System korekcyjno - wyrównawczy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 13/11 - postulaty de lege ferenda

Transkrypt

1 System korekcyjno - wyrównawczy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 13/11 - postulaty de lege ferenda W dniu 4 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 31 oraz art. 25 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 i Nr 127, poz. 857, z 2011 r. Nr 139, poz. 814, Nr 207, poz i Nr 234, poz. 1385, z 2012 r. poz. 354 oraz z 2013 r. poz. 193 i 1609) w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107) 1. Zgodnie z przywołanym orzeczeniem utrata mocy obowiązującej przez wskazane przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nastąpi po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto, Trybunał Konstytucyjny postanowił, powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz i Nr 197, poz oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. W przekonaniu Trybunał Konstytucyjnego niezgodność z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP art. 31 oraz art. 25 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika z faktu, iż przewidziany przez zaskarżone przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego mechanizm wpłat korekcyjno wyrównawczych nie zawiera jakiejkolwiek bariery ostrożnościowej, a także w związku z koniecznością opierania się na danych sprzed 2 lat, przy obecnym brzmieniu przepisów identyfikujących samorządy zobowiązane do ponoszenia wpłat wyrównawczych w skrajnych warunkach gospodarczych samorząd może zostać obciążony wpłatami wyższymi niż jego dochody własne realizowane w roku budżetowym. Taka sytuacja może zatem doprowadzić do likwidacji instytucji dochodów własnych w zasobach finansowych województwa, co jest sprzeczne w sposób oczywisty z art. 167 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, systematyczne pogarszanie się sytuacji finansowej niektórych samorządów uczyniło tę sytuację realną i ujawniło konstytucyjną wadliwość mechanizmu wyrównania poziomego na szczeblu województw W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, konstrukcja mechanizmu korekcyjnowyrównawczego jako instytucji wyjątkowej w określonym w Konstytucji systemie dochodów JST powinna zawierać gwarancje zachowania istotnej części dochodów własnych województw na 1 K 13/11 1

2 realizację ich zadań własnych. Jak wskazano w wyroku o sygn. K 30/04, wykorzystując tego rodzaju instrumenty, nie można stworzyć systemu przeciwnego do tego, który został ustanowiony w art. 167 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podzielił zatem stanowisko wnioskodawcy, zgodnie z którym ograniczenie samodzielności finansowej JST w zakresie gospodarowania środkami finansowymi wynikające z art. 31 ustawy o dochodach stanowi przekroczenie granic swobody ustawodawcy. Prowadzi także do pozbawienia samorządu w niedopuszczalnym konstytucyjnie stopniu prawa do kształtowania samodzielnej polityki wydatkowej. Brak jakichkolwiek ograniczeń odbierania jednostkom samorządu ustawowo zagwarantowanych środków prowadzi do tego, że ustawowe zagwarantowanie dochodów własnych JST okazuje się iluzoryczne. Tymczasem instytucja o charakterze ustawowym (mechanizm wyrównania poziomego) nie może pozbawiać instytucji konstytucyjnej (dochody własne) jej zasadniczych cech (podstawowego charakteru tych dochodów w systemie źródeł dochodów JST, gwarantującego samodzielność finansową JST w wykonywaniu zadań we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, TK uznał, że art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę mechanizmu wyrównania poziomego, w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, narusza art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał także, ( ) że brak nawiązania w art. 31 ust. 1 oraz art. 25 ustawy o dochodach do pełnej sytuacji finansowej województw, z uwzględnieniem zarówno strony dochodowej, jak i potrzeb wydatkowych, uzasadnia stwierdzenie niezgodności tych przepisów z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji. Mechanizm korekcyjno-wyrównawczy narusza przez to wymóg zmniejszenia dochodów własnych bogatszych samorządów wyłącznie w niezbędnym zakresie Także Kryteria podziału łącznej kwoty stanowiącej część regionalną subwencji ogólnej określone w art. 25 ust ustawy o dochodach świadczą o tym, że nie mamy tu do czynienia z czystym mechanizmem wyrównawczym. Po pierwsze, opierają się jedynie na niektórych potrzebach wydatkowych (odwołują się m.in. do stopy bezrobocia, powierzchni dróg wojewódzkich w przeliczeniu na jednego mieszkańca, wydatków bieżących na regionalne kolejowe przewozy pasażerskie). Po drugie, nie są powiązane z wysokością dochodów podatkowych województw. W efekcie część regionalną otrzymują wszystkie województwa, także te, które dokonują wpłat. Wśród kryteriów podziału części regionalnej odnaleźć można też element autokorekty 15% na poziomie województw trafia do tych JST, w których kwota planowanych dochodów na rok budżetowy z tytułu części wyrównawczej i kwot wchodzących w skład części regionalnej subwencji ogólnej, pomniejszona o planowaną wpłatę do budżetu państwa, jest niższa od kwoty planowanych na rok bazowy dochodów z tytułu części wyrównawczej i regionalnej subwencji ogólnej, pomniejszonych o planowaną wpłatę do budżetu państwa. Trudno nie przyznać racji spostrzeżeniu, że rezultatem takiego podziału subwencji regionalnej jest to, że część mechanizmu wpłat i wypłat w ramach subwencji ma charakter błędnego 2

3 koła finansowego (zob. D. Kamińska, A. Nelicki, op.cit., s. 182). Prowadzi to do nieuzasadnionej z punktu widzenia celu analizowanej instytucji redystrybucji dochodów województwa i kosztów wzajemnych transferów finansowych pomiędzy województwem a budżetem państwa. Występowanie tego rodzaju sytuacji powinno uniemożliwiać kwalifikowanie danego typu rozwiązań jako wyrównania horyzontalnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca, konstruując mechanizmy wyrównania poziomego, powinien brać pod uwagę występujące cyklicznie w gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury, zwłaszcza jeśli podstawą dochodów własnych danego szczebla JST uczynił dochody podatkowe o dużej wrażliwości na tego rodzaju wahania. Brak jakichkolwiek regulacji zabezpieczających samorząd przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych w okresie takich zmian, które dodatkowo uwzględniałyby rzeczywistą kondycję finansową JST w chwili dokonywania wpłat wyrównawczych, powoduje, że mechanizm określony w art. 31 ust. 1 ustawy o dochodach należy uznać za naruszający art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że mechanizmy wyrównawcze, choć spełniają swoją pozytywną solidarnościową rolę między JST, jako instytucje stanowiące wyjątek od systemu dochodów ukształtowanego w Konstytucji nie mogą prowadzić do jego wypaczenia. Nie mogą pozbawiać dochodów własnych podstawowego i stymulacyjnego znaczenia. Trybunał powołał się również na wyrok K 30/04, w którym wskazano na warunki,uznania wpłat korekcyjno wyrównawczych za instytucję nie odbiegającą nadmiernie od standardów wyznaczonych przez art. 167 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, że niewymienienie w art. 167 ust. 2 Konstytucji wpłaty korekcyjno-wyrównawczej jako źródła dochodów niektórych samorządów, co należy postrzegać jako wyjątkowość tej instytucji w systemie źródeł dochodów, nie oznacza, iż jej konstrukcja może odbiegać w sposób nieuzasadniony od standardów wyznaczonych przez art. 167 ust. 1 oraz 3 i 4 Konstytucji. Zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, muszą mieć podstawę ustawową oraz cechy systemowe kategorialne, a nie zindywidualizowane. Trybunał wskazał, że proces wyposażania samorządów w dochody publiczne to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 Konstytucji. To, że wpłaty korekcyjno-wyrównawcze są wyjątkiem od reguł zawartych w art. 167 ust. 2 Konstytucji, nie zwalnia ustawodawcy z poddania ich rygorom, o których mowa w art. 167 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji. Wręcz przeciwnie, rozwiązania wyjątkowe w jednej sferze systemowej muszą być poddane tym silniej rygorom wynikającym z innych zasad konstytucyjnych zawartych w art. 167 Konstytucji. Wszystkie te zasady i reguły stanowić mają jeden, spójny i zbilansowany system. Stąd też odstępstwo od reguł w jednej sferze musi być zrównoważone poprzez wzmocnienie rygorów w innych sferach tego samego systemu. Wyjątek od systemu stworzonego przez art. 167 ust. 2 Konstytucji ma duży ciężar gatunkowy, gdyż nie tylko zmienia system wyposażania samorządu w dochody kosztem władz i organów centralnych, lecz nadto ogranicza stymulacyjne, pobudzające samodzielność i odpowiedzialność za 3

4 własne działania znaczenie dochodów własnych. Nie można zatem z instytucji wpłat wyrównawczokorekcyjnych stworzyć systemu przeciwnego do tego, który został ustanowiony przez art. 167 ust. 2 Konstytucji, tzn. systemu korygowania tego, co pierwotnie władze centralne dały samorządom wywiązując się ze swoich konstytucyjnych powinności. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że funkcjonowanie wpłat wyrównawczo korekcyjnych musi być rozpatrywane łącznie z systemem wyposażania samorządów w dochody własne, subwencje i dotacje z budżetu państwa (ze względu na to, że tworzą jeden nierozdzielny mechanizm) i jest konstytucyjnie dopuszczalne pod następującymi warunkami: ustawowego uregulowania w sposób kategorialny podstaw pobrania i zasad podziału, celowego przeznaczania na potrzeby innych samorządów związane ze skutkami finansowania obligatoryjnych zadań własnych, a nie na potrzeby ogólnopaństwowe, określania wysokości wpłat w taki sposób, by zmniejszały one dochody własne samorządów bogatszych tylko w zakresie niezbędnym, nie niwecząc zarazem znaczenia tych dochodów, nadania wpłatom charakteru uzupełniającego mechanizm wyposażania samorządów w dochody, w sposób określony w art. 167 ust. 2 Konstytucji nie zaś jego zastępowania. Trybunał podkreślił, że zalety wpłat wyrównawczych są widoczne zwłaszcza, gdy są traktowane jako przejściowy, okresowy instrument korekcyjny, stosowany tylko w zakresie niezbędnym. Stwierdził jednocześnie, że nie jest wykluczone ich istnienie jako elementu systemu, wówczas jednak uwarunkowania konstytucyjne dopuszczalności funkcjonowania tej instytucji są tym silniejsze. Niezgodność z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 31 i 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 2 uznał Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Wbrew pozorom nie jest to tzw. wyrok zakresowy, jeśli rozumiemy przez ten zwrot odniesienie się do pewnej tylko części, czy też warstwy normatywnej zaskarżonych przepisów. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż uchyleniu podlegają przepisy art. 25 i 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w całości, jako, że nie zawierają żadnych ograniczeń, stwarzających gwarancję poszanowania dochodów województw, będących płatnikami tzw. janosikowego. Wskazując na przyczyny niezgodności z Konstytucją RP 3 art. 31 i 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Trybunał Konstytucyjny wyznaczył jednocześnie ustawodawcy zwykłemu kierunek zmian regulacji dotyczącej wpłat na część regionalną subwencji ogólnej dla 2 ustawia z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Dz. U j. t., z późo. zm. 3 ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Dz. U Nr 78, poz

5 województw. Z kolei potwierdzenie w wyroku K 13/11 warunków uznania za zgodne z konstytucją wpłat korekcyjno wyrównawczych, wyrażonych w orzeczeniu K 30/04 oznacza, iż doszło do ukształtowania się linii orzecznictwa Trybunału w tych sprawach, zaś zasadność ewentualnych przyszłych zaskarżeń regulacji prawnej dotyczącej wpłat będzie oceniana w oparciu o próbniki zgodności z Konstytucją RP określone w tych wyrokach. Nowe przepisy w zakresie wpłat korekcyjno wyrównawczych powinny wejść w życie najpóźniej po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku ustaw; na taki okres czasu odroczył bowiem Trybunał skutek derogacyjny w stosunku do uznanych za niezgodne z Konstytucją RP przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, co uzasadnił stopniem skomplikowania regulacji prawnej. Pozornie termin ten wydaje się stosunkowo długi i wystarczający dla opracowania rozwiązań, które znoszą przyczyny niekonstytucyjności przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza, że od lat w doktrynie toczyła się dyskusja na temat dysfunkcji systemu korekcyjno wyrównawczego w kształcie nadanym przez ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawiciele doktryny zgłaszali liczne postulaty de lege ferenda w tym zakresie. Właściwie gotowe rozwiązania, których wprowadzenie eliminowałoby przyczyny niezgodności z Konstytucją tych przepisów zawiera obywatelski i komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. 4 Jednak zasadność przyjęcia w nowych przepisach określonych kryteriów służących wyznaczeniu podmiotów zobowiązanych do dokonywania wpłat korekcyjno wyrównawczych oraz ich beneficjentów, uznania, że granica dopuszczalnej ingerencji w sferą dochodów własnych województw, która dokonuje się poprzez realizację obowiązku dokonywania tych wpłat, powinna być ustanowiona na takim a nie innym poziomie, przyjęcia, iż tolerancja ustawodawcy na różnice w dochodach województw powinna się kończyć przy takiej a nie innej wysokości różnicy dochodów, wymaga przyjrzenia się sytuacji finansowej samorządów w dłuższej perspektywie czasowej i badań ekonomicznych. Oczywiście w przypadku niektórych rozwiązań możliwa jest w pewnym zakresie zgoda na swego rodzaju fikcję prawną i przyjęcie, że proponowane przez ustawodawcę progi i kryteria zdają się być racjonalne, jednak zapewnienie funkcjonalności systemu korekcyjno wyrównawczego dziś i w przyszłości wymaga możliwie najpełniejszego oparcia kształtu nowej regulacji na wnioskach wyciągniętych z monitorowania kształtowania się sytuacji finansowej samorządów oraz czynników mających na nią wpływ. Z tego punktu widzenia termin 18 miesięcy nie wydaje się już tak długim. Nadto, choć wyrok K 13/11 skutkuje uznaniem niekonstytucyjności regulacji prawnej określającej kształt sytemu korekcyjno wyrównawczego jedynie na poziomie wojewódzkim, trudno wyobrazić sobie by ustawodawca dokonując zmian ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie dokonał jednocześnie odpowiedniej zmiany przepisów regulujących funkcjonowanie tego systemu na pozostałych 4 druk sejmowy 19, druk sejmowy 230 5

6 szczeblach samorządu, a zwłaszcza na poziomie powiatów, gdzie system ów wykazuje zbliżone dysfunkcje co na poziomie województw. Wreszcie zauważyć należy, iż nie na wszystkie sygnalizowane w doktrynie ułomności obecnie obowiązującej regulacji zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 13/11, co oczywiście wynika ze związania Trybunału granicami wniosku, jednak wydaje się, iż eliminując błędy na jakie zwrócił uwagę sąd konstytucyjny, ustawodawca powinien pochylić się również nad postulatami doktryny prawa, wskazującymi na inne jeszcze elementy tej regulacji, których skutki albo rodzą wątpliwości natury konstytucyjnej albo też są dyskusyjne z punktu widzenia celów, jakie wpłaty korekcyjno wyrównawcze winny spełniać. Analiza sentencji i uzasadnienia wyroku K 13/11 oraz potwierdzenie w nim przez Trybunał tez orzeczenia K 30/04 pozwala przyjąć, iż nowe przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wpłat korekcyjno wyrównawczych winny skutkować w taki sposób, że: 1/ nie będą nadmiernie ograniczać praw do dochodów płatników janosikowego oraz prawa do samodzielnego decydowania o sposobie i kierunkach wydatkowania środków pieniężnych na realizację zadań własnych, 2/ część regionalną subwencji ogólnej dla województw będą otrzymywać samorządy wojewódzkie rzeczywiście potrzebujące wsparcia finansowego, a wpłat dokonywać będą samorządy rzeczywiście bogatsze, 3/wyznaczanie województw zobowiązanych do dokonywania wpłat korekcyjno wyrównawczych powinno się odbywać w oparciu o możliwie najbardziej aktualną ocenę potencjału dochodowego tych podmiotów, 4/ nie będzie dochodzić do nieuzasadnionych transferów budżetowych, czyli sytuacji, w której te same samorządy są jednocześnie płatnikami i beneficjentami janosikowego, 5/ instytucja wpłat korekcyjno wyrównawczych będzie instytucją korekcyjną, uzupełniającą a nie zastępującą ukształtowany przez Konstytucję system wyposażania samorządy w dochody oraz przejściową. Realizacja przez ustawodawcę zwykłego powyższych postulatów, która skutkować będzie jednocześnie nadaniu regulacji prawnej dotyczącej systemu korekcyjno wyrównawczego cechy zgodności z Konstytucja RP oznacza w moim przekonaniu konieczność rozważenia następujących postulatów: - po pierwsze, koniecznym jest zmniejszenie zakresu redystrybucji dochodów, która dokonuje się poprzez konieczność dokonywania wpłat korekcyjno - wyrównawczych. Instytucja janosikowego w przypadku wielu samorządów prowadzi do naruszenia prawa do samodzielnego kreowania na mocy uchwał budżetowych polityki wydatkowej co należy uznać za niezbywalne prawo samorządu składające się na jego istotę. Wszelkie ograniczenia w tym względzie muszą być zaś traktowane jako wyjątki i znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych wartościach i nie mogą być 6

7 nadmierne. 5 Jak podkreślił sąd konstytucyjny, dopuszczalność umniejszania dochodów jednostek samorządu terytorialnego podlega konstytucyjnej ocenie z punktu widzenia kryterium rozmiaru ubytku finansowego. 6 Usunięcie powyższych wad możliwe jest poprzez zmniejszenie wpłat do budżetu na część równoważącą i regionalną subwencji ogólnej, a to z kolei poprzez zmiany wskaźników służących wskazaniu jednostek zobowiązanych do dokonania wpłat. W tym zakresie należy rozważyć następujące rozwiązania proponowane już wcześniej w obywatelskim i komisyjnym projekcie ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: - obniżenie w stosunku do obecnie obowiązującej regulacji, wyrażonej w procentach wielkości nadwyżki wskaźnika dochodów podatkowych na jednego mieszkańca ponad przyjęty poziom dochodów podatkowych na jednego mieszkańca, - podwyższenie progu dochodowego, po osiągnięciu którego naliczana jest wpłata do budżetu na część regionalną/równoważącą subwencji ogólnej, - określenie maksymalnego poziomu wpłaty na zwiększenie subwencji regionalnej/równoważącej województw, gmin i powiatów w relacji do dochodów podatkowych gmin, powiatów i województw stanowiących podstawę wyliczenia wpłaty - rozwiązanie uwzględniające wszystkie lub niektóre powyżej wskazane modyfikacje instytucji wpłat korekcyjno - wyrównawczych. Szczególnie ważne wydaje się być rozwiązanie polegające na ograniczeniu maksymalnego poziomu wpłaty na zwiększenie subwencji równoważącej dla gmin, powiatów i województw w relacji do dochodów podatkowych gmin i powiatów, stanowiących podstawę wyliczenia wpłaty. Stanowi ono gwarancję pewnej proporcjonalności między zasadą solidarności jednostek samorządu terytorialnego, a prawem do samodzielnego kształtowania priorytetów polityki finansowej jednostki. Jednocześnie, w pośredni sposób, niweluje skutki negatywnego wpływu koniunktury gospodarczej na poziom dochodowości samorządów. Także podwyższenie progu dochodowego, po osiągnięciu którego naliczana jest wpłata stanowi cenne rozwiązanie, gdyż wyraża zasadę, iż potrzeba dokonywania wpłat korekcyjno - wyrównawczych powinna wynikać z nadmiernych (rażących) dysproporcji pomiędzy potencjałem dochodowym jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś z każdej różnicy w wysokości dochodów jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla. W odmiennym przypadku nie tylko znaczenie dochodów własnych samorządu terytorialnego uległoby całkowitej degradacji ale oznaczałoby to zwolnienie władz lokalnych z odpowiedzialności za pełną realizację wpływów z tych źródeł, gdyż i tak ich brak zostanie wyrównany z budżetów innych samorządów. 5 por.: wyrok TK z 23 października 1996 r., sygn. akt. K 1/96, wyrok TK z 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00. 6 Por.: wyrok TK z 30 czerwca 2003 r., sygn. akt K 8/02, wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., syn. akt K 8/98 7

8 Nie można tracić z pola widzenia faktu, iż proponowane zmiany muszą doprowadzić do ubytku w dochodach dotychczasowych beneficjentów wpłat korekcyjno - wyrównawczych, co oznacza po stronie państwa obowiązek wyrównania tego ubytku. Jest to szczególnie istotne w obliczu permanentnego przekazywania zadań publicznych jednostkom samorządu terytorialnego oraz restrykcyjnych rozwiązań dotyczących dopuszczalnego zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, przewidzianych w art. 243 ustawy o finansach publicznych 7. Źródło pochodzenia środków przeznaczonych na uzupełnienie ubytków w dochodach dotychczasowych beneficjentów wpłat korekcyjno wyrównawczych powinno stanowić przedmiot dodatkowych i pogłębionych rozważań, jednak nie sposób wyobrazić sobie, innego rozwiązania, niż zaangażowanie budżetu państwa w ten proces, zwłaszcza, ze Konstytucja zasadą czyni pionowy, a nie poziomy system podziału dochodów pomiędzy państwo a samorząd, co oznacza odpowiedzialność państwa za prawidłowe wyposażenie samorządów w dochody. W tym miejscu należy poczynić zastrzeżenie, iż ostateczne przesądzenie o przydatności proponowanych rozwiązań skutkujących zmniejszeniem zakresu redystrybucji dochodów powinno opierać się na wiarygodnych danych wynikających z monitorowania sytuacji finansowej samorządów oraz czynników, które ją kształtują. W obecnym stanie prawnym pozyskiwanie i stałe monitorowanie takich danych nie jest możliwe ani w przy wykorzystaniu rozbudowanego aparatu finansowego ani struktury organów administracji centralnej. Stworzenie zgodnego z konstytucją i funkcjonalnego systemu eliminowania rażącej niewspółmierności dochodów samorządów do realizowanych zadań wymaga bowiem bliższego przyjrzenia się sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego i stworzenia systemu stałego i bieżącego, w okresach rocznych, półrocznych lub kwartalnych, monitorowanie kształtowania się takich wielkości jak liczba mieszkańców, liczby podatników, liczby pracowników w poszczególnych samorządach, wysokości wpływów z udziałów w podatkach dochodowych, wysokości dochodów podatkowych dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Skutkiem tego będzie nie tylko powzięcie przez władze centralne informacji, jak kształtować dochody własne, subwencje i dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego, by dochody te były adekwatne do powierzonych zadań, ale także możliwość dokładnego określenia, jak kształtuje się potencjał fiskalny poszczególnych samorządów, jakie skutki dla budżetów lokalnych, wywołują zmiany ustaw o podatkach dochodowych, nie tylko w zakresie jaki wynika z art. 118 Konstytucji RP, ale bardziej szczegółowo, przy uwzględnieniu danych indywidualnie ustalonych dla każdej jednostki samorządu terytorialnego, która czerpie z tego tytułu dochody. Taka obserwacja współuczestnicząca może wskazywać na różne zjawiska i wywołać określone decyzje polityczne, np. o konieczności przekazania realizacji zadania publicznego, którego 7 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Dz. U. Nr 157, poz ze zm. 8

9 lokalny charakter jest wątpliwy ze szczebla lokalnego na szczebel centralny, lub wsparcia władz centralnych przy jego wypełnianiu, ze względu na fakt, iż kosztowność jego realizacji przekracza możliwości finansowe samorządów, na co wskazuje zaobserwowana tendencja kształtowania się potencjału dochodowego w samorządach poszczególnych szczebli. Stała obserwacja stanu faktycznego pozwoliłaby również na przesądzenie, na ile pionowy system wyrównywania potencjału dochodowego jest skutecznym do tego celu narzędziem i czy nie zachodzi potrzeba doraźnej korekty ukształtowanego systemu dochodów samorządów dodatkowo poprzez system wpłat korekcyjno - wyrównawczych. Na podstawie zaobserwowanych tendencji w zakresie kształtowania się np. wysokości wpływów w podatkach dochodowych dla poszczególnych samorządów możliwa będzie ich kategoryzacja w oparciu o to kryterium. 8 Obowiązek monitorowania stanu faktycznego, służącego ustaleniu potrzeby korekty systemu dochodów samorządów ma kapitalne znaczenie również z punktu widzenia dochowania zasady jawności finansów publicznych. Możliwość porównania danych w tym zakresie w poszczególnych samorządach to także kwestia ustrojowa. Wszyscy obywatele mają prawo wiedzieć gdzie dochodzi do rażąco niewspółmiernego ukształtowania dochodów do powierzonych zadań publicznych 9. Reasumując, by móc wyciągnąć wnioski co do sytuacji finansowej samorządów, konieczności i zakresu korekty systemu wyposażania ich w dochody, normatywnych rozwiązań, które wyrównywaniu potencjału dochodowego mogą służyć w sposób mniej interwencyjny niż janosikowe, potrzeby uzupełnienia kryteriów w oparciu o które dochodzi do wyznaczenia jednostek zobowiązanych do wpłaty na janosikowe oraz beneficjentów tych wpłat, konieczna jest stała obserwacja kształtowania się tych danych we wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego. 10 Wobec powyższego bezwzględnie koniecznym staje się ustanowienie w drodze ustawy organu odpowiedzialnego za stworzenie i obsługę właściwego dla tych celów systemu informatycznego oraz bieżącą obserwację pojawiających się danych, tak w ujęciu indywidualnym poszczególnych samorządów, jak i ich kategorii, i wreszcie podawanie ich do wiadomości publicznej. Dane te winny być obligatoryjnym załącznikiem do wszystkich projektów ustaw, które bezpośrednio lub refleksowo wpływają na kształtowanie się dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Ani Ministerstwo Finansów, ani Główny Urząd Statystyczny nie są w stanie spełniać tych funkcji na tyle fachowo, co Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, z tego względu, iż: posiada wiedzę na temat klasyfikacji prawnej dochodów jednostek samorządu terytorialnego, odpowiada za badanie prawdziwości danych podawanych przez jednostki samorządu 8 T. Dębowska - Romanowska, M. Bogucka- Felczak, Ekspertyza zrealizowana na zamówienie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pt.: Finansowanie rozwoju miast zmiany finansowe i fiskalne 9 Ibidem 10 Ibidem 9

10 terytorialnego w zakresie kształtowania się ich sytuacji finansowej, cieszy się zaufaniem społecznym i zaufaniem władz samorządowych. Powyższe uzupełnienie kompetencji właśnie Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych wydaje się być rozwiązaniem najlepszym, tak ze względów merytorycznych, jak i ze względu na taniość i prostotę tego rozwiązania 11. Oczywiście trudno spodziewać się stworzenia takiego systemu pozyskiwania informacji o sytuacji finansowej samorządów w perspektywie 18 miesięcy, jednak prace nad jego wprowadzeniem powinny się rozpocząć już teraz. Ustawodawca powinien sobie zdawać sprawę, iż wyposażenie samorządu w dochody w stopniu pozwalającym na efektywne wykonywanie powierzonych zadań jest procesem nie zaś czynnością jednorazową, tj. ze skutkami raz na zawsze. Odpowiednie ukształtowanie dochodów do realizowanych zadań publicznych wymaga zatem podążania przez ustawodawcę za zmieniającym się zapotrzebowaniem na realizację zadań publicznych, zmianami jakie zachodzą w ramach poszczególnych wspólnot lokalnych, które to zmiany wpływają na wysokość kosztów realizacji zadań, czy wreszcie za zmianami koniunktury gospodarczej. - po drugie, zapewnienie adekwatności dochodów do zakresu realizowanych zadań przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego poprzez różnicowanie ich dochodów wymaga również badania zakresu ponoszonych przez te jednostki wydatków, czego ustawodawca nie uwzględnił w dostatecznym stopniu statuując kryteria, ustalania prawa do poszczególnych części subwencji i ich podziału. Ma to szczególne znaczenie także, a właściwie przede wszystkim, przy wyznaczaniu jednostek zobowiązanych do dokonywania wpłat korekcyjno wyrównawczych. Zatem kryteria na podstawie których wyznacza się samorządy zobowiązane do dokonywania wpłat korekcyjno wyrównawczych, powinny nawiązywać także do ich potencjału wydatkowego. Nawiązanie do zakresu wydatków związanych z realizacją zadań publicznych przez poszczególne samorządy przy statuowaniu kryteriów różnicowania ich dochodów wymaga jednak mierzenia kosztów realizacji tych zadań. Za zaniedbanie ustawodawcy uznać należy sytuację, w której nie podjęto badań dotyczących standaryzacji kosztów realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego; także kryteria podziału części równoważącej/regionalnej pomiędzy uprawnione do niej samorządy, nawiązujące do realizowanych przez te jednostki zadań, są niewystarczające, jako, że uwzględniają konieczność ponoszenia kosztów tylko w pewnych sferach funkcjonowania samorządów. Z kolei kryteria podziału środków z subwencji regionalnej/równoważącej powinny uwzględniać potencjał dochodowy beneficjentów, nie zaś jedynie ich wydatki Nawiązanie do pełnej sytuacji finansowej samorządów (uwzględniającej zarówno wydatki, jak i dochody) oraz symetrię w zakresie oceny siły i słabości pozwoli wyeliminować sytuacje, w 11 ibidem 10

11 której istnieją jednostki samorządu terytorialnego będące zarazem płatnikami, jak i beneficjentami wpłat korekcyjno wyrównawczych, a zarazem taki stan, w którym obowiązek wpłat korekcyjno wyrównawczych będzie ciążył na samorządach o niekoniecznie silniejszych finansowo oraz z drugiej strony że z części wyrównawczej i regionalnej będą korzystały jednostki niekoniecznie potrzebujące wsparcia. Gdyby jednak wskutek funkcjonowania nowej regulacji dochodziłoby do sytuacji w której te same samorządu płacą i otrzymują zarazem janosikowe, ustawodawca powinien wprowadzić instytucję potrącenia. - po trzecie, potrzeba wyrównywania dochodów jednostek samorządu terytorialnego poprzez różnicowanie kwot subwencji wyrównawczej i wpłaty na część równoważącą/regionalną powinna wynikać z oceny możliwie najbardziej aktualnej sytuacji finansowej poszczególnych samorządów. Dostrzegając trudności związane z mierzeniem wydajności fiskalnej dochodów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego w okresie późniejszym niż rok poprzedzający rok bazowy, nie sposób nie podkreślić, iż zwłaszcza województwom i powiatom przyznał ustawodawca jako jedyne źródła dochodów podatkowych, takie, które są szczególnie wrażliwe na zmiany koniunktury, tj. udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i osób prawnych. W okresie spowolnienia gospodarczego naturalnym następstwem takiego charakteru dochodów podatkowych jest poważny ubytek we wpływach tych jednostek, zwłaszcza gdy udział dochodów z tych tytułów w strukturze źródeł dochodów bieżących jest wysoki. po czwarte, co sygnalizowano w doktrynie i projektach zmieniających ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, rozważyć należy dostosowanie terminów odprowadzania wpłat na tzw. janosikowe do realnej możliwości dokonywania tych świadczeń przez samorządy w trakcie roku budżetowego, w ten sposób, iż jak dotychczas wpłaty korekcyjno - wyrównawcze dokonywane byłyby w dwunastu ratach do 15 dnia każdego miesiąca. Nie byłyby to jednak raty równe, jak dotychczas, lecz wysokość miesięcznej raty z tytułu wpłat do budżetu państwa na subwencje równoważącą i regionalną przez jednostkę samorządu terytorialnego byłaby proporcjonalna do przekazanej jednostce samorządu terytorialnego kwoty z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych za poprzedni miesiąc i planowanej na dany rok wpłaty na część regionalną lub równoważącą. Wyeliminuje to konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z realizacją obowiązku dokonywania wpłat korekcyjno wyrównawczych, wynikających z zaciągania kredytów na pokrycie tych wpłat, co jak pokazuje praktyka, często miało miejsce Proponowane zmiany instytucji wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów mają za zadanie eliminację podstawowych wad tej konstrukcji skutkujących w sposób wątpliwy konstytucyjnie. 11

12 Nie oznacza to, iż instytucja janosikowego nie może zostać zastąpiona przez inne rozwiązania normatywne, które nie będą stanowić wyjątku od przyjętego w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP pionowego systemu podziału dochodów między państwo a samorząd. Alternatywą dla tej instytucji mogłoby być wprowadzenie systemu zróżnicowanego kształtowania się dla poszczególnych samorządów, wysokości udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i osób prawnych w granicach ustawowo określonego górnego i dolnego poziomu partycypacji procentowej dla danej kategorii samorządu. Propozycja taka dotyczy wprowadzenia kryteriów zobiektywizowanych, skutkujących zwiększeniem lub zmniejszeniem wysokości owych udziałów w granicach ustawowych w zależności od potencjału fiskalnego, jaki dana jednostka osiągała w kolejnych uprzednich latach np. w okresie pięcioletnim. Tym samym samorządy o większym potencjale fiskalnym posiadałyby prawo do udziałów w wysokości niższej niż inne samorządy. Podobnie jak w przypadku systemu korekcyjnowyrównawczego za podstawowe kryterium przyjąć należy kryterium liczby mieszkańców powiększoną odpowiednio (a więc nie w relacji 1:1) o liczbę innych osób korzystających z infrastruktury danego samorządu. Przesłanką przejścia do zmodyfikowanej konstrukcji udziałów byłoby stwierdzenie rażącej niewspółmierności dochodów jednych samorządów oraz sytuacji, w której system korekcyjnowyrównawczy przestaje spełniać funkcje uzupełniające i przejściowe stając się głównym źródłem zasilenia subwencyjnego. Chodzi zatem o dwa aspekty: z jednej strony sytuacje gdy istnieją samorządy, które bez wypłat z systemu korekcyjno-wyrównawczego nie mogą wypełniać zadań własnych, z drugiej zaś o taką sytuację, gdy dochody jednego samorządu stają się źródłem zasilania wszystkich innych samorządów danej kategorii (tak jak to ma ostatnio miejsce w przypadku dochodów miasta stołecznego Warszawy i województwa mazowieckiego) 12. Proponowane rozwiązanie nie mogłoby zaistnieć bez funkcjonowania wspomnianego systemu monitorowania sytuacji finansowej samorządów, gdyż przesłanki modyfikacji wysokości udziałów w podatkach dochodowych powinny być stwierdzone na podstawie danych dotyczących kształtowania się potencjału dochodowego i wydatkowego samorządów. W związku z tym i to rozwiązanie nie może być zrealizowane już teraz, co nie oznacza, iż nie może w przyszłości zastąpić obecnego systemu wpłat korekcyjno wyrównawczych lub funkcjonować obok niego. W tym ostatnim przypadku wpłaty korekcyjno wyrównawcze byłyby instytucją wyjątkową, stosowaną przejściowo, o tyle, o ile, przy pomocy systemu modyfikacji wysokości udziałów we wpływach z podatków dochodowych nie udaje się wyeliminować występującej w niektórych samorządach rażącej niewspółmierności dochodów do zadań i tylko do czasu jej występowania. Dr Monika Bogucka- Felczak 12 Ibidem 12

13 13