Mgr Kamila Naumowicz. Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie

Mgr Kamila Naumowicz Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie 135

NABYWANIE NIERUCHOMOŚCI PRZEZ CUDZOZIEMCÓW W ŚWIETLE PRZEPISÓW PRAWA WSPÓLNOTOWEGO Wst ę p Członkowstwo w Unii Europejskiej niesie za sobą daleko idące konsekwencje dla państw związane z realizacją podstawowych swobód, jakie prawo wspólnotowe przyznaje ich obywatelom. Na pograniczu tych swobód tj. swobody przepływu towarów, swobody przepływu pracowników, swobody zakładania przedsiębiorstw i świadczenia usług a także swobody przepływu kapitału i płatności 1), znajduje się prawo obywateli Unii Europejskiej do swobodnego obrotu nieruchomościami. Kwalifikacja prawna obrotu nieruchomościami w krajach Unii Europejskiej nie jest jednak jednoznaczna z uwagi na przenikanie się zakresu swobód, co prowadzi do niebezpieczeństwa obchodzenia prawa przez państwa członkowskie i wykorzystywania go w celu uzyskania szerszych uprawnień, które w rzeczywistości ograniczają prawa przysługujące innym obywatelom Unii. Prakyta orzecznicza Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, iż sytuacje takie niejednokrotnie już miały miejsce i stanowią zagrożenie dla realizacji praw podstawowych UE. Próby obejścia prawa przez państwa członkowskie w zakresie swobodnego obrotu nieruchomościami znajdują swoje odzwierciedlenie w wyrokach Trybunału Sprawiedliwości w sprawach C-305/87 Komisja przeciwko Grecji, 63/86 Komisja przeciwko Republice Włoskiej, C-182/83 R. Fearon & Company Limited przeciwko Irish Land Commision, C-55/94 Gebhard przeciwko Consiglio dell Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, C-423/98 Alfredo Albore przeciwko Republice Włoskiej, C-302/97 Klaus Konle przeciwko Republice Austrii. Stąd konieczna staje się szczegółowa analiza tych przepisów prawa wspólnotowego, które kształtują 1 Swoboda przepływu osób bywa dzielona na swobodę przepływu pracowników i swobodę zakładania przedsiębiorstw, jednakże w praktyce także swoboda świadczenia usług dotyczy możliwości przemieszczania się, dlatego różni autorzy przyjmują różne nazewnictwo dla tych swobód. Por. Prawo Unii Europejskiej, red. A. Łazowski, Warszawa 2004, s. 286. 137

zakres nabywania nieruchomości w obrębie UE, by nie budziło ono dalszych wątpliwości i nie prowadziło do błędnej ich interpretacji. Na potrzeby dalszego wywodu cudzoziemcem nazywać będę obywatela jednego z państw członkowskich UE, (w tym również spółki mające siedzibę w jednym z państw członkowskich na mocy art. 48 i następne TWE 2) w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług), który pragnie nabyć nieruchomość położoną w innym państwie członkowskim. 3) 1. Zakres swobód podstawowych w UE a obywatelstwo europejskie Prawa podstawowe UE, przez niektórych autorów nazywane też swobodami, służą realizacji naczelnego celu wspólnoty, jakim jest tworzenie tzw. wspólnego rynku. 4) Początkowo Wspólnoty Europejskie nie interesowały się zagadnieniem regulacji nabywania nieruchomości w państwach członkowskich. Co do zasady, problematyka nabywania nieruchomości, jako element systemu własności należy do kompetencji tych państw i podlega regulacji przez krajowe porządki prawne, w które Unia Europejska w tej dziedzinie nie ingeruje. Ochronie systemów własnościowych państw członkowskich służy art. 295 TWE, który stanowi negatywną regułę kompetencyjną, odbierając Wspólnocie kompetencję decydowania o kształcie systemu własnościowego w tych państwach. 5) Jednakże uprawnienia państwa wynikające z art. 2 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, zał. Nr 2. 3 Ponieważ artykuł dotyczy nabywania nieruchomości w ramach Unii Europejskiej pominę kwestię regulacji tej swobody w świetle Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz innych umów międzynarodowych, które na zasadzie wzajemności przyznają podobne uprawnienia obywatelom państw trzecich. Dla uproszczenia wywodu pominę również uprawnienia obywateli państw trzecich wynikające z art. 56 i następne Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. 4 Jego utworzenie polegało m.in. na zniesieniu wszelkich barier fizycznych, technicznych i fiskalnych w wolnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału w obrębie Wspólnot. Szerzej: D. Leonard, Przewodnik po Unii Europejskiej, wyd. 2, Warszawa 2003, s. 134-142. 5 Doktryna prawa wspólnotowego określa system własności, jako wszystkie przepisy konstytucyjne odnoszące się do własności prywatnej, wywłaszczania oraz ograniczeń korzystania z gruntu. D. Wierzbowska, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, [w:] KPP Nr 4/2001, s. 129 i podana tam literatura. 138

295 TWE nie mogą zagrażać podstawowym celom UE, a tym samym tworzyć ograniczeń, które uniemożliwiałyby realizację wolności traktatowych, przysługujących obywatelom Unii. 6) Ograniczenia kompetencji państwa wynikają m.in. z art. 10 TWE, który zobowiązuje państwa członkowskie do nieczynienia tego, co mogłoby zagrażać realizacji celów Wspólnoty (tzw. zasada wierności 7) ). Państwa członkowskie nie mogą więc powoływać się na art. 295 TWE w celu uchylenia się od realizacji swobód związanych z tworzeniem rynku wewnętrznego lub łamania reguł konkurencji ustanowionych przez prawo wspólnotowe. W systemie prawa wspólnotowego brak jest jednolitego uregulowania kwestii nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, również Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej nie zawiera przepisu, który bezpośrednio odnosiłby się do tej problematyki. Dlatego też prawo obywateli państw członkowskich UE do nabywania nieruchomości za granicą wyprowadzać należy z fundamentalnych zasad Traktatu, co też uczynił TS odwołując się do praw podstawowych w nim zawartych: zasady niedyskryminacji (art. 12 TWE), swobody przepływu pracowników (art. 39 TWE), swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 43 TWE), swobody świadczenia usług (art. 49 TWE) oraz swobody przepływu kapitału (art. 56 TWE). Choć nabycie nieruchomości utożsamia się najczęściej ze swobodą przepływu kapitału (lokata kapitału, posiadłości letniskowe), zakres przyznawanych nabywcy uprawnień może być znacznie większy na podstawie pozostałych praw podstawowych np. w przypadku wykorzystania nieruchomości jako miejsca zamieszkania lub prowadzenia działalności gospodarczej. 8) Zasadę niedyskryminacji zwaną inaczej zasadą traktowania narodowego konstytuuje art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który zakazuje wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. W praktyce oznacza to, iż państwa członkowskie nie mogą traktować obywateli pochodzących z innych państw członkowskich gorzej niż swoich własnych. Zakaz dyskryminacji dotyczy zarówno dyskryminacji bezpośredniej 6 Zob. F. Hartwich, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Warszawa 2004, s. 180. 7 A. Graś, Własność nieruchomości w prawie Unii Europejskiej, [w:] Przegląd Zachodni Nr 2/2001, s. 80. 8 A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo gospodarcze, Warszawa 2003, s. 57. 139

jak i pośredniej 9), a rozszerzeniem zakresu art. 12 jest art. 13 TWE, który wśród zakazanych kryteriów dyskryminacji wymienia m.in. płeć, rasę, religię, orientację seksualną, wiek czy inwalidztwo. Zasada ta stanowi podstawę przy wydawaniu przepisów, które mają na celu zbliżenie systemów prawnych państw członkowskich, a także ma bezpośredni wpływ na kształt i realizację wspólnego rynku 10), między innymi gwarantując prawo swobodnego nabywania własności zarówno mienia ruchomego jak i nieruchomego. Celem, a wręcz obowiązkiem państw członkowskich Unii Europejskiej jest zapewnienie takich samych praw wszystkim obywatelom Unii na terytorium danego państwa. Ważne znaczenie dla określenia norm obowiązujących w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców w krajach Unii Europejskiej ma instytucja obywatelstwa europejskiego, mająca niejako uzupełniać obywatelstwo krajowe. Została wprowadzona do wspólnotowego porządku prawnego przez art. 17 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi, iż obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność Państwa Członkowskiego. Ma ono symbolizować charakter Wspólnoty jako organizacji opartej na solidarności, budować poczucie politycznej więzi między obywatelami, wzmacniać ich przynależność do Wspólnoty. 11) Po przystąpieniu danego państwa do Unii Europejskiej jego obywatele otrzymują obywatelstwo europejskie, co pociąga za sobą dalsze uprawnienia, m.in. swobody poruszania się i przebywania na terenie wszystkich państw członkowskich. Warunki wykonywania tych uprawnień regulują m.in. dyrektywa nr 68/360/EWG o zniesieniu ograniczeń w poruszaniu się i zamieszkaniu pracowników państw członkowskich na terytorium Wspól- 9 W przypadku dyskryminacji bezpośredniej przesłanką formalną danego stanu faktycznego jest obywatelstwo jednostki, w dyskryminacji pośredniej (ukrytej) państwo dokonuje rozróżnienia powołując się na inne kryterium np. wymóg długoletniego zamieszkiwania na danym terenie, jednakże w praktyce kryterium to ma charakter dyskryminujący wyłącznie dla cudzoziemców pochodzących z krajów wspólnoty. Zob. Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Z komentarzem, red. Z. Brodecki, Warszawa 2006, s. 150. 10 Tamże, s. 150 i n. 11Traktat o Unii.., red. Z. Brodecki, dz. cyt., s. 171 i n. Szerzej na temat roli obywatelstwa europejskiego: R. Wieruszewski, Obywatelstwo Unii Europejskiej a ochrona praw człowieka, [w:] Polska w Unii Europejskiej, red. M. Kruk i J. Wawrzyniak, Kraków 2005, s. 235 i n. 140

noty 12) oraz dyrektywa nr 64/221/EWG w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących poruszania się i osiedlania obcych obywateli usprawiedliwionych stosowaniem tzw. klauzul publicznych. 13) Ograniczeniem wynikających stąd uprawnień są tzw. klauzule publiczne, które dopuszczają ograniczanie tych swobód w przypadku zaistnienia poważnej groźby dla porządku publicznego. Instytucją obywatelstwa europejskiego i jej charakteru prawnego zajmował się również Trybunał Sprawiedliwości, posiadający właściwość jurysdykcyjną i wyłączność interpretacyjną w tej materii. 14) Art. 22 TWE zaleca, aby prawa i obowiązki wynikające z obywatelstwa unijnego były nadal rozwijane. 15) 2. Na b y w a n i e n i e r u c h o m o ś c i a swoboda przepływu pracowników Swoboda przepływu pracowników została uregulowana w art. 39-42 TWE. Jej najważniejszym elementem jest wolny wybór miejsca zatrudnienia w obrębie państw członkowskich Wspólnoty. 16) Ponieważ przepis ten ma charakter bezpośrednio obowiązujący, wywierający bezpośredni skutek w krajowych systemach prawnych, przyznaje on jednostkom szereg uprawnień możliwych do dochodzenia na drodze sądowej. 17) Przepis art. 39 TWE oparty jest w znacznej mierze na zasadzie niedyskryminacji zawartej w art. 12 (a omówionej powyżej) i zakazuje wszelkich form dyskryminacji bezpośredniej i pośredniej, jak i formalnej lub faktycznej. Swoboda przepływu pracowników jest zagadnieniem niezwykle złożonym i oprócz prawa wjazdu i pobytu w państwie członkowskim, mieści w sobie wiele uprawnień akcesoryjnych, które w praktyce gwarantują jej pełną realizację, w tym między innymi prawo nabywania nieruchomości. 12 Dz. Urz. WE L, 257, 19 października 1968, s. 16 i n. 13 Dz. Urz. EWG 56, 4 kwietnia 1964, s. 850 i n. 14 Dzięki orzecznictwu ETS instytucja obywatelstwa europejskiego stopniowo nabiera coraz większego znaczenia. Szerzej na ten temat: R. Wieruszewski, dz. cyt., s. 239-242. 15 Zob. F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Warszawa- Wrocław 2002, s. 31. 16 Tamże, s. 312. 17 Por. Traktat o Unii..., red. Z. Brodecki, dz. cyt., s. 206 i n. 141

Trudno bowiem wyobrazić sobie realizację swobody przesiedlenia się do innego państwa bez możliwości dostępu zarówno zainteresowanego jak i jego rodziny do zakupu nieruchomości. Materię tę reguluje rozporządzenie Rady nr 1612/68 z dnia 15 października 1968r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty 18), które w art. 9 stanowi, iż pracownicy będący obywatelami UE zatrudnieni w innym kraju członkowskim korzystają z takich samych praw mieszkaniowych jak obywatele danego kraju, w tym również prawa do nabycia własności lokalu, który jest im potrzebny. Uprawnienie to potwierdził również TS w swym orzeczeniu z dnia 30 maja 1989r. w sprawie Komisja Europejska przeciwko Grecji 19), uznając iż prawo do nabycia własności nieruchomości przez obywatela UE jest naturalnym uzupełnieniem swobody podejmowania pracy oraz koniecznym następstwem skorzystania z wolności przepływu pracowników. 20) Regulacje prawne swobody przepływu pracowników nie dotyczą jednak nabywania tzw. drugich domów i posiadłości letniskowych, czy też nabywania nieruchomości jako lokaty kapitału, które to sytuacje regulują przepisy dotyczące pozostałych swobód traktatowych. Swoboda przepływu osób nie stanowi w powyższych sytuacjach bariery przeciwko ustanawianiu ograniczeń przez państwa członkowskie, w tym przede wszystkich odrębnych przepisów podatkowych. 18 Dz. Urz. WE L 257/2 z dnia 19 października 1968, s. 15 i n. 19 Sprawa C-305/87, Zb. Orz. 1989, s. 1461 i n. 20 Zob. B. Pawłoski, Opinia prawna dotycząca art. 3 e ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w wersji proponowanej w projekcie ustawy o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie skarbowej, [w:] Zeszyty prawnicze biura studiów i ekspertyz Kancelarii Sejmu, Nr 1(1)/ 2004, s. 23. 142

3. Nabywanie nieruchomości a swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług Prawo do nabywania własności nieruchomości bywa ściśle wiązane ze swobodą przepływu osób 21), a przede wszystkim prowadzeniem przez nie działalności gospodarczej i świadczeniem usług w innym państwie członkowskim UE, co stanowi przedmiot regulacji wspólnotowego prawo gospodarczego. 22) Art. 43 TWE definiuje swobodę przedsiębiorczości, jako podejmowanie i wykonywanie działalności na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami. W szerszym ujęciu wolność przedsiębiorczości oznacza prawo do swobodnego podjęcia, wyboru formy i prowadzenia działalności gospodarczej przez obywatela państwa członkowskiego na terytorium innego państwa- członka na takich samych warunkach, jakie państwo przyjmujące gwarantuje swoim własnym obywatelom. 23) Przyjmuje się, iż świadczenie usług dotyczy przede wszystkim przedstawicieli wolnych zawodów oraz innych pracowników samodzielnych, a główna siedziba pracownika pozostaje zwykle w kraju ojczystym, natomiast prowadzenie działalności gospodarczej ma charakter trwały i wiąże się najczęściej z przeniesieniem siedziby do kraju przyjmującego. 24) W przypadku obu swobód prawo wspólnotowe zakazuje dyskryminacji obywateli europejskich ze względu na przynależność państwową, a ograniczenia działalności gospodarczej dopuszcza wówczas, jeśli dotyczą one również własnych obywateli (ma to na celu zapobieganie protekcjonalnej polityce państwa wobec własnych obywateli i ich uprzywilejowania). Zakaz dyskryminacji dotyczy również zagwarantowania prawa do nabywania przez podmioty wspólnotowe nieruchomości niezbędnej w celu prowadzenia działalności lub zamieszkiwania w państwie, w którym się tą działalność prowadzi. 25) Prawo to przysługuje zarówno przedsiębiorstwom, jak 21 Por. J. Kawecka- Pysz, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Kraków 2004, s. 183. 22 Szerzej D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej. Część druga. Prawo gospodarcze, Toruń 1998, s. 25. 23 J. Kawecka- Pysz, dz. cyt., s. 185. 24 Zob. F. Emmert, M. Morawiecki, dz. cyt., s. 354 i n. 25 Szerzej na temat orzeczeń TS w tej sprawie: A. Cieśliński, dz. cyt., s. 205. 143

i osobom fizycznym, przy czym pojęcie przedsiębiorcy należy interpretować szeroko, włączając w to zarówno spółki prawa handlowego i cywilnego, jak i spółdzielnie oraz inne podmioty, niebędące osobami fizycznymi, a prowadzące działalność gospodarczą w celach zysku, o ile zostały utworzone zgodnie z prawodawstwem danego państwa członkowskiego i mają swoją siedzibę na jego terytorium. Swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nazywaną również wolnością przedsiębiorczości, regulują art. 43-48 TWE. Jej cechą, jak już wspomniano, jest stały i trwały charakter prowadzenia działalności w państwie przyjmującym, której towarzyszy przeniesienie przez daną osobę ośrodka swej aktywności życiowej, przez co staje się ona stałym uczestnikiem życia ekonomicznego nowego kraju i wnika w jego strukturę gospodarczą. 26) Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej obejmuje ponadto szereg działań faktycznych i prawnych, które są niezbędne do rzeczywistego korzystania z tej swobody, między innymi wybór formy działań, dokonywanie inwestycji kapitałowych, a także innych czynności zmierzających do faktycznego włączenia się do obrotu gospodarczego w danym państwie, w tym przede wszystkim prawo do nabywania własności nieruchomości, pomieszczeń, magazynów, biur, lokali handlowych etc. 27) Podobne uprawnienia akcesoryjne przysługują usługodawcom korzystającym ze swobody świadczenia usług, którym przysługuje również prawo do zakupu nieruchomości dla celów zawodowych i mieszkaniowych w państwie, w którym decydują się rozpocząć swoją działalność. 28) W celu urzeczywistnienia swobody przedsiębiorczości zgodnie z art. 44 ust. 2 pkt e TWE Rada i Komisja zobowiązane są do podejmowania działań umożliwiających nabycie i korzystanie z własności gruntów znajdujących się na terytorium innego państwa członkowskiego innym obywatelom Unii, z zastrzeżeniem art. 33 ust. 2 TWE, przez sporządzanie programu stopniowego znoszenia ograniczeń utrudniających realizację swobody. Artykuł 33. ust. 2 określa natomiast zasady, jakie należy mieć na uwadze przy 26 M. Szydło, Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i swoboda świadczenia usług w prawie Unii Europejskiej, Toruń 2005, s. 37. 27 M. Szydło, dz. cyt., s. 42. 28 Tamże, s. 138-139. 144

nabywaniu i korzystaniu z nieruchomości rolnych, przy których należy uwzględniać szczególny charakter gospodarki rolnej, związany ze strukturą społeczną rolnictwa oraz różnicami strukturalnymi i przyrodniczymi między poszczególnymi regionami rolniczymi, a także potrzebę stopniowego zmniejszania tych różnic przez wprowadzanie odpowiednich środków dostosowawczych. Odesłanie do tych zasad przy regulowaniu prawa cudzoziemców do nabywania nieruchomości wynika również z faktu, iż rolnictwo jest sektorem silnie związanym z całym systemem gospodarczym danego państwa, z czego wynika jego wyjątkowy charakter i znaczenie tych zasad dla jego ochrony (o czym świadczą również okresy przejściowe na nabywanie gruntów rolnych przez cudzoziemców w państwach przystępujących do Unii). 29) Na podstawie przyznanych jej art. 44 uprawnień, w 1961r. Rada wydała dokument o nazwie Ogólny program zniesienia ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości 30) oraz dokument Ogólny program zniesienia ograniczeń w swobodzie świadczenia usług. 31) Zgodnie z postanowieniami art. 44 ust. 2 TWE i Ogólnego Programu zniesienia ograniczeń w dziedzinie swobody przedsiębiorczości, dostęp obywateli europejskich do nieruchomości, w tym prawo nabywania, korzystania oraz rozporządzania nieruchomościami w innym państwie członkowskim stanowi element niezbędny do wykonywania swobody świadczenia usług i prowadzenia działalności gospodarczej. Z uwagi na fakt, iż prawo wspólnotowe zakazuje dyskryminacji z powodu obywatelstwa w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zakładania przedsiębiorstw, która mogłaby stanowić przeszkodę w wykonywaniu lub dostępie do tejże działalności, nie dopuszcza ono również pozbawienia obywateli UE prawa dostępu do nabywania nieruchomości i wyklucza stosowanie tych przepisów krajowych, które mogłyby korzysta- 29 Por. B. Pawłowski, W sprawie możliwości i skutków badania przez TK zgodności przepisów prawa UE z Konstytucją RP, [w:] Zeszyty prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Nr 4(12)2006/1(13)2007, s. 23. Więcej na temat okresów przejściowych i aspektów negocjacyjnych: C. Herma i inni, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców- aspekty prawne i negocjacyjne, Warszawa 2002, s. 8 i n. 30 Dz. Urz. WE Nr 2 z 15 stycznia 1962, s. 36/62. 31 Tamże, s. 32/62. 145

nie ze swobód utrudnić lub wręcz uniemożliwić. 32) Zakaz ten zabrania tym samym stosowania w stosunku do cudzoziemców przez państwa członkowskie praktyk lub przepisów, wykluczających, ograniczających lub uzależniających korzystanie z przysługujących im praw od spełnienia dodatkowych warunków, w tym prawa do nabywania i rozporządzania mieniem ruchomym i nieruchomym a także prawami na tym mieniu, o ile są one nierozerwalnie związane z zawodową lub handlową działalnością takiej osoby. Swoboda świadczenia usług przyznaje obywatelom Unii nieco inną ochronę przed ingerencją państwa przyjmującego niż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej. Poza samym świadczeniem usług ochroną prawa wspólnotowego objęte są również uprawnienia akcesoryjne, które gwarantują przedsiębiorcy możliwość przygotowania usługi i odpowiedniego jej wykonania, co pociąga za sobą prawo do nabywania wyposażenia i materiałów niezbędnych, w tym także nabywania i korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości rozstrzygnięty został problem dostępu obywateli europejskich świadczących usługi do rynku nieruchomości w danym państwie w związku z prowadzoną działalnością. W omawianym już wyroku w sprawie C-305/87 Komisja przeciwko Grecji, Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż przepisy greckie nakładały na obywateli innych państw członkowskich ograniczenia w prawie do nabywania i użytkowania nieruchomości, które to ograniczenia nie dotyczyły obywateli greckich. Z uwagi na ich dyskryminacyjny charakter wobec obywateli Unii TS uznał, iż stanowiły one faktyczną przeszkodę w wykonywaniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym są sprzeczne z obowiązującym prawem wspólnotowym. 33) TS orzekł ponadto, iż zasada niedyskryminacji ma zastosowanie również w przypadku osób świadczących usług na podstawie art. 49 TWE. Podobnie orzekł Trybunał w sprawie 63/86 Komisja przeciwko Republice Włoskiej 34) w wyroku z dnia 14 stycznia 1988r. Pomimo, iż świadczenie usług nie ma tak trwałego charakteru jak prowadzenie działalności gospo- 32 Zob. F. Hartwich, dz. cyt., s. 181-182. Por. też orzeczenie TS w sprawie 305/87 Komisja przeciwko Grecji, w którym Trybunał orzekł, iż dostęp do własności nieruchomości jest gwarantowany przez art. 49 TWE. 33 Zob. D. Wierzbowska, dz. cyt., s. 135. 34 Sprawa C-63/86, ECR 1988, s. 0029 i n. 146

darczej Trybunał stwierdził, iż podmiot świadczący usługi ma prawo do posiadania związanej z tą działalnością infrastruktury w państwie przyjmującym, a więc także nieograniczonego dostępu nabywania prawa własności nieruchomości np. biura lub lokali mieszkaniowych, gdyż może trwać wystarczająco długo, by pociągać za sobą konieczność posiadania przez osobę świadczącą usługi mieszkania bądź innego lokalu w tym państwie (biuro, kancelaria, gabinet, etc). 4. Na b y w a n i e n i e r u c h o m o ś c i a swoboda przepływu kapitału Problematyka obrotu nieruchomościami zgodnie z systematyką traktatową podlega regulacjom przepisów o swobodzie przepływu kapitału. Swoboda ta stanowi jedną z podstawowych wolności Wspólnoty i ma charakter uzupełniający w stosunku do pozostałych swobód, gdyż jest zwykle warunkiem wstępnym do skutecznego korzystania z innych praw podstawowych poprzez fakt, iż zarówno usługi, handel czy działalność gospodarcza związane są z przepływem środków płatniczych. 35) Liberalizacja przepływu kapitału ma ponadto zasadnicze znaczenie dla wzrostu ekonomicznego państw członkowskich oraz realizacji wspólnego rynku. Kluczowym zagadnieniem w zakresie obrotu nieruchomościami w prawie wspólnotowym jest regulacja zawarta w art. 56 TWE, który znosi wszelkie ograniczenia przepływu kapitału i płatności między państwami członkowskimi a także w kontaktach państw członkowskich z państwami trzecimi, jednakże zarówno Traktat jak i dyrektywy dotyczące przepływu kapitału ustanawiają wyjątki od tej zasady, które przyznają państwom prawo do stosowania środków ochronnych, jeśli realizacja swobody przepływu kapitału utrudnia funkcjonowania polityk monetarnych i dewizowych w państwach członkowskich. 36) Środki takie państwa mogą podejmować jedynie w nagłych przypadkach, a ich stosowanie podlega szczegółowej kontroli ze strony Komisji. 35 Zob. Podstawy prawa Unii Europejskiej. Zarys wykładu, red. J. Galster, Toruń 2006, s. 448. 36 Por. F. Emmert, M. Morawiecki, s. 390-391. Inną instytucją ochronną jest art. 119 TWE. Por. J. Justyński, Podstawy prawne polityk gospodarczych Unii Europejskiej na tle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Toruń 2004, s. 110-111. 147

Swoboda przepływu kapitału została wprowadzona stopniowo w procesie postępującej integracji gospodarczej. W tej materii Rada przyjęła dwie ważne dyrektywy z dnia 11 maja 1960r. 37) oraz 18 grudnia 1962r. 38) Pierwsza dyrektywa zawierała klasyfikację transferów kapitału, dzieląc je na cztery podstawowe kategorie (A, B, C, D). Na liście A, co do której państwa członkowskie zostały zobowiązanie do wydawania zezwoleń dewizowych, znalazły się między innymi inwestycje bezpośrednie związane z zakładaniem oddziałów lub nowych przedsiębiorstw, utrzymywaniem stałych stosunków gospodarczych z innymi państwami członkowskimi, a także przepływ kapitału w celu nabywania nieruchomości. Druga dyrektywa dodatkowo liberalizowała jeszcze przepisy dewizowe, zaś w 1971r. w związku z utworzeniem Unii Gospodarczej i Walutowej wprowadzono całkowitą swobodę przepływu kapitału, jednakże problemy państw członkowskich w bilansie płatniczym i stosowanie przez nie dozwolonych traktatem środków ochronnych, uniemożliwiały w praktyce realizację tej swobody. Decydującą w zakresie realizacji celu utworzenia rynku wewnętrznego była dyrektywa Rady 88/361/EWG z dnia 27 czerwca 1988 r. służąca implementacji art. 67 TWE. 39) Zgodnie z jej postanowieniami państwa członkowskie zobowiązane zostały do zniesienia restrykcji w zakresie przepływu kapitału pomiędzy obywatelami tych państw. Po upływie przewidzianego dyrektywą okresu przejściowego, 1 lipca 1990r. ustanowiono rzeczywistą swobodę przepływu kapitału między państwami wspólnoty, zakazując dyskryminacyjnego traktowania ze względu na obywatelstwo, miejsce zamieszkania lub miejsce lokaty kapitału. 40) Załącznik nr 1 do wspomnianej dyrektywy zawierał ponadto nomenklaturę rodzajów przepływu kapitału, które państwa członkowskie powinny szczególnie wziąć pod uwagę przy znoszeniu ograniczeń w jego przepływie między obywatelami Unii. Pkt II tego załącznika wymienia wśród rodzajów transakcji Zakup i sprzedaż nieruchomości, w tym zarówno zakup nieruchomości położonych na terytorium danego państwa przez obywateli in- 37 Dz. Urz. WE 1960, nr 921, s. 60. 38 Dz. Urz. WE 1963, nr 9, s. 62. 39 Dz.U.WE Nr L 178, s. 5-18. 40 Por. F. Emmert, M. Morawiecki, dz. cyt., s. 387. Także: Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, red. J. Barcz, dz. cyt., s. II-156. 148

nych państw członkowskich, jak i zakup dokonany przez obywateli danego państwa nieruchomości położonych poza jego granicami 41), co w połączeniu z pozostałymi rodzajami wymienionymi w dokumencie świadczy o tym, że pojęcie swobody przepływu kapitału należy rozumieć bardzo szeroko. Lista ta ma charakter otwarty. 1 stycznia 1994r. weszły w życie zmiany wprowadzone przez Traktat z Maastricht, czyli obecnie obowiązująca regulacja zawarta w art. 56 i n. TWE. Obrót nieruchomościami jest niewątpliwe ważnym elementem swobody przepływu kapitału. Z wcześniejszych rozważań wynika, iż nie każdy zakup nieruchomości traktowany będzie jako przepływ kapitału, a jedynie wówczas, gdy nieruchomość taka stanowi samodzielne dobro inwestycyjne 42) i nie jest nabywana w celu realizowania innej swobody np. osiedlenia się, rozpoczęcia działalności gospodarczej. W cytowanym już orzeczeniu w sprawie 305/87 Komisja przeciwko Grecji Trybunał Sprawiedliwości uznał między innymi, iż zakup nieruchomości związanej z działalnością gospodarczą w innym państwie członkowskim stanowi element korzystania ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej, zatem transfer środków finansowych przeznaczonych na zakup tych pomieszczeń zaliczać będziemy nie jako przepływ kapitału z art. 56 TWE, lecz jako przepływ płatności związany ze swobodą prowadzenia działalności. Jednakże zakup nieruchomości wynajmowanej osobom trzecim lub będącej wyłącznie lokatą kapitału, czyli inwestycje, które nie są niezbędne do prowadzenia danej działalności, uznane będą za przepływ kapitału i podlegają regulacji art. 56 TWE. Należy jednak zaznaczyć, iż z uwagi na zbliżanie regulacji dotyczących przepływu kapitału i przepływu płatności, podział ten stopniowo traci na znaczeniu. Państwa mogą stosować pewne ograniczenia obrotu nieruchomościami, o ile przepisy przez nie wprowadzane dotyczą nie tylko cudzoziemców, 41 Przepis ten dotyczy jednak wyłącznie nieruchomości zakupionych na cele inwestycyjne. Nieruchomości przeznaczone na działalność gospodarczą lub związane z przepływem pracowników podlegają regulacjom dotyczącym innych swobód podstawowych. Por. B. Popowska, Nabywanie nieruchomości przez podmioty z Unii Europejskiej w Polsce, [w:] Przegląd Legislacyjny Nr 6(40)/2003, s. 14. 42 Prawo Unii..., red. J. Barcz,dz. cyt., s. II-153. Przykładem takich dóbr jest zakup domu letniskowego drugiego domu lub domu pod wynajem. 149

ale też własnych obywateli. Przykładem tego może być ograniczenie nabywania nieruchomości ze względu na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, konieczność posiadania określonych uprawnień, wielkość nabywanej nieruchomości. 43) Z sytuacją taką zetknął się Trybunał Sprawiedliwości w sprawie R. Fearon & Company Limited przeciwko Irish Land Commision. 44) Irlandzkie przepisy ograniczały skuteczność nabywania nieruchomości przez spółki kapitałowe od nieskorzystania z prawa pierwokupu przez inne podmioty, co miało zapewnić faktyczne korzystanie z ziemi i prawo własności tych nieruchomości osobom, które faktycznie na nich pracują, a tym samym zapobiegać spekulacjom w obrocie ziemią. Obywatele brytyjscy posiadający udziały w spółce z siedzibą w Irlandii zarzucili przepisom irlandzkim charakter dyskryminacyjny, gdyż stawiały one wymóg faktycznego zamieszkiwania właścicieli nieruchomości w jej pobliżu, którego to wymogu nie spełniali wyżej wymienieni udziałowcy. Jednakże TS uznał, iż restrykcyjne przepisy irlandzkie dotyczą jednakowo podmiotów krajowych jak i zagranicznych, przez co nie można ich uznać za dyskryminujące, a tym samym sprzeczne z prawem wspólnotowym. W zakresie swobody przepływu kapitału związanej z obrotem nieruchomościami ważne znaczenie ma kwestia nabywania tzw. drugich siedzib. 45) Pojęcie to oznacza zwykle posiadłości wypoczynkowe i domy letniskowe, i jest przedmiotem szczególnych regulacji. Dyrektywa Rady 88/361 zezwalała na tymczasowe zachowanie istniejących w prawodawstwie krajowym ograniczeń nabywania nieruchomości przeznaczonych na drugie miejsce zamieszkania, jednakże Traktat z Maastricht uchylił taką możliwość. Ze względu na szczególną sytuację na rynku nieruchomości w niektórych krajach, za zgodą państw członkowskich do Traktatu z Maastricht dołączono protokoły dodatkowe przewidujące pewne odstępstwa od zasady swobodnego obrotu nieruchomościami. Przykładem takiej regulacji jest Protokół Nr 1 w sprawie nabywania nieruchomości w Danii 46), która dzięki temu mogła 43 Por. A. Cieśliński, dz. cyt., s. 348. 44 Sprawa C-182/83, ECR 1984, s. 3677. Zob. M. Bernat, Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawach gospodarczych, Warszawa 2006, s. 240-241. 45 Drugimi siedzibami są drugie mieszkania lub domy tej samej osoby, w których przebywa ona nie krócej niż 6 miesięcy w roku. A. Graś, dz. cyt., s. 85. 46 Traktat o Unii Europejskiej. Protokół Nr 1, O. J 1992, C 191/68. 150

utrzymać swe dotychczasowe prawodawstwo w zakresie nabywania drugich domów. Podobna kwestia została uregulowana w aktach końcowych dotyczących warunków przystąpienia Królestwa Norwegii, Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji 47) do UE, które przyznają Austrii, Finlandii i Szwecji możliwość zachowania własnego prawodawstwa w tej dziedzinie, jednakże uprawnienia te zostały przyznane wyłącznie na okres 5 lat od daty przystąpienia, nie jak w przypadku Danii bezterminowo. Ponadto w aktach tych znajduje się oświadczenie, które umożliwia tym państwom podejmowanie decyzji ograniczających nabywanie drugich siedzib, jeśli są one koniecznie z uwagi na gospodarkę przestrzenną, ochronę środowiska lub nadmierną eksploatację ziemi, pod warunkiem poszanowania zasady narodowego traktowania obywateli Unii. 48) 5. Ograniczenia korzystania ze swobód ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz ochronę zdrowia Realizacja prawa do nabywania nieruchomości przez cudzoziemców oparta jest na swobodach podstawowych zawartych w Traktacie. Nie oznacza to jednak, że państwa członkowskie nie utrzymują pewnego rodzaju kontroli nad nabywaniem nieruchomości przez cudzoziemców, czemu służą szczególne środki ochrony przyznane tym państwom w razie zaistnienia sytuacji wyjątkowej, w której pełna realizacja swobody nie jest możliwa. Żadne z praw podstawowych Unii Europejskiej nie ma charakteru bezwzględnego. Wszystkie swobody wspólnotowe mogą być w równym stopniu ograniczane ze względu na tzw. klauzule publiczne (art. 39 ust. 3 TWE, art. 46 TWE, Art. 58 TWE). Klauzule te umożliwiają stosowanie wyjątków od praw i wolności przyznanych na podstawie traktatów obywatelom Unii z uwagi na ochronę porządku, bezpieczeństwa oraz zdrowia publicznego w sytuacji, gdy zastosowanie danej swobody w jej pełnym zakresie prowadziłoby do naruszenia dobra o szczególnej ochronie. Pogodzenie 47 O. J. 1994, C 241/35, C 241/38, C 241/41 48 D. Wierzbowska, dz. cyt., s. 131. 151

realizacji swobód podstawowych i zakazu dyskryminacji z interesem danego państwa rodzi jednak liczne konflikty i z tego względu podlega weryfikacji pod względem zasadności stosowania ograniczeń przez dane państwo przede wszystkim na mocy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. 49) Art. 39 ust. 3 TWE zawiera ograniczenie przepływu pracowników ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog dopuszczalnych wyjątków, który nie może być rozszerzany przez państwa członkowskie. By można je było uznać za uzasadnione środki te muszą spełniać określone przez TS przesłanki. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości uzasadnieniem do skorzystania z klauzuli porządku publicznego jest rzeczywiste i wystarczająco ciężkie zagrożenie, naruszające podstawowy interes społeczny, które dla Trybunału jest realne tylko wówczas, gdy dane państwo sięga po takie same środki wobec własnych obywateli. Ponadto zastosowanie danego środka ograniczającego swobody traktatowe powinno być przez państwo rozpatrywane w odniesieniu do indywidualnej jednostki i ze względu na konkretne zachowanie danej osoby, które może aktualnie i rzeczywiście zagrażać interesom państwa, a nie względy prewencyjne. 50) Ochrona zdrowia publicznego związana jest z chorobą lub inwalidztwem, uzasadniającymi zakaz wjazdu na terytorium danego państwa Wspólnoty, jeśli dana osoba cierpi na jedną z chorób wymienionych w załączniku do dyrektywy nr 64/221. 51) Podobne ograniczenia zawiera Art. 46 TWE w stosunku do swobody przedsiębiorczości, stanowiąc, iż państwa członkowskie uprawnione są do stosowania wobec cudzoziemców ograniczeń wynikających z przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, jeżeli takie działania uzasadnione jest względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Natomiast art. 58 TWE odnoszący się do swobody przepływu kapitału daje państwom członkowskim prawo do stosowania odpowiednich postanowień krajowego prawa podatkowego, które odmiennie traktują podatników 49 J. Kawecka- Pysz, dz. cyt., s. 195. 50 Zob. C. Zacker, S. Wernicke, Prawo europejskie w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2001, s. 186-187. 51 Takimi chorobami są przede wszystkim ciężkie choroby zakaźne, jak np. gruźlica czy syfilis. Por. F. Emmert, M. Morawiecki, dz. cyt., s. 336. 152

ze względu na różne miejsce zamieszkania lub inwestowania kapitału, a także do podejmowania wszelkich środków uzasadnionych względami porządku publicznego lub zdrowia publicznego, o ile środki te nie stanowią dyskryminacji ani ukrytego ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału i płatności zgodnie z art. 56 TWE. Szczególne uprawnienia daje państwom członkowskim również art. 297 TWE. W przypadku poważnych zaburzeń wewnętrznych zagrażających porządkowi publicznemu, wojny, poważnego napięcia międzynarodowego stanowiącego groźbę wojny lub w celu utrzymania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, państwa członkowskie konsultują się ze sobą, by wspólnie podjąć działania niezbędne do uniknięcia wpływu na funkcjonowanie wspólnego rynku. Kontrolą stosowania tych klauzul przez państwa członkowskie zajmuje się Komisja Europejska oraz Trybunał Sprawiedliwości, co gwarantuje jednolitość ich stosowania i sprawia, iż w praktyce państwa rzadko korzystają z przyznanych na ich mocy uprawnień. Każdy stan faktyczny jest przez Trybunał szczegółowo interpretowany zgodnie z wykładnią zawężającą i biorąc pod uwagę jego incydentalny charakter według zasad interpretacyjnych skonkretyzowanych w Dyrektywie nr 64/221 o koordynacji specjalnych przepisów dotyczących wyjazdu i pobytu cudzoziemców, o ile można je uzasadnić względami bezpieczeństwa i porządku publicznego lub ochrony zdrowia. 52) Podstawową zasadą stosowaną przy ocenie ograniczeń jest zasada proporcjonalności. Trybunał sformułował ją w orzeczeniu z dnia 30 listopada 1995r. w sprawie Gebhard przeciwko Consiglio dell Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano 53), gdzie orzekł, iż wszelkie środki krajowe, utrudniające lub mogące zniechęcać obywateli innych państw członkowskich do korzystania ze swobód podstawowych lub zmierzające do ich ograniczenia, muszą spełniać następujące warunki: muszą być stosowane bez charakteru dyskryminacyjnego, muszą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, być odpowiednie w stosunku do realizacji celu, którego osiągnięciu służą i nie mogą wykraczać poza to, co jest bezwzględnie konieczne do jego osiągnięcia. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia nabywania 52 Dyrektywa Rady nr 64/221/EWG, OJ EC Nr L 056, s. 850-857. 53 Sprawa C-55/94, Zb. Orz. 1995, s. 4165 i n. 153

nieruchomości przez cudzoziemców nie mogą prowadzić do naruszenia zasady niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo ani też uniemożliwiać przemieszczania się. Państwa nie mogą też stosować ograniczeń wyłącznie ze względów gospodarczych. Trybunał Sprawiedliwości odniósł się do kwestii stosowania przez państwo klauzul publicznych przy ograniczaniu nabywania nieruchomości również w orzeczeniu z 13 lipca 2000r. w sprawie Alfredo Albore. 54) Sprawa dotyczyła ograniczania prawa cudzoziemców do nabywania nieruchomości znajdujących się w strefie przygranicznej lub na terenach o znaczeniu militarnym. Trybunał stwierdził jednoznacznie, że niezależnie od celu nabycia nieruchomości przez obywateli jednego z państw członkowskich, inwestycja taka podlega regulacjom swobody przepływu kapitału i powinna być oceniana w świetle art. 56 TWE, który zakazuje dyskryminującego traktowania obywateli innych państw członkowskich, o ile nie jest to uzasadnione stosowaniem ograniczeń dopuszczonych przez prawo wspólnotowe. TS doszedł do wniosku, że samo stwierdzenie przez państwo włoskie, iż dany obszar ma znaczenie militarne nie jest wystarczające dla stosowania ograniczeń w nabywaniu nieruchomości, gdyż stan faktyczny ani konkretna sytuacja nie wskazują na istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. TS w swych orzeczeniach uznał, iż klauzule porządku i interesu publicznego zawarte w art. 58 TWE mogą być przez państwa członkowskie stosowane w celu wprowadzania ograniczeń korzystania ze swobody, jednakże należy je interpretować restrykcyjnie, zwracając szczególną uwagę, by podjęte środki odpowiadały zasadzie proporcjonalności, oraz nie miały charakteru dyskryminacyjnego (dotyczy to zarówno dyskryminacji bezpośredniej jak i pośredniej). 55) Ponadto jakiekolwiek ograniczenia swobodnego przepływu kapitału nie mogą mieć charakteru wyłącznie ekonomicznego. 56) Na uwagę zasługuje również orzeczenie TS w sprawie C-302/97 Klaus Konle przeciwko Republice Austrii 57) dotyczącej wymogu uzyskania ze- 54 Sprawa C-423/98, Zb. Orz. 2000, t. I, s. 5965 i n. W omawianiu niniejszej sprawy odwołuję się również do poglądów wyrażonych przez D. Wierzbowską, dz. cyt., s. 141-144. 55 Por. Traktat o Unii..., red. Z. Brodecki, dz. cyt., s. 223 oraz podane tam orzecznictwo. 56 Zob. Prawo Unii..., red. J. Barcz, dz. cyt., s. II-159. 57 Sprawa C-302/97, ECR I-3099. Zob. M. Bernat, dz. cyt., s. 277-279. Por. też A. Graś, dz. cyt., s. 86-93. 154

zwolenia na nabywanie nieruchomości położonych w Tyrolu. Sprawa dotyczyła obywatela Niemiec, który zamierzał nabyć w Tyrolu nieruchomość i uczynić z niej swoje podstawowe miejsce zamieszkania w związku z przeniesieniem się z Niemiec do Austrii i wykonywaną tam działalnością gospodarczą. Trybunał stwierdził, że przepisy dotyczące nabywania nieruchomości na terytorium innego państwa członkowskiego przez obywateli Unii powinny być zgodne z regulacjami swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody przepływu kapitału, gdyż nabywanie nieruchomości jest naturalnym i koniecznym warunkiem do ich realizacji. Zgodnie z tym poglądem do przedmiotowego stanu faktycznego zastosowanie powinien mieć art. 56 TWE, który zakazuje stosowania ograniczeń w przepływie kapitału, a ograniczeniem takim jest niewątpliwie wymóg uzyskiwania zezwolenia przez wszystkich potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych. Ograniczenie przepływu kapitału, a zatem również inwestowania w nieruchomości uzasadnione może być przez realizację polityki planistycznej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, jednakże pod warunkiem, że przepisy takie nie są stosowane w sposób dyskryminacyjny, co ma miejsce w przypadku Austrii (gdzie system zezwoleń faktycznie pogarszał pozycję obcokrajowców na rynku nieruchomości i ograniczał ich możliwości w swobodnym przepływie kapitału). TS zwrócił ponadto uwagę, że te same cele, które przyświecały regulacjom austriackim, mogą być osiągnięte za pomocą innych środków, bez ograniczania praw podstawowych przysługujących obywatelom Unii. Należy również zwrócić uwagę na szczególne regulacje obowiązujące w Austrii w zakresie swobody nabywania nieruchomości na mocy art. 70 powoływanego już wcześniej Aktu o Przystąpieniu, który gwarantował Austrii możliwość zachowania krajowych regulacji prawnych dotyczących nabywania drugich siedzib w okresie 5 lat od przystąpienia do UE, a więc do 31 grudnia 1999r. Przepisy tyrolskie, które ustanawiały obowiązek nabycia zezwolenia dla wszystkich obywateli, weszły w życie w 1996r., a więc już po przystąpieniu Austrii i zgodnie z orzeczeniem TS były bardziej restrykcyjne od tych objętych art. 70, przez co TS zarzucił Austrii naruszenie prawa wspólnotowego. 155

Za k o ń c z e n i e Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, iż podstawą do rozpatrywania prawa nabywania nieruchomości przez obywateli państw członkowskich na terenie innego państwa jest zasada traktowania narodowego wyrażona w art. 12 TWE, a wszelkie dalsze swobody podstawowe są jedynie jej uzupełnieniem. Szczególne znaczenie dla regulacji swobody nabywania nieruchomości przez cudzoziemców ma również fakt, iż Trybunał Sprawiedliwości bardzo szeroko zakreślił jej zakres, podkreślając jednocześnie, iż żadna ze swobód europejskich nie ma charakteru bezwzględnego i może doznawać ograniczeń w pewnych uzasadnionych przypadkach ze względu na ochronę bezpieczeństwa państwa i jego obywateli, jednakże zgodnie z zasadą proporcjonalności. Ustawodawstwo państw członkowskich przewiduje rozmaite formy stosowania ograniczeń obrotu nieruchomościami, mające przede wszystkim zapobiegać spekulacjom w obrocie nieruchomościami rolnymi. Jednakże, co warto podkreślić, Trybunał Sprawiedliwości rozpatrując dopuszczalność stosowania tych ograniczeń, w wielu przypadkach orzekł o sprzeczności regulacji krajowych z prawem wspólnotowym. Stąd konieczne jest przede wszystkim informowanie obywateli o przysługujących im prawach, szczególnie w sytuacji, gdy państwa, pomimo jasnych przepisów prawa wspólnotowego, próbują te prawa naruszać. BIBLIOGRAFIA Monografie i komentarze: 156 1. Bernat M., Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawach gospodarczych, Warszawa 2006. 2. Cieśliński A., Wspólnotowe prawo gospodarcze, Warszawa 2003. 3. Emmert F., Morawiecki M., Prawo europejskie, Warszawa- Wrocław 2002. 4. Hartwich F., Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Warszawa 2004.

5. Herma C. i inni, Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemcówaspekty prawne i negocjacyjne, Warszawa 2002. 6. Justyński J., Podstawy prawne polityk gospodarczych Unii Europejskiej na tle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Toruń 2004. 7. Kawecka- Pysz J., Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Kraków 2004. 8. Lasok D., Zarys prawa Unii Europejskiej. Część druga. Prawo gospodarcze, Toruń 1998. 9. Leonard D., Przewodnik po Unii Europejskiej, wyd. 2, Warszawa 2003. 10. Podstawy prawa Unii Europejskiej. Zarys wykładu, red. J. Galster, Toruń 2006. 11. Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, red. J. Barcz, Warszawa 2005. 12. Prawo Unii Europejskiej, red. A. Łazowski, Warszawa 2004. 13. Szydło M., Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i swoboda świadczenia usług w prawie Unii Europejskiej, Toruń 2005. 14. Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Z komentarzem, red. Z. Brodecki, Warszawa 2006. 15. Wieruszewski R., Obywatelstwo Unii Europejskiej a ochrona praw człowieka, [w:] Polska w Unii Europejskiej, red. M. Kruk i J. Wawrzyniak, Kraków 2005. 16. Zacker C., Wernicke S., Prawo europejskie w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2001. Czasopisma prawnicze: 1. Graś A., Własność nieruchomości w prawie Unii Europejskiej, [w:] Przegląd Zachodni Nr 2/2001. 2. Pawłoski B., Opinia prawna dotycząca art. 3 e ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w wersji proponowanej w projekcie ustawy o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie skarbowej, [w:] Zeszyty prawnicze biura studiów i ekspertyz Kancelarii Sejmu, Nr 1(1)/ 2004. 157

3. Pawłowski B., W sprawie możliwości i skutków badania przez TK zgodności przepisów prawa UE z Konstytucją RP, [w:] Zeszyty prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Nr 4(12)2006/1(13)2007. 4. Popowska B., Nabywanie nieruchomości przez podmioty z Unii Europejskiej w Polsce, [w:] Przegląd Legislacyjny Nr 6(40)/2003. 5. Wierzbowska D., Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, [w:] KPP Nr 4/2001. 158 Źródła prawa i orzeczenia: 1. Akty końcowe dotyczące warunków przystąpienia Królestwa Norwegii, Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji O. J. 1994, C 241/35, C 241/38, C 241/4. 2. Dyrektywa nr 64/221/EWG w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących poruszania się i osiedlania obcych obywateli usprawiedliwionych stosowaniem tzw. klauzul publicznych, Dz. Urz. EWG 56, 4 kwietnia 1964. 3. Dyrektywa nr 68/360/EWG o zniesieniu ograniczeń w poruszaniu się i zamieszkaniu pracowników państw członkowskich na terytorium Wspólnoty, Dz. Urz. WE L, 257/2 z 19 października 1968. 4. Dyrektywa Rady 88/361/EWG z dnia 27 czerwca 1988 r. służąca implementacji art. 67 TWE, Dz.U.WE Nr L 178. 5. Dyrektywa Rady nr 64/221/EWG, OJ EC Nr L 056. 6. Dyrektywa z 18 grudnia 1962r., Dz. Urz. WE 1963, nr 9. 7. Dyrektywa z dnia 11 maja 1960r., Dz. Urz. WE 1960, nr 921. 8. Ogólny program zniesienia ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości, Dz. Urz. WE Nr 2 z 15 stycznia 1962. 9. Ogólny program zniesienia ograniczeń w swobodzie świadczenia usług, Dz. Urz. WE Nr 2 z 15 stycznia 1962. 10. Rozporządzenie Rady nr 1612/68 z dnia 15 października 1968r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty, Dz. Urz. WE L 257/2 z dnia 19 października 1968 11. Sprawa C-182/83, ECR 1984.

12. Sprawa C-302/97 Klaus Konle przeciwko Republice Austrii, ECR I-3099. 13. Sprawa C-305/87, Komisja Europejska przeciwko Grecji, Zb. Orz. 1989. 14. Sprawa C-423/98, Alfredo Albore, Zb. Orz. 2000, t. I. 15. Sprawa C-55/94 Gebhard przeciwko Consiglio dell Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, Zb. Orz. 1995. 16. Sprawa C-63/86 Komisja przeciwko Republice Włoskiej, ECR 1988. 17. Traktat o Unii Europejskiej. Protokół Nr 1, O. J 1992, C 191/68. 18. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, zał. Nr 2. SUMMARY PURCHASING THE REAL ESTATES BY THE FOREIGNERS IN THE LIGHT OF THE EUROPEAN UNION LAW The main issue of this paper is to discuss legal standards of the property transactions in the European Union in relation to European law and the principle of non-discrimination as a basis for any further regulations in this matter. European law for property market has to be analised carefully for its particular character as it is influenced by each of the four fundamental freedoms of the European Union: the free movement of goods, the free movement of capital, the free movement of services and the free movement of persons. Furthermore, despite the aim and even the duty to assure equal standards and rights for every European citizen in each of the European countries, local governments tend to limit property transactions with citizens from other EU countries mainly because of prejudice and social issues that it brings into light. It is a peculiar paradox that European law created to strengthen the process of integration, is being violated so commonly (with high financial penalties to be paid by the countries for this violations) for the reasons that should have been overcome many years ago. I draw special attention to this problem by indicating the most important decisions of the Court of Justice, and in the light of this analysis I see an urgent need to educate both the European countries and their citizens in the subject of the European rights for the property market. 159