PRZESTRZEŃ REGIONU KUJAWSKO-POMORSKIEGO W LATACH 2014-2020 Planowanie przestrzenne w świetle Dyrektywy INSPIRE oraz Rozporządzenia GMES Konferencja pod patronatem Ministra Rozwoju Regionalnego Toruń, 23 października 2012 r. arch. Grzegorz A. Buczek Wydział Architektury Politechniki Warszawskiej, wiceprezes Towarzystwa Urbanistów Polskich, b. przewodniczący Komisji ds. legislacji przy ZG SARP, członek Zespołu Koordynacyjnego Polskiej Rady Architektury, b. Sekretarz b. Głównej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej Warunki i możliwości realizacji Celu 6. Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego - w kontekście prowadzonych działań legislacyjnych (Kodeks Budowlany) i braku przyjęcia przez Rząd dokumentu kierunkowego Polska polityka architektoniczna KONCEPCJA PRZESTRZENNEGO ZAGOSPODAROWANIA KRAJU 2030 Załącznik do uchwały nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. [ str.159 str. 177 ] Cel 6. Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego Ład przestrzenny to główny cel zagospodarowania przestrzennego na wszystkich poziomach planowania: krajowym, regionalnym, lokalnym i funkcjonalnym. Zgodnie z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. 1
W zagospodarowaniu przestrzennym ład przestrzenny oznacza uporządkowanie i harmonię pomiędzy różnymi elementami składowymi przestrzeni i funkcjami struktury przestrzennej, stanowiąc kryterium oceny jakości zmian zagospodarowania w odniesieniu do sprawności procesów społecznogospodarczych i jakości życia. Znaczenie ładu przestrzennego jako nieodłącznego atrybutu rozwoju zrównoważonego rozumianego w szerokim, zintegrowanym ujęciu, dla warunków życia obywateli, funkcjonowania gospodarki i szans rozwojowych powoduje, że racjonalizacja procesów przestrzennych stała się obecnie jednym z najważniejszych zadań władz publicznych. ( ) za ład przestrzenny decydujący o wartości, jakości i tożsamości polskiej przestrzeni odpowiedzialność ponosi Państwo i jego władze publiczne rządowe i samorządowe. W Polsce ( ) obserwujemy nieadekwatność form zagospodarowania przestrzennego do nowoczesnych funkcji i ich rozmieszczenia z wszystkimi znanymi wadami tego zjawiska. ( ) racjonalizacja polityki przestrzennej, przywrócenie i poszerzanie ładu przestrzennego stają się w Polsce strategicznym składnikiem nowoczesnej zintegrowanej polityki rozwoju. ( ) Dlatego zagospodarowanie przestrzenne jest obecnie jednym z najważniejszych instrumentów budowania spójności terytorialnej, a sfera związana z funkcjonowaniem gospodarki przestrzennej wyrażająca się w ładzie przestrzennym, społecznym, gospodarczym i ekologicznym współdecyduje o spójności systemów społeczno-gospodarczych i ekologicznych. W nowych jakościowo uwarunkowaniach systemowych, w ciągłym procesie przewidywania i projektowania przyszłości, rozwiązywania sytuacji konfliktowych, w ciągłej grze o kształt przestrzeni proces równoważenia rozwoju, regulowany przez formułowanie zasad i kierunków określających politykę ładu przestrzennego, będzie łączył w sobie ( ): ład społeczny identyfikujący strategiczne cele i środki oraz przedsięwzięcia zmierzające do poprawy jakości życia społeczeństwa, ład ekonomiczny określający strategiczne cele i środki generujące efektywny rozwój społeczno-gospodarczy, 2
ład ekologiczny formułujący uwarunkowania i strategiczne cele ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska przyrodniczego, zmierzające do utrwalania rozwoju ekologicznie zrównoważonego (ekorozwoju), ład przestrzenny określający strategiczne cele i kryteria kształtowania oraz harmonizowania struktur przestrzennych wyrażające zasady i kierunki gospodarowania przestrzenią geograficzną. Działania na rzecz przywrócenia utrwalenia ładu przestrzennego w Polsce można pogrupować następująco: 6.1. Wprowadzenie zintegrowanego (spójnego i hierarchicznego) systemu planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego zdolnego do efektywnej koordynacji działań podmiotów publicznych i polityk publicznych mających największe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego na różnych poziomach zarządzania, 6.2. Uporządkowanie regulacji zapewniających sprawność i powszechność działania systemu planowania przestrzennego, 6.3. Wzmocnienie instytucjonalne i jakościowe planowania przestrzennego. ( ) ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego 3. 1. Prezes Rady Ministrów, na wniosek Ministra, powołuje i odwołuje przewodniczącego Komisji. 2. Prezes Rady Ministrów, na wniosek Ministra zgłoszony po zasięgnięciu opinii przewodniczącego Komisji, powołuje i odwołuje zastępcę przewodniczącego Komisji oraz jej członków ( ), spośród wybitnych przedstawicieli nauki i praktyki z zakresu prawa budowlanego, planowania i zagospodarowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska oraz ochrony dóbr kultury. ( ) 7. Do zadań Komisji należy opracowanie projektu przepisów rangi ustawowej w zakresie kompleksowej regulacji dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego. 3
Jak zapowiedział Minister Sławomir Nowak nowe regulacje budowlane, które przeciwdziałać będą chaosowi urbanistycznemu powstaną w tzw. "dwutakcie" - pierwszy krok to będzie projekt nowego prawa budowlanego - założenia do projektu są już po wielu konsultacjach, a projekt ustawy w przyszłym roku powinien trafić do parlamentu. Kolejny krok - opracowanie Kodeksu Budowlanego będzie zadaniem Komisji Kodyfikacyjnej do końca obecnej kadencji parlamentu. - Dotychczasowe regulacje spowodowały taki chaos prawny, że docelowo potrzebna jest regulacja o charakterze stabilnym, powstająca w oderwaniu od podziału resortowego - powiedział przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski. W trakcie niedawnego IV. Kongresu Urbanistyki Polskiej Odpowiedzialni za miasto podczas jego IV Sesji Budowanie miasta ze szczególnym zainteresowaniem oczekiwano wystąpienia Anny Bajurskiej Miałkos - Zastępcy Dyrektora Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w Ministerstwie Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej: wobec nowego zakresu odpowiedzialności tego resortu w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw. Jak poinformowała - zakres odpowiedzialności resortu TBiGM w zakresie spraw związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym ulegnie zmianie poprzez jego ograniczenie. Zmiana polega na dokonaniu podziału kompetencji w ramach działu administracji rządowej budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa poprzez: wydzielenie z niego zagadnień związanych z zagospodarowaniem przestrzennym na poziomie krajowym i regionalnym (wojewódzkim) oraz polityki miejskiej. Zadania te zostaną przeniesione do działu administracji rządowej rozwój regionalny. W dziale budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa pozostaną zagadnienia z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego na poziomie lokalnym, tj. gminy i powiatu. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania przestrzennego i mieszkalnictwa, odpowiadając za planowanie na poziomie lokalnym, będzie kontynuował, zgodnie z nowym podziałem kompetencji, realizację zadań dotyczących nadzoru i koordynacji działań w miastach (tj. działań związanych z architekturą, budownictwem, nadzorem architektoniczno-budowlanym, wspieraniem mieszkalnictwa, gospodarką nieruchomościami i infrastrukturą). Art. 47a. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego dokonuje, w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, przeglądu i analizy zasad, sposobu, a także warunków funkcjonowania instytucji, procedur i instrumentów oraz przedkłada Radzie Ministrów propozycje zmian, uwzględniając w szczególności koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju. 4
*********************************************************************************************** Projekt Polskiej Polityki Architektonicznej polityki jakości krajobrazu, przestrzeni publicznej i architektury maj 2009 r. [opracowany przez ekspertów PRA, SARP, TUP, IA i innych organizacji i gremiów fachowych ] Konkluzje Realizacja Polskiej Polityki Architektonicznej polityki jakości krajobrazu, przestrzeni publicznej i architektury wymaga: - uznania ładu przestrzennego za dobro publiczne i niezbędny warunek zrównoważonego rozwoju wpisanego do Konstytucji RP; - doskonalenia narzędzi legislacyjnych dokonania zmian i uzupełnień aktów prawnych dotyczących zarządzania przestrzenią, gwarantujących kształtowanie i zachowanie wysokiej jakości krajobrazu, przestrzeni publicznej i architektury, w zgodzie z zasadami zrównoważonego rozwoju, równowagi kryteriów kulturowych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych; - codziennej praktyki realizowania celów niniejszego dokumentu przez skoordynowane działania administracji państwowej i samorządowej, organizacji zawodowych, organizacji pozarządowych, uczelni, placówek oświatowych i społeczeństwa. ( ) Aneks do projektu Polskiej Polityki Architektonicznej WPŁYW SPOSOBU ZARZĄDZANIA PRZESTRZENIĄ NA GOSPODARKĘ, ŚRODOWISKO, ŻYCIE SPOŁECZNE Korzyści gospodarcze, ekologiczne i społeczne, jakie mogą zapewnić nowoczesne metody zarządzania przestrzenią Wprowadzenie ( ) rozwiązań proponowanych w projekcie Polskiej Polityki Architektonicznej ( ), pozwoli na uzyskanie istotnych korzyści ekonomicznych, ekologicznych i społecznych, do których trzeba wliczyć zarówno oszczędności w procesie realizacji infrastruktury i zabudowy, niższe koszty eksploatacyjne, ale co najważniejsze zwiększoną jakość i atrakcyjność budowanych struktur miejskich oraz kształtowanej przestrzeni niezurbanizowanej, a co za tym idzie większą wartość nieruchomości, zaś w konsekwencji wyższy standard życia mieszkańców i większą konkurencyjność Polskich miast w układzie międzynarodowym. 5
Osiągnięcie tego celu wymaga spójnych i kompleksowych zmian legislacyjnych i instytucjonalnych. W pierwszej kolejności konieczne jest zdefiniowanie na poziomie rządowym projektu polityki architektonicznej, czyli całościowej polityki jakości krajobrazu, przestrzeni publicznej, architektury i skutecznego sposobu jej realizacji. ( ) zestawienie kilku najbardziej istotnych elementów procesu zarządzania przestrzenią oraz ich konsekwencji ekonomicznych wykazuje, jak bardzo funkcjonowanie gospodarki kraju jest zależne od decyzji przestrzennych. ( ) Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że racjonalna gospodarka powinna wykluczać marnotrawstwo wywołane przestrzennym chaosem, tworząc struktury przestrzenne generujące rozwój społeczny i ekonomiczny, a taki jest nadrzędny cel Polskiej Polityki Architektonicznej W dniu 25 lipca 2012 roku podczas wspólnego posiedzenia Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego Regionalnej, po prezentacji i przychylnym przyjęciu społecznego eksperckiego projektu Polskiej Polityki Architektonicznej oraz po dyskusji nad tym projektem Posłowie - Członkowie tych Komisji Sejmowych - uznali za celowe przygotowanie przez Rząd Polskiej Polityki Architektonicznej i postanowili skierować w tej sprawie odpowiedni dezyderat do Premiera. W tezach do takiego wystąpienia do Premiera RP napisano m. in.: - Polska tak jak na tle większości krajów unii Europejskiej niekorzystnie wyróżnia się stanem przestrzeni (co potwierdzają także dokumenty rządowe, np. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Przestrzennego Kraju 2030), podobnie niekorzystnie wyróżnia się brakiem oficjalnej rządowej polityki architektonicznej, i to pomimo że Polska jest sygnatariuszem wielu międzynarodowych dokumentów, które w zasadzie wymagają opracowania, przyjęcia i wdrażania przez Rząd RP tego typu polityki; - chaotyczna, fragmentaryczna i nieskoordynowana, a często nawet wewnętrznie sprzeczna aktywność legislacyjna wielu resortów w szeroko rozumianej sferze przestrzennej, pogłębia tylko chaos legislacyjny obejmujący tę sferę, a w konsekwencji utrwala i pogłębia chaos przestrzenny, ze wszystkimi jego negatywnymi społecznymi, ekonomicznymi i kulturowymi skutkami; jest tak pomimo przyjęcia przez Rząd i akceptacji przez Sejm wspomnianej KPZK 2030 z jej Celem 6: Przywróceniem i utrwaleniem ładu przestrzennego ; - to właśnie brak rządowej płaszczyzny koordynacji takich niespójnych działań legislacyjnych ze sfery przestrzennej jest najistotniejszym argumentem za koniecznością jak najszybszego powołania międzyresortowej komisji ds. polskiej polityki 6
architektonicznej, a następnie pilnego opracowania takiej polityki oraz jej przyjęcia i realizacji jej postanowień przez Rząd Premiera Donalda Tuska. Niestety jak dotąd Komisje nie wywiązały się z tego zobowiązania i nie wystąpiły do Premiera ws. konieczności podjęcia działań dotyczących Polskiej Polityki Architektonicznej ( ) ******************************************* Rezolucja lubelska [fragment dokumentu końcowego IV. Kongresu Urbanistyki Polskiej Odpowiedzialni za miasto ] Zwracamy się do Władz Centralnych Parlamentu i Rządu - z apelem: o szybkie podjęcie kompleksowej reformy gospodarki przestrzennej, której najważniejsze kierunki wytycza Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, z jej Celem 6: Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego - rozumianym wieloaspektowo, ze szczególnym uwzględnieniem narzędzi ekonomicznych umożliwiających racjonalizację gospodarki przestrzennej; ( ) Uczestnicy IV. Kongresu Urbanistyki Polskiej, w Lublinie, 21 września 2012 roku. ************************************************************************* PODSUMOWANIE I WNIOSKI Wydaje się, że obecnie ze wszystkich działań dot. sfery przestrzennej prowadzonych przez Rząd najbardziej właściwe i kompleksowe jest podejście zawarte w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, w tym w szczególności zarówno jej elementy diagnostyczne jak decyzyjno - postulatywne dotyczące Celu 6. Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego. 7
Czytelne są związki tych elementów KPZK 2030 z wieloma dokumentami i stanowiskami eksperckimi, w szczególności z tezami Stanowiska GKU-A Rekomendowane zasady i zakres reformy praw gospodarki przestrzennej, jako elementu zintegrowanego planowania rozwoju kraju, ale też z wieloma tezami społecznego projektu Polskiej Polityki Architektonicznej. Stąd coraz bardziej wyraziste jest poparcie wielu środowisk dla tego dokumentu, jego celów oraz odnośnych działań MRR Warty podkreślenia jest fakt, że MRR jest jedynym resortem, który poważnie potraktował ekspercki projekt PPA w pracach nad projektem KPZK 2030, pomimo, że otrzymał go znacznie później niż resorty, które patronowały jego opracowaniu i deklarowały (odpowiednio do ich ówczesnych kompetencji) podjęcie pracy nad podobnym dokumentem rządowym, a nawet wykorzystywały projekt PPA do oficjalnych prezentacji w trakcie polskiej prezydencji UE W tej sytuacji gremia fachowe i środowiska, którym leży na sercu dobro i jakość polskiej przestrzeni oraz ład przestrzenny pokładają wielką nadzieję w fakcie, że w KPZK 2030 odpowiednio zdefiniowano jej cele, w tym zwłaszcza Cel 6. i liczą na konsekwentną realizację KPZK 2030 i jej celów, deklarując poparcie dla takich działań. Niestety ten dość klarowną politykę zapisaną w KPZK 2030 nieco zaciemniają różne odnośne działania legislacyjne (i/lub ich brak): - podzielenie sfery przestrzennej pomiędzy dwa resorty wbrew pierwotnym planom jej całościowego przypisania MRR, towarzyszącym dłuższy czas pracom nad projektem KPZK 2030 i w znacznym stopniu warunkującym realizację jej celów; 8
- opóźnianie zatwierdzenia i realizacji Planu Działań tj. dokumentu ukierunkowującego i uściślającego realizację KPZK 2030 i jej celów, w szczególności mającym sprecyzować odnośne działania legislacyjne; - jednoczesne przyspieszenie działań legislacyjnych (nad projektem nowego Prawa Budowlanego oraz Kodeksem Budowlanym) pozostających w całości i/lub w oczywisty sposób pod egidą MTBiGM, prowadzonych w sposób odmienny od właściwego podejścia do reformy systemowej, zarówno przez jej fragmentaryczne traktowanie oraz odwrócenie hierarchii celów i problemów zarysowanych w kompleksowy sposób w KPZK 2030 (tj. działania od niektórych wybranych szczegółów do ogółu, a nie odwrotnie ). Wydaje się, że obecna aktywność legislacyjna resortu TBiGM, a także ambicje i deklaracje towarzyszące powołaniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego (niewłaściwie ukierunkowujące i poszerzające zakres jej działania) mogą spowodować powstanie warunków (legislacyjnych) ograniczających możliwość realizacji Celu 6. KPZK 2030. W tej sytuacji szanse, warunki i możliwości realizacji Celu 6. KPZK 2030 (ale także jej pozostałych pięciu Celów, a więc jej Celu Strategicznego: Efektywne wykorzystanie przestrzeni krajui jej terytorialnie zróżnicowanych potencjałów rozwojowych dla osiągania ogólnych celów rozwojowych konkurencyjności, zwiększenia zatrudnienia, sprawności funkcjonowania państwa oraz spójności w wymiarze społecznym, gospodarczym i terytorialnym w długim okresie ) zależą od podjęcia przez Rząd, MRR i inne resorty jak najpilniej konsekwentnych i efektywnych prac wynikających z Planu 9
Działań, tj. kompleksowych działań legislacyjnych oraz wdrożeniowych całościowo i odpowiednio do hierarchii zagadnień określonych w KPZK 2030 systemowo reformujących sferę przestrzenną. Wydaje się, że do takich prac można w znaczącym zakresie wykorzystać treści społecznego projektu Polskiej Polityki Architektonicznej oraz jego aneksów; zakres wykorzystania tego dokumentu, w tym klarowność i kompleksowość zapisów takiej polityki w Planie Działania, określającym sposób realizacji KPZK 2030 i jej celów, może nawet znacząco ograniczyć potrzebę odrębnego przyjęcia Polskiej Polityki Architektonicznej przez Rząd Właściwa aktywność MRR jako resortu odpowiedzialnego za realizację KPZK 2030 i jej celów a także, co najmniej częściowo - za sferę przestrzenną, powinna wpłynąć moderująco na tę niewłaściwie ukierunkowywaną legislacyjną aktywność resortu TBiGM (a zwłaszcza Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego), która wkracza w sferę kompetencji MRR oraz nie jest dostatecznie spójna z celami KPZK 2030, zwłaszcza z jej Celem 6. Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego oraz z zarysowanymi w KPZK 2030 uwarunkowaniami jego realizacji, a w konsekwencji także innych celów KPZK ze względu na ich integralność. w Warszawie, 20 października 2012 r. 10