Spis treści WPROWADZENIE ROZDZIAŁ 1. Cel i zakres pracy oraz metody badawcze... 9

Spis treści WPROWADZENIE... 7 ROZDZIAŁ 1. Cel i zakres pracy oraz metody badawcze... 9 1.1. Przyczyny podjęcia badań i cel pracy... 9 1.2. Hipotezy badawcze... 11 1.3. Zakres pracy... 12 1.4. Wikinomia jako nowa szkoła myślenia ekonomicznego... 14 1.5. Metody badawcze... 17 1.5.1. Klasteryzacja metodą k-średnich w badaniach jakości usług publicznych świadczonych online... 17 1.5.2. Badania sondażowe... 18 1.5.3. Analiza korespondencji w ocenie prosumpcyjnego potencjału innowacyjności 20 1.5.4. Studium przypadku... 25 1.6. Miernik potencjału innowacyjności w sektorze administracji publicznej... 26 ROZDZIAŁ 2. ONZ-owskie standardy pomiaru innowacyjności sektora publicznego... 30 2.1. Pojęcie i funkcje e-government... 30 2.2. E-Government Development Index... 31 2.2.1. Indeks usług świadczonych online... 32 2.2.2. Indeks infrastruktury telekomunikacyjnej... 34 2.2.3. Indeks kapitału ludzkiego... 35 2.3. Międzynarodowy ranking innowacyjności... 35 ROZDZIAŁ 3. Wybrana problematyka jakości usług sektora administracji... 38 3.1. Charakterystyka usług i model jakości usług... 38 3.2. Model luk percepcji w usługach publicznych... 39 3.3. Redukcja luk w procesie świadczenia usług na podstawie hipotezy racjonalnych oczekiwań... 41 3.4. Metody badania jakości usług i satysfakcji klienta... 42 ROZDZIAŁ 4. Charakterystyka sektora e-government w Polsce... 44 4.1. Podstawy prawne funkcjonowania sektora e-government... 44 4.2. Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej... 46 4.3. W kierunku otwartego urzędu... 48

6 Spis treści ROZDZIAŁ 5. Badanie jakości platform uczestnictwa dla usług publicznych świadczonych online przez urzędy gminne... 50 5.1. Ogólna charakterystyka województwa... 50 5.2. Ocena gminnych stron WWW w latach 2009 2012... 51 5.2.1. Ocena gminnych stron WWW w roku 2009... 52 5.2.2. Ocena gminnych stron WWW w roku 2012... 59 5.2.3. Porównanie wyników badań... 66 5.3. Przegląd usług świadczonych przez administrację publiczną... 67 5.3.1. Analiza gminnych BIP w roku 2009... 69 5.3.2. Analiza gminnych BIP w roku 2012... 77 5.4. Podsumowanie badań i wnioski... 86 ROZDZIAŁ 6. Ocena prosumpcyjnego potencjału innowacyjności w sektorze administracji publicznej... 92 6.1. Model prosumencki jako podstawa wikinomii... 92 6.2. Badanie ankietowe Prosumpcja w administracji publicznej... 94 6.3. Struktura badanej populacji... 96 6.4. Rola komunikacji online w procesach świadczenia usług... 99 6.5. Preferowane źródła informacji o sposobie załatwiania spraw urzędowych... 103 6.6. Przebieg postępowania administracyjnego... 106 6.7. Hipoteza racjonalnych oczekiwań a procesy komunikacji interpersonalnej... 107 6.8. Zasady współdziałania w kontaktach z klientem... 112 6.9. Oczekiwania i preferencje klientów jako źródło bodźców innowacyjności... 115 6.9.1. Źródła racjonalności w komunikacji interpersonalnej... 116 6.9.2. Oczekiwania dotyczące sposobu realizacji usług... 120 6.9.3. Kwestia poprawy jakości usług... 123 6.9.4. Kwalifikacje i profesjonalizm urzędników... 127 6.9.5. Wybrane aspekty jakości informacji... 131 6.9.6. Terminowość w postępowaniu administracyjnym... 134 6.10. Podsumowanie badań i wnioski... 137 ROZDZIAŁ 7. MBOK jako mechanizm redukcji luk percepcji... 140 7.1. Potencjał innowacyjności w administracji publicznej i metody jego uwolnienia... 140 7.2. Architektura MBOK... 142 7.3. Studium przypadku stan obecny usługi publicznej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy a jej rozwiązanie modelowe... 144 7.3.1. Stan obecny postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy... 144 7.3.2. Procedura uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w modelu MB OK... 151 ZAKOŃCZENIE... 154 BIBLIOGRAFIA... 158

Wprowadzenie F unkcjonowanie administracji publicznej jest jednym z podstawowych czynników determinujących sprawność systemu gospodarczego w danym kraju. Jest przejawem siły politycznej i gospodarczej państwa oraz wyraża stopień jego zaangażowania w procesy gospodarcze. Wywołuje także reakcje zwrotne, przejawiające się w określonym stopniu zaufania obywateli do państwa. W dzisiejszych czasach, w dobie bardzo szybkiego rozwoju technologii informacyjnych i komunikacyjnych, sektor administracji publicznej podlega szybkim zmianom. Tradycyjne społeczeństwa w sposób nieuchronny przekształcają się w społeczeństwa informacyjne. Standardem staje się wykorzystanie technologii ICT w procesie świadczenia usług publicznych. Umożliwia to zmniejszanie kosztów świadczenia tych usług, podnoszenie ich jakości i obniżanie poziomu złożoności postępowania administracyjnego. Zjawiska te zostały dostrzeżone przez Organizację Narodów Zjednoczonych i legły u podstaw koncepcji, którą nazwano e-government. W celu pomiaru stopnia korzystania danego kraju z technologii informacyjnych w sektorze publicznym opracowano specjalny wskaźnik E-Government Development Index, który jest obliczany dla wielu krajów świata. Okazało się, że w latach 2008 2012 pozycja Polski w tym rankingu systematycznie spadała. Zjawisko to stało się inspiracją do podjęcia badań naukowych zaprezentowanych w tej pracy. Wraz z rozwojem idei e-govermnet pojawiła się w ekonomii nowa szkoła myślenia, którą nazwano wikinomią. System e-government wykorzystuje wiele kategorii wikinomii, z których najważniejsze to platformy uczestnictwa i model prosumpcji. Na platformy uczestnictwa składają się strony internetowe urzędów administracji publicznej i znajdujące się na nich biuletyny informacji publicznej. Wykorzystanie tych nośników przy świadczeniu usług publicznych jest już dzisiaj standardem. Włączenie do rozważań prosumentów, którzy nie tylko są konsumentami usług, ale również ich współprojektantami i współtwórcami, zmierza do przekształcenia

8 Wprowadzenie platform uczestnictwa w społecznościowe platformy innowacyjności. Tego typu rozwiązania istnieją już w sektorze prywatnym. Łączą podażową i popytową stronę procesów innowacyjnych oraz pozwalają na wykorzystanie naturalnej kreatywności i pomysłowości ludzkiej do podnoszenia poziomu jakości usług publicznych. Wdrożenie idei e-government w Polsce należy rozpocząć od szczebla podstawowego gminnych urzędów administracji publicznej. Obiektem badań przeprowadzonych w pracy było województwo warmińsko-mazurskie. Ocenie poddano strony internetowe urzędów gminnych wraz ze znajdującymi się na nich biuletynami informacji publicznej. Celem analiz było określenie ich przydatności do pełnienia funkcji społecznościowych platform innowacyjności. Dokonano również oceny kapitału ludzkiego pod kątem oczekiwań klientów, standardów jakości usług, terminowości postępowania administracyjnego. Hipoteza racjonalnych oczekiwań posłużyła do zidentyfikowania błędów systematycznych w procesach komunikacji na styku klient urzędnik. Okazało się, że w kontekście modelu jakości usług błędy systematyczne mogą być odpowiedzialne za powstawanie luk percepcji. W pracy wykazano, że mechanizmem redukcji luk percepcji mogą być multimedialne biura obsługi klienta. Ogólną architekturę takiego biura i zasady jego funkcjonowania przedstawiono w ostatnim rozdziale pracy. Omówiono tam także studium przypadku polegające na porównaniu obecnego stanu jednej z najbardziej złożonych usług publicznych w Polsce wydania decyzji o warunkach zabudowy z jej rozwiązaniem sieciowym. W ten sposób udowodniono, że multimedialne biura obsługi klienta mogą być ważną formą wprowadzania postępu techniczno-organizacyjnego do sektora administracji publicznej.

ROZDZIAŁ 7 MBOK jako mechanizm redukcji luk percepcji 7.1. Potencjał innowacyjności w administracji publicznej i metody jego uwolnienia K orzystanie ze środków komunikacji elektronicznej przy świadczeniu usług publicznych staje się obecnie koniecznością. Administracja publiczna musi sprostać oczekiwaniom swych klientów oraz przepisom prawnym nakładającym określone obowiązki na podmioty publiczne w zakresie świadczenia usług elektronicznych. Na kształtowanie i ocenę tych czynników wpływają m.in.: rodzaj świadczonych usług, poziom emocjonalnego zaangażowania, nastawienie do rządzących, poziom wiedzy o usługach, lokalne obciążenia podatkowe i opłaty oraz ustalone odgórnie standardy usług. Jakość usług w administracji publicznej zależy też od czynników ekonomicznych, społecznych, organizacyjno-prawnych i techniczno-środowiskowych. W tym kontekście dokonywanie zmian w działaniu administracji jest czymś naturalnym. Kultura zaufania jest czynnikiem wspomagającym przemiany. To właśnie kultura pracy administracyjnej odgrywa tutaj kluczową rolę. Jej nieodzowną częścią jest świadomość jakości, umiejętność myślenia z korzyścią dla klientów zewnętrznych. Stałe doskonalenie jakości bez wątpienia może przyczynić się do trwałej zmiany kultury [Bugdol 2008]. To właśnie klient wydaje opinię o jakości usługi nie tylko na podstawie jakości technicznej, czyli materialnych środków świadczenia usług, ale również na podstawie jakości funkcjonalnej, takiej jak zachowanie personelu, jego komunikatywność, uzdolnienia [Kotler 1994]. Jakość jest definiowana przez pryzmat zaspokojenia potrzeb klientów. To on jest końcowym i ostatecznym weryfikatorem jakości usług. Można stwierdzić, że zadowolenie klienta jest z pewnością najważniejszym czynnikiem przy świadczeniu usług [Gajdzik 2004]. Należy wspomnieć, że istnieje zależność pomiędzy potrzebami, oczekiwaniami a satysfakcją. Potrzeby kreują oczekiwania bazujące

7.1. Potencjał innowacyjności w administracji publicznej i metody jego uwolnienia 141 na percepcji, a także na bezpośrednim doświadczeniu. Gdy potrzeby są właściwie rozumiane, podejmowane działania tworzą adekwatne i realistyczne oczekiwania, które mają na celu zamknięcie luki pomiędzy oczekiwaniami a doświadczeniem [Opolski, Modzelewski 2004]. Wikinomia zaleca zainicjowanie mechanizmu spontanicznej współpracy między urzędem a zewnętrznymi podmiotami, czego efektem jest powstanie wspólnoty specjalistów, którzy włączają się w doskonalenie obsługi klienta. Główną rolę w tym procesie odgrywają prosumenci. Uczestniczą aktywnie w projektowaniu, tworzeniu i produkowaniu nowego wyrobu/usługi i są niestandardowym źródłem potencjału innowacyjności i kreatywności. Zachowania prosumentów mają wpływ na kształt usług i treści oferowanych w internecie. W ostatnich latach dynamicznie rozwijają się różnorodne serwisy społecznościowe, a wraz z nimi rozległe sieci społeczne, nakładające się na sieci technologii cyfrowych. Kształtowanie się nowej formy stosunków społecznych jest wynikiem rozwoju technologii informatycznych. Dzięki temu media cyfrowe stają się narzędziem do mobilizacji społecznej i zbiorowych działań obywatelskich przyczyniają się do rozwoju kapitału ludzkiego [Polska 2030... 2013]. Ważnym zadaniem w procesie budowy społeczeństwa informacyjnego są także działania na rzecz zwiększenia popytu na e-usługi (przez edukację) i podaży (przez budowę odpowiednich treści i rozwój usług szerokopasmowego dostępu do internetu), co umożliwi rozwój e-administracji, a w szczególności systemu e-puap [Janikowski 2012a, s. 22]. Z przyjętego założenia wynika, że powinna nastąpić zasadnicza zmiana roli epuap w infrastrukturze informacyjno-usługowej państwa. epuap, z dotychczasowej funkcji wortalu 1 elektronicznych usług publicznych, powinien ewoluować do programu działań na rzecz usprawnienia administracji, którego narzędziem jest m.in. system informatyczny [Dąbrowski 2012, s. 40]. Oznacza to realizację zadania z dziedziny całościowego zarządzania administracją publiczną w Polsce. Takie funkcjonowanie epuap w nowoczesnej administracji pozwoli na spełnienie wymogu stworzenia rozwiązań umożliwiających wykorzystanie zasobów informacyjnych państwa przez podmioty komercyjne, organizacje pozarządowe i obywateli. Rozwiązaniem tego problemy mógłby być portal MBOK. Działanie administracji poprzez zintegrowany system MBOK powinno doprowadzić do zwiększenia wydajności i celowości świadczonych usług, a także ułatwienia obywatelom dostępu do zasobów informacyjnych państwa. 1 Wortal, portal wertykalny (ang. vertical portal) portal wyspecjalizowany, publikujący informacje z jednej dziedziny, tematycznie do siebie zbliżone.

142 7. MBOK jako mechanizm redukcji luk percepcji 7.2. Architektura MBOK Poziom rozwoju usług administracji publicznej udostępnianych online jest w Polsce niezwykle niski (zob. podrozdział 4.2). Jedną z form poprawy tej sytuacji może być MBOK. Celem strategicznym MBOK ma być stworzenie przyjaznego otoczenia informatycznego zarówno dla obywateli, jak i dla przedsiębiorstw nie tylko ułatwiającego świadczenie usług online, lecz także podniesienie ich jakości i dostępności do niespotykanego dotychczas poziomu. Biuro takie powinno działać na dwóch szczeblach: centralnym i lokalnym. Postulowaną architekturę biura przedstawiono na rysunku 7.1. Automatyzacja procesu świadczenia usług administracji publicznej na rzecz obywateli wiąże się z pomysłem zastąpienia tradycyjnej formy obsługi klienta formą elektroniczną, działającą non stop, 24 godziny przez 7 dni w tygodniu. MBOK umożliwia pełną obsługę klienta, a więc obejmuje wszystkie czynności niezbędne do załatwienia danej sprawy urzędowej drogą elektroniczną. Zakres tych czynności rozciąga się od etapu uzyskania informacji, poprzez pobranie odpowiednich formularzy, ich odesłanie po wypełnieniu i złożeniu podpisu elektronicznego, aż do uiszczenia wymaganych opłat oraz otrzymania oficjalnego pozwolenia, zaświadczenia lub innego dokumentu, o który dana osoba/firma występuje. Cechą charakterystyczną MBOK-a jest dostęp do elektronicznych konsultacji społecznych. Pozwalają one zapoznać się z projektami i opisami najważniejszych działań podejmowanych przez przedstawicieli władz (szczebla lokalnego i centralnego). Konsultacje nie powinny ograniczać się jedynie do przedstawienia tych przedsięwzięć i wysłuchania opinii na ich temat, ale muszą obejmować współpracę w wypracowywaniu optymalnych rozwiązań. Współdziałanie takich zasobów teleinformatycznych, jak Centrum Repozytorium Wzorów Dokumentów, dziedzinowe serwisy doradcze, rejestry publiczne, telekomunikacja i internet [Dymecki 2012, s. 22] oraz centrum płatności elektronicznych, może przynieść korzyści w postaci redukcji kosztów i zwiększenia poziomu usług. Koncepcja MBOK przewiduje wykorzystanie technologii wirtualizacyjnych, takich jak przetwarzanie w chmurze 2 (cloud computing) [Kluska 2012, s. 52; Dębski 2012 46; Cieślik 2011, s. 39; Machlarz 2011, s. 52]. Do modelu chmury obliczeniowej zaliczamy: infrastrukturę jako usługę (Infrastructure as a Service), platformę jako usługę (Platform as a Service), oprogramowanie jako usługę (Software as a Service), komunikację jako usługę (Communications as a Service). W celu szybkiego wdrożenia modelu chmury obliczeniowej w Unii Euro- 2 Model przetwarzania oparty na użytkowaniu usług dostarczonych przez usługodawcę (wewnętrzny dział lub zewnętrzna organizacja).

7.2. Architektura MBOK 143 pejskiej w 2012 r. Komisja Europejska zaproponowała m.in. przyjęcie nowych ram prawnych do ochrony danych oraz opracowanie jednolitych standardów regulujących ich przetwarzanie, co ma zwiększyć bezpieczeństwo świadczenia tej usługi [Komunikat... 2012]. Rysunek 7.1. Koncepcja architektury MBOK Źródło: opracowanie własne. Usprawnienie przebiegu procedur administracyjnych poprzez ich pełną elektronizację i centralizację oraz wykorzystanie chmury obliczeniowej

144 7. MBOK jako mechanizm redukcji luk percepcji przyniesie wymierne korzyści finansowe zarówno administracji, jak i usługobiorcom [Komunikat... 2012]. Swobodny dostęp do informacji zgromadzonych na jednej platformie jest niezwykle ważny dla tworzenia przyjaznego e-państwa, jak również informatyzacji kraju. 7.3. Studium przypadku stan obecny usługi publicznej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy a jej rozwiązanie modelowe W niniejszym podrozdziale pokazano różnice między stanem obecnym funkcjonowania usługi publicznej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy a rozwiązaniem modelowym opracowanym na potrzeby MBOK. Porównanie diagramów aktywności procesu w obu przypadkach w sposób jednoznaczny wykazuje, że rozwiązanie multimedialne znacznie upraszcza proces świadczenia tej usługi. 7.3.1. Stan obecny postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy Jedną z usług dostępnych w urzędzie administracji publicznej jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, która musi być poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Procedury uzyskania warunków zabudowy nie przeprowadza się, gdy dla danego terenu istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U.2010.243.1623 wraz z późniejszymi zmianami; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U.2012.647 wraz z późniejszymi zmianami). W tej części przedstawiono usługę uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Najpierw należy zidentyfikować użytkowników oraz obiekty występujące w procesie decyzyjnym. Na rysunku 7.2 przedstawiono diagram klas użytkowników systemu wraz z ich atrybutami, występującymi w postępowaniu administracyjnym, prowadzącym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Główną klasą jest Osoba mająca takie atrybuty, jak: imię, nazwisko oraz dane osobowe. Do klasy Osoba zaliczamy klasę Pracownik urzędu, posiadającą te same atrybuty, co Osoba, oraz dodatkowe: stanowisko, staż, uprawnienia branżowo-specjalistyczne. Do klasy Pracownik urzędu zaliczamy: UWZ urzędnik ustalający warunki zabudowy, UWZ-U urzędnik uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto do klasy Osoba zaliczamy klasę SPA (strona postępowania administracyjnego), do której zaliczamy klasę Klient. W postępowaniu administracyjnym Klientem może być inwestor, który zleca opracowanie dokumentacji projektowej,

7.3. Studium przypadku stan obecny usługi publicznej... 145 lub też zespół projektantów z wyznaczonym pełnomocnikiem inwestora. Klasy SPA oraz Klient mają takie atrybuty, jak adres oraz rodzaj podmiotu prawa cywilnego. Rysunek 7.2. Diagram klas użytkowników systemu w procedurze administracyjnej, polegającej na uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy Źródło: opracowanie własne. Na rysunku 7.3 przedstawiono diagram klas obiektów systemu wraz ze zdefiniowaniem atrybutów, które są niezbędne do określenia badanej procedury urzędowej. Wszystkie procesy w omawianych procedurach administracyjnych zaczynają się od zdefiniowania klasy Wniosek, która ma następujące atrybuty: rodzaj sprawy, nazwa, data, lokalizacja, dane inwestora oraz załączniki. Do klasy Wniosek zaliczamy następujące klasy: Wniosek WZ wniosek o wydanie warunków zabudowy, który ma te same atrybuty jak Wniosek oraz dodatkowy atrybut nadany numer. W rozpatrywanym przypadku wyróżniono ponadto klasy: Wszczęcie postępowania (atrybuty: rodzaj sprawy, numer, data, lokalizacja, kto opracował, strony postępowania), Odwołanie/protest (atrybuty: rodzaj sprawy, data, lokalizacja, dane protestującego, uzasadnienie). Do klasy Decyzja (atrybuty: nazwa, numer, data, lokalizacja, kto opracował, strony postępowania) zaliczamy klasy: Projekt decyzji WZ projekt decyzji o warunkach zabudowy, Decyzja WZ decyzja o warunkach zabudowy, Decyzja WZ-U decyzja uzgadniająca projekt postanowienia o warunkach zabudowy.

146 7. MBOK jako mechanizm redukcji luk percepcji Rysunek 7.3. Diagram klas obiektów systemu w procedurze uzyskania decyzji o warunkach zabudowy Źródło: opracowanie własne. Na rysunku 7.4 przedstawiono diagram klas systemu w zakresie procedury uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Diagram prezentuje zależności oraz procesy zachodzące pomiędzy użytkownikami i obiektami systemu. Rozpatrując go, można zaobserwować asocjację między np.: dowolna liczba Klientów składa dowolną liczbę Wniosków WZ (o wydanie warunków zabudowy). Następnie jeden UWZ (urzędnik określający warunki zabudowy) rozpatruje dowolną liczbę Wniosków WZ oraz zatwierdza je lub odrzuca. Kolejne zależności należy rozpatrywać według

Rysunek 7.4. Diagram klas systemu w zakresie procedury uzyskania decyzji o warunkach zabudowy Źródło: opracowanie własne.

Rysunek 7.5. Schemat aktywności procesu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy Źródło: opracowanie własne.

150 7. MBOK jako mechanizm redukcji luk percepcji przedstawionego schematu postępowania. Symbol 0 * oznacza dowolną liczbę wniosków, natomiast 1 jeden wniosek. Na rysunku 7.4 przedstawiono diagram klas systemu w zakresie procedury uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Diagram prezentuje zależności oraz procesy zachodzące pomiędzy użytkownikami i obiektami systemu. Rozpatrując diagram klas, można zaobserwować asocjację między np.: dowolna liczba Klientów składa dowolną liczbę Wniosków WZ (o wydanie warunków zabudowy). Następnie jeden UWZ (urzędnik określający warunki zabudowy) rozpatruje dowolną liczbę Wniosków WZ oraz zatwierdza je lub odrzuca. Kolejne zależności należy rozpatrywać według przedstawionego schematu postępowania. Na rysunku 7.5 przedstawiono schemat aktywności procesu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Proces zaczyna się od złożenia przez Klienta wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w wersji papierowej wraz z załącznikami (obejmującymi m.in. mapę sytuacyjno-wysokościową, koncepcję architektonicznourbanistyczną zamierzonego przedsięwzięcia oraz potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej w przypadku użycia pełnomocnictwa). Wniosek rejestruje się przez nadanie mu numeru sprawy i opatrzenie pieczątką oraz datą wpływu. Urzędnik UWZ rozpatruje wniosek i zatwierdza go, co skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, lub odrzuca. W ostatnim przypadku proces administracyjny zostaje przerwany ( ). Kolejnym krokiem w postępowaniu jest ustalenie stron postępowania oraz rozesłanie do stron (SPA, Klient, UWZ-U) zawiadomienia informującego o wszczęciu powstępowania (listownie, w formie papierowej). Dokument wykorzystywany do tego celu ma sygnaturę urzędu wraz z niezbędnymi pieczątkami i podpisami. Wszystkie strony postępowania administracyjnego, zgodnie z k.p.a., nie tylko muszą odebrać, ale również potwierdzić odebranie zawiadomienia. Od tego momentu strony mogą zapoznać się osobiście z aktami sprawy w siedzibie urzędu, gdzie mogą składać swoje uwagi w formie ustnej, a te powinny zostać uwzględnione przez UWZ. Rozpatrywany wniosek jest weryfikowany pod względem kompletności. Gdy jest niekompletny, urzędnik wzywa klienta w formie pisemnej do uzupełnienia wniosku. Jeśli klient nie usunie braków w określonym czasie, to wniosek pozostaje bez rozpatrzenia. Gdy jest kompletny, wtedy UWZ przygotowuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, który ponownie rozsyła do ustalonych stron postępowania administracyjnego za potwierdzeniem odbioru. Po otrzymaniu projektu decyzji UWZ-U uzgadnia ten projekt przez wydanie swojego postanowienia (z pieczątkami i podpisami), który rozsyła do stron postępowania. Po otrzymaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy lub też decyzji UWZ-U strony postępowania administracyjnego mogą w formie pisemnej przedstawić swoje uwagi lub też wnieść protest. W uzasadnionych przypadkach UWZ może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy (w formie pisemnej), a wtedy następuje zatrzymanie całego procesu. Po uzyskaniu pozytywnej decyzji UWZ-U i rozpatrzeniu wszelkich uwag UWZ

7.3. Studium przypadku stan obecny usługi publicznej... 151 przygotowuje właściwą decyzję o warunkach zabudowy, którą rozsyła ponownie w formie pisemnej (listownie) do stron postępowania za potwierdzeniem odbioru (decyzja ma stosowne pieczęcie oraz podpisy). Klient wnosi opłatę skarbową za wydanie decyzji. W określonym przez KPA czasie strony postępowania mogą zaskarżyć decyzję. Skarga wraz z aktami sprawy jest przekazywana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdzie jest rozpatrywana. SKO może podtrzymać skargę, odrzucić ją lub też przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. 7.3.2. Procedura uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w modelu MBOK W tej części przedstawiono modelową modernizację postępowania administracyjnego na przykładzie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w MBOK. Na rysunku 7.6 przedstawiono schemat aktywności w procesie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (z wykorzystaniem MBOK) od organu administracji publicznej. Procedura jest rozpoczynana w momencie, gdy Klient jest zalogowany na platformie MBOK, a identyfikacja użytkownika następuje na platformie epuap [Bednarski 2012, s. 58; Kamiński, Rzymowski 2011, s. 46; Orłowski 2011a]. Klient wybiera i wypełnia interaktywny formularz (Wniosek WZ). Procedura wypełnienia formularza nakazuje, aby wszystkie pola były uzupełnione oraz wszystkie załączniki dołączone. Na tym etapie procedury Klient ma możliwość kontaktu z całodobowym doradcą klienta przez np. komunikator audiowizualny. Kompletny Wniosek WZ trafia do urzędnika wydającego decyzję o warunkach zabudowy (UWZ), który rozpatruje wniosek pod kątem poprawności jego wypełnienia oraz sprawdza prawidłowość załączników. W przypadku gdy urzędnik stwierdzi nieprawidłowości, wniosek jest automatycznie odrzucany i Klient dostaje komunikat o zakończeniu procedury wraz z przyczyną jej zakończenia (w przyjętym rozwiązaniu Klient, aby załatwić sprawę, musi ponownie złożyć poprawnie wypełniony wniosek). Gdy nastąpi zatwierdzenie wniosku, ustala się strony postępowania (SPA) i UWZ przygotowuje projekt decyzji WZ, który jest udostępniony do wglądu w chmurze na platformie MBOK. Podstawą do poinformowania stron postępowania o wszczętej procedurze jest wysłanie wiadomości poprzez e-mail lub SMS. Jeśli urząd nie ma takich danych, to informacja jest dostarczana ekspresową pocztą kurierską na adres strony postępowania. Od tego momentu dalsza część działań będzie odbywać się na platformie MBOK (z wykorzystaniem internetu), gdzie SPA, Klient oraz UWZ-U mogą zapoznać się z udostępnionym projektem decyzji o warunkach zabudowy, do którego mogą wnosić uwagi drogą elektroniczną w wyznaczonym terminie. UWZ rozpatruje uwagi i gdy są na tyle istotne, że uniemożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy, procedura jest zatrzymana

Rysunek 7.6. Schemat aktywności procesu uzyskania warunków zabudowy z wykorzystaniem MBOK Źródło: opracowanie własne.

7.3. Studium przypadku stan obecny usługi publicznej... 153 i odpowiednia informacja zostaje przekazana do MBOK. Gdy uwagi umożliwiają wydanie decyzji WZ, urzędnik ją przygotowuje i ponownie udostępnia w chmurze na platformie MBOK, aby zainteresowane strony mogły się z nią zapoznać. W określonym czasie (krócej niż czas określony w k.p.a.) strony postępowania mogą zaskarżyć decyzję. Skarga przez platformę MBOK jest przekazywana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdzie jest rozpatrywana. SKO może podtrzymać skargę lub ją odrzucić. Przy wdrożeniu tego systemu brak jest opcji rozpatrz ponownie. Wszystkie dokumenty, załączniki i aplikacje, które umożliwiają załatwienie sprawy, są dostępne w chmurze na platformie MBOK. Dokumenty wymagające zatwierdzenia (dawnej pieczątki czy podpisy) są autoryzowane podpisem elektronicznym lub przez profil zaufany epuap [Janikowski 2012a]. Wszelkie płatności związane z procedurą (wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy) są dokonywane wyłącznie drogą elektroniczną. Po zakończeniu procedury administracyjnej wszystkie akta sprawy są archiwizowane, a ponadto mogą być przechowywane w chmurze [Kontkiewicz 2011, s. 32] na platformie MBOK. Usługa publiczna uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy należy obecnie do jednych z najbardziej skomplikowanych usług publicznych. Porównanie diagramów przedstawionych na rysunkach 7.5 i 7.6 jednoznacznie wskazuje na znaczne możliwości techniczne uproszczenia postępowania administracyjnego, dotyczącego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co jest zgodne z oczekiwaniami klientów.

Zakończenie W drożenie idei e-government w Polsce jest pilnym zadaniem, które musi być wykonane niezwłocznie, w przeciwnym razie dystans między polską gospodarką a najbardziej rozwiniętymi krajami świata będzie się stale pogłębiał. Zahamowanie negatywnych tendencji nie jest możliwe bez uaktywnienia naturalnej kreatywności, pomysłowości i innowacyjności, zawartych w lokalnych zasobach kapitału ludzkiego. Naturalnym polem działań zmierzających do uwolnienia potencjału innowacyjności ukrytego w sektorze administracji publicznej są urzędy gminne i ich klienci. Badania przeprowadzone w tej pracy pozwoliły pozytywnie zweryfikować cztery postawione hipotezy badawcze. W ten sposób osiągnięto wszystkie założone cele opracowania. Zgodnie z hipotezą pierwszą systematyczny spadek pozycji Polski w rankingu E-Government Development Index jest wywołany niekorzystnymi zmianami w kapitale ludzkim. Ranking ONZ dostrzega to zjawisko, jednak nie docieka jego przyczyn. Dlatego też podjęto próbę jego wyjaśnienia. Kapitał ludzki jest szczególnie ważny z punktu widzenia wzrostu i rozwoju gospodarczego. Przeprowadzone badania ujawniły, że prawdziwe przyczyny zahamowania w Polsce rozwoju społeczeństwa informacyjnego ujawniają się na szczeblu lokalnym na poziomie gmin. Podstawowe idee e-government oparte są na modelach rozwoju postulowanych przez nową szkołę ekonomiczną wikinomię, a w szczególności na tworzeniu naturalnych platform uczestnictwa, łączących podażową i popytową stronę w trakcie wdrażania innowacyjnych rozwiązań w sektorze administracji publicznej, oraz na działaniach ułatwiających powstawanie i rozwój nowego rodzaju podmiotów gospodarczych prosumentów. Platformami uczestnictwa są strony internetowe urzędów gminnych, przy czym najważniejszymi ich elementami są BIP. Dwukrotnie, w roku 2009 i w roku 2012, w województwie warmińsko-mazurskim przeprowadzono badania stron internetowych jako platform uczestnictwa. Jeśli chodzi o współczynniki

Zakończenie 155 ich zasobności, dowiodły istnienia pewnego postępu, jednak okazuje się, że jest on niewystarczający. Biuletyny informacji publicznej powinny zawierać kompletną i przejrzystą wiedzę na temat oferowanych usług publicznych. Ich nieodłącznym elementem powinny być stosowne e-formularze, które ułatwiałyby klientom korzystanie ze wszystkich usług. Również w tym przypadku odnotowano pewien postęp, ale jak wykazano, do prawdziwego dzielenia się państwa zasobami informacji publicznej ze społeczeństwem jest jeszcze daleka droga. Ocena kapitału ludzkiego pod kątem procesów prosumpcji także nie wypadła najlepiej. Zastosowanie hipotezy racjonalnych oczekiwań pozwoliło na zidentyfikowanie wielu błędów systematycznych występujących na styku klient urzędnik, które są źródłem luk percepcji. Ponadto w procesach komunikacji odkryto wiele działań nieracjonalnych. Jak na razie, prosumpcyjne sieci społecznościowe w sektorze administracji publicznej są jeszcze niedościgłym marzeniem. Następne hipotezy badawcze są uszczegółowieniami hipotezy pierwszej. Zgodnie z hipotezą drugą wzrost kwalifikacji zawodowych pracowników sektora administracji publicznej powinien uwzględniać takie umiejętności, jak poprawne i szybkie rozpoznawanie potrzeb klientów oraz eliminację podstawowych źródeł nieracjonalności. Prosumpcyjna ocena kapitału ludzkiego w badanym województwie dowodzi, że większość problemów komunikacyjnych wynika z niskich kwalifikacji zawodowych pracowników urzędów gminnych. Zastosowanie analizy korespondencji pozwoliło na wykazanie, że bardzo ważny jest wysoki poziom wiedzy merytorycznej urzędników. Większość respondentów wskazywała na konieczność większej stosowalności zasad kooperacji i grzeczności w kontaktach wzajemnych. Stwierdzono występowanie dużych braków w sprawności obsługi klientów i w kulturze osobistej urzędników. Respondenci wskazywali na konieczność podniesienia poziomu spójności komunikacji wzajemnej i sprawności procesu obsługi klienta. Jeśli chodzi o kwestię poprawy jakości usług, to klienci postulowali skrócenie czasu załatwiania spraw, zwiększenie przejrzystości postępowania administracyjnego, większe zaangażowanie urzędników w proces obsługi, wprowadzenie usprawnień organizacyjnych i możliwości załatwiania spraw drogą elektroniczną. W przypadku tego ostatniego postulatu należy wskazać, że tylko 4% klientów miało możliwość zarejestrowania się w urzędzie przez internet. Zastosowanie hipotezy racjonalnych oczekiwań pozwoliło na wykazanie, że źródła błędów systematycznych mogą się różnić w zależności od wieku i płci respondentów. W przypadku oceny wybranych elementów jakości informacji okazało się, że klienci cenią spójność wypowiedzi na temat sprawy, umiarkowaną ilość treści i zrozumiałość oraz poprawność gramatyczną przekazu. Wielu klientów miało zastrzeżenia co do terminowości postępowania administracyjnego i narzekało na zbyt powolne załatwianie spraw. Badania prowadzą do wniosku, że nośnikiem wszelkich innowacji produktowych powinny być punkty informacyjne urzędów i BIP. Jednocześnie okazało się, że klientami posiadającymi największy potencjał kreatywności i innowacyjności są

156 Zakończenie osoby z grup wiekowych G2 i G3, a więc osoby w wieku od 21 do 45 lat, niezależnie od płci. W myśl hipotezy trzeciej, strony internetowe urzędów gminnych w niewielkim stopniu są dostosowane do tworzenia i podtrzymywania relacji z użytkownikami wewnętrznymi (mieszkańcami danej gminy) i zewnętrznymi (np. turystami czy potencjalnymi inwestorami). Strony internetowe urzędów gminnych województwa warmińsko-mazurskiego były badane dwukrotnie i za każdym razem było to badanie pełne, pod kątem możliwości ich wykorzystania jako platform uczestnictwa dla usług publicznych świadczonych online. Po zastosowaniu klasteryzacji metodą k-średnich okazało się, że serwisy internetowe urzędów gminnych mogą być zaliczone do czterech skupień według kryterium wskaźnika zasobności, który zdefiniowano jako sumę punktów odzwierciedlających przyjęte kryteria funkcjonalności stron. Wyróżniono cztery klasy zasobności o niskiej, przeciętnej, wysokiej i bardzo wysokiej jakości. Badania wykazały, że w latach 2009 2012 nastąpił pewien postęp, a większość gmin przesunęła się do klas zasobności o wyższej jakości, co ilustruje wykres przedstawiony na rysunku 5.7. Jednakże stan osiągnięty w roku 2012 nie okazał się zadowalający. Strony internetowe urzędów nie nadają się do wykorzystania jako platformy uczestnictwa dla klientów, gdzie mogliby manifestować swoją naturalną kreatywność i innowacyjność. Ponadto można zaobserwować, że nie zmieniła się struktura jakościowa stron urzędów gminnych, gdyż wykresy dla lat 2009 i 2012 są podobne, tylko nieznacznie przesunięte. Oznacza to, że modele postulowane przez e-government i wikinomię nie zostały w zasadzie uwzględnione przez twórców stron internetowych. Nadal do rzadkości należą listy dyskusyjne dla obywateli oraz możliwości korzystania z cyfrowego urzędu czy z platformy e-puap. Podobne prawidłowości odkryto w trakcie analizy gminnych BIP. Klasteryzacja metodą k-średnich pozwoliła na wyodrębnienie czterech skupień (klas zasobności) BIP: niskiej, przeciętnej, wysokiej i bardzo wysokiej jakości. W latach 2009 2012 stwierdzono zauważalny wzrost świadczenia usług publicznych w systemie online, jednak postęp w tej dziedzinie jest wciąż niewystarczający. Co prawda BIP są obecnie pewnym zalążkiem dla sieciowych platform innowacyjności, jednak słabe spełnianie takich kryteriów, jak rejestracja w urzędzie, niewielkie możliwości składania skarg i wniosków czy brak skrzynek podawczych na razie dyskwalifikują je jako główne nośniki innowacyjności. Klasteryzacja stron internetowych i gminnych BIP miała na względzie dwa cele, które osiągnięto. Po pierwsze, przynależność poszczególnej gminy do określonej klasy zasobności pomaga w określeniu zadań, które musi wykonać, aby przejść do klas o wyższej jakości. Po drugie, gminy należące do tych samych klas zasobności mogą wspólnie opracowywać i wdrażać projekty przedsięwzięć innowacyjnych, co powinno znacznie obniżyć ich koszty. Hipoteza czwarta określa warunki uwolnienia potencjału innowacyjności w sektorze administracji publicznej badanego województwa. Należy tu zarówno

Zakończenie 157 rozważyć stronę podażową, jak i popytową procesów innowacyjności. Strona podażowa jest związana z koniecznością opracowania koncepcji i wdrożeniem MBOK, rozumianych jako poszukiwany mechanizm redukcji luk percepcji, natomiast strona popytowa wiąże się z omówionymi wcześniej procesami prosumpcji. Oznacza to, że opracowując metody uwolnienia potencjału innowacyjności, należy się skupić na stronie podażowej. W książce przedstawiono ogólną architekturę MBOK, które powinno działać na dwóch szczeblach lokalnym i centralnym. Szczegółowe rozwiązania w zakresie poszczególnych rodzajów usług publicznych zależą od specyfiki tych usług. Dlatego w publikacji odwołano się do studium przypadku i dokonano porównania obecnych zasad funkcjonowania jednej z najbardziej złożonych usług publicznych uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z rozwiązaniem modelowym opracowanym dla MBOK. Analiza aktywności procesów decyzyjnych przeprowadzona dla obu przypadków prowadzi do wniosku, że na skutek zastosowania zaproponowanych rozwiązań techniczno-organizacyjnych w znaczny sposób można uprościć proces świadczenia tej usługi. W książce osiągnięto także pewne cele metodologiczne. Opracowano wielokryterialną miarę potencjału innowacyjności, która uwzględnia specyfikę sektora administracji publicznej. Ponadto w interpretacji wyników dostarczonych przez zamieszczone w opracowaniu mapy korespondencji wykorzystano macierz importance-performance. Pozwoliło to traktować mapy korespondencji jako siatki znaczenia wyników w badaniach satysfakcji klienta i ocenie źródeł nieracjonalności w procesach komunikacji na styku urzędnik klient. W związku z powyższym wydaje się, że wyniki przedstawione w książce mogą być użyteczne w skali całego kraju i mogłyby być wykorzystane w badaniach potencjału innowacyjności w innych województwach. Wszystko wskazuje na to, że dopiero po rozwiązaniu problemów na szczeblu lokalnym gdzie operują gminne urzędy administracji publicznej byłaby możliwa poprawa pozycji Polski w ONZ-owskim rankingu E-Goverment Development Index.