pod redakcją Jana Barcza
ZASADY USTROJOWE UNII EUROPEJSKIEJ pod redakcją Jana Barcza Autorzy: Jan Barcz Patrycja Dąbrowska Anastazja Gajda Agnieszka Grzelak Adam Łazowski Justyna Maliszewska-Nienartowicz Dawid Miąsik Rudolf Ostrihansky Przemysław Saganek Monika Szwarc-Kuczer Anna Zawidzka TOM II
Instytut Wydawniczy EuroPrawo Sp. z o.o., 2010 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część niniejszej publikacji nie może być reprodukowana, przechowywana i przetwarzana jako źródło danych w jakiejkolwiek formie zapisu bez pisemnej zgody wydawcy. Redakcja i korekta Agnieszka Nowak Seria podręczników System prawa Unii Europejskiej Redaktor naukowy Jan Barcz Redaktor prowadzący Magdalena Wanot Opracowanie typograficzne, skład i łamanie AMGRAF Anna Milczanowska książka do nabycia: księgarnia internetowa http://iwep.pl Warszawa 2010 ISBN: 978-83-7627-040-1
Informacje o autorach: Jan Barcz profesor doktor habilitowany, kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa Unii Europejskiej w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego, doświadczony dyplomata, m.in. ambasador RP w Wiedniu. Rozdziały: 1, 2 Patrycja Dąbrowska doktor nauk prawnych, adiunkt w Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego, redaktor zarządzający czasopisma Yearbook of Polish European Studies. Rozdział: 13 Anastazja Gajda doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Rozdziały: 7, 11 Agnieszka Grzelak doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, ekspert do spraw legislacji w Biurze Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu. Rozdział: 9 Adam Łazowski doktor nauk prawnych, pracownik naukowy (Reader in Law) na Wydziale Prawa Uniwersytetu Westminster w Londynie. Rozdział: 5 Justyna Maliszewska-Nienartowicz doktor habilitowany, kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Wspólnotowego na Wydziale Politologii i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Rozdziały: 10, 12 Dawid Miąsik doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Prawa Konkurencji Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, asystent specjalista do spraw orzecznictwa, członek Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego. Rozdział: 8
Rudolf Ostrihansky doktor nauk prawnych, docent w Katedrze Prawa Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, radca prawny, partner zarządzający kancelarii Sołtysiński Kawecki & Szlęzak. Rozdział: 3 Przemysław Saganek doktor nauk prawnych, adiunkt w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, prodziekan Wydziału Prawa Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji. Rozdział: 4 Monika Szwarc-Kuczer doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Prawa Unii Europejskiej Instytutu Nauk Prawnych PAN i Szkole Wyższej Prawa i Dyplomacji w Gdyni. Rozdział: 14 Anna Zawidzka doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Podyplomowego Studium Prawa Europejskiego (tamże). Rozdział: 6
Niniejszy tom poświęcamy pamięci Profesora Eugeniusza Piontka, naszego Mistrza, Kolegi, Przyjaciela
Spis treści Wykaz akronimów... xv Wykaz skrótów... xvii Wstęp do wydania drugiego... xix Wstęp do wydania pierwszego... xxi 1. Struktura Unii Europejskiej (Jan Barcz)... II-1 1.1. Rozwój strukturalny procesu integracji europejskiej: od Wspólnot Europejskich do Unii Europejskiej... II-1 1.2. Ustanowienie Unii Europejskiej i reforma jej struktury na mocy Traktatu z Lizbony... II-3 1.3. Obecna struktura Unii Europejskiej, jej wspólne wartości i cele... II-6 1.3.1. Obecna struktura Unii Europejskiej... II-6 1.3.2. Wspólne wartości Unii Europejskiej... II-7 1.3.3. Cele Unii Europejskiej... II-9 1.4. Członkostwo w Unii Europejskiej... II-10 1.4.1. Przystąpienie do Unii Europejskiej... II-10 1.4.2. Zawieszenie w prawach państwa członkowskiego... II-10 1.4.3. Wystąpienie z Unii Europejskiej... II-11 1.4.4. Wykluczenie z Unii Europejskiej... II-13 1.5. Zmiana Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej... II-14 1.5.1. Zwykła procedura zmiany... II-14 1.5.2. Uproszczona procedura zmiany... II-15 1.6. Jak długo będzie istniała Unia Europejska problem jej rozwiązania... II-17 1.7. Inne ważniejsze sprawy strukturalne... II-18 1.7.1. Symbole Unii Europejskiej... II-18
viii Spis treści 1.7.2. Status języków państw członkowskich Unii Europejskiej... II-18 Literatura uzupełniająca... II-19 Podstawowe dokumenty... II-20 Pytania podsumowujące... II-20 2. Charakter prawny Unii Europejskiej (Jan Barcz)... II-22 2.1. Pojęcie organizacji międzynarodowej... II-22 2.2. Klasyfikacja charakteru prawnego Unii Europejskiej... II-23 2.3. Próby klasyfikacji Unii Europejskiej w kategoriach państwa... II-26 2.3.1. Uwarunkowania polityczne i prawne... II-26 2.3.2. Klasyfikacja Unii Europejskiej w świetle pojęcia konfederacji (związku państw, związku państwowego)... II-27 2.3.3. Klasyfikacja Unii Europejskiej w świetle pojęcia państwa federalnego (państwa związkowego)... II-28 2.4. Znaczenie idei federalizmu dla procesu integracji europejskiej... II-32 2.5. Organizacja międzynarodowa typu ponadnarodowego jako finalny model prawny procesu integracji europejskiej... II-33 2.6. Kompleksowa współzależność integracyjna: zarządzanie wspólnymi sprawami w Unii Europejskiej... II-35 Literatura uzupełniająca... II-39 Podstawowe dokumenty... II-39 Pytania podsumowujące... II-40 3. Rozszerzenie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej (Rudolf Ostrihansky)... II-41 3.1. Wprowadzenie... II-41 3.2. Rozszerzenie Unii Europejskiej jako zmiana podmiotowa wielostronnej umowy międzynarodowej... II-42 3.3. Warunki rozszerzenia Unii Europejskiej... II-43 3.3.1. Państwa europejskie... II-44 3.3.2. Kryteria kopenhaskie... II-45 3.4. Proces akcesyjny... II-46 3.4.1. Postępowanie w Unii Europejskiej przed rozpoczęciem negocjacji akcesyjnych... II-46 3.4.2. Negocjacje akcesyjne... II-47 3.4.2.1. Screening... II-48 3.4.2.2. Negocjowanie warunków członkostwa... II-48 3.4.3. Dostosowanie prawa państwa kandydującego... II-50
Spis treści ix 3.4.4. Postępowanie po zakończeniu negocjacji akcesyjnych... II-52 3.5. Traktat akcesyjny... II-54 3.6. Historia i perspektywy rozszerzenia Unii Europejskiej... II-55 3.6.1. Fazy rozszerzenia przed rokiem 2004... II-55 3.6.2. Akcesja dziesięciu państw w roku 2004... II-57 3.6.3. Akcesja Bułgarii i Rumunii w roku 2007... II-59 3.6.4. Obecne negocjacje akcesyjne... II-60 Literatura uzupełniająca... II-61 Podstawowe dokumenty... II-62 Pytania podsumowujące... II-62 4. Podział kompetencji pomiędzy Unię Europejską a państwa członkowskie oraz w ramach Unii Europejskiej (Przemysław Saganek)... II-63 4.1. Uwagi wstępne... II-63 4.2. Dwa fundamenty podziału kompetencji pomiędzy Unię Europejską a jej państwa członkowskie... II-64 4.3. Zasada kompetencji przyznanych... II-65 4.4. Przepisy kompetencyjne dotyczące wydawania aktów UE... II-66 4.5. Obszary kompetencji Unii... II-68 4.6. Kompetencje dorozumiane Unii Europejskiej... II-70 4.7. Istota i wybór podstawy prawnej aktu... II-73 4.8. Granice kompetencji Unii Europejskiej. Kompetencje państw członkowskich... II-74 4.9. Rodzaje kompetencji Unii Europejskiej... II-76 4.10. Obszary objęte kompetencjami wyłącznymi UE... II-78 4.11. Kompetencje Unii Europejskiej inne niż wyłączne... II-80 4.12. Zasady równowagi instytucjonalnej i autonomii instytucjonalnej... II-80 Literatura uzupełniająca:... II-83 Pytania podsumowujące... II-85 5. Zasada lojalności (Adam Łazowski)... II-86 5.1. Wprowadzenie... II-86 5.2. Podstawy prawne... II-89 5.2.1. Artykuł 4.3 Traktatu o Unii Europejskiej... II-90 5.2.2. Artykuł 192 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej... II-91 5.3. Charakter prawny... II-92 5.4. Zakres podmiotowy... II-97
x Spis treści 5.5. Obowiązki państw członkowskich wynikające z zasady lojalnej współpracy... II-98 5.5.1. Obowiązki o charakterze pozytywnym... II-99 5.5.2. Obowiązki o charakterze negatywnym... II-104 5.6. Podsumowanie... II-107 Literatura uzupełniająca... II-107 Podstawowe dokumenty... II-108 Pytania podsumowujące... II-108 6. Zasada niedyskryminacji (Anna Zawidzka)... II-109 6.1. Wprowadzenie... II-109 6.2. Zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową... II-110 6.3. Dyskryminacja odwrotna... II-115 6.4. Równe traktowanie kobiet i mężczyzn w zakresie zatrudnienia... II-116 6.5. Zwalczanie dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną... II-117 6.6. Podsumowanie... II-119 Literatura uzupełniająca... II-119 Podstawowe dokumenty... II-119 Pytania podsumowujące... II-120 7. Zasada pomocniczości (Anastazja Gajda)... II-121 7.1. Geneza... II-121 7.2. Ewolucja i zakres stosowania w prawie Unii Europejskiej... II-122 7.3. Zasada pomocniczości w orzecznictwie sądów unijnych... II-134 7.4. Zasada pomocniczości a regiony... II-136 Literatura uzupełniająca... II-138 Podstawowe dokumenty... II-138 Pytania podsumowujące... II-138 8. Zasada proporcjonalności (Dawid Miąsik)... II-140 8.1. Pojęcie i charakter... II-140 8.2. Źródła... II-141 8.3. Geneza i ewolucja... II-141 8.4. Test proporcjonalności... II-144 8.5. Zasada proporcjonalności jako zasada ustrojowa Unii Europejskiej... II-146 8.6. Zasada proporcjonalności jako zasada ogólna wiążąca instytucje Wspólnoty... II-149
Spis treści xi 8.7. Zasada proporcjonalności jako zasada ogólna wiążąca państwa członkowskie... II-151 Literatura uzupełniająca... II-155 Podstawowe dokumenty... II-156 Pytania podsumowujące... II-156 9. Ramy instytucjonalne Unii Europejskiej (Agnieszka Grzelak)... II-157 9.1. Wprowadzenie... II-157 9.2. Zasada jednolitych ram instytucjonalnych przed Traktatem z Lizbony... II-158 9.3. Ramy instytucjonalne Unii po Traktacie z Lizbony... II-161 Literatura uzupełniająca... II-163 Podstawowe dokumenty... II-164 Pytania podsumowujące... II-164 10. Zasada zachowania tożsamości narodowej państw członkowskich (Justyna Maliszewska-Nienartowicz)... II-165 10.1. Tożsamość narodowa a tożsamość europejska... II-165 10.2. Rozwój idei poszanowania tożsamości narodowej w Unii Europejskiej... II-167 10.2.1. Postanowienia aktów prawych... II-167 10.2.2. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej... II-170 10.3. Charakter i sposoby poszanowania tożsamości narodowej przez Unię Europejską... II-172 10.4. Ochrona wybranych elementów tożsamości narodowej... II-173 10.4.1. Ochrona kultury narodowej... II-173 10.4.2. Zachowanie różnorodności językowej... II-177 Literatura uzupełniająca... II-180 Podstawowe dokumenty... II-180 Pytania podsumowujące... II-180 11. Wspólne wartości Unii i poszanowanie praw człowieka (Anastazja Gajda)... II-182 11.1. Wspólna aksjologia Unii... II-182 11.2. Poszanowanie praw człowieka... II-183 11.2.1. Rozwój ochrony praw podstawowych w prawie unijnym... II-184 11.2.2. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej... II-189 11.2.3. Problem przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności... II-193
xii Spis treści Literatura uzupełniająca... II-197 Podstawowe dokumenty... II-197 Pytania podsumowujące... II-197 12. Zasada rządów prawa w Unii Europejskiej (Justyna Maliszewska-Nienartowicz)... II-199 12.1. Wprowadzenie... II-199 12.2. Rozwój zasady rządów prawa w Unii Europejskiej orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE i postanowienia traktatowe... II-200 12.3. Zakres zastosowania zasady rządów prawa do działań Unii Europejskiej... II-202 12.4. Najważniejsze aspekty zasady rządów prawa w Unii Europejskiej... II-203 12.4.1. Zasada legalizmu... II-203 12.4.2. Bezpieczeństwo prawne sensu largo... II-204 12.5. Skutki naruszenia zasady rządów prawa oraz jej elementów składowych... II-207 12.6. Szczególna rola zasady rządów prawa w zewnętrznych działaniach Unii Europejskiej... II-208 Literatura uzupełniająca... II-210 Podstawowe dokumenty... II-211 Pytania podsumowujące... II-211 13. Nowe rządzenie w Unii Europejskiej (Patrycja Dąbrowska)... II-212 13.1. Wprowadzenie... II-212 13.2. Terminologia i istota koncepcji... II-213 13.2.1. Definiowanie pojęcia rządzenie w teoriach dotyczących państwa... II-213 13.2.2. Terminy rządzenie i nowe rządzenie w odniesieniu do Unii Europejskiej... II-214 13.2.3. Nowe rządzenie a tzw. klasyczna metoda wspólnotowa... II-215 13.2.4. Kontrowersje wokół koncepcji nowego rządzenia... II-217 13.3. Geneza... II-217 13.3.1. Potrzeba reform i nowych form realizowania polityk Unii Europejskiej... II-218 13.3.2. Strategia lizbońska... II-220 13.4. Ogólne założenia koncepcji nowego rządzenia w prawie Unii Europejskiej... II-221 13.4.1. Deklaracje i programy instytucji... II-221 13.4.2. Zasady prawa Unii Europejskiej o szczególnym znaczeniu... II-222
Spis treści xiii 13.4.2.1. Zasada pomocniczości i proporcjonalności... II-222 13.4.2.2. Zasada otwartości i wzrost roli społeczeństwa obywatelskiego... II-224 13.5. Instrumenty prawne i nowatorskie sposoby realizowania polityk Unii Europejskiej... II-225 13.5.1. Wzrost znaczenia prawa miękkiego... II-226 13.5.2. Dyrektywy nowego podejścia dyrektywy ramowe... II-227 13.5.3. Otwarta Metoda Koordynacji... II-228 13.5.4. Formy instytucjonalne... II-230 13.6. Zakończenie... II-230 Literatura uzupełniająca... II-231 Podstawowe dokumenty... II-233 Pytania podsumowujące... II-233 14. Wzmocniona współpraca w prawie Unii Europejskiej (Monika Szwarc-Kuczer)... II-234 14.1. Wprowadzenie... II-234 14.2. Wyrażenie zgody na rozpoczęcie wzmocnionej współpracy w ramach instytucjonalnych Unii Europejskiej... II-238 14.2.1. Procedura wyrażenia zgody... II-238 14.2.2. Warunki dopuszczalności wzmocnionej współpracy w ramach Unii Europejskiej... II-241 14.3. Funkcjonowanie wzmocnionej współpracy... II-242 14.3.1. Rozwiązania instytucjonalne... II-242 14.3.2. Przystąpienie państw członkowskich w późniejszym czasie... II-243 14.4. Szczególne formy wzmocnionej współpracy... II-246 14.4.1. Wzmocniona współpraca w dziedzinie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony... II-246 14.4.2. Wzmocniona współpraca w ramach Współpracy Policyjnej i Sądowej w Sprawach Karnych... II-248 14.5. Znaczenie wzmocnionej współpracy dla procesów integracyjnych w ramach Unii Europejskiej... II-249 Literatura uzupełniająca... II-251 Podstawowe dokumenty... II-251 Pytania podsumowujące... II-252 Indeks... II-253
BSE CEN CENELEC COREPER COSAC Dz. U. Dz. Urz. UE Dz. Urz. WE EFTA EKPCz ETPC ETS EWEA EWG EWWiS GO ISPA MTS NGO Wykaz akronimów gąbczaste zwyrodnienie mózgu (choroba szalonych krów) główna organizacja normalizacyjna w Unii Europejskiej organizacja normalizacyjna w Unii Europejskiej zajmująca się artykułami elektrycznymi Komitet Stałych Przedstawicieli Konferencja Komisji Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Europejski Trybunał Praw Człowieka Europejski Trybunał Sprawiedliwości (do 1 grudnia 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, po 1 grudnia 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Europejska Wspólnota Energii Atomowej Europejska Wspólnota Gospodarcza Europejska Wspólnota Węgla i Stali organizacje międzypaństwowe (międzyrządowe) Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości organizacje pozarządowe
xvi Wykaz akronimów ONZ PHARE PWBiS RFN RP SAPARD TEWEA TEWG TEWWiS TFUE TL TS UE TS WE TUE TWE UE UKIE WE WTC WPZiB Zb. Orz. Organizacja Narodów Zjednoczonych program pomocy materialnej dla państw kandydujących do Wspólnot Europejskich (obecnie Phare ) Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Republika Federalna Niemiec Rzeczpospolita Polska program finansowego wspierania programów dostosowywania rolnictwa do gospodarki rynkowej państw kandydujących do Wspólnot Europejskich Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Traktat z Lizbony Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. ETS) Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (zob. ETS) Traktat o Unii Europejskiej Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Unia Europejska Urząd Komitetu Integracji Europejskiej Wspólnota Europejska (Wspólnoty Europejskie) Wspólna Taryfa Celna Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Zbiór Orzeczeń
ang. angielski art. artykuł cz. część dok. dokument dz. cyt. dzieło cytowane fr. francuski itp. i tym podobne lit. litera m.in. między innymi n. następny nast. następny niem. niemiecki No. numer (ang.) np. na przykład Nr. numer (niem.) nr numer oprac. opracowanie pkt punkt por. porównaj poz. pozycja późn. późniejszy red. redakcja Wykaz skrótów
xviii Wykaz skrótów r. rok s. strona t. tom tj. to jest tzw. tak zwany ust. ustęp Vol. tom (ang.) w. wiek z. zeszyt zm. zmiana zob. zobacz
Wstęp do wydania drugiego Niniejszy podręcznik drugi tom serii System prawa Unii Europejskiej dotyczy podstaw ustrojowych Unii. Zebrano tu podstawowe zagadnienia odnoszące się do kwestii strukturalnych ustroju Unii, tj. określających istotę jej bytu prawno-politycznego oraz przenikających wszystkie obszary regulacyjne Unii. Drugie wydanie niniejszego tomu, uwzględniające stan prawny wprowadzony do Unii Europejskiej na mocy Traktatu z Lizbony, siłą rzeczy musiało ulec gruntownej zmianie w stosunku do wydania pierwszego, które odwoływało się jeszcze do trójfilarowej struktury Unii Europejskiej. Zwłaszcza rozdziały dotyczące struktury Unii Europejskiej (rozdział 1), jej charakteru prawnego (rozdział 2), kompetencji Unii (rozdział 4) i zasady jednolitych ram instytucjonalnych (rozdział 9) zostały na nowo opracowane w związku z przekształceniem się Unii Europejskiej w spójną organizację międzynarodową. Treść pozostałych rozdziałów została dopasowana do nowej rzeczywistości prawnej w Unii Europejskiej po 1 grudnia 2009 r., tj. po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, przy czym nie zrezygnowano z ukazania rozwoju poszczególnych zasad ustrojowych w ich historycznym przekroju. Jan Barcz
1. Struktura Unii Europejskiej 1.1. Rozwój strukturalny procesu integracji europejskiej: od Wspólnot Europejskich do Unii Europejskiej Tworzenie struktur formalnych procesu integracji europejskiej rozpoczęło się wraz z ustanowieniem Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) na mocy traktatu podpisanego w Paryżu 18 kwietnia 1951 r. TEWWiS, określany także jako Traktat paryski, wszedł w życie w dniu 23 lipca 1952 r. Następnie ustanowiono Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EWEA, Euratom). Traktaty ustanawiające dwie ostatnie organizacje (TEWG i TEWEA), określane jako Traktaty rzymskie, zostały podpisane w Rzymie 25 marca 1957 r. i weszły w życie 1 stycznia 1958 r. Plany rozszerzenia procesu integracji na dziedzinę polityczną i obronną sformułowane na początku lat 50. XX w. (Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Polityczną i Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Obronną) zakończyły się niepowodzeniem 1. Traktaty ustanawiające trzy Wspólnoty były następnie wielokrotnie zmieniane na mocy tzw. traktatów rewizyjnych. Do traktatów rewizyjnych, które w istotny sposób zmieniły strukturę procesu integracji, należy zaliczyć przede wszystkim: Traktat o fuzji podpisany w Brukseli 8 kwietnia 1965 r. (wszedł w życie 1 lipca 1967 r.), był istotnym krokiem na drodze do unifikacji trzech Wspólnot (formalnie odrębnych organizacji) poprzez ustanowienie 1 Szerzej na ten temat zob.: tom I Rozwój podstaw prawnych Unii Europejskiej, wydanie 2.
II-2 1. Struktura Unii Europejskiej wspólnych instytucji (Rady i Komisji); uprzednio wspólnymi instytucjami były już Trybunał Sprawiedliwości i Parlament Europejski oraz organ doradczy Komitet Ekonomiczno-Społeczny; instytucje i organy powstające później były już wspólne dla trzech Wspólnot, Jednolity Akt Europejski podpisany 17 i 28 lutego 1986 r. (wszedł w życie 1 lipca 1987 r.), spełnił istotną rolą w ustanowieniu rynku wewnętrznego, przyspieszył prace nad ustanowieniem Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB), Traktat o Unii Europejskiej (tzw. Traktat z Maastricht) podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 r. (wszedł w życie 1 listopada 1993 r.), ustanowił Unię Europejską i wprowadzał ważne zmiany w TEWG, m.in. zmieniał nazwę EWG na Wspólnota Europejska oraz ustanawiał etapy tworzenia Unii Gospodarczej i Walutowej, Traktat z Amsterdamu podpisany 2 października 1997 r. (wszedł w życie 1 maja 1999 r.), wprowadzał ważne zmiany w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE) i Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE), m.in. dokonywał uwspólnotowienia (tj. przeniesienia z filaru III do filaru I) istotnych dziedzin III filaru Unii Europejskiej (tzw. acquis Schengen), Traktat z Nicei podpisany 26 lutego 2001 r. (wszedł w życie 1 lutego 2003 r.), jego głównym zadaniem było przygotowanie Unii Europejskiej do przyjęcia dużej grupy nowych państw członkowskich (łącznie 12 w toku rozszerzenia 1 maja 2004 r. i 1 stycznia 2007 r.); równolegle do prac nad tym traktatem uzgodniono również wygaśnięcie TEWWiS, co nastąpiło 23 lipca 2002 r. (tym samym Europejska Wspólnota Węgla i Stali przestała istnieć, a objęte nią dziedziny przejęła Wspólnota Europejska), Traktat z Lizbony podpisany 13 grudnia 2007 r., wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.; Traktat ten dokonuje rewizji TUE i TWE (w tym ostatnim przypadku następuje zmiana nazwy na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej TFUE) oraz TEWEA; przejął on pakiet reform ustrojowym Unii zaproponowany uprzednio w odrzuconym Traktacie konstytucyjnym 2. 2 Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (tzw. Traktat konstytucyjny), podpisany 29 października 2004 r., ostatecznie nie wszedł w życie wskutek zablokowania procedury ratyfikacyjnej w 2005 r. we Francji i w Niderlandach w następstwie negatywnych wyników referendów. W Traktacie proponowano dokonanie głębokiej reformy ustrojowej Unii poprzez zastąpienie dotychczasowych Traktatów stanowiących Unię Europejską jednym traktatem oraz przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową (poza Unią miałby jednak pozostawać Euratom).
1.2. Ustanowienie Unii Europejskiej II-3 Na mocy Traktatu z Lizbony przeprowadzono głęboką reformę ustrojową Unii. Zmiany obejmują przede wszystkim: przekształcenie Unii Europejskiej w jednolitą organizację międzynarodową (likwidacja struktury filarowej), ujednolicenie mechanizmu decyzyjnego i katalogu źródeł prawa UE, sprecyzowanie zasad podziału kompetencji między UE a jej państwa członkowskie, reformę instytucji, w tym wprowadzenie nowej formuły podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną, umocnienie ochrony praw podstawowych w UE poprzez nadanie Karcie Praw Podstawowych charakteru prawnego i przystąpienie Unii do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, umocnienie roli parlamentów państw członkowskich w sprawach UE (mechanizm monitorowania zasady pomocniczości oraz kontrolowania procesu decyzyjnego w UE w najważniejszych dziedzinach). 1.2. Ustanowienie Unii Europejskiej i reforma jej struktury na mocy Traktatu z Lizbony Unia Europejska została ustanowiona w 1993 r. na mocy art. 1 (art. A w pierwotnym brzmieniu Traktatu z Maastricht) Traktatu o Unii Europejskiej. W dawnym art. 1 akapit trzeci TUE określono strukturę Unii Europejskiej: Unię stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem. Jej zadaniem jest kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między Państwami Członkowskimi oraz między ich narodami. Pierwotnie struktura Unii Europejskiej była więc złożona pod względem strukturalnym i prawnym. Przedstawia ją poniższy wykres.
II-4 1. Struktura Unii Europejskiej Dach Unii Ustanowienie Unii Cele Unii Jednolite ramy instytucjonalne Zasady demokracji, ochrona praw podstawowych i tożsamość narodowa państw I filar UE Wspólnota Europejska Euratom Europejska Wspólnota Węgla i Stali (do 23 lipca 2002 r.) metoda wspólnotowa II filar UE Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa metoda międzyrządowa Fundament Unii Wzmocniona współpraca Rewizja traktatów Przyjęcie nowego państwa III filar UE Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych metoda międzyrządowa (hybryda z udziałem metody wspólnotowej) Wyżej wskazana pierwotna struktura Unii Europejskiej obejmowała dwa obszary o różnym charakterze prawnym podzielone na trzy filary. Stąd strukturę Unii określano wówczas jako strukturę filarową lub strukturę świątyni: dwie Wspólnoty Europejskie Wspólnota Europejska (dawna Europejska Wspólnota Gospodarcza) oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) stanowiły I filar UE; jak pamiętamy, trzecia Wspólnota EWWiS przestała istnieć 23 lipca 2002 r.; Wspólnota Europejska (WE) pierwotna nazwa: Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG) odgrywała zasadniczą rolę ze względu na zakres kompetencji; jej podstawowym zadaniem było ustanowienie rynku wewnętrznego poprzez liberalizację w ramach czterech swobód: przepływu towarów, przepływu pracowników i przedsiębiorczości, świadczenia usług i przepływu kapitału; dalsze zadania to: prowadzenie wspólnych polityk ( Wspólnej Polityki Handlowej, Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Transportowej), innych polityk oraz realizowanie reguł konkurencji; w ramach WE była również realizowana Unia Gospodarcza i Walutowa;
1.2. Ustanowienie Unii Europejskiej II-5 Europejska Wspólnota Energii Atomowej (EWEA) Euratom (która nadal istnieje po wejściu w życie Traktatu z Lizbony), zajmuje się kontrolą i koordynacją w dziedzinie pokojowego wykorzystania energii jądrowej. Wspólnoty jako organizacje międzynarodowe spełniały specyficzne kryteria, pozwalające na zakwalifikowanie ich jako organizacji ponadnarodowych. Na rzecz takiej kwalifikacji przemawiała zwłaszcza okoliczność, że utworzyły one samodzielny, autonomiczny porządek prawny oraz mogły stanowić prawo, które wywoływało skutek bezpośredni w sferze wewnętrznej państw członkowskich i miało pierwszeństwo wobec prawa krajowego. Stwierdził to Trybunał Sprawiedliwości w precedensowym wyroku z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie Flaminio Costa przeciwko ENEL. Trybunał podkreślił, że: państwa członkowskie, ustanawiając WE, utworzyły samodzielną, europejską władzę publiczną, w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych Traktat ustanawiający EWG stworzył własny porządek prawny, prawo wywodzące się z Traktatu [ ] nie może być ze względu na swój specjalny i oryginalny charakter podważane przez krajowe przepisy prawne, ponieważ podważałoby to podstawy prawne Wspólnoty. Polityki i inne formy współpracy przewidziane w TUE obejmowały dalsze dwa filary; chodziło o tzw. obszary międzyrządowe, tj. o Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (II filar UE) oraz o Współpracę Policyjną i Sądową w Sprawach Karnych (III filar UE); zasadniczym zadaniem WPZiB było umocnienie tożsamości UE w stosunkach międzynarodowych, w tym również w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obrony. W ostatnich latach rozwój w dziedzinie objętej II filarem UE jest wyjątkowo dynamiczny. Miał on zapewnić Unii status partnera w procesie decyzyjnym w stosunkach międzynarodowych w skali globalnej 3 ; filar III UE, który obejmował Współpracę Policyjną i Sądową w Sprawach Karnych, pierwotnie nosił on nazwę Współpraca w dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Również w tej dziedzinie rozwój był wyjątkowo dynamiczny. Na mocy Traktatu z Amsterdamu część materii pierwotnego III filaru UE została uwspólnotowiona (tzn. przeniesiona do I filaru UE włączona do ówczesnego TWE). Od końca lat 90. III filaru UE wraz z niektórymi obszarami 3 Szerzej na ten temat zob.: tom X Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa.
II-6 1. Struktura Unii Europejskiej ówczesnego TWE (Tytuł IV Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób ) określano wspólnym terminem Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE 4. Podstawowa różnica między tymi dwoma obszarami Unii Europejskiej polegała na tym, że Wspólnoty działające w ramach I filaru UE były organizacjami międzynarodowymi, rządzonymi tzw. reżimem wspólnotowym (a zasób prawny związany z tym obszarem określano jako prawo wspólnotowe, stanowiące główny składnik tzw. zasobu wspólnotowego acquis communautaire). W obszarach UE obejmujących polityki i inne formy współpracy (tj. w II i III filarze UE) państwa członkowskie współpracowały natomiast na mocy prawa międzynarodowego Traktatu o Unii Europejskiej (w ramach tzw. współpracy międzyrządowej). Na mocy Traktatu z Lizbony zlikwidowano strukturę filarową Unii i przekształcono ją w jednolitą organizację międzynarodową 5. Konsekwencją tej decyzji jest ujednolicenie struktury instytucjonalnej Unii, źródeł prawa pochodnego, mechanizmu decyzyjnego oraz umocnienie jej spójności. 1.3. Obecna struktura Unii Europejskiej, jej wspólne wartości i cele 1.3.1. Obecna struktura Unii Europejskiej Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony podstawę prawną Unii tworzą dwa traktaty (art. 1 akapit trzeci TUE i art. 1 ust. 2 TFUE) Traktat o Unii Europejskiej (TUE) i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Podział materii między oba te traktaty nie jest całkowicie jednoznaczny, choć TUE zawiera głównie postanowienia dotyczące zasad ustrojowych Unii, natomiast TFUE postanowienia dotyczące działania dziedzin objętych jej kompetencją. TUE zawiera więc przepisy odnoszące się do: ustanowienia Unii, katalogu jej wartości, określenia celów Unii, głównych zasad podziału kompetencji między Unię a jej państwa członkowskie, ochrony praw podstawowych, zasad demokratycznych przestrzeganych w Unii. Zawiera także postanowienia odnoszące się do: zasad działania instytucji unijnych, wzmocnionej współpracy, rewizji traktatów stanowiących podstawę Unii, akcesji do Unii i dobrowolnego z niej wystąpienia. TUE reguluje również jedną z polityk UE, mianowicie Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (dawny II filar). Politykę 4 Szerzej na ten temat zob.: tom XI Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. 5 Szerzej na ten temat zob.: rozdział 2.
1.3. Obecna struktura Unii Europejskiej II-7 tę pozostawiono w TUE chyba głównie ze względu na chęć podkreślenia jej szczególnego charakteru w ramach Unii, rządzi się ona bowiem szczególnymi zasadami i procedurami (art. 24 ust. 1 TUE). TFUE natomiast również zawiera postanowienia horyzontalne dotyczące zasad działania UE, zwłaszcza jej kompetencji (część pierwsza), obywatelstwa Unii (część druga) oraz instytucji i finansowania (część szósta). Przede wszystkim reguluje jednak dziedziny objęte kompetencją UE, które dotyczą dwóch zasadniczych obszarów: polityk i działań wewnętrznych Unii: rynku wewnętrznego wraz ze swobodami unijnymi (swobodą przepływu towarów, osób, usług i kapitału), tzw. polityk, które obejmują polityki wspólne, istniejące od początku ustanawiania rynku wewnętrznego ( Wspólną Politykę Rolną, Wspólną Politykę Transportową, Wspólną Politykę Handlową, zaliczoną w TFUE do działań zewnętrznych ), oraz inne polityki unijne, ustanawiane wraz z rozwojem procesu integracji: Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Unię Gospodarczą i Walutową, polityki sektora infrastrukturalnego (politykę transportową, energetyczną, sieci transeuropejskich), polityki społeczne (polityka społeczna, edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport, kultura, zdrowie publiczne, ochrona konsumentów, przemysł, spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, badania i rozwój technologiczny oraz przestrzeń kosmiczna, środowisko naturalne, turystyka, ochrona ludności, współpraca administracyjna); w tej dziedzinie TFUE zawarte są również reguły konkurencji. działań zewnętrznych Unii: Wspólnej Polityki Handlowej, współpracy z państwami trzecimi, środków restrykcyjnych (nakładania sankcji), zawierania umów międzynarodowych, stosunków z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, klauzuli solidarności. Jak wspomniano, Traktat z Lizbony co prawda nie wprowadził jednoznacznej spójności między obu Traktatami, niemniej jednak nadał zakresowi regulacyjnemu UE stosunkowo przejrzysty charakter, systematyzacji zakresu regulacyjnego towarzyszyły bowiem istotne uzupełnienia w poszczególnych dziedzinach. 1.3.2. Wspólne wartości Unii Europejskiej Katalog wspólnych wartości, na których budowana jest UE, formułuje art. 2 TUE:
II-8 1. Struktura Unii Europejskiej Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Należy podkreślić, że Traktat z Lizbony określając katalog wspólnych wartości, na których budowana jest Unia nakazuje ukierunkować polityki i działania Unii w sposób uwzględniający jej wymiar społeczny : Artykuł 9 TFUE stwierdza: Przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia bierze pod uwagę wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej, zwalczaniem wyłączenia społecznego, a także z wysokim poziomem kształcenia, szkolenia oraz ochrony zdrowia ludzkiego. Niezależnie od tego Traktat z Lizbony wprowadził do Traktatów społeczne klauzule horyzontalne, nakierowane na zapewnienie większej skuteczności wymiarowi społecznemu UE. Poza postanowieniami wskazanego wyżej art. 9 TFUE do tego rodzaju społecznych klauzul horyzontalnych należą postanowienia art. 3 ust. 3 akapit pierwszy i drugi TFUE: Unia ustanawia rynek wewnętrzny. Działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Wspiera postęp naukowo-techniczny. Zwalcza wyłączenie społeczne i dyskryminację oraz wspiera sprawiedliwość społeczną i ochronę socjalną, równość kobiet i mężczyzn, solidarność między pokoleniami i ochronę praw dziecka. Istotne znaczenie w omawianym kontekście ma nadanie charakteru prawnego (na mocy art. 6 ust. 1 TUE) Karcie Praw Podstawowych oraz przystąpie-
1.3. Obecna struktura Unii Europejskiej II-9 nie Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 6 ust. 2 TUE). 1.3.3. Cele Unii Europejskiej W ramach Tytułu I (Postanowienia wspólne) art. 3 TUE precyzuje cele Unii Europejskiej. Należą do nich (art. 3 ust. 1 TUE): wspieranie pokoju, wartości Unii i dobrobytu jej narodów, zapewnienie obywatelom Unii Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania przestępczości i zwalczania jej, ustanowienie rynku wewnętrznego, przy czym Unia działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawę stanowią: zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego; Unia wspiera postęp naukowo-techniczny, zwalczanie wyłączenia społecznego i dyskryminacji oraz wspieranie sprawiedliwości społecznej i ochrony socjalnej, równości kobiet i mężczyzn, solidarności między pokoleniami i ochrony praw dziecka, wspieranie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz solidarności między państwami członkowskimi, szanowanie swojej bogatej różnorodności kulturowej i językowej oraz czuwanie nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy. Cele powyższe UE realizuje również w stosunkach z państwami trzecimi i innymi organizacjami międzynarodowymi. Stosownie do ust. 5 art. 3 TUE: W stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych.
II-10 1. Struktura Unii Europejskiej 1.4. Członkostwo w Unii Europejskiej 1.4.1. Przystąpienie do Unii Europejskiej Państwami założycielami Wspólnot było sześć państw: Belgia, Francja, Luksemburg, Niderlandy, Republika Federalna Niemiec i Włochy. W dniu 1 stycznia 1973 r. przyjęto do Wspólnot Wielką Brytanię, Danię i Irlandię, 1 stycznia 1981 r. Grecję, 1 stycznia 1986 r. Hiszpanię i Portugalię, 1 stycznia 1995 r. (już do Unii Europejskiej) Austrię, Szwecję i Finlandię. Polska wraz z dziewięcioma innymi państwami: Czechami, Cyprem, Estonią, Litwą, Łotwą, Maltą, Słowacją, Słowenią i Węgrami stała się członkiem Unii 1 maja 2004 r. W dniu 1 stycznia 2007 r. do Unii przystąpiły Bułgaria i Rumunia. Obecnie Unia Europejska obejmuje 27 państw członkowskich. W najbliższych latach na członkostwo mogą liczyć państwa Bałkanów Zachodnich, w pierwszej kolejności Chorwacja, oraz Islandia. Traktat o Unii Europejskiej określa obecnie jednolite warunki i procedurę przyjęcia nowego państwa członkowskiego (art. 49 TUE). Uprzednio (przed ustanowieniem Unii) inna była formuła przyjęcia do Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (na mocy decyzji Rady), a inna do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (na mocy traktatu akcesyjnego). Obecnie podstawą uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej jest traktat akcesyjny 6. 1.4.2. Zawieszenie w prawach państwa członkowskiego Na mocy Traktatu z Amsterdamu wprowadzono do TUE postanowienia (ówczesny art. 7), na których podstawie możliwe było zawieszenie praw państwa członkowskiego w przypadku, gdy naruszałoby ono w sposób poważny i trwały zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności (określone w ówczesnym art. 6 ust. 1 TUE). Traktat z Nicei pod wpływem kazusu Austrii (2000 r.) rozszerzył nieco katalog środków, które można było zastosować w stosunku do takiego państwa (zalecenia, badanie sytuacji przez specjalnych wysłanników). Na mocy Traktatu z Lizbony postanowienia te z niewielkimi modyfikacjami włączono do TUE (obecny art. 7), przy czym zasady podejmowania decyzji w kwestii zawieszenia praw państwa członkowskiego sprecyzowane są w art. 354 TFUE. Zastosowanie omawianych sankcji w stosunku do państwa członkowskiego przebiega w następujących etapach (art. 7 TUE): 6 Szerzej na ten temat zob.: rozdział 3.
1.4. Członkostwo w Unii Europejskiej II-11 punktem odniesienia oceny działań państwa członkowskiego jest katalog wartości określony w art. 2 TUE; na uzasadniony wniosek jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej, Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie powyższych wartości; przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane państwo członkowskie i, stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może skierować do niego zalecenia; Rada regularnie bada, czy przyczyny dokonania takiego stwierdzenia pozostają aktualne; Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić, po wezwaniu państwa członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to państwo wartości, określonych w art. 2 TUE; w przypadku dokonania takiego stwierdzenia Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw tego państwa członkowskiego wynikających ze stosowania Traktatów, łącznie z prawem do głosowania w Radzie przez przedstawiciela rządu tego państwa; Rada powinna przy tym uwzględnić możliwe skutki takiego zawieszenia w zakresie praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych; obowiązki, które ciążą na tym państwie członkowskim, pozostają wiążące dla tego państwa; Rada może następnie, stanowiąc większością kwalifikowaną, zdecydować o zmianie lub uchyleniu podjętych środków w przypadku zmiany sytuacji, która doprowadziła do ich ustanowienia. Postanowienia tego artykułu nie zostały dotychczas zastosowane. Już jednak samo wskazanie postępowania państwa członkowskiego w kontekście art. 7 TUE stanowi istotny sygnał ostrzegawczy i środek nacisku. 1.4.3. Wystąpienie z Unii Europejskiej Wcześniejsze traktaty nie przewidywały wyraźnie możliwości wystąpienia ze Wspólnot, a następnie z Unii Europejskiej. Nie istniała też w tej mierze praktyka, abstrahując od przypadku, który w istocie oznaczał ograniczenie terytorialnego obowiązywania traktatów (kazus Grenlandii). Możliwość
II-12 1. Struktura Unii Europejskiej wystąpienia istniała jednak na mocy ogólnych zasad międzynarodowego prawa traktatów. Przede wszystkim możliwe było wystąpienie jednego z państw członkowskich w drodze uzgodnienia warunków wystąpienia z pozostałymi państwami członkowskimi (nie budziło to większych kontrowersji). W takim przypadku należałoby zastosować albo procedurę określoną w dawnym art. 48 TUE do zmiany traktatów, albo w sposób odpowiedni zastosować procedurę akcesyjną określoną w dawnym art. 49 TUE. Dyskusyjna była natomiast możliwość jednostronnego wystąpienia z Unii Europejskiej z powołaniem się na klauzulę zasadniczej zmiany okoliczności (rebus sic stantibus). Również w takim przypadku musiałoby w istocie dojść do porozumienia między państwem występującym a pozostałymi państwami członkowskimi w sprawie politycznych, a przede wszystkim ekonomicznych następstw wystąpienia. Trudno sobie wyobrazić faktyczne samowolne wystąpienie z Unii. W takim przypadku państwo samowolnie opuszczające Unię naruszyłoby traktaty stanowiące Unię, a tym samym popełniłoby delikt międzynarodowy. Pociągnęłoby to daleko idące konsekwencje polityczne, ekonomiczne i finansowe. Na mocy Traktatu z Lizbony do TUE (art. 50) wprowadzono klauzulę dotyczącą dobrowolnego wystąpienia z Unii. 1. Każde Państwo Członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii. 2. Państwo Członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym Państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. Umowę tę negocjuje się zgodnie z artykułem 218 ustęp 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest ona zawierana w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. 3. Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego Państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, o której mowa w ustępie 2, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym Państwem Członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.
1.4. Członkostwo w Unii Europejskiej II-13 4. Do celów ustępów 2 i 3 członek Rady Europejskiej i Rady reprezentujący występujące Państwo Członkowskie nie bierze udziału w obradach ani w podejmowaniu decyzji Rady Europejskiej i Rady dotyczących tego Państwa. Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 5. Jeżeli Państwo, które wystąpiło z Unii, zwraca się o ponowne przyjęcie, jego wniosek podlega procedurze, o której mowa w artykule 49. Stosownie do powyższych postanowień art. 50 TUE każde z państw członkowskich może podjąć decyzję o wystąpieniu z UE. Podstawą wystąpienia jest umowa międzynarodowa, która nie tylko określa warunki wystąpienia, lecz także wyznacza ramy przyszłych stosunków występującego państwa z Unią. Artykuł 50 TUE formułuje również mechanizm przymuszający do wynegocjowania umowy: jeśli nie wejdzie ona w życie w ciągu dwóch lat od notyfikowania decyzji o wystąpieniu, decyzja taka staje się skuteczna (choć termin dwuletni może być przedłużony). Państwo występujące z Unii musi być również świadome, że uprzednie członkostwo nie stworzy dla niego żadnej uprzywilejowanej pozycji, gdyby państwo to zdecydowało się ponownie przystąpić do Unii: będzie wówczas obowiązywała normalna procedura akcesu. Określenie w TUE procedury dobrowolnego wystąpienia z Unii oznacza, że inne możliwości wynikające z powszechnego prawa międzynarodowego zostały wyłączone. Nie jest zwłaszcza możliwe jednostronne wystąpienie z Unii. W istocie postanowienia art. 50 TUE są tak skonstruowane, że pociągają za sobą konieczność uzgodnienia warunków wystąpienia. Gdyby jednak któreś z państw członkowskich stosowało obstrukcję w negocjacjach, wystąpienie staje się skuteczne (przeradza się więc w rodzaj wystąpienia jednostronnego). 1.4.4. Wykluczenie z Unii Europejskiej Również w odniesieniu do wykluczenia państwa członkowskiego z Unii Europejskiej traktaty stanowiące Unię nie zawierały i nadal (po wejściu w życie Traktatu z Lizbony) nie zawierają żadnych postanowień. Wykluczenie jednego z państw członkowskich zasadniczo nie jest więc możliwe, tym bardziej że w takim przypadku ze względów oczywistych nie ma możliwości zgodnego podjęcia decyzji co do warunków opuszczenia Unii. W skrajnym przypadku można się jednak odwołać do powszechnego prawa międzynarodowego. Artykuł 60 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r. przewiduje, że w przypadku ciężkiego naruszenia traktatu wielostronnego
II-14 1. Struktura Unii Europejskiej przez jedno z państw członkowskich pozostałe państwa członkowskie mogą się porozumieć m.in. co do wygaśnięcia lub zawieszenia traktatu w odniesieniu do takiego państwa (w przypadku umowy ustanawiającej organizację międzynarodową będzie to oznaczać wykluczenie z organizacji lub zawieszenie w prawach członka). Można więc sobie wyobrazić sytuację, w której jedno z państw członkowskich przestaje przestrzegać zasad działania Unii. Pozostałe państwa mogłyby wówczas podjąć stosowną decyzję na podstawie art. 60 Konwencji wiedeńskiej. 1.5. Zmiana Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej Traktaty stanowiące podstawę Unii mogą być zmieniane przez państwa członkowskie. Zmiany takie przeprowadzane są w drodze rewizji postanowień traktatów, na mocy odrębnych traktatów rewizyjnych (przykładem jest Traktat z Amsterdamu, Traktat z Nicei czy Traktat z Lizbony). Traktaty rewizyjne mogą mieć charakter zwykłych traktatów rewizyjnych dokonują one wówczas zmiany postanowień traktatów stanowiących podstawę UE. Specyficznym charakterem odznaczał się (odrzucony) Traktat konstytucyjny, który miał zastąpić ówczesny TUE i TWE; w związku z tym określano go jako duży traktat rewizyjny. Specyficznym, mieszanym charakterem cechuje się Traktat z Lizbony. Z jednej strony jest on tradycyjnym traktatem rewizyjnym, dokonuje bowiem zmiany postanowień TUE, TWE i TEWEA, z drugiej kreuje Unię Europejską jako organizację międzynarodową, która zastępuje dotychczasową Wspólnotę Europejską. Istota prawna tego zabiegu polega na rozszerzeniu uprzedniego reżimu wspólnotowego na cały obszar nowej Unii Europejskiej jako organizacji międzynarodowej. Traktat z Lizbony w istotnym zakresie zmienia procedurę rewizji traktatów stanowiących Unię (dawny art. 48 TUE), wprowadzając dwie procedury rewizji: zwykłą procedurę zmiany i uproszczoną procedurę zmiany. 1.5.1. Zwykła procedura zmiany Dotychczasowa procedura zawierania traktatów rewizyjnych (zawarta w uprzednim art. 48 TUE) zostaje określona jako zwykła procedura zmiany i uzupełniona trzema elementami (art. 48 ust. 2 5 TUE).
1.5. Zmiana traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej II-15 Przypomnijmy, że dotychczas każde z państw członkowskich lub Komisja mogły przedkładać Radzie propozycje zmiany Traktatów. Następnie Rada, po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego i jeśli było to celowe Komisji, podejmowała decyzję o zwołaniu posiedzenia Konferencji Międzyrządowej. Rada zasięgała również opinii EBC w przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniądza. Konferencja za wspólnym porozumieniem opracowywała zmiany, które miały być wprowadzone w Traktatach. Zmiany te ujmowano w formę traktatu rewizyjnego, który wchodził w życie po dokonaniu we wszystkich państwach członkowskich ratyfikacji zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Zwykła procedura zmiany (art. 48 ust. 2 5 TUE) przejmuje powyższą procedurę zawierania traktatów rewizyjnych i uzupełnia ją istotnymi elementami: propozycję zmiany traktatów stanowiących podstawę UE może przedkładać również Parlament Europejski, propozycje zmiany Traktatów muszą być notyfikowane parlamentom narodowym państw członkowskich, Rada Europejska może (ale nie musi) zwołać Konwent poprzedzający obrady Konferencji Międzyrządowej, a w przypadku zwołania Konwent może kierować do Konferencji jedynie zalecenia, wprowadza się rodzaj procedury monitorującej postęp w procesie ratyfikacji traktatu rewizyjnego: jeżeli po upływie dwóch lat cztery piąte państw ratyfikowałyby traktat, a pozostałe miałaby trudności w tej mierze, sprawę kieruje się do Rady Europejskiej. Uzupełnienia te nawiązują do doświadczeń związanych z Traktatem konstytucyjnym: wskazują na ostrożność co do zwołania Konwentu i jego kompetencji oraz potwierdzają polityczny mechanizm monitorowania procedury ratyfikacji traktatu (opisany w deklaracji dołączonej do Traktatu konstytucyjnego). 1.5.2. Uproszczona procedura zmiany Na mocy Traktatu z Lizbony ustanowiono nowe, tzw. uproszczone procedury zmiany (art. 48 ust. 6 i 7 TUE), obejmujące możliwość modyfikacji traktatów stanowiących podstawę Unii bez konieczności zawierania traktatu rewizyjnego, tj. przeprowadzenie zmian na mocy specjalnych postanowień Traktatów, które upoważniają Radę do dokonania stosownej zmiany Traktatów w ściśle określonym przedmiocie. Procedura taka określana jest mianem