Rada Unii Europejskiej Bruksela, 9 czerwca 2017 r. (OR. en) 9744/17 AVIATION 75 PISMO PRZEWODNIE Od: Data otrzymania: 8 czerwca 2017 r. Do: Nr dok. Kom.: Dotyczy: Sekretarz Generalny Komisji Europejskiej, podpisał dyrektor Jordi AYET PUIGARNAU Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Sekretarz Generalny Rady Unii Europejskiej COM(2017) 286 final KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Lotnictwo: otwarta i połączona Europa Delegacje otrzymują w załączeniu dokument COM(2017) 286 final. Zał.: COM(2017) 286 final 9744/17 mf GDE 2A PL
KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 8.6.2017 r. COM(2017) 286 final KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Lotnictwo: otwarta i połączona Europa {SWD(2017) 207 final} PL PL
1. WPROWADZENIE 1.1. Silny sektor lotnictwa dla silniejszej Unii Lotnictwo ma kluczowe znaczenie dla Unii Europejskiej. Napędza ono wzrost gospodarczy, tworzy miejsca pracy, ułatwia handel i umożliwia ludziom podróżowanie. Obecnie europejskie lotnictwo odpowiada za 26 % światowego rynku, wnosząc do europejskiego produktu krajowego brutto wkład w wysokości 510 mld EUR rocznie oraz zapewniając w Europie 9,3 mln miejsc pracy. Otwarte i połączone rynki lotnicze oferują bardziej atrakcyjne cenowo loty i większy wybór miejsc docelowych podróży na całym świecie. Jakość sieci połączeń lotniczych ma znaczenie dla podróżnych i dla przedsiębiorstw, a także całej gospodarki, ponieważ im lepiej miasto, region bądź państwo jest połączone drogą powietrzną z innymi miejscami docelowymi w Europie i innych częściach świata, tym większy wzrost gospodarczy można uzyskać. Od ustanowienia 25 lat temu unijnego jednolitego rynku lotniczego odnotowano znaczny wzrost podróży drogą lotniczą. Liczba wykonywanych każdego dnia lotów wzrosła z poniżej 10 000 w 1992 r. do około 23 000 w 2016 r. Ponadto pasażerowie mają obecnie dostęp do większej liczby miejsc docelowych. Obecnie istnieje około 7 400 tras w porównaniu z mniej niż 2 700 trasami w 1992 r. W 2015 r. ponad 1,45 mld pasażerów wyleciało z lotnisk unijnych lub przybyło na te lotniska. Europejskie lotnictwo musi w zrównoważony sposób pozostać konkurencyjne w skali światowej i wykorzystać możliwości, jakie daje mu szybko zmieniająca się gospodarka światowa. Dlatego też w grudniu 2015 r. Komisja Europejska przedstawiła Europejską strategię w dziedzinie lotnictwa 1, w której określono ambitną wizję przyszłości europejskiego lotnictwa. Ma ona na celu przyspieszenie wzrostu europejskiej gospodarki, wzmocnienie jej bazy przemysłowej oraz umocnienie światowego przywództwa Europy w lotnictwie, przy jednoczesnym rozwiązywaniu problemów dotyczących ochrony środowiska i klimatu, przyczyniając się bezpośrednio w ten sposób do realizacji strategicznych priorytetów Komisji. 1.2. Europejska strategia w dziedzinie lotnictwa przynosi rezultaty W Europejskiej strategii w dziedzinie lotnictwa ustanowiono szereg działań w ramach polityki, które zostaną przeprowadzone w najbliższych latach. Niniejszy komunikat oraz wniosek i wytyczne w nim wymienione, przedstawione razem, przyczyniają się do realizacji tej strategii, a konkretnie działania ukierunkowanego na osiągnięcie następujących celów: utrzymanie przywództwa w lotnictwie międzynarodowym poprzez zachowanie konkurencji i ułatwianie inwestycji zagranicznych w unijne przedsiębiorstwa lotnicze; walka z ograniczeniami wzrostu europejskiej przestrzeni powietrznej poprzez ulepszanie jakości sieci połączeń i zwiększanie efektywności przestrzeni powietrznej. 2. LIDER W LOTNICTWIE MIĘDZYNARODOWYM 1 Komunikat Komisji Europejska strategia w dziedzinie lotnictwa, COM(2015) 598 final. EN 2 EN
2.1. Utrzymywanie konkurencji w lotnictwie UE poprawia dostęp do rynku i możliwości inwestycyjne europejskiego lotnictwa na ważnych rynkach zagranicznych, pomagając mu zwiększyć międzynarodową obecność i zapewniając warunki wolnorynkowe wszystkim unijnym przedsiębiorstwom lotniczym. Zawieranie przez UE umów lotniczych z państwami trzecimi wspiera otwarty i połączony rynek. Umożliwia to dostęp do większej liczby lotów i miejsc docelowych po niższych cenach. Niektóre umowy już podpisano, inne są obecnie negocjowane lub wymagają podpisania (umowa z Ukrainą), oczekuje się też, że w najbliższych latach będą negocjowane kolejne umowy zgodnie z zaleceniami Komisji dla Rady zawierającymi upoważnienia do rozpoczynania dalszych negocjacji. Obecnie nie istnieją żadne międzynarodowe standardy Światowej Organizacji Handlu lub Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego obejmujące dostęp do rynków. Dlatego też UE określa warunki otwarcia rynku z państwami trzecimi poprzez jej umowy lotnicze, tak by zapewnić inwestorom przewidywalność i pewność prawa. W przypadku braku unijnej umowy lotniczej z zainteresowanymi państwami trzecimi lub jeżeli istniejące umowy (unijne lub krajowe) nie zawierają wystarczających postanowień dotyczących praktyk negatywnie wpływających na konkurencję, jakość europejskiej sieci połączeń może ucierpieć w sytuacji, gdy unijne przedsiębiorstwa lotnicze stają się obiektem takich praktyk ze strony państw trzecich lub podmiotów państw trzecich. W dłuższej perspektywie takie praktyki, jeżeli dopuści się do ich utrwalenia, mogą mieć negatywny wpływ na sytuację konkurencyjną na rynku, a w konsekwencji prowadzić do mniejszego wyboru, mniejszej dostępności połączeń i wyższych cen dla obywateli i przedsiębiorstw UE. Unijne przedsiębiorstwa lotnicze odpowiadają oczywiście za swoją konkurencyjność i powinny w dalszym ciągu dostosowywać produkty i modele biznesowe do warunków rynkowych. UE powinna jednak mieć możliwość podjęcia odpowiedniego działania, jeżeli jakość sieci połączeń i konkurencyjność Unii w międzynarodowym transporcie lotniczym jest zagrożona ze względu na praktyki dyskryminacyjne. Konieczne jest podjęcie szeregu działań, by ograniczyć ryzyko wpływu praktyk na konkurencję. Po pierwsze, UE i jej państwa członkowskie powinny w międzynarodowym kontekście Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego i Światowej Organizacji Handlu kontynuować wysiłki mające na celu aktywne wspieranie opracowania wielostronnych zasad gwarantujących równe warunki dostępu do rynku i równe szanse w skali światowej dla wszystkich przedsiębiorstw lotniczych. Po drugie, UE i jej państwa członkowskie powinny kontynuować współpracę z państwami trzecimi i zająć się tą kwestią w kontekście umów lotniczych 2. Działania te stanowią preferowany kierunek działania UE. Niezbędne są również przepisy na poziomie unijnym umożliwiające składanie skarg do Komisji. Komisja może następnie przeprowadzić dochodzenie mające na celu ustalenie, czy unijne przedsiębiorstwa lotnicze doznały uszczerbku w wyniku odpowiednich praktyk państw trzecich, co może prowadzić do podjęcia środków wyrównawczych. Obecne rozporządzenie 2 http://ec.europa.eu/transport/modes/air/aviation-strategy/external_policy. EN 3 EN
dotyczące tych kwestii 3 okazało się niedostosowane pod względem podejścia i musi zostać zastąpione skuteczniejszym instrumentem. Komisja: składa wniosek dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie ochrony konkurencji w transporcie lotniczym, zastępującego rozporządzenie (WE) nr 868/2004; wzywa Radę do umożliwienia otwarcia negocjacji w sprawie dalszych unijnych kompleksowych umów lotniczych (z Bahrajnem, Chinami, Kuwejtem, Meksykiem, Omanem i Arabią Saudyjską) oraz do szybkiego podjęcia decyzji w sprawie podpisania unijnej kompleksowej umowy lotniczej z Ukrainą. 2.2. Ułatwianie inwestycji zagranicznych w unijne przedsiębiorstwa lotnicze Aby się rozwijać, europejskie przedsiębiorstwa lotnicze potrzebują dostępu do inwestycji, w tym inwestycji zagranicznych. Liberalizacja unijnego rynku lotniczego usunęła wszystkie bariery dla inwestycji między europejskimi przedsiębiorstwami lotniczymi. Skorzystały na tym zarówno przedsiębiorstwa lotnicze, jak i pasażerowie, dzięki zwiększeniu rentowności przedsiębiorstw lotniczych i zapewnieniu większej liczby lotów. Zagraniczne przedsiębiorstwa lotnicze mogą nie tylko prowadzić działalność w państwach UE, ale również inwestować w unijne przedsiębiorstwa lotnicze. Zgodnie z obowiązującymi przepisami 4 inwestycje państw trzecich lub obywateli państw trzecich w przedsiębiorstwa lotnicze nie mogą jednak przekraczać 49 % własności, a skuteczna kontrola nad przedsiębiorstwem musi pozostać w rękach państw członkowskich lub ich obywateli. W przypadku niespełnienia tego warunku przedsiębiorstwa lotnicze nie mogą rozpocząć ani kontynuować działalności jako unijne przedsiębiorstwa lotnicze. W ostatnich latach przeprowadzono szereg dużych projektów inwestycyjnych, uruchamiając przeglądy ze strony państw członkowskich UE i Komisji w celu zapewnienia dalszego spełniania tych wymogów. W celu zwiększenia pewności prawa i wyjaśnienia zagranicznym inwestorom i przedsiębiorstwom lotniczym, które procedury inwestycyjne umożliwiają kontynuację działalności jako unijne przedsiębiorstwo lotnicze, Komisja przedstawia zatem wytyczne interpretacyjne w zakresie obowiązujących przepisów dotyczących własności i kontroli zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1008/2008. W wytycznych tych określa się metodę stosowaną przez Komisję przy ocenie wymogów własności i kontroli, odnoszącą się zwłaszcza do przypadków inwestycji zagranicznych. Następnym krokiem będzie dokonanie przez Komisję przeglądu przepisów dotyczących własności i kontroli oraz, jeżeli zajdzie taka potrzeba, dostosowanie ich tak, by zachowały one odpowiedniość i skuteczność w kontekście szybko zmieniającego się rynku lotniczego. 3 4 Rozporządzenie (WE) nr 868/2004 dotyczące ochrony przed subsydiowaniem i nieuczciwymi praktykami cenowymi powodującymi uszczerbek dla przewoźników lotniczych Wspólnoty w świadczeniu usług lotniczych z krajów nienależących do Wspólnoty Europejskiej. Rozporządzenie (WE) nr 1008/2008. EN 4 EN
Komisja: przedstawia wytyczne interpretacyjne w zakresie przepisów dotyczących własności i kontroli europejskich przedsiębiorstw lotniczych zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1008/2008; przeprowadza przegląd przepisów dotyczących własności i kontroli unijnych przedsiębiorstw lotniczych w ramach oceny rozporządzenia (WE) nr 1008/2008 5. 3. ZWALCZANIE OGRANICZEŃ WZROSTU W EUROPEJSKIEJ PRZESTRZENI POWIETRZNEJ 3.1. Poprawa jakości sieci połączeń lotniczych Dostępność podróży lotniczych pozostaje wyzwaniem dla pewnych regionów UE, co może również dotyczyć regionów najbardziej oddalonych. UE uznała potrzebę zajęcia się przypadkami, w których na określonych trasach i na skutek szczególnych warunków niewystarczający popyt lub niedoskonałości rynku uniemożliwiły udostępnienie wystarczającej liczby lotów, by zaspokoić potrzeby społeczności lokalnych. W takich przypadkach obowiązek użyteczności publicznej może zagwarantować w szczególności dobre skomunikowanie regionów peryferyjnych lub rozwijających się z resztą Europy. Aby uniknąć uszczerbku dla konkurencji, obowiązek użyteczności publicznej w UE dopuszcza się tylko na bardzo szczególnych warunkach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1008/2008. Doświadczenie pokazuje jednak, że istniejące przepisy nie zawsze są wdrażane w sposób spójny, co może osłabić realizację celu zachowania zarówno jakości sieci połączeń, jak i konkurencji na tych trasach. Komisja przedstawia zatem wytyczne interpretacyjne, aby wyjaśnić podniesione przez państwa członkowskie i władze lokalne kwestie dotyczące koncepcji, projektowania i wdrażania ich systemów obowiązku użyteczności publicznej. Wytyczne te określają metodę stosowaną przez Komisję przy ocenie obowiązku użyteczności publicznej. Powinny one wspomóc państwa członkowskie w poprawnym i skutecznym stosowaniu przepisów dotyczących obowiązku użyteczności publicznej w odpowiednich sytuacjach jako jednego z możliwych rozwiązań uzupełniania luk w sieci połączeń. Następnym krokiem będzie dokonanie przeglądu przepisów dotyczących obowiązku użyteczności publicznej i, jeśli zajdzie taka potrzeba, dostosowanie ich w celu zapewnienia ich dalszej skuteczności i jasności. Komisja: przedstawia wytyczne interpretacyjne w zakresie przepisów dotyczących obowiązku użyteczności publicznej zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1008/2008; 5 W przypadku tych wniosków zastosuje się wymogi Komisji dotyczące lepszego stanowienia prawa. EN 5 EN
przeprowadza przegląd przepisów dotyczących obowiązku użyteczności publicznej w ramach oceny rozporządzenia (WE) nr 1008/2008. Ponadto służby Komisji opracowują obecnie indeks jakości sieci połączeń, aby skuteczniej określać luki w sieci połączeń i określić kryteria różnych poziomów przewozów lotniczych między regionami UE. Indeks ten zostanie opublikowany pod koniec 2017 r. 3.2. Zwiększanie efektywności przestrzeni powietrznej Głównym wyzwaniem, przed jakim stoi europejskie lotnictwo, jest zmniejszenie ograniczeń efektywności, które stanowią poważną przeszkodę dla możliwości zapewnienia zrównoważonego wzrostu europejskiego sektora lotniczego i dla jego międzynarodowej konkurencyjności oraz powodują opóźnienia. Rozdrobnienie europejskiej przestrzeni powietrznej pociąga za sobą koszty w wysokości co najmniej 3 mld EUR rocznie oraz nawet do 50 mln ton dwutlenku węgla. Jednolita europejska przestrzeń powietrzna stanowi konkretny przykład obszaru, na który UE ma pozytywny wpływ poprzez zwiększenie zdolności, poprawę bezpieczeństwa i zmniejszenie kosztów, przy jednoczesnym ograniczeniu do minimum śladu środowiskowego lotnictwa. Pomimo tych udoskonaleń zakłócenia ruchu związane z niekorzystnymi warunkami pogodowymi, usterkami technicznymi, wyjątkowymi zdarzeniami, sytuacjami kryzysowymi oraz akcjami protestacyjnymi w dalszym ciągu znacznie utrudniają podróże w Europie 6. Ponadto szereg kluczowych reform przedstawionych przez Komisję w celu zwiększenia efektywności przestrzeni powietrznej, w tym skrócenia tras i obniżenia kosztów operacyjnych i środowiskowych, pozostaje zablokowanych w Radzie od 2014 r. (SES 2+) Reformy te mogą wygenerować w ciągu następnych 20 lat 36 mld EUR oszczędności oraz stworzyć nawet do 11 000 miejsc pracy. Wśród wszystkich przyczyn zakłóceń ruchu lotniczego, akcje protestacyjne w formie strajków stanowią najbardziej złożone wyzwania, jako że strajki personelu zarządzania ruchem lotniczym na ogół skutkują odwołaniem i opóźnieniem wielu lotów, co sprawia, że wielu pasażerów zostaje zablokowanych na lotniskach. Działania te mają znaczny wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego 7. W okresie od 2005 do 2016 r. w wyniku strajków personelu zarządzania ruchem lotniczym odwołano 243 660 lotów, co dotknęło w przybliżeniu 27 mln pasażerów. W tym samym okresie przedsiębiorstwa lotnicze poniosły w wyniku akcji protestacyjnych personelu zarządzania ruchem lotniczym koszty w wysokości ponad 1 mld EUR tylko z powodu samych opóźnień. Prawo do strajku jest jednym z podstawowych praw 8. Obecnie podlega ono zasadniczo przepisom krajowym. Niektóre praktyki stosowane obecnie w różnych państwach 6 7 8 W roku 2016 przyczyny opóźnień spowodowanych zarządzaniem przepływem ruchu lotniczego na trasie kształtowały się w następujących proporcjach: zdolności/zasoby ludzkie służb kontroli ruchu lotniczego (57 %), warunki pogodowe (19 %), strajki personelu zarządzania ruchem lotniczym (14 %) oraz inne zdarzenia (9 %). Od uruchomienia jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej w 2004 r. unijna sieć lotnicza doświadczyła faktycznie 375 dni strajków, co oznacza ponad jeden rok strajków na przestrzeni trzynastoletniego okresu. Zagwarantowane w art. 28 Karty praw podstawowych, który stanowi, iż: Pracownicy i pracodawcy, lub ich odpowiednie organizacje, mają, zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi, prawo do negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy na odpowiednich poziomach oraz do podejmowania, w przypadkach konfliktu interesów, działań zbiorowych, w tym strajku, w obronie swoich interesów. Zob. również art. 6 Europejskiej karty społecznej (zrewidowanej), w którym uznaje się prawo pracowników i pracodawców do podejmowania działań zbiorowych w przypadkach konfliktu interesów, w tym prawo do strajku. EN 6 EN
członkowskich pomagają ograniczyć liczbę odwołanych i opóźnionych lotów doświadczanych przez europejskich podróżników. Komisja określiła szereg środków operacyjnych, które zainteresowane strony mogą wdrożyć, aby radzić sobie z tymi problemami. Środki te obejmują doskonalenie dialogu społecznego w sektorze zarządzania ruchem lotniczym w oparciu o opracowany przez partnerów społecznych zestaw narzędzi, ale również wczesne powiadamianie o strajkach przez związki zawodowe, indywidualne powiadomienia członków personelu, zabezpieczanie przelotów i zabezpieczanie okresów szczytowych ruchu lotniczego. Komisja: zachęca państwa członkowskie i zainteresowane strony, w tym partnerów społecznych, do stosowania następujących praktyk mających na celu zwiększenie ciągłości w zarządzaniu ruchem lotniczym: o promowanie solidnego i sprawnego dialogu społecznego w przedsiębiorstwach zarządzania ruchem lotniczym ograniczenie wpływu akcji protestacyjnych na sieć zarządzania ruchem lotniczym poprzez zmniejszanie prawdopodobieństwa strajków dzięki lepszemu dialogowi społecznemu; o wczesne powiadamianie o strajkach przez związki zawodowe przekazanie powiadomienia z dostatecznym wyprzedzeniem (co najmniej 14 dni przez rozpoczęciem strajku) umożliwia zainteresowanym stronom w lotnictwie przygotowanie planów zaradczych przez rozpoczęciem akcji protestacyjnej; o przekazywanie przez członków personelu indywidualnych powiadomień o uczestnictwie w akcji protestacyjnej dostatecznie wczesne (np. na 72 godziny przez rozpoczęciem strajku) indywidualne powiadomienie przez członków personelu umożliwia zarządowi lepsze zorganizowanie ruchu lotniczego i zarządzanie personelem przed rozpoczęciem strajku; o utrzymanie przelotów państw członkowskich dotkniętych strajkiem zapewnienie stuprocentowej ciągłości obsługi lotów przecinających przestrzeń powietrzną państw członkowskich dotkniętych strajkiem znacznie ograniczy wpływ na całą europejską sieć zarządzania ruchem lotniczym; o zabezpieczenie okresów szczytowych ruchu lotniczego należy unikać strajków, do których dochodzi podczas szczytowych okresów dnia i roku; zachęca zainteresowane strony zaangażowane w działalność operacyjną i menedżera sieci do zajęcia się kwestią zakłóceń ruchu w przypadku strajków oraz do dalszego rozwinięcia istniejących środków zaradczych. Instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej zachęca się do zawierania umów w sprawie współpracy, na zasadach dwustronnych lub wielostronnych, w celu zwiększania ciągłości usług w przypadku strajków. Menedżer sieci powinien śledzić postępy w tym zakresie przy pomocy rejestru strajków; EN 7 EN
wspólnie z zainteresowanymi stronami będzie dalej badać koncepcję bardziej zintegrowanego działania europejskiej przestrzeni powietrznej, mając na celu zapewnienie optymalnej ciągłości usług. Komisja zbada również środki ram skuteczności działania jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej, aby lepiej uwzględniać wpływ strajków na działalność zarządzania ruchem lotniczym; wzywa współprawodawców do pilnego przyjęcia wniosków dotyczących jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (SES 2+) oraz będzie kontynuować współpracę z państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami w dążeniu do pełnego wdrożenia jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej. 4. WNIOSEK Silny, konkurencyjny i zrównoważony europejski sektor lotnictwa jest niezbędnym elementem wspierającym unijną gospodarkę. Unijne lotnictwo powinno zachować pozycję międzynarodowego lidera. Należy to umożliwić w szczególności poprzez wejście na nowe rynki międzynarodowe i zapewnienie wolnej konkurencji między wszystkimi przedsiębiorstwami lotniczymi. Należy również ułatwić inwestycje zagraniczne w unijne przedsiębiorstwa lotnicze. Unia powinna także posiadać szeroką sieć połączeń i zmaksymalizować efektywność przestrzeni powietrznej. Działania na poziomie UE i na poziomach krajowych umożliwią sektorowi lotnictwa skuteczne funkcjonowanie w przypadku niedoskonałości rynku lub zakłóceń ruchu lotniczego. Wymienione wyżej działania są niezbędne do stworzenia otwartego i połączonego rynku lotniczego, który przyniesie bezpośrednie korzyści obywatelom, pracownikom i przedsiębiorstwom UE. EN 8 EN