Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie

NATALIA JAKYMCZUK DOKTOR HABILITOWANY NAUK PRAWNYCH, PROFESOR KATEDRY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO I FINANSOWEGO NA KIJOWSKIM UNIWERSYTECIE NARODOWYM IM. TARASA SZEWCZENKI Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie Zagadnienia związane z podstawą materialną i finansową samorządu lokalnego mają wyjątkowe znaczenie nie tylko dla osób zaangażowanych w działalność organów państwa i samorządu czy naukowców, ale również dla obywateli jako bezpośrednich członków lokalnych społeczności. Współczesne warunki funkcjonowania Ukrainy, jak również wielu innych państw europejskich, charakteryzują się brakiem środków finansowych, zarówno w przypadku państwa, jak i samorządów. Jednocześnie lista powierzonych im zadań stale się zwiększa, wzrasta także odpowiedzialność wobec obywateli. W związku z tym stabilność przychodów ma dla tych organów priorytetowe znaczenie, ponieważ stanowi niezbędny warunek skutecznego rozwiązywania przez nie problemów w celu zapewnienia realizacji potrzeb obywateli i wykonania zadań nałożonych na instytucje państwowe i samorządowe. Mechanizm tworzenia samorządu zdolnego do samodzielnego rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym na Ukrainie, tak jak w innych państwach unitarnych, ma szczególne znaczenie. Wymaga to konsolidacji określonych źródeł środków finansowych na odpowiednich poziomach samorządu i wyeliminowania nadmiernej opieki administracyjnej państwa nad samorządami. Wielkość wsparcia finansowego dla władz samorządowych i formy relacji z organami 235

Natalia Jakymczuk państwa powinny wspierać zasadę realności samorządu lokalnego. Znaczący brak dochodów własnych w budżetach lokalnych i nieotrzymywanie w całości środków z budżetu państwa Ukrainy w ramach transferów międzybudżetowych, podnosi wagę zagadnienia podstaw finansowych samorządu terytorialnego i badań naukowych w tej dziedzinie. Prawo do własności komunalnej i podział majątku publicznego między państwo i jednostki samorządu terytorialnego, a także między samymi jednostkami samorządu terytorialnego w krajach Europy Wschodniej były jednymi z najważniejszych kwestii lat 90. XX wieku. Jednak na Ukrainie są one nadal bardzo aktualne, zwłaszcza w odniesieniu do takiego rodzaju własności, jak środki budżetowe. Jeśli chodzi o środki w budżecie państwa, to zarówno na poziomie Konstytucji Ukrainy, jak i na poziomie ustawodawstwa z zakresu prawa cywilnego, podatkowego i budżetowego, nie zostało jednoznacznie określone, kto jest dla nich podmiotem własności: państwo, jako szczególny właściciel publiczny, czy też naród Ukrainy, reprezentowany przez przedstawicieli organów władzy państwowej. Zgodnie z artykułem 142 Konstytucji Ukrainy podstawę materialną i finansową samorządu terytorialnego stanowią ruchomości i nieruchomości, dochody budżetów lokalnych, inne fundusze, ziemia, zasoby naturalne, będące własnością społeczności terytorialnych wsi, osiedli typu miejskiego, miast, dzielnic miast, a także przedmioty ich wspólnego majątku, które są zarządzane przez rady rejonowe i obwodowe. Tym samym uznano społeczności terytorialne za podmioty własności, dla których wyraźnie określono wykaz obiektów majątkowych, w tym środków finansowych, zaliczanych do budżetów lokalnych. Jest to nieco sprzeczne z artykułem 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, zgodnie z którym właścicielami lokalnych środków finansowych nie mogą być społeczności lokalne, lecz samorządy [1]. Jednakże taka sprzeczność, jak pokazuje doświadczenie innych państw europejskich, nie 236

Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie jest istotna i jest rozwiązywana na szczeblu krajowym. Jeśli zwrócimy uwagę na znaczenie terminu samorząd, to jego podstawą jest społeczność terytorialna, niezależna od państwa korporacja publiczna [2, art. 17]. Na przykład zgodnie z art. 104 ust. 1 Konstytucji Armenii, gmina, jako wspólnota ludzi jednej lub więcej osad, jest osobą prawną, posiada prawo własności i inne prawa majątkowe. Zgodnie z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego (jedną z których, zgodnie z art. 164 ustawy zasadniczej, jest gmina) są osobami prawnymi, które mają prawo do własności i innych praw majątkowych. Na Ukrainie zarówno podmioty publiczne (instytucje, przedsiębiorstwa i inne organizacje), jak i samorządy lokalne (w tym przedsiębiorstwa komunalne i inne jednostki komunalne), będące osobami prawnymi, nie funkcjonują jako właściciele indywidualni dla nich, zgodnie z Kodeksem gospodarczym Ukrainy, wydziela się środki trwałe i pieniężne, które są własnością państwową (komunalną), na zasadach zarządzania operacyjnego (zarządzania gospodarką). Na poziomie Konstytucji Ukrainy państwo i społeczności terytorialne są jasno rozgraniczone jako właściciele (art. 13, 41, 142, 143); tym samym uznano ich odrębne interesy jako właścicieli, które są chronione prawem. Jednocześnie są oni właścicielami publicznymi, wykorzystującymi te obiekty do realizacji swoich obowiązków i zadań, nie tyle we własnym interesie, co w interesie obywateli, społeczeństwa i mieszkańców poszczególnych jednostek administracyjno-terytorialnych. Tacy właściciele publiczni reprezentowani są przez odpowiednie organy państwowe i samorządowe z zachowaniem przepisów artykułu 19 Konstytucji Ukrainy, czyli tylko na podstawie i w granicach upoważnień oraz w sposób przewidziany w Konstytucji i ustawach Ukrainy. Pomimo ich statusu jako podmiotów publicznych, są one odrębnymi, samodzielnymi właścicielami, którzy mają swoje własne interesy publiczne. Potwierdzają to przepisy art. 176 Kodeksu cywilnego Ukrainy z dnia 16 stycznia 2003 roku nr 435-IV i art. 7 Kodeksu budżetowego Ukrainy z dnia 8 lipca 2010 roku nr 2456-VI, zgod- 237

Natalia Jakymczuk nie z którymi państwo nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania Autonomicznej Republiki Krymu i społeczności lokalnych, a Autonomiczna Republika Krymu i społeczności lokalne nie ponoszą odpowiedzialności za wzajemne zobowiązania, jak również zobowiązania państwa. Z tego punktu widzenia jest ważne, by odnotować również zasadę zapisaną w art. 13 Konstytucji Ukrainy, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa własności, w tym państwo i społeczności terytorialne, są równe wobec prawa. Tak więc w Konstytucji Ukrainy ustanowiono podstawową zasadę niezależności państwa i społeczności terytorialnych jako właścicieli, która została rozwinięta na poziomie ustawodawstwa. Równie ważne jest zrozumienie takiej kategorii prawnej, jak podstawa finansowa samorządu lokalnego. Należy zauważyć, że do chwili obecnej ukształtowało się kilka koncepcji definicji tego pojęcia. Dość powszechne jest przekonanie, że to lokalne budżety, jako fundusze środków, ukształtowane odpowiednio do poziomów podziału administracyjno-terytorialnego, stanowią podstawę finansową (ekonomiczną) samorządu lokalnego na Ukrainie [3, 4], podstawę realizacji funkcji nałożonych na organy samorządu lokalnego. Jednak samo istnienie takich funduszy nie określa relacji między nimi i społecznościami lokalnymi (samorządami działającymi w ich imieniu), ponieważ budżety lokalne są tradycyjnym elementem systemu budżetowego; ta odrębność istniała w czasach sowieckich, czyli przed wprowadzeniem mechanizmu samorządu. Oznacza to, że funkcjonowanie lokalnych budżetów nie jest oznaką istnienia samorządu. W ramach drugiego podejścia podstawę finansową samorządów lokalnych określają dochody budżetów lokalnych [5, s. 3] lub przychody lokalnego budżetu, które są ukształtowane z własnych i stałych źródeł, podatków i opłat oraz innych świadczeń fakultatywnych i transferowych [6], czyli zasobów finansowych, które są przypisane do samorządów. Takie podejście oznacza mieszanie budżetu dochodów własnych (np. ustalonego przez społeczności lokalne jako właścicieli) i stałych środków przekazywanych przez 238

Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie państwo jako właściciela, w większości na pokrycie kosztów wynikających z realizacji przez samorząd delegowanych przez organy państwowe uprawnień. Zwolennicy trzeciego poglądu na temat znaczenia pojęcia podstawa finansowa samorządu terytorialnego określają ją jako różnorodne prawa majątkowe i niemajątkowe, w tym do dochodów budżetowych i innych środków, które są przeznaczone do zaspokojenia lokalnego interesu publicznego [7, s. 2]. Prawa te obejmują własności środków pozyskanych do budżetów lokalnych jako dochody własne i funkcjonują jako własność społeczności lokalnych, a także prawo do środków przekazywanych do budżetów lokalnych w ramach międzybudżetowych transferów ze Skarbu Państwa Ukrainy. Zgodnie z art. 142 Konstytucji Ukrainy państwo bierze udział w tworzeniu dochodów samorządu terytorialnego, wspiera finansowo samorząd lokalny; wydatki samorządu wynikające z decyzji władz państwowych refundowane są przez państwo. Równie ważne są przepisy art. 143 Konstytucji Ukrainy, który stanowi, że organom samorządowym mogą być przekazywane uprawnienia władzy wykonawczej; państwo finansuje wykonywanie tych uprawnień w całości ze Skarbu Państwa Ukrainy poprzez wprowadzenie do budżetu lokalnego, w trybie określonym w ustawie, odrębnych ogólnopaństwowych podatków, bądź poprzez przekazanie samorządom odpowiednich obiektów własności państwowej; władze samorządowe, w sprawach wykonywania uprawnień władzy wykonawczej, podlegają kontroli ze strony odpowiednich organów władzy wykonawczej. W świetle powyższej regulacji ważne jest, aby umocnić na poziomie ustawowym równowagę między tymi uprawnieniami a zadaniami własnymi samorządu w ten sposób, by zagwarantować prawo społeczności terytorialnych do znaczących udziałów w środkach budżetów lokalnych, aby nie przekształcić władz samorządowych w podmioty wykonawcze wyłącznie delegowanych uprawnień państwa. W przeciwnym razie ucierpi zasada realności samorządu terytorialnego, ponieważ spadek przychodów własnych przy zwiększeniu funduszy państwowych przewidzianych na realizację 239

Natalia Jakymczuk przekazanych uprawnień, może doprowadzić do degradacji samorządu jako prawa społeczności lokalnych do samodzielnego rozwiązywania własnych problemów i do umocnienia podporządkowania organom władzy państwowej oraz jego uzależnienia finansowego od państwa. Tak więc podstawą finansową samorządu jest, zapisane w Konstytucji Ukrainy i ustawach, prawo społeczności terytorialnych do reprezentowania, jako właściciela publicznego, posiadanych środków finansowych pozyskiwanych do budżetów lokalnych jako dochody własne przeznaczone na realizację potrzeb danej społeczności lokalnej, za pomocą których realizowane są cele i funkcje samorządu. Prawo do otrzymania wsparcia finansowego od państwa może być rozpatrywane tylko jako odrębna gwarancja wsparcia finansowego dla samorządów, w tym w zakresie wykonania uprawnień delegowanych. Zgodnie z art. 140 Konstytucji Ukrainy samorząd funkcjonuje jako wspólnota terytorialna w sposób przewidziany przez prawo, zarówno bezpośrednio, jak i przez organy samorządu lokalnego: rady sołeckie, miejskie i osady typu miejskiego oraz ich organy wykonawcze. Jeśli jednak chodzi o prawo własności do środków budżetu lokalnego, należy zauważyć, że w Konstytucji Ukrainy nie ma co do tego jasności. W art. 74 Konstytucji Ukrainy nie dopuszcza się możliwości przeprowadzenia referendum dotyczącego projektów ustaw w sprawie podatków, budżetu i amnestii. Ograniczenie to może być zastosowane tylko do referendum ogólnoukraińskiego, zaś pytanie dotyczące możliwości przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego rozstrzygnięcia kwestii budżetu lokalnego, pozostaje otwarte. W art. 142 i 143 Konstytucji Ukrainy przewidziano podstawowe uprawnienia wsi, osiedli, miast, które realizowane są przez nie bezpośrednio lub za pośrednictwem organów samorządu lokalnego. W dziedzinie finansów lokalnych są wśród nich następujące uprawnienia: 1) prawo ustalania lokalnych podatków i opłat zgodnie z ustawą. Analogiczny zapis znajduje się w wielu współcze- 240

Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie snych konstytucjach. Na przykład art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do ustalania wysokości lokalnych podatków i opłat w granicach określonych przez ustawę. Podobne przepisy zawarte są w art. 32 Konstytucji Węgier, art. 121 Konstytucji Litwy, art. 157 Konstytucji Estonii. W art. 106 Konstytucji Armenii do kompetencji władz samorządowych zakwalifikowano ustalenie, w granicach prawa, lokalnych podatków i opłat, a także możliwość ustalania płatności za świadczone przez siebie usługi. Konstytucyjna podstawa prawa społeczności lokalnych do posiadania dochodów własnych oraz ich regulacji zapewnia fiskalną decentralizację. W literaturze zagranicznej dochód własny jest zdefiniowany jako przychód sensu stricto i nie obejmuje przychodów z tytułu udziału w podatkach i opłatach krajowych. Są kraje, w których udział tych dochodów przekracza 50%. Dotyczy to szczególnie Szwecji, Danii, Finlandii, Francji, Luksemburga, Cypru, Austrii, Belgii, Irlandii i Portugalii [8]. W Wielkiej Brytanii udział ten wynosi 37%, a w Niemczech 46%. Średnio w UE omawiany udział wynosi około 35% [9] (głównie z tytułu podatku od nieruchomości, lokalnego podatku korporacyjnego, lokalnego podatku dochodowego, podatku od nieruchomości i innych oraz opłat za świadczone usługi władz lokalnych). W Japonii podatki i opłaty lokalne stanowią 35% dochodów samorządów, a w USA 66%. Na Ukrainie udział dochodów własnych w strukturze budżetów lokalnych w 2003 roku nie przekraczał 2% [3], a w latach 2008 2010 wynosił średnio 1,5%. W wyniku zmian przepisów podatkowych i budżetowych na Ukrainie nastąpił wzrost udziału podatków i opłat lokalnych, które do dzisiaj wynoszą około 2,3% całkowitych przychodów do budżetu samorządów; 2) prawo do zarządzania majątkiem będącym własnością komunalną, a także prawo do tworzenia, reorganizacji i likwidacji przedsiębiorstw komunalnych, innych organizacji i in- 241

Natalia Jakymczuk stytucji oraz monitorowania ich działalności. Jeśli zastanowić się nad tym, jak prawo wpływa na finanse lokalne, to należy zauważyć, że dzisiaj do własnych źródeł uzupełniania lokalnych budżetów, wraz ze środkami pochodzącymi z podatków i opłat lokalnych, zgodnie z art. 69 Kodeksu budżetowego Ukrainy, należy również podatek dochodowy od przedsiębiorstw i komunalnych instytucji finansowych, a także część zysku netto (dochodu) komunalnych przedsiębiorstw i ich stowarzyszeń, włączonego do budżetu w sposób określony przez odpowiednie rady terytorialne. Do obecnych wyzwań należy zwrócenie uwagi na potrzebę wprowadzenia nowoczesnego systemu zarządzania mieniem komunalnym, skoncentrowania wysiłków na zapewnieniu rentowności pracy przedsiębiorstw komunalnych, poprawie poziomu ich kapitalizacji, wzroście przychodów z ich działalności i tak dalej; 3) prawo do zatwierdzania budżetów poszczególnych jednostek administracyjnych i terytorialnych oraz monitorowania ich realizacji. Prawo społeczności lokalnych do własnego budżetu, który jest tworzony przez nie same, przewidziane jest w większości współczesnych konstytucji, w szczególności: w art. 101 Konstytucji Czech, art. 106 Konstytucji Armenii, art. 157 Konstytucji Estonii itd. Prawo do zatwierdzenia takiego budżetu ustanowiono w szczególności w art. 32 Konstytucji Węgier, art. 116 Konstytucji Austrii, art. 121 Konstytucji Litwy. Jednak w niektórych konstytucjach przewidziano również prawo lokalnych władz samorządowych do sporządzania własnego budżetu (art. 121 Konstytucji Litwy), zatwierdzania sprawozdania z wykonania budżetu (art. 144 Konstytucji Azerbejdżanu). Budżety lokalne na Ukrainie dzielą się na budżety obwodowe, rejonowe i budżety samorządów lokalnych (wsi, osad typu miejskiego, miast i dzielnic w miastach). Kompetencje władz samorządowych w odniesieniu do zatwierdzania budżetów lokalnych uregulowane są ustawą Ukrainy O samorządzie teryto- 242

Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie rialnym (art. 26 i 28) i Kodeksem budżetowym Ukrainy (rozdział 12). Co do kompetencji samorządów w zakresie kontroli wykonania budżetu lokalnego, to na poziomie Konstytucji Ukrainy, Kodeksu budżetowego Ukrainy i ustawy Ukrainy O samorządzie lokalnym z dnia 21 maja 1997 roku nr 280/97-WR nie sprecyzowano ani zasad, ani form takiej działalności. Uważamy, że dla rad lokalnych należy w ustawodawstwie ustanowić prawo do żądania informacji od Urzędu Skarbowego Ukrainy o stanie wykonania decyzji o budżetach lokalnych oraz prawo do tworzenia przy lokalnych radach izb obrachunkowych, za przykładem szeregu państw, na przykład podobnie jak to przewidziano w art. 127s Konstytucji Austrii; 4) prawo do zatwierdzania programów rozwoju społecznogospodarczego i kulturalnego oraz do monitorowania ich realizacji. To prawo zostało przewidziane na przykład w art. 144 Konstytucji Azerbejdżanu. Zgodnie z ustawą Ukrainy O prognozowaniu stanu państwa i opracowaniu programów rozwoju gospodarczego i społecznego Ukrainy oraz ustaloną w niej zasadzą samodzielności, lokalne organy władzy wykonawczej i organy samorządowe, w ramach swoich uprawnień odpowiadają za opracowanie, zatwierdzenie i realizację prognoz i dokumentów programowych rozwoju ekonomicznego i społecznego odpowiednich jednostek administracyjno-terytorialnych. Jednak w stosownej ustawie Ukrainy uregulowano prawo zatwierdzania programów rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego tylko dla takich samorządów, jak rady miast, które również zapewniają kontrolę odpowiednich wskaźników wskazanych programów; 5) prawa związane z tym, że państwo jest zaangażowane w tworzenie dochodów budżetów samorządu, wspiera finansowo samorządy lokalne. Należy zauważyć, że w Kodeksie budżetowym Ukrainy przewidziano, że celem regulacji stosunków międzybudżetowych jest zapewnienie zgod- 243

Natalia Jakymczuk ności upoważnień do realizacji wydatków, zatwierdzonych ustawodawstwem budżetowym oraz środków finansowych w celu zabezpieczenia wykonania tych uprawnień. Ostateczne zrównoważenie budżetów na jednym poziomie osiąga się przez procesy redystrybucyjne w ramach systemu budżetowego: a) zapewnienie środków biednym w sensie finansowym obszarom (formy pomocy finansowej dotacje i subwencje), b) pozyskania środków od stosunkowo bogatych w sensie finansowym terenów (formy wyłączenia składki poszczególnych budżetów samorządów lokalnych do budżetów rejonowych i obwodowych, w niektórych przypadkach do budżetu państwa). Reguluje to przede wszystkim art. 101 Kodeksu budżetowego Ukrainy. Jednak nie tylko państwo jest zaangażowane w tworzenie dochodów samorządów, również społeczności lokalne wspierają finansowo państwo, nawet pomimo faktu, że na Ukrainie znany jest problem utrzymywania centralizacji finansowej i niewystarczających środków w budżetach samorządów. Na Ukrainie utrzymuje się radziecki wzorzec systemu stosunków międzybudżetowych, który można określić systemem ręcznego zarządzania budżetem. Jego głównym przejawem jest stosowanie konfiskaty części budżetu samorządów do budżetów rejonów, obwodów i budżetu państwa. Jest to główny problem wprowadzenia decentralizacji fiskalnej, niezależności i autonomii budżetów lokalnych. O zasadzie autonomii finansowej mówi również Europejska Deklaracja Praw Miejskich przyjęta przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (CLRAE) oraz Deklaracja w sprawie zasad samorządności w państwach członkowskich Wspólnoty, która została przyjęta przez Międzyparlamentarne Zgromadzenie WNP. Art. 4 Deklaracji zatytułowany Podstawy ekonomiczne samorządu terytorialnego zawiera zalecenie, aby ustawa o lokalnej samorządności ustanawiała prawa wspólnot terytorialnych do środków materialnych i finansowych wystarczających samorządom 244

Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie na samodzielną realizację przypisanych im funkcji i uprawnień; 6) prawo do tego, by wydatki samorządów wynikające z decyzji władz rządowych rekompensowane były przez państwo. Zgodnie z art. 143 Konstytucji Ukrainy Władzom samorządowym mogą być przypisane przez prawo inne uprawnienia władzy wykonawczej. Państwo finansuje realizację tych uprawnień w całości ze Skarbu Państwa Ukrainy lub poprzez przeniesienie zgodnie z prawem do lokalnego budżetu niektórych podatków krajowych, w postaci przekazania samorządom odpowiednich przedmiotów własności państwowej. Władze samorządowe w sprawach związanych z wykonaniem przez nie uprawnień organów władzy wykonawczej kontrolowane są przez właściwy organ władzy wykonawczej. W tym celu w budżecie samorządu tworzy się tzw. drugi koszyk przychodów, do którego wpływają tak zwane dochody stałe określonego budżetu. Lista takich dochodów jest ustanowiona w art. 64 Kodeksu budżetowego Ukrainy. Są to między innymi: podatek od dochodów osób fizycznych w zakresie określonym w artykule 65 tego Kodeksu; opłaty skarbowe z państwowej rejestracji osób prawnych i osób fizycznych przedsiębiorców, która jest prowadzona przez organy wykonawcze samorządów lokalnych; podatki państwowe w części należnej odpowiednim budżetom i inne płatności; 7) prawo społeczności terytorialnych wsi, osad i miast do łączenia na zasadach umownych mienia komunalnego, a także środków budżetowych celem realizacji wspólnych projektów lub wspólnego finansowania (utrzymania) przedsiębiorstw komunalnych, organizacji i instytucji, tworzenia w tym celu odpowiednich organów i służb. Ustawa Ukrainy O samorządzie terytorialnym przewiduje, że gminy bezpośrednio lub za pośrednictwem organów samorządu terytorialnego mogą łączyć na zasadach umownych na prawach wspólnej własności obiekty prawa własności komunalnej, 245

Natalia Jakymczuk a także środki budżetów lokalnych celem wykonania wspólnych projektów lub wspólnego finansowania (utrzymania) przedsiębiorstw komunalnych, urzędów i organizacji oraz tworzenia w tym celu odpowiednich organów i służb. Takie prawo zostało rozwinięte w przepisach Kodeksu budżetowego Ukrainy. Zgodnie z jego art. 92 rada sołecka, osady, miejska (miasta na prawach rejonu) może przekazać środki na realizację wydatków w budżetach lokalnych, które nie są brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty transferów, zgodnie z artykułem 91 Kodeksu budżetowego Ukrainy, radzie rejonowej, miejskiej (miejskiej na prawach rejonu), radzie osady i radzie sołeckiej w formie transferu międzybudżetowego odpowiednio do budżetu rejonowego, miejskiego (miejskiego na prawach rejonu), osady i sołectwa. Transfer środków pomiędzy budżetami samorządowymi odbywa się na podstawie uchwały Rady Najwyższej Autonomicznej Republiki Krymu, stosownych rad lokalnych, przyjętych przez każdą ze stron, oraz po sporządzeniu umowy. Wszystkie umowy transferu środków pomiędzy budżetami samorządów, na podstawie takich uchwał, zawierane są przed 1 października w roku poprzedzającym wykonanie budżetu; 8) prawo do przekazywania środków finansowych na podstawie umowy do budżetów rejonowych lub obwodowych. Zgodnie z art. 143 Konstytucji Ukrainy rady rejonowe i obwodowe: zatwierdzają program rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego obwodów i rejonów oraz nadzorują jego realizację; zatwierdzają budżety rejonowe i okręgowe, które są utworzone ze środków budżetu państwa w celu ich odpowiedniego podziału między społeczności terytorialne lub na realizację wspólnych projektów oraz ze środków pozyskanych na podstawie umowy z budżetów lokalnych celem realizacji wspólnych programów społeczno-ekonomicznych i kulturalnych oraz nadzorowania ich realizacji; rozwiązują inne kwestie przypisane do ich kompetencji. Pomimo obo- 246

Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie wiązywania tych przepisów konstytucyjnych, w żadnej z ustaw nie zostały one rozwinięte. Podczas zatwierdzania programu rozwoju społeczno-gospodarczego rejonów i obwodów, zupełnie nie bierze się pod uwagę potrzeb społeczności lokalnych w realizacji takich programów, nie są one zatwierdzane w radach miast, wsi i osad; nie zawarto także żadnej umowy w sprawie pozyskania środków z budżetów lokalnych samorządów celem wdrażania takich programów, przy czym na takie potrzeby fundusze wyodrębnia się z budżetów wsi, osad i miast w trybie zarządzania budżetem. Nie zważając na to, że w świetle Konstytucji Ukrainy społecznościom lokalnym mogą być przekazane nie tylko środki budżetowe, ale również inne fundusze, to obecnie, zgodnie z art. 13 Kodeksu budżetowego Ukrainy, tworzenie funduszy pozabudżetowych przez samorządy i inne instytucje publiczne jest niedozwolone. W związku z powyższym wszystkie zasoby finansowe samorządów są przekazywane do odpowiednich budżetów wsi, osad i miast. Analiza rozwoju konstytucyjnych przepisów prawa dotyczących finansowych zasad samorządności pozwala wskazać na następujące główne problemy: 1) brak w Kodeksie budżetowym Ukrainy podziału uprawnień władz lokalnych na delegowane i własne, co prowadzi do nieefektywnego wykorzystania ograniczonych środków budżetowych; 2) wysoki poziom koncentracji środków finansowych w budżecie państwa, który zmniejsza znaczenie budżetów lokalnych i możliwości samorządów rozwiązywania lokalnych problemów ważnych dla społeczności lokalnych; 3) wysoki udział regulatorów (stałych) dochodów w strukturze przychodów do budżetów samorządów oraz niski udział dochodów własnych budżetów samorządowych; 4) utrzymywanie praktyki scentralizowanego ustalania norm regulowania dochodów, władcze wyodrębnianie środków z takich budżetów w trybie regulacji budżetowych oraz brak jakiejkolwiek koordynacji realizacji transferów budżetowych przez rady lokalne, choć jest to nie- 247

Natalia Jakymczuk zgodne z zasadami decentralizacji fiskalnej; 5) niedoskonałość formuły wyrównywania wielkości środków budżetowych; 6) brak istotnych źródeł dochodów z tytułu podatków w wykazie podatków i opłat lokalnych; 7) słaba kontrola lokalnych rad dotycząca wykonania budżetów samorządowych. Ze względu na brak własnych środków finansowych, spowodowany ograniczonym zakresem dochodów budżetowych samorządu oraz znacznego corocznego niedofinansowania (w części dotyczącej zatwierdzonych dotacji i subsydiów), niezależność finansowa samorządów stoi pod znakiem zapytania. Celem reformy budżetowej w sferze stosunków międzybudżetowych powinny być zwiększenie niezależności finansowej i autonomia budżetów samorządów oraz wzmocnienie decentralizacji budżetowej i poziomu bezpieczeństwa finansowego samorządów celem realizacji przekazanych przez państwo uprawnień. Takie zadania wymagają dalszego doskonalenia konstytucji, przepisów prawa budżetowego i podatkowego w celu wzmocnienia podstawy finansowej samorządu terytorialnego i zapewnienia tym samym integralności, spójności, a także stabilności państwowej polityki finansowej w sferze finansów samorządowych. Literatura: 1. Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року. Ратифікована Законом України 452/97-ВР від 15.07.97 р. // http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_036. 2. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування / Ю. Панейко. Мюнхен: Українська вільна академія наук в Німеччині, 1963. 194 с. 3. Шевченко О. Фінансова основа місцевого самоврядування в Україні: унормування у проекті Податкового кодексу [Електронний ресурс] / О. Шевченко. Режим доступу: http://old.niss. gov.ua/monitor/ february2009/11.htm. 4. Чікіта І. Б. Місцеві бюджети політики-економічний аспект в умовах сучасної демократичної держави / І.Б. Чікіта. Режим доступу: http://sevntu.com.ua/jspui/bitstream/123456789/1267/1/ economiz81.2007.148-152.pdf. 248

Podstawy finansowe samorządu lokalnego na Ukrainie 5. Ежкова А. А. Конституционно-правовыепроблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: автореф. дисс канд. юрид. наук: спец.: 12.00.02 «Конституционное право; муниципальное право» / А. А. Ежкова. М., 2004. 25 с. 6. Бадида М. Роль місцевих податків і зборів у формуванні доходів бюджету міста / М. Бадида // Ринок цінних паперів України. 2007. 11 12. С. 35 41. 7. Музика-Стефанчук О. А. Фінансово-правова основа місцевого самоврядування в зарубіжних країнах: навчальний посібник / О. А. Музика-Стефанчук. К.: Правова єдність, 2009. 224 с. 8. Ruśkowski E., Salachna J., Finanse lokalne po akcesji, wyd. 2., Warszawa 2007, s. 42. 9. Нова архітектура бюджетної системи України: ризики та можливості для економічного зростання. К.: НІСД, 2010. 35 с. 249