczególnych kantonach (landach), Hiszpanii wyrównywanie na poziomie regionów autonomicznych. Wątpliwa konstrukcja dochodów województw Udział wyrównywania poziomego w całości subwencji jest zróżnicowany. W Szwaj- 6

materiały pokonferencyjne carii to około 20 proc., w Szwecji, Hiszpanii i Niemczech 15 proc. Dla porównania w Polsce mająca charakter poziomy subwencja regionalna dla województw stanowi według danych za rok 2013 aż 28 proc. całej subwencji. Będąca jej odpowiednikiem subwencja równoważąca stanowi 6 proc. w przypadku powiatów, 5 proc. dla miast na prawach powiatu i niespełna 1,5 proc. subwencji dla gmin. Udział wyrównywania poziomego jest więc w Polsce wyjątkowo wysoki na poziomie regionalnym i niski na poziomie lokalnym. Nie dziwi więc, że problemy, które się pojawiają, są najbardziej dostrzegane na poziomie wojewódzkim. Dodajmy jeszcze, że województwo jest tym szczeblem samorządu, którego dochody są najbardziej wrażliwe na wahania cyklu koniunkturalnego (ze względu na znaczący udział wpływów z CIT). Można racjonalnie uzasadnić, że dochody samorządów, nawet w większym stopniu niż budżetu państwa, powinny być chronione przed wpływem wahań koniunkturalnych. Między innymi z tego względu konstrukcja dochodów wojewódzkich budzi wątpliwości. Trzeba jednocześnie podkreślić, że nigdzie nie udało się wypracować systemu, który nie budziłby kontrowersji politycznych czy o charakterze technicznym. Wszędzie pojawiają się co kilka lat próby reform zmierzających do usprawnienia systemu. Jako przykłady można tu wskazać reformę szwedzką z 2005 r., duńską z 2007 r., niemiecką z 2005 r., szwajcarską z 2006 r. (a także liczne reformy kantonalne np. w kantonie Fribourg w roku 2011). Polska nie jest jedynym krajem, w którym dochodzi do głośnych sporów odnoszących się do systemów wyrównywania, a zmiany są wymuszane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Solidarność w procesie wyrównywania Ważnym wnioskiem, do którego dochodzą teoretycy finansów publicznych jest przekonanie, że zagadnienia wyrównywania nie da się rozwiązać wyłącznie na gruncie rozważań eksperckich i modeli ekonometrycznych. Jego istotą jest pojęcie solidarności, mające charakter normatywny etyczny i polityczny. W praktyce ekonomiści tworząc swoje modele, również przyjmują normatywne założenia, co powinno być rolą polityków, a nie ekspertów. Ekonomiści mogą najwyżej przetłumaczyć założenia normatywne na język konkretnego modelu. Podstawowym warunkiem rozwiązania problemu jest jednak debata o charakterze politycznym i ustalenie tego, jakie cele ma spełniać wyrównywanie. Jakie czynniki uwzględnić? Jeśli chodzi o przełożenie doświadczeń krajów europejskich na grunt polski, po pierwsze, sensowny system powinien uwzględniać w podatku janosikowym nie tylko potencjał dochodowy, ale także zróżnicowanie potrzeb wydatkowych. Bez prowadzenia szczegółowych (skądinąd bardzo potrzebnych i pilnych) badań można zaryzykować twierdzenie, że zmiana taka byłaby szczególnie istotna przede wszystkim dla dwóch kategorii: wielkich miast obsługują one również licznych konsumentów usług komunalnych dojeżdżających codziennie do pracy, urzędów itp., a także są miejscami koncentracji wielu problemów społecznych, niektórych kategorii obszarów wiejskich (tych najrzadziej zaludnionych, gdzie koszty jednostkowe wielu usług są najwyższe). Trzeba jednak dodać, że czasami bardzo trudne jest rozróżnienie faktycznie obiektywnych czynników powodujących wzrost potrzeb wydatkowych od klarownego oddzielenia od wyniku autonomicznych decyzji lokalnych (np. braku zainteresowania współpracą z sąsiednimi gminami, która mogłaby prowadzić do wykorzystania zjawiska korzyści skali ). Które z dochodów (a w zasadzie potencjału dochodowego, bo same dochody mogą też zależeć od polityk podatkowych samorządów) należy brać pod uwagę w systemach wyrównawczych? Rzadko bierze się pod uwagę wszystkie potencjalne źródła dochodów własnych, koncentrując się zazwyczaj na tych najważniejszych. To co znajduje się poza pulą wyrównywania, może być istotne dla sytuacji poszczególnych samorządów lokalnych (np. system norweski koncentruje się na dochodach z PIT, a pomija podatek od nieruchomości, co jest korzystne dla niektórych małych gmin). Kolejna kwestia to celowość versus ogólny charakter przekazywanych słabszym samorządom środków. Doświadczenia europejskie jak również teoria finansów publicznych i wytyczne Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego jednoznacznie wskazują na przewagę transferów o charakterze ogólnym. Wyrównywanie a rozwój W jaki sposób skonstruować system, który nie będzie zniechęcał do zabiegów o podnoszenie bazy dochodowej i efektywnego ściągania podatków? Z dylematem tym zmagają się wszystkie kraje, a poszukiwanie złotego środka prowadzi do różnych rozwiązań. Najogólniej rzecz biorąc, wskazuje się, że wyrównywanie nie powinno być całkowite (np. szkodliwa jest koncepcja minimalnego gwarantowanego poziomu dochodów), a stopa opodatkowania nadwyżki dochodów w jednostkach zamożniejszych nie powinna być taka, by krańcowa korzyść ze zwiększonych dochodów była bliska zeru. Przewidzieć zmiany gospodarcze Echem w dyskusjach na temat polskiego tzw. janosikowego odbija się problem luki czasowej pomiędzy danymi będącymi podstawą wyliczania należnej subwencji, a momentem kiedy jest ona płacona. Przy szybkich zmianach koniunktury gospodarczej i przy równocześnie bardzo wysokiej stawce opodatkowania może się zdarzyć, że należna płatność jest nieproporcjonalnie wysoka (lub niska) w stosunku do faktycznych dochodów. Przyjmowane w tej kwestii rozwiązania w krajach europejskich są zróżnicowane. Po pierwsze, problem nie jest drastyczny, jeśli stopa opodatkowania dochodów jest umiarkowana. Po drugie, w niektórych krajach (Szwajcaria) jako podstawę stosuje się średnie z kilku lat, a nie dane dla jednego roku, co pozwala łagodzić wpływ wahań koniunkturalnych. Po trzecie, na przykład w Niemczech stosuje się udziały w bieżących (rozliczanych comiesięcznie) dochodach, z ewentualnym wyrównaniem (w górę lub w dół) kiedy znane są już dokładne rozliczenia całego roku finansowego. Po czwarte, w niektórych krajach (Dania) samorządy mają możliwość posłużenia się własnymi prognozami, z zastrzeżeniem jednak, że po rozliczeniu danego roku, następuje wyrównanie wynikające z uwzględnienia faktycznego poziomu bazy podatkowej. Korekta systemu to za mało Kwestią specyficznie polską jest system kryteriów rozdziału środków z janosikowego, który sprawia, że wiele samorządów najpierw wpłaca swoją składkę na rzecz subwencji równoważącej (regionalnej), a następnie dostaje część środków z powrotem w postaci należnej mu subwencji. Takie przelewanie środków w tę i z powrotem wydaje się irracjonalną komplikacją systemu finansów publicznych. Nie spotkałem się z występowaniem takich komplikacji w innych krajach europejskich. W moim przekonaniu prawdziwe rozwiązanie problemów nie jest możliwie bez dość radykalnej przebudowy systemu finansowania samorządów, idącej dużo dalej niż sama korekta systemu subwencji regionalnej. 7

Subwencja regionalna a rozwój województwa aspekt ekonomiczny prof. dr hab. Krzysztof Opolski Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytet Warszawski Nie ma krajów biednych, są źle zarządzane Dyskusje wokół janosikowego dotyczą głównie zagadnienia, na ile subwencja regionalna pogarsza sytuację Mazowsza. Ja zadałbym inne pytanie, bardziej brutalne: czy województwo mazowieckie jest dobrze zarządzane? Wiele lat temu, podczas konferencji w Stanach Zjednoczonych, usłyszałem powiedzenie nieżyjącego już słynnego uczonego Petera Ferdinanda Druckera. Twierdził on, że nie ma krajów biednych i bogatych, są tylko źle i dobrze zarządzane. Traktując te słowa jako punkt wyjścia do rozważań poświęconych janosikowemu, przyjrzałem się efektywności zarządzania na Mazowszu. Uwzględniłem jeszcze dwie formuły, na których opieram filozofię myślenia ekonomicznego. Pierwsza to zasada stosowana w medycynie primum non nocere przede wszystkim nie szkodzić, a druga jest podstawą wszystkich badań ekonomicznych cost-benefit analysis, czyli analiza kosztów i korzyści. Opierając się o te założenia, szybko dojdziemy do wniosku, że wynikające z subwencji regionalnej korzyści są dużo mniejsze niż koszty. Nie tylko w województwie, ale i całym kraju. Dlaczego? Ponieważ olbrzymi ciężar finansowy spoczywający na Mazowszu powoduje, że etap rozwoju gospodarczego województwo mazowieckie ma już za sobą. Po latach wspaniałych inwestycji jeszcze w roku 2006, teraz pod tym względem plasujemy się na ostatnim miejscu w Polsce. Koszty przerosły korzyści, nawet w skali globalnej. Województwo jak przedsiębiorstwo Zobrazowanie omawianej sytuacji może stanowić porównanie województwa mazowieckiego do przedsiębiorstwa. Co to znaczy? Po pierwsze, każde przedsiębiorstwo, żeby działało, musi mieć zasilenie, czyli pewne wpływy. W naszej sytuacji występują one w postaci podatków PIT i CIT. Wiemy, że CIT maleje. W jaki więc sposób malejący wpływ ma się przełożyć na rosnący wynik? W systemie, który nazywamy przedsiębiorstwem, wpływy pobudzają pracę, która absorbuje wydatki zewnętrzne i daje efekty. Gdy mamy wynik, jako instytucja, firma czy przedsiębiorstwo państwowe, musimy wypłacić dywidendę, a część środków przeznaczamy na dalsze działanie. Kiedy jednak dywidenda zabiera możliwości rozwojowe, nie ma szans, żeby firma przetrwała. I to jest właśnie sytuacja, w której znalazło się porównywane do przedsiębiorstwa Mazowsze. Dywidenda, którą wypracował Samorząd Województwa Mazowieckiego, jest w olbrzymiej Spadek poziomu dochodów z tytułu CIT w latach 2007 2013 mln zł 2 000 1 800 1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 CIT 1 805 035 47 1 653 743 57 1 426 069 58 1 286 169 89 1 369 751 96 1 348 389 68 1 145 470 97 1 174 467 52 8

materiały pokonferencyjne większości zabierana, blokuje możliwości długofalowego wpływu i stawia region na granicy klęski. Nasuwa się więc pytanie: jaki właściciel będzie podejmował kroki jednoznacznie prowadzące do upadku firmy? Tymczasem tak działa obowiązująca formuła subwencji i tak właśnie janosikowe wpłynęło na Mazowsze druzgocąco. Blokowane są wszelkiego rodzaju wpływy. Potwierdzają to dane liczbowe wiarygodne, bo obejmujące bardzo długi okres od 2004 r. W pierwszej kolejności jednak rozprawmy się z zarzutem o nadmierne wydatki. Obiektywnie, da się zauważyć pewien wzrost wydatków bieżących, ale nieznaczny i ściśle związany chociażby z kosztami obsługi funduszy europejskich. Szeroko rozumiany rozwój na przestrzeni lat wymaga pewnych nakładów bieżących, również administracyjnych. Spadek możliwości inwestycyjnych Warto też prześledzić, w jak dramatyczny sposób janosikowe zabiera województwu możliwości inwestycyjne. Jeśli za 100 proc. uznamy rok 2004, to zauważymy, jak gwałtownie spadły inwestycje drogowe, w instytucje kultury, a zwłaszcza, co dla nas wszystkich ważne, w ochronę zdrowia. To jednoznacznie potwierdza, że tak wysoka subwencja regionalna dusi możliwości rozwojowe Mazowsza, wpływając na nie bardzo silnie negatywnie. Województwo staje się coraz mniej atrakcyjne, jest wręcz w pewnym regresie. Paradoksalnie z drugiej strony oczekuje się, by ten region przyciągał ludzi z innych województw i stał się swoistym inkubatorem rozwoju i przedsiębiorczości. Ale jak zarządzać regionem czy przedsiębiorstwem, w którym dywidenda jest zabierana w 70 90 proc.? Jak widać, to dosyć trudne do zrealizowania. Rachunek ekonomiczny wsparciem dla decydentów Co zatem należy zrobić? Po pierwsze, jestem przekonany, że wykorzystanie mądrze przygotowanych modeli ekonometrycznych pozwoli na przeprowadzenie daleko idących symulacji. Oczywiście w pewnym momencie decydentem zawsze będzie polityk, ale skorzystanie z naukowych metod może spowodować, że wybór oparty będzie na pewnym rachunku ekonomicznym, a nie tylko politycznym. Dlatego, w moim odczuciu, w pierwszej kolejności należy ustalić zasady. W mojej koncepcji janosikowe powinno być liczone jako procent od nadwyżki operacyjnej. Taka nadwyżka może być opodatkowana w granicach 19 i 46 proc. Każdy z tych wariantów jest w jakiś sposób opłacalny, ponieważ pozostawia pewną kwotę, która z dużym powodzeniem może być przeznaczana na dalszy rozwój. Po drugie, zasady, na które się decydujemy, powinny sprzyjać dynamizowaniu gospodarki. Można finansować regiony, nazwijmy to, biedniejsze, ale pod warunkiem, że przekazywane środki faktycznie przeznaczane są na rozwój. Z tego punku widzenia warto poruszyć kwestię czy nie byłoby lepiej, gdyby pieniądze zabierane bogatszym miały charakter dotacji celowych? Wreszcie po trzecie, powinniśmy określić zasady, w oparciu o które odbywałaby się dystrybucja pieniędzy z ośrodków bogatszych do biedniejszych. W tym świetle należy też przeanalizować koszty funkcjonowania bieżącego samorządów terytorialnych z punktu widzenia ich niezbędności inwestycyjnej i konsumpcyjnej. Czyli możemy zrobić pewnego rodzaju symulacje, które pokażą, w jaki sposób wzrost tzw. kosztów konsumpcyjnych będzie osłabiał możliwości inwestowania. Struktura wydatków województwa mazowieckiego 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% wydatki bieżące wydatki inwestycyjne Nauka a budowanie strategii Jako uczestnicy konferencji powinniśmy też zaadresować do środowiska naukowego pewne tezy. Przede wszystkim trzeba określać kryteria efektywności rozwoju, które pokażą, jakiego rodzaju nakłady przyniosą najlepsze wyniki. Nauka może wnieść bardzo dużo w proces budowania strategii, dzięki której organizacje, a w tym przypadku samorządy, będą działały w sposób optymalny, chociażby z punktu widzenia ich sieci. Architektura sieci niesie koszty, ale i korzyści, dlatego dobra koncepcja daje szansę zastosowania wielu opcji. Pamiętajmy, że tak jak w przypadku przedsiębiorstwa, strategia województwa może mieć trzy warianty: optymistyczny, pesymistyczny i realistyczny. Zbudowanie tych wariantów z jednej strony daje podstawę do podejmowania decyzji, a z drugiej stanowi pewien bufor bezpieczeństwa. Gdy sytuacja jest korzystna, wówczas wyższe środki można przeznaczać na janosikowe. Kiedy jednak strategia przechodzi w wariant pesymistyczny środki na subwencję warto zmniejszyć i regulować nimi potrzeby budżetowe. Konkludując, idea zrównoważonego rozwoju nie powinna polegać na bezrefleksyjnym zabieraniu bogatszym i rozdawaniu biedniejszym. Pozbawianie silniejszych impulsu inwestycyjnego oraz innowacyjnego i mechaniczne dążenie do wyrównywania dochodów, prowadzi do sytuacji, w której wszystkie województwa będą stawały się dużo biedniejsze. Kluczem do sukcesu jest więc wypracowanie mechanizmu, który nie będzie hamował rozwoju, i wdrożenie rozwiązań zapobiegających marnowaniu pieniędzy, które z założenia powinny wyrównywać szanse. 71,93% 28,07% 79,01% 20,99% 78,29% 21,71% 75,22% 24,78% 81,16% 18,84% 71,12% 28,88% 62,14% 37,86% 60,90% 39,10% 65,30% 34,70% 62,89% 37,11% 80,46% 19,54% Przede wszystkim nie szkodzić Wracam zatem do punktu wyjścia. Zgadzam się ze stwierdzeniem, że nie ma krajów biednych i bogatych, są tylko źle i dobrze zarządzane. Przy czym województwo mazowieckie jest zarządzane dobrze. Pojawiające się bariery rozwojowe są efektem swojego rodzaju kagańca nałożonego na region, błędnej formuły wyrównywania dysproporcji. W latach dziewięćdziesiątych XX w. obowiązywał w Polsce popiwek podatek od ponadnormatywnych wynagrodzeń płacony przez przedsiębiorstwa. Powiedziałbym, że janosikowe jest takim popiwkiem nałożonym na Mazowsze hamuje i dusi wszelkie impulsy rozwojowe. To aspekt niezwykle istotny, jeżeli chcemy myśleć w kategoriach zrównoważonego rozwoju. Pamiętajmy zatem przede wszystkim nie szkodzić jeżeli nie będziemy szkodzić województwu mazowieckiemu, ono sobie znakomicie samo poradzi. 9

System korekcyjno-wyrównawczy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 13/11 postulaty de lege ferenda 1 1 Łac., dosł. o ustawie, która ma być uchwalona; (zagadnienia, analizy) związane z tworzeniem prawa, z przyszłymi zmianami w ustawodawstwie. Za Słownikiem wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego. dr Monika Bogucka-Felczak Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Łódzki Wadliwy system W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego mechanizm wpłat korekcyjno-wyrównawczych ma wiele wad: nie zawiera jakiejkolwiek bariery ostrożnościowej, w skrajnych warunkach gospodarczych samorząd może zostać obciążony wpłatami wyższymi niż jego dochody własne realizowane w roku budżetowym, nie zawiera gwarancji zachowania istotnej części dochodów własnych województw na realizację ich zadań własnych, prowadzi do pozbawienia samorządu, w niedopuszczalnym konstytucyjnie stopniu, prawa do kształtowania samodzielnej polityki wydatkowej, nie bierze pod uwagę występujących cyklicznie w gospodarce faz koniunktury i dekoniunktury, a przecież podstawą dochodów własnych danego szczebla jednostek samorządu terytorialnego są dochody podatkowe o dużej wrażliwości na tego rodzaju wahania, wątpliwe są też kryteria podziału łącznej kwoty stanowiącej część regionalną subwencji ogólnej, ponieważ opierają się jedynie na niektórych potrzebach wydatkowych (odwołują się m.in. do stopy bezrobocia, powierzchni dróg wojewódzkich w przeliczeniu na jednego mieszkańca, wydatków bieżących na regionalne kolejowe przewozy pasażerskie). Nie są też powiązane z wysokością dochodów podatkowych województw, w efekcie czego część regionalną otrzymują wszystkie województwa, także te, które dokonują wpłat. Jeden mechanizm Zarówno wpłaty, jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, muszą mieć podstawę ustawową oraz cechy systemowe kategorialne, a nie zindywidualizowane. Nie można z instytucji wpłat wyrównawczo-korekcyjnych stworzyć systemu korygowania tego, co pierwotnie władze centralne dały samorzą- 10

materiały pokonferencyjne dom, wywiązując się ze swoich konstytucyjnych powinności. Dlatego system ten musi być rozpatrywany łącznie z systemem wyposażania samorządów w dochody własne, subwencje i dotacje z budżetu państwa (ze względu na to, że tworzą jeden nierozdzielny mechanizm). Kilka wyznaczników dla nowych przepisów Od kilku lat trwa dyskusja na temat subwencji regionalnej. Zgłaszane są liczne postulaty de lege ferenda w tym zakresie. Właściwie proponowane są gotowe rozwiązania, które zawiera obywatelski i komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 2. Zapewnienie funkcjonalności systemu korekcyjno-wyrównawczego dziś i w przyszłości wymaga przyjrzenia się sytuacji finansowej samorządów w dłuższej perspektywie czasowej, badań ekonomicznych, ale też możliwie najpełniejszego oparcia nowej regulacji na wnioskach wyciągniętych z monitorowania kształtowania się sytuacji finansowej samorządów oraz czynników mających na nią wpływ. Nowe przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: nie powinny ograniczać praw do dochodów płatników janosikowego oraz prawa do samodzielnego decydowania o sposobie i kierunkach wydatkowania środków pieniężnych na realizację zadań własnych, część regionalną subwencji ogólnej dla województw powinny otrzymywać samorządy wojewódzkie rzeczywiście potrzebujące wsparcia finansowego, a wpłat dokonywać powinny samorządy naprawdę bogatsze, wyznaczanie województw zobowiązanych do dokonywania wpłat korekcyjno-wyrównawczych powinno się odbywać w oparciu o możliwie najbardziej aktualną ocenę potencjału dochodowego tych podmiotów, nie powinno dochodzić do nieuzasadnionych transferów budżetowych, czyli sytuacji, w której te same samorządy są jednocześnie płatnikami i beneficjentami janosikowego, instytucja wpłat korekcyjno-wyrównawczych powinna być instytucją korekcyjną, uzupełniającą, a nie zastępującą ukształtowany przez Konstytucję system wyposażania samorządów w dochody oraz przejściową. Bez tego ani rusz W moim przekonaniu istnieje konieczność rozważenia następujących postulatów. Po 2 Druk sejmowy 19, druk sejmowy 230. pierwsze trzeba zmniejszyć zakres redystrybucji dochodów. Instytucja janosikowego w przypadku wielu samorządów prowadzi do naruszenia prawa do samodzielnego kreowania na mocy uchwał budżetowych polityki wydatkowej, a przecież to niezbywalne prawo samorządu składające się na jego istotę. Wszelkie ograniczenia w tym względzie muszą być zaś traktowane jako wyjątki i znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych wartościach oraz nie mogą być nadmierne 3. Powyższe wady można wyeliminować, zmniejszając wpłaty do budżetu na część równoważącą i regionalną subwencji ogólnej, poprzez zmiany wskaźników służących wskazaniu jednostek zobowiązanych do ich dokonania. Tu warto rozważyć następujące rozwiązania: obniżenie w stosunku do obecnie obowiązującej regulacji, wyrażonej w procentach wielkości nadwyżki wskaźnika dochodów podatkowych na jednego mieszkańca ponad przyjęty poziom dochodów podatkowych na jednego mieszkańca, podwyższenie progu dochodowego, po osiągnięciu którego naliczana jest wpłata do budżetu na część regionalną/równoważącą subwencji ogólnej, określenie maksymalnego poziomu wpłaty na zwiększenie subwencji regionalnej/równoważącej województw, gmin i powiatów w relacji do dochodów podatkowych gmin, powiatów i województw stanowiących podstawę wyliczenia wpłaty. Stanowi ono gwarancję pewnej proporcjonalności między zasadą solidarności jst, a prawem do samodzielnego kształtowania priorytetów polityki finansowej jednostki. Jednocześnie, w pośredni sposób, niweluje skutki negatywnego wpływu koniunktury gospodarczej na poziom dochodowości samorządów. Kiedy wpłacać? Potrzeba dokonywania wpłat korekcyjno- -wyrównawczych powinna wynikać z nadmiernych (rażących) dysproporcji pomiędzy potencjałem dochodowym jst, nie zaś z każdej różnicy w wysokości ich dochodów. W innym przypadku nie tylko znaczenie dochodów własnych samorządu terytorialnego uległoby całkowitej degradacji, ale oznaczałoby to zwolnienie władz lokalnych z odpowiedzialności za pełną realizację wpływów z tych źródeł, gdyż i tak ich brak zostanie wyrównany z budżetów innych samorządów. 3 Por.: wyrok TK z 23 października 1996 r., sygn. akt. K 1/96, wyrok TK z 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00. Monitoring bardzo ważny Proponowane rozwiązania, skutkujące zmniejszeniem zakresu redystrybucji dochodów, powinny opierać się na wiarygodnych danych wynikających z monitorowania sytuacji finansowej samorządów oraz czynników, które ją kształtują. W obecnym stanie prawnym pozyskiwanie i stałe monitorowanie takich danych nie jest możliwe. Trzeba więc przyjrzeć się sytuacji finansowej jst i stworzyć system stałego i bieżącego (w okresach rocznych, półrocznych lub kwartalnych) monitorowania kształtowania się takich wielkości jak liczba mieszkańców, podatników, pracowników w poszczególnych samorządach, wysokość wpływów z udziałów w podatkach dochodowych, wysokość dochodów podatkowych. Dzięki temu będzie możliwość dokładnego określenia, jak kształtuje się potencjał fiskalny poszczególnych samorządów czy jakie skutki dla budżetów lokalnych wywołują zmiany ustaw o podatkach dochodowych. Taka obserwacja może wywołać określone decyzje polityczne, np. konieczność przekazania realizacji zadania publicznego, którego lokalny charakter jest wątpliwy ze szczebla lokalnego na szczebel centralny lub wsparcia władz centralnych przy jego wypełnianiu, ze względu na fakt, że kosztowność realizacji zadania przekracza możliwości finansowe samorządów. Stała obserwacja pozwoliłaby również na przesądzenie, na ile pionowy system wyrównywania potencjału dochodowego jest skutecznym do tego celu narzędziem i czy nie zachodzi potrzeba doraźnej korekty ukształtowanego systemu dochodów samorządów dodatkowo poprzez system wpłat korekcyjno-wyrównawczych. Ma to kapitalne znaczenie również z punktu widzenia dochowania zasady jawności finansów publicznych. Możliwość porównania danych w tym zakresie w poszczególnych samorządach to także kwestia ustrojowa. Wszyscy obywatele mają prawo wiedzieć, gdzie dochodzi do rażąco niewspółmiernego ukształtowania dochodów do powierzonych zadań publicznych 4. Nowy organ Reasumując, koniecznym jest ustanowienie organu odpowiedzialnego za stworzenie i obsługę właściwego dla tych celów systemu informatycznego oraz bieżącą obserwację pojawiających się danych i podawanie ich do wiadomości publicznej. Dane te winny być obligatoryjnym załącznikiem do 4 T. Dębowska-Romanowska, M. Bogucka-Felczak, Ekspertyza zrealizowana na zamówienie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Finansowanie rozwoju miast zmiany finansowe i fiskalne. 11

wszystkich projektów ustaw, które bezpośrednio lub refleksowo wpływają na kształtowanie się dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Ani Ministerstwo Finansów, ani Główny Urząd Statystyczny nie są w stanie spełniać tych funkcji na tyle fachowo co Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych. Dlaczego? Bo tylko KRRIO: ma wiedzę na temat klasyfikacji prawnej dochodów jst, odpowiada za badanie prawdziwości danych podawanych przez jst w zakresie kształtowania się ich sytuacji finansowej, cieszy się zaufaniem społecznym i zaufaniem władz samorządowych. Zapewnienie adekwatności dochodów do zakresu realizowanych zadań przez wszystkie jst poprzez różnicowanie ich dochodów, wymaga również badania zakresu ponoszonych przez te jednostki wydatków, czego ustawodawca nie uwzględnił w dostatecznym stopniu, statuując kryteria ustalania prawa do poszczególnych części subwencji i ich podziału. Powinny one nawiązywać do potencjału wydatkowego jednostek samorządu terytorialnego. Wymaga to mierzenia kosztów realizacji zadań, co ustawodawca ewidentnie zaniedbał. Także kryteria podziału środków z subwencji regionalnej/równoważącej powinny uwzględniać potencjał dochodowy beneficjentów, nie zaś jedynie ich wydatki. Nawiązanie do pełnej sytuacji finansowej samorządów (uwzględniającej zarówno wydatki, jak i dochody) oraz symetria w zakresie oceny siły i słabości pomogą wyeliminować sytuację, w której istnieją jst będące zarazem płatnikami, jak i beneficjentami wpłat korekcyjno-wyrównawczych. Pozwoli to na uniknięcie sytuacji, w której wpłat dokonują samorządy niekoniecznie silniejsze finansowo oraz z drugiej strony że z części wyrównawczej i regionalnej będą korzystały jednostki niekoniecznie potrzebujące wsparcia. Gdyby jednak wskutek funkcjonowania nowej regulacji dochodziło do sytuacji, w której te same samorządy płacą i otrzymują zarazem janosikowe, ustawodawca powinien wprowadzić instytucję potrącenia. Potrzeba wyrównywania dochodów jst poprzez różnicowanie kwot subwencji wyrównawczej i wpłaty na część równoważącą/regionalną powinna wynikać z oceny możliwie najbardziej aktualnej sytuacji finansowej poszczególnych samorządów. Aktualnie ustawodawca jako jedyne źródła dochodów podatkowych, zwłaszcza województwom i powiatom przyznał takie, które Fot. arch. Taka Paka są szczególnie wrażliwe na zmiany koniunktury, tj. udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i osób prawnych. Na koniec trzeba dostosować terminy odprowadzania wpłat na tzw. janosikowe do realnej możliwości dokonywania tych świadczeń przez samorządy w trakcie roku budżetowego. Powinny być one dokonywane w dwunastu ratach do 15 dnia każdego miesiąca, ale wysokość miesięcznej raty z tytułu wpłat do budżetu państwa na subwencję równoważącą i regionalną przez jst winna być proporcjonalna do przekazanej jej kwoty z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych za poprzedni miesiąc i planowanej na dany rok wpłaty na część regionalną lub równoważącą. Wyeliminuje to konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z realizacją obowiązku dokonywania wpłat korekcyjno-wyrównawczych, wynikających z zaciągania kredytów na pokrycie tych wpłat, co jak pokazuje praktyka często miało miejsce. Jeśli nie janosikowe to Alternatywą dla instytucji janosikowego mogłoby być wprowadzenie systemu zróżnicowanego kształtowania się dla poszczególnych samorządów wysokości udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych w granicach ustawowo określonego górnego i dolnego poziomu partycypacji procentowej dla danej kategorii samorządu. Propozycja taka dotyczy wprowadzenia kryteriów zobiektywizowanych, skutkujących zwiększeniem lub zmniejszeniem wysokości owych udziałów w granicach ustawowych w zależności od potencjału fiskalnego, jaki dana jednostka osiągała w kolejnych uprzednich latach np. w okresie pięcioletnim. Gdyby nadal dochodziło do rażącej niewspółmierności dochodów do zadań, w niektórych samorządach można rozważyć wprowadzenie na okres przejściowy wpłat korekcyjno-wyrównawczych. Przejście na system zróżnicowanego kształtowania udziałów w podatkach dochodowych uzasadniałyby z jednej strony sytuacja, gdy istnieją samorządy, które bez wypłat z systemu korekcyjno-wyrównawczego nie mogą wypełniać zadań własnych, z drugiej sytuacja, gdy dochody jednego samorządu stają się źródłem zasilania wszystkich innych samorządów danej kategorii (tak jak to ma miejsce w przypadku dochodów miasta stołecznego Warszawy i województwa mazowieckiego) 5. 5 Tamże. 12

materiały pokonferencyjne Na ratunek Mazowszu Absurdalnej sytuacji, w której znalazło się Mazowsze, nie da się dłużej ignorować. Nie przyniosły efektu akcje społeczne, apele samorządów lokalnych pozostają bez echa, a Ministerstwo Finansów jedyna instytucja mająca możliwość naprawy sytuacji konsekwentnie prowadzi egzekucję rat janosikowego. Od 19 marca liczony jest osiemnastomiesięczny termin na wdrożenie zmian w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W świetle dotychczasowych dyskusji widać, że muszą być one nie tylko błyskawiczne, ale też kompleksowe zwłaszcza na poziomie regionalnym. O ile na szczeblu gminnym i powiatowym wchodzą w grę swojego rodzaju korekty, obejmujące m.in. wyznaczenie górnego pułapu wpłat czy odniesienie się do faktycznej liczby ludności, o tyle na poziomie województwa jest to zdecydowanie bardziej skomplikowane. Jak już zostało zaznaczone, mająca charakter poziomy subwencja regionalna dla województw stanowi w Polsce aż 28 proc. całej subwencji. To bardzo wysoki odsetek udziału wyrównywania w porównaniu z poziomem lokalnym, a nawet w zestawieniu z innymi krajami europejskimi. Obciążające jest również uzależnienie finansów Mazowsza od niestabilnego podatku CIT, którego właściwie nie da się przewidzieć za pomocą żadnego modelu ekonometrycznego. Różnic pomiędzy prognozą a stanem faktycznym rzędu 370 mln zł nie można zamortyzować zwykłymi oszczędnościami czy przesunięciem inwestycji w czasie. Prawda jest taka, że województwo nie ma już na czym oszczędzać. Ograniczyliśmy wydatki majątkowe. Już w 2009 r. wstrzymaliśmy wszystkie decyzje płacowe, przeprowadziliśmy restrukturyzację placówek oświatowych, zmniejszyliśmy plan wydatków przeznaczonych na pomoc finansową dla jednostek samorządu terytorialnego i na dotację dla organizacji pozarządowych. W 2010 r. budżet w stosunku do 2009 r. został zmniejszony o około 18 proc., a w tym roku zredukowaliśmy wydatki na bieżące funkcjonowanie jednostek budżetowych o 15 proc. Również środki na administrację należą do najniższych w Polsce, a aż jedenaście województw wydaje więcej na funkcjonowanie swoich urzędów marszałkowskich niż Mazowsze. Trzeba podkreślić, że żaden inny region w kraju nie był zmuszony do tak radykalnych cięć, przy czym sytuacja i tak zmusza do kolejnych ograniczeń. Dramatyczny stan finansów województwa obnażył niedoskonałości systemu. Jesteśmy jednak dopiero na początku długiej drogi zmierzającej zarówno do zmian prawnych, jak i zrewidowania sposobu myślenia o subwencji regionalnej. Spojrzeć trzeba całościowo. Pamiętajmy, że system wyrównawczy powstał w latach dobrego rozwoju. Nie uwzględniał m.in. unijnej polityki spójności. Należałoby przecież wziąć pod uwagę europejskie środki podczas decydowania o tym, które samorządy potrzebują dodatkowego wsparcia. Ta kwestia jest poruszana wyjątkowo rzadko. Tymczasem przeprowadziliśmy analizę zliczyliśmy wszystkie środki transferowane z Mazowsza w ramach janosikowego ( janosikowe wojewódzkie trafia w całości do innych regionów) oraz pieniądze uzyskane w ramach programów unijnych. Różnica pomiędzy otrzymanymi kwotami jest symboliczna. Co to oznacza? Tracimy podwójnie. Inne regiony, oprócz środków europejskich, otrzymują gotówkę wypracowaną przez Mazowszan. Nasze województwo natomiast, żeby zaabsorbować pieniądze mniej więcej porównywalne do oddanego janosikowego, musi przejść całą drogę aspirowania w programach unijnych wraz ze związanymi z tym kosztami. Trzeba też zwrócić uwagę, że od 1 stycznia br. nie jesteśmy już traktowani jako region słabiej rozwinięty. Unia Europejska, dzieląc środki, nie uwzględnia podatku janosikowego w budżecie naszego województwa. Udało nam się co prawda wynegocjować status regionu przejściowego, ponieważ nasz rozwój nie ma jeszcze charakteru stałego. Nie zmienia to jednak faktu, że do pozostałych województw trafi 2,5 razy więcej środków niż na stojące na skraju bankructwa Mazowsze. Jeśli mówimy o wyrównywaniu możliwości rozwojowych, wszystkie te aspekty trzeba wziąć pod uwagę również kwestię wdrażania unijnej polityki spójności na poziomie regionalnym. Wierzę, że rozważania ekspertów z dziedziny prawa i ekonomii będą silnym bodźcem do wnikliwej analizy absurdalnej sytuacji, w której znalazło się Mazowsze. Przekonany jestem, że skłonią również przedstawicieli struktur rządowych do skorzystania z licznych wskazówek środowiska naukowego oraz doświadczenia innych krajów europejskich i wprowadzenia kompleksowych zmian ustawowych sprzyjających rozwojowi wszystkich polskich regionów. Adam Struzik Marszałek Województwa Mazowieckiego 13