Raport z identyfikacji dobrych praktyk w obszarze VIII. Egzekwowanie zaległości podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości w ramach projektu Benchmarking narzędzie efektywnej kontroli zarządczej w urzędach miast na prawach powiatu, urzędach gmin i starostwach powiatowych Sporządził: Marcin Smala Ekspert ds. opracowania produktu finalnego innowacji Projekt współfinansowany w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet V Dobre rządzenie Działanie 5.2 "Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej" Poddziałanie 5.2.1 "Modernizacja zarządzania w administracji samorządowej" Umowa nr UDA- POKL.05.02.01-00-146/10-01 Katowice, wrzesieo 2014 r. 1
1. Metodologia prowadzenia badao Spośród gmin uczestniczących w projekcie Benchmarking kompetencje w zakresie występowania w charakterze organu egzekucyjnego przysługiwały w 2013 r. 17-stu prezydentom następujących miast na prawach powiatu: Bielsko-Biała, Bydgoszcz, Bytom, Chorzów, Częstochowa, Dąbrowa Górnicza, Gliwice, Jaworzno, Kalisz, Lublin, Mysłowice, Ruda Śląska, Rybnik, Sosnowiec, Tarnów, Tychy, Zabrze 1. Niniejsze porównanie efektywności i skuteczności egzekucji dotyczy zatem jedynie tych 17-stu samorządów. Pozostałe gminy korzystały z usług naczelników urzędów skarbowych. Z procesu zbierania danych porównawczych wyłączono powiaty, które nie wykonują wymiaru i poboru podatku od nieruchomości. Dane do badania zebrane zostały w lutym i marcu 2014 r i obejmowały mierniki dotyczące zarówno samej egzekucji podatku od nieruchomości, jak i egzekucji należności podatkowych i niepodatkowych ogółem. Narzędziem badawczym była ustandaryzowana ankieta, którą uczestniczący w projekcie wypełniali poprzez platformę. Dane wprowadzane były przez uprawnionych pracowników urzędu w zaprojektowanym do tego celu narzędziu informatycznym. W odróżnieniu od poprzednich badao realizowanych za lata 2011-2012, w niniejszym badaniu za rok 2013: Poszerzono grupę porównawczą o 6 jednostek niebiorących wcześniej udziału w projekcie: Bydgoszcz, Jaworzno, Lublin, Mysłowice, Ruda Śląska, Zabrze; Porównano koszty funkcjonowania komórek egzekucyjnych; Doprecyzowano częśd pytao ankietowych, w szczególności te, które w poprzednim roku budziły najwięcej wątpliwości (lista pytao w załączniku). W analizie danych i identyfikacji dobrych praktyk uwzględniono wyniki zawarte w raportach badania opinii klientów z przeprowadzonych w ramach projektu przez niezależny podmiot badao opinii klientów. Badania te, wykonywano techniką wywiadu osobistego na reprezentatywnej próbie respondentów, korzystających z usług świadczonych przez urząd w marcu i kwietniu 2014 r. W dniu 1 lipca 2014 r. odbyło się w Katowicach spotkanie z zarządzającymi procesem ustalania zobowiązao i egzekwowaniem dochodów podatkowych w urzędach biorących udział w projekcie w celu podsumowania zrealizowanego badania, prezentacji dobrych praktyk, wymiany doświadczeo 1 art. 19 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) mówi, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określenia i pobierania jest właściwy ten organ. 2
dotyczących dobrych praktyk, doświadczeo z procesu zbierania i analizy danych z okresu testowego, celem dokonania potrzebnych zmian. 2. Analiza danych Jak istotna jest egzekucja podatku od nieruchomości Wskaźniki istotności pozwalają porównad: Jaki jest % tytułów egzekucyjnych przypadających na podatek od nieruchomości w stosunku do wszystkich tytułów egzekwowanych przez daną komórkę egzekucyjną; Jaki % wyegzekwowanej kwoty stanowi podatek od nieruchomości w poszczególnych miastach. Udział liczby tytułów egzekucyjnych w sprawie podatku od nieruchomości na dzieo 31 grudnia 2013 r. we wszystkich tytułach egzekucyjnych (także innych niż te wynikające z podatku od nieruchomości) w badanej grupie miast wyniósł 30%. Udział kwoty tytułów w sprawie podatku od nieruchomości w kwocie wszystkich tytułów na 31 grudnia 2013 r. wyniósł 39%. Zaległości z tytułu podatku od nieruchomości stanowiły: powyżej 50% liczby tytułów Dąbrowa Górnicza, Rybnik, Ruda Śląska, Tychy 40-50% liczby tytułów Jaworzno, Mysłowice 30-40% liczby tytułów Bielsko-Biała, Kalisz, Lublin 20-30% liczby tytułów Bydgoszcz, Bytom, Częstochowa, Gliwice, Sosnowiec, Zabrze poniżej 20% liczby tytułów Chorzów, Tarnów Udział podatku od nieruchomości w ogólnej liczbie i kwocie tytułów ma znaczenie w dalszej analizie wyników osiąganych przez poszczególne jednostki w zakresie skuteczności komórki egzekucyjnej. Ze względu na specyfikę podatku od nieruchomości jego egzekucja jest w praktyce bardziej skuteczna niż np. zaległości z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwieo, mandaty straży miejskiej, czy inne drobne, tzw. uciążliwe tytuły. Miasta posiadające w strukturze swoich należności większośd należności dotyczących podatku od nieruchomości powinny byd porównywane pod względem skuteczności przede wszystkim z podobnymi sobie jednostkami (np. Dabrowa Górnicza i Rybnik). Miasta posiadające w strukturze swoich należności jedynie niewielki odsetek zaległości z tytułu podatku od nieruchomości (np. Chorzów i Tarnów) powinny byd porównywane w pierwszej kolejności między sobą, a w dalszej z innymi jednostkami (mimo, że są ujęte na tych samych wykresach i tabelach w niniejszym raporcie). 3
23% 20% 24% 60% 27% 30% 59% 22% 16% 53% 69% 43% 43% 28% 32% 27% 37% ŚLĄSKI ZWIĄZEK 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 36% 66% 45% 46% 34% 19% 61% 39% 43% 39% 43% 66% 56% 43% 34% 17% 48% liczba tytułów kwota tytułów Wykres 1. Udział liczby i kwoty tytułów dot. zaległości z tyt. podatku od nieruchomości w ogólnej liczbie i kwocie tytułów. Liczba i kwota tytułów egzekucyjnych w zakresie podatku nieruchomości znacząco przekroczyła średnią dla grupy porównawczej w Rudzie Śląskiej. W Rudzie Śląskiej ok. 69% liczby tytułów i ok. 66% kwoty tytułów dotyczących egzekucji stanowiły sprawy związane z egzekucją podatku od nieruchomości. (Wykres 1). Porównanie efektywności Porównanie liczby etatów realizujących zadanie egzekucji zaległości (całej komórki egzekucyjnej) dotyczy: Wszystkich pracowników (przeliczonych na wszystkie etaty) zajmujących się egzekucją bez względu na to, czy dotyczy to podatku od nieruchomości czy innych podatków, opłat itp. Zarówno zaległości podatkowe i niepodatkowe, czyli wszystkich pracowników egzekucji, również bez względu na to czy i z jakiego tytułu otrzymują prowizje. 4
ŚLĄSKI ZWIĄZEK Wszystkich, również osoby na stanowiskach kierowniczych zajmujących się egzekucją (np. kierownik komórki egzekucyjnej/referatu egzekucji w całości lub naczelnik wydziału podatków w odpowiadającej części egzekucji np. 0,25). Bydgoszcz Lublin Zabrze Jaworzno Mysłowice Ruda Śląska Tychy Tarnów Sosnowiec Rybnik Kalisz Gliwice Dąbrowa Górnicza Częstochowa Chorzów Bytom Bielsko-Biała 3 3 4 5,1 5,5 7 6,25 7,4 8 8 8 8 8,25 9,25 9,5 12,08 0 2 4 6 8 10 12 14 13 Wykres 2. Liczba wszystkich etatów (przeliczeniowych) realizujących zadanie egzekucji zaległości podatkowych (całej komórki organizacyjnej) - średnia z roku. Deklarowana przez Chorzów liczba etatów obejmuje tylko egzekutorów (rozumianych, jako osoby wykonujące czynności egzekucyjne). Nie ujęto czynności przygotowawczych (np. wprowadzanie tytułów do systemu 2 osoby) i czynności egzekucyjne (3 osoby skupione na czynnościach egzekucyjnych). Obciążenie komórki egzekucyjnej w poszczególnych miastach można porównad za pomocą: Wskaźnika prezentującego jak wiele tytułów egzekucyjnych przypada na 1 etat zajmujący się egzekucją; Liczba wszystkich tytułów objętych egzekucją w danym roku (liczba przyjętych w danym roku tytułów wykonawczych do realizacji, w tym tytułów wyegzekwowanych w 2013 r.) / Liczba etatów realizujących zadanie egzekucji zaległości nieuwzględniająca naczelnika wydziału i osoby obsługujące sekretariat wydziału (średnia z roku). Wskaźnika prezentującego, jaka kwota zaległości skierowanych do egzekucji przypada na 1 etat zajmujący się egzekucją; Kwota zaległości podlegających egzekucji ogółem w danym roku na dzieo 31 grudnia 2013 r. bez odsetek i kosztów egzekucji (obejmuje także inne zaległości niż wynikające z podatku od nieruchomości) / Liczba etatów realizujących 5
760 1417 1598 1821 1872 2288 2761 2565 2928 3453 3959 4800 4805 5113 5669 5937 6629 ŚLĄSKI ZWIĄZEK zadanie egzekucji zaległości nieuwzględniająca naczelnika wydziału i osoby obsługujące sekretariat wydziału (średnia z roku). Na 1 etat realizujący czynności egzekucji przypadało średnio 3319 tytułów wykonawczych. Najwięcej, podobnie jak w 2012 r., w Bytomiu, gdzie w 2013 r. na każdego z pracowników zajmujących się egzekucją przypadało średnio 6629 tytułów wykonawczych. Wyższa niż średnia efektywnośd dla grupy porównawczej osiągnięta została również przez Bydgoszcz, Rybnik, Gliwice, Bielsko-Białą, Sosnowiec i Częstochowę (Wykres 3). 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Wykres 3. Liczba tytułów podlegających egzekucji w 2013 r. w przeliczeniu na liczbę etatów realizujących zadanie egzekucji zaległości. Na 1 etat realizujący czynności egzekucji przypadały średnio 2,27 mln zł. skierowane do egzekucji. Największa kwota przypadająca na 1 etat odnotowana została w Chorzowie. Na każdy z etatów wchodzących w skład zespołu zajmującego się egzekucją przypadła kwota 7,2 mln zł. Wydajnośd wyższą niż średnia w grupie porównawczej osiągnęły również: Bytom, Gliwice, Bielsko-Biała, Rybnik, Dąbrowa Górnicza, Częstochowa, Lublin i Sosnowiec. (Wykres 4). 6
462 020 698 673 794 364 999 058 1 179 219 1 226 024 1 435 713 1 976 095 2 577 332 2 675 438 2 740 930 3 194 490 3 228 289 3 836 819 3 994 031 4 543 081 7 198 304 ŚLĄSKI ZWIĄZEK 8 000 000 7 000 000 6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000 000 0 Wykres 4. Kwota tytułów podlegających egzekucji w 2013 r. w przeliczeniu na liczbę etatów realizujących zadanie egzekucji zaległości. Wskaźniki efektywności w liczbie tytułów wykonawczych na 1 etat Bytomia, Sosnowca, Rybnika, Chorzowa i Częstochowy przekroczyły średnią zarówno w roku 2012, jak i 2013 r. 6000 5000 4000 3000 2000 1000 2113 1522 1544 1296 785 870 3811 3368 2747 2878 2366 1228 1317 922 517 3742 5238 4649 1551 1320 5545 990 0 kwota tytułów wykonawczych/1 etat (w tysiącach zł.) liczba tytułów wykonawczych /1 etat Wykres 5. Kwota i liczba tytułów wykonawczych przypadających na 1 etat w roku 2012. 7
Skutecznośd egzekucji ogółem Porównanie skuteczności egzekucji podatku od nieruchomości możliwe jest za pomocą wskaźnika procentowego udziału kwoty wyegzekwowanej w stosunku do kwoty zaległości podlegających egzekucji w 2013 r. Zarówno licznik, jak i mianownik wskaźnika podany został bez odsetek i kosztów egzekucji. Im większy wskaźnik, tym większa skutecznośd egzekucji. Kwota wyegzekwowana ogółem na dzieo 31 grudnia 2013 r. x 100 % Kwota zaległości podlegających egzekucji ogółem na dzieo 31 grudnia 2013 r. + Kwota wyegzekwowana ogółem na dzieo 31 grudnia 2013 r. Średnia skutecznośd egzekucji w zakresie podatku od nieruchomości, wyrażona za pomocą powyższego wskaźnika, w grupie porównawczej wyniosła 13,2%. Najwyższy wskaźnik osiągnęła Bydgoszcz. Skutecznośd wyższą od średniej osiągnęły w kolejności: Jaworzno, Ruda Śląska, Tychy, Zabrze i Mysłowice (Wykres 6). Jeśli chodzi wyłącznie o kwoty podatku od nieruchomości w 2013 r., to najwyższe wyegzekwowane kwoty zostały osiągnięte przez Bydgoszcz ponad 12,5 mln zł., kolejne przez Lublin i Jaworzno (powyżej 3 mln zł). W sumie, 17 miast na prawach powiatu wyegzekwowało w 2013 r. prawie 43,4 mln zł. W tym samym roku egzekucji podlegały ponad 328,4 mln zł. Wysokie wskaźniki niektórych urzędów w zakresie skuteczności egzekucji były pochodną wysokich pojedynczych kwot zaległości z tytułu podatku od nieruchomości wyegzekwowanych w 2013 r. Dla przykładu, Jaworzno wyegzekwowało wysokie kwoty zaległości z tytułu podatku od nieruchomości od dwóch dużych osób prawnych (blisko 2 mln zł.), która była wynikiem domiaru podatku za minione 5 lat. Tytuły zostały wyegzekwowane w tym samym roku, w którym wpłynęły. W przypadku Bydgoszczy w trakcie reorganizacji komórki egzekucyjnej w 2012 r. zdecydowano się na zwiększenie zatrudnienia, co może się przekładad na wzrost skuteczności (wcześniej egzekucją zajmowały się 4 osoby, co jak na wielkośd miasta i liczbę tytułów podlegających egzekucji było liczbą 8
małą). W przypadku Bydgoszczy, podobnie jak w Jaworznie, na wysoki wskaźnik egzekucji wpłynęła wyegzekwowana zaległośd z tytułu podatku od nieruchomości na kwotę 4 mln zł z jednego tytułu. Na przestrzeni ostatnich trzech lat, ogólnie rzecz ujmując, kwoty wyegzekwowane maleją, a zaległości rosną. Jeśli chodzi o 11 miast biorących udział w badaniu w latach 2011-13, wyegzekwowały one łącznie w 2013 r. 18,2 mln zł, ponad 1,3 mln. zł mniej niż w roku 2012 oraz ok. 9,5 mln zł mniej niż w roku 2011. Trudno o optymizm również jeśli chodzi o kwoty podlegające egzekucji na koniec roku w 2011 r. było to ok. 99,5 mln zł, w 2012 r. ok. 155,6 mln zł, a w 2013 r. już ponad 216,1 mln zł. 70% 66% 60% 50% 40% 33% 30% 20% 10% 6% 6% 6% 6% 7% 7% 10% 10% 11% 11% 12% 14% 18% 20% 24% 0% Wykres 6. Skutecznośd egzekucji wyrażona, jako stosunek kwot wyegzekwowanych do sumy kwot wyegzekwowanych i podlegających egzekucji na 31 grudnia 2013 r. Skutecznośd egzekucji w zakresie podatku od nieruchomości Wskaźnik skuteczności pokazuje relację kwoty zaległości wyegzekwowanych w stosunku do kwoty zaległości objętej tytułami egzekucyjnymi w zakresie podatku od nieruchomości. Im większy wskaźnik tym większa skutecznośd egzekucji zaległości z tytułu podatku od nieruchomości. 9
Kwota wyegzekwowana ogółem na dzieo 31 grudnia 2013 r. w zakresie podatku od nieruchomości x 100 % Kwota zaległości podlegających egzekucji ogółem na dzieo 31 grudnia 2013 r. w zakresie podatku od nieruchomości + Kwota wyegzekwowana ogółem na dzieo 31 grudnia 2013 r. w zakresie podatku od nieruchomości Uśredniony stosunek kwot wyegzekwowanych za 2013 r. do kwot wszystkich zaległości objętych tytułami egzekucyjnymi z tytułu podatku od nieruchomości wyniósł 22,5%. Najwyższy wskaźnik osiągnęła Bydgoszcz 78%, kolejne Jaworzno, Lublin, Tychy i Zabrze (wszystkie powyżej średniej). Wysokie jednorazowe wpłaty z tytułu zaległości w podatku od nieruchomości osób prawnych wpływały często na bardzo wysokie wskaźniki niektórych urzędów. 80% 78% 70% 60% 50% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 8% 8% 10% 10% 10% 12% 13% 18% 18% 19% 20% 22% 26% 28% 34% Wykres 7. Skutecznośd egzekucji wyrażona stosunkiem kwot wyegzekwowanych do sumy kwot wyegzekwowanych i podlegających egzekucji w zakresie zaległości z tytułu podatku od nieruchomości na 31 grudnia 2013 r. 10
Na Wykresie 8 porównano ogólną skutecznośd egzekucji ze skutecznością egzekucji w obszarze podatku od nieruchomości. Bydgoszcz osiągnęła najwyższą skutecznośd zarówno w zakresie podatku od nieruchomości, jak i egzekucji ogółem. Oba wskaźniki na wysokim poziomie, na tle grupy porównawczej, odnotowały również Jaworzno, Tychy i Zabrze. 11
Średnia Zabrze Tychy Tarnów Sosnowiec Rybnik Ruda Śląska Mysłowice Lublin Kalisz Jaworzno Gliwice Dąbrowa Górnicza Częstochowa Chorzów Bytom Bydgoszcz Bielsko-Biała 2 273 729 794 364 462 020 1 435 713 2 577 332 3 228 289 1 179 219 999 058 2 675 438 1 976 095 1 226 024 3 994 031 3 194 490 2 740 930 7 198 304 4 543 081 698 673 3 836 819 ŚLĄSKI ZWIĄZEK Tabela danych 1. Porównanie wskaźników egzekucji Skutecznośd egzekucji ogółem Skutecznośd egzekucji w zakresie podatku od nieruchomo ści Liczba tytułów / etat Kwota tytułów / etat 9,7% 66,0% 5,6% 6,3% 7,1% 10,4% 5,7% 33,1% 11,1% 10,9% 14,0% 24,3% 12,1% 6,7% 5,7% 19,6% 18,3% 13,2% 17,8% 78,2% 17,6% 7,9% 10,0% 13,2% 11,5% 50,4% 9,7% 33,7% 20,5% 21,9% 19,0% 8,3% 9,6% 28,1% 25,8% 22,5% 4800 5937 6629 5669 3453 2928 4805 2565 1598 2761 760 1417 5113 3959 1821 1872 2288 3319 12
6% 6% 6% 7% 7% 6% 8% 8% 10% 10% 10% 11% 10% 11% 10% 12% 13% 12% 14% 18% 18% 19% 20% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 33% 34% 66% 78% 50% ŚLĄSKI ZWIĄZEK 40% 35% egzekucja ogółem egzekucja podatku od nieruchomości 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Wykres nr 8: Odsetek kwot wyegzekwowanych do kwoty tytułów egzekucyjnych dotyczących podatku od nieruchomości i wszystkich zaległości w 2013. 13
Skutecznośd egzekucji ŚLĄSKI ZWIĄZEK Skutecznośd egzekucji a stopa bezrobocia Istnieje zależnośd pomiędzy stopą bezrobocia, a skutecznością egzekucji. W miastach o wyższej stopie bezrobocia można spodziewad się większych trudności w płaceniu zobowiązao przez firmy i mieszkaoców oraz większych trudności w dochodzeniu należnych miastu kwot. W Jaworznie, Rudzie Śląskiej, Zabrzu i Tychach udało się uzyskad znacznie wyższe wskaźniki skuteczności egzekucji niż miastom o podobnym poziomie bezrobocia. W Zabrzu doszło do jednoczesnego wystąpienia dwóch niekorzystnych czynników obniżających skutecznośd egzekucji: wyższa niż średnia stopa bezrobocia oraz niższy niż średnia, udział zaległości z tytułu podatku od nieruchomości. Stąd wskaźniki Zabrza należy ocenid, jako korzystne na tle grupy porównawczej. Na poniższej skali nie ujęto Bydgoszczy (wskaźnik skuteczności egzekucji 66%, stopa bezrobocia 8,8%). 35% Jaworzno 30% 25% Ruda Śląska 20% Tychy Zabrze 15% 10% 5% Rybnik Kalisz Lublin Gliwice Dabrowa Górnicza Chorzów Częstochowa Sosnowiec Bielsko-Biała Mysłowice Tarnów Bytom 0% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% Stopa bezrobocia Wykres 9. Skutecznośd egzekucji a stopa bezrobocia na 31.12.2013 r. 14
Skutecznośd (kwoty wyegzekowane/kwoty podlegające egzekucji i wyegzekwowane) ŚLĄSKI ZWIĄZEK Efektywnośd a skutecznośd egzekucji Wyższa efektywnośd (liczba tytułów / etat) osiągana była zazwyczaj kosztem niższej skuteczności (stosunek wyegzekwowanych kwot do kwot podlegających egzekucji). Skutecznośd i efektywnośd egzekucji nie szły w parze. Wśród urzędów, które osiągnęły wysoką skutecznośd nie było takich, które jednocześnie liderowały we wskaźnikach efektywności i odwrotnie. Jedynie Rybnik zbliżył się do średniego poziomu skuteczności egzekucji przy ponadprzeciętnych wskaźnikach efektywności. Wszystkie urzędy, które posiadały wyższy niż średnia wskaźnik skuteczności egzekucji przydzielały zespołowi mniej niż 3 tysiące tytułów egzekucyjnych rocznie / 1 etat. 35% Jaworzno 30% 25% Ruda Śląska 20% Tychy Zabrze 15% 10% 5% Mysłowice Kalisz Tarnów Rybnik Lublin Bielsko-Biała Dąbrowa G. Sosnowiec Gliwice Chorzów Częstochowa Bytom 0% 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 Efektwynośd liczba tytułów/etat Wykres 10. Porównanie wyników w zakresie skuteczności i efektywności egzekucji. Realizacja celu na potrzeby benchmarkingu Dla urzędów biorących udział w analizie porównawczej zarówno za rok 2012, jak i 2013 wyznaczono cel: Corocznie wzrost o co najmniej 5% wyegzekwowanych zaległości w stosunku do kwoty zaległości ogółem. Niestety, celu tego nie udało się osiągnąd żadnej z 11-stu jednostek biorących udział w badaniu w 2012 i 2013 r. Najbliżej realizacji celu znalazł się Kalisz, który odnotował wzrost o ok. 4% wyegzekwowanych zaległości w stosunku do kwoty zaległości ogółem w latach 2012-13. 15
6% ŚLĄSKI ZWIĄZEK 4% Kalisz 4% 2% Tychy 2% 0% -2% Bielsko-Biała -3% Sosnowiec -2% Chorzów-2% Częstochowa -1% -4% -6% Tarnów -5% Gliwice -5% Dąbrowa Górnicza - 3% -8% -10% Bytom -12% -12% -14% Rybnik -12% Wykres 11. Zmiany wyegzekwowanych zaległości w stosunku do zaległości ogółem w roku 2013, w stosunku do roku 2012. Porównując kwotę zaległości podlegających egzekucji w latach 2011-2013 jedynie w Tychach kwota ta systematycznie spadała. W stosunku do samego 2012 r. kwota zaległości podlegających egzekucji spała też w Chorzowie i Dąbrowie Górniczej. W Rybniku w latach 2011-2013 systematycznie rosła kwota wyegzekwowana, a w Kaliszu wzrosła w 2013 r. w stosunku do roku poprzedniego. Koszty funkcjonowania komórki egzekucyjnej a kwoty wyegzekwowane Przyjęto założenie, że na koszty funkcjonowania komórki egzekucyjnej wpływają przede wszystkim koszty osobowe pracowników zatrudnionych przy realizacji zadao z zakresu egzekucji. Porównanie kosztów dokonano na podstawie odpowiedzi udzielonej w ankiecie benchmarkingowej na pytanie o Roczne koszty ponoszone przez urząd na funkcjonowanie komórki egzekucyjnej - łączne koszty wypłaconych wynagrodzeo i prowizji pracowników realizujących zadanie. W odpowiedzi na to pytanie należało wskazad wszystkie realne koszty ponoszone na funkcjonowanie komórki egzekucyjnej przez dany urząd w zakresie wynagrodzeo, zatem również dodatkowe wynagrodzenia roczne, wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, prowizje, nagrody, składki na ubezpieczenia społeczne. Należało brad pod uwagę wynagrodzenie wraz z pochodnymi. Nie wliczano natomiast zasiłków chorobowych, macierzyoskich płaconych z ZUS-u. Tak obliczone roczne koszty przyrównano do kwoty wyegzekwowanej ogółem na 31 grudnia 2013 r. 16
Roczne koszty ponoszone przez urząd na funkcjonowanie komórki egzekucyjnej - łączne koszty wypłaconych wynagrodzeo i prowizji pracowników realizujących zadanie x 100 % Kwota wyegzekwowana ogółem na dzieo 31 grudnia 2013 r. W 2013 r. koszty komórki egzekucyjnej stanowiły średnio 18,25% kwoty wyegzekwowanej ogółem. Wartości poniżej średniej osiągnęły: Bydgoszcz, Jaworzno, Ruda Śląska, Chorzów, Rybnik i Kalisz. W tych urzędach w 2013 r. korzystnie kształtowała się relacja kosztów do rezultatów. W Bydgoszczy koszty funkcjonowania zespołu zajmującego się egzekucją wyniosły jedynie 6% wyegzekwowanej w tym samym roku kwoty. 80% 70% 71% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 6% 9% 14% 16% 16% 17% 19% 20% 22% 24% 25% 31% 32% 34% 35% 36% 0% Wykres 12. Relacja kosztów osobowych komórki egzekucyjnej do kwot wyegzekwowanych w 2013 r. 17
Porównanie regulacji prowizyjnych systemów wynagrodzeo Rozporządzenie w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych stanowi ramy dla wynagrodzenia prowizyjnego stosowanego powszechnie wśród pracowników organów egzekucyjnych. Jednocześnie, szczegółowe warunki przyznawania wynagrodzenia prowizyjnego oraz jego wysokośd określa pracodawca samorządowy w regulaminie premiowania. Analiza regulaminów premiowania jednostek biorących udział w projekcie dostarcza następujących informacji: 14 z 17 urzędów stosowało w 2013 r. system prowizyjny dla pracowników zajmujących się egzekucją. Systemu prowizyjnego nie stosowały: Kalisz, Ruda Śląska, Zabrze; Urzędy, które nie posiadały systemu prowizyjnego ponosiły mniejsze koszty wynagrodzeo pracowników, ale nie osiągały, ogólnie rzecz ujmując, niższych wskaźników skuteczności i efektywności niż urzędy posiadające uregulowania prowizyjne. Nie należy oczywiście wyciągad pochopnych wniosków o nieskuteczności systemów prowizyjnych. Trzeba mied jednak na uwadze, że jakikolwiek system prowizyjny nie gwarantuje automatycznie podwyższenia wskaźników skuteczności. Prowizje miały najczęściej charakter indywidualny (prowizja uzależniona od indywidualnej skuteczności). Zespołowy system prowizyjny funkcjonował w Częstochowie i Rybniku (ten ostatni opisany w raporcie za 2012 r.); Nie zastosowano w żadnym urzędzie systemu mieszanego polegającego na udziale w prowizji wypracowywanej przez zespół oraz jednoczesnym naliczaniu części prowizji indywidualnej. W niektórych urzędach, wartości procentowe prowizji, otrzymywanej przez poborców i inspektorów były zróżnicowane, np. Dąbrowa Górnicza, Sosnowiec. W większości urzędów nie dokonywano takiego podziału. Na Wykresie 13 zaprezentowano przykładowe stawki procentowe prowizji. I tak, w przypadku bezpośrednio wyegzekwowanych kwot przez poborców otrzymują oni zazwyczaj od 5 do 8 % wyegzekwowanej kwoty. Jeśli chodzi o czynności zza biurka to, w przypadku zajęcia wynagrodzenia, prowizje wynoszą od 0 do 5%. Na Wykresie 14 przedstawiono maksymalne kwoty wynagrodzenia prowizyjnego przyjęte w regulaminach. Należy pamiętad, że miesięczne wynagrodzenie prowizyjne nie mogło przekraczad, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, pięciokrotnej wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego, co w 2013 r. stanowiło 5.500 zł. Przykładem kompleksowego, rozbudowanego systemu wynagradzania prowizyjnego wraz ze wskazaniem elementów kontroli jest regulamin wynagradzania stosowany w Bytomiu. 18
2100 3300 4400 5500 5500 5500 5500 5500 5500 5500 5500 5500 5500 5500 ŚLĄSKI ZWIĄZEK 6,00% 6,15% 6,15% 7,50% 8,00% 6,15% 6,20% 6,15% 6,15% 5,00% 6,15% 4,00% 7,00% 6,15% 5,00% 3,50% 3,10% 3,08% 3,08% 2,50% 3,00% 3,08% 1,85% 3,00% 0,00% 0,00% bezpośrednio wyegzekwowane kwoty zajęcie wynagrodzenia Wykres 13. Wynagrodzenie prowizyjne w poszczególnych urzędach jako procent od: ściągniętych od zobowiązanego kwot należności pieniężnych w wyniku zastosowania egzekucji z wynagrodzenia zobowiązanego (zajęcie wynagrodzenia) oraz ściągniętych od zobowiązanego kwot pobranych bezpośrednio od zobowiązanego w gotówce (bezpośrednio wyegzekwowane kwoty) w 2013 r. 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Wykres 14. Maksymalne miesięczne wynagrodzenie prowizyjne w zł. 19
3. Identyfikacja dobrych praktyk W Tabeli 2 porównano raz jeszcze całościowo omawiane wcześniej wskaźniki skuteczności i efektywności egzekucji oraz warunki wpływające na skutecznośd pracy komórki egzekucyjnej. Dla jednostek, które nie uczestniczyły w analizie danych za lata poprzednie, nie oceniano zmian kwot wyegzekwowanych w kolejnych latach. Zgodnie z ogólnymi założeniami projektu Benchmarking. w identyfikacji dobrych praktyk ma pomóc całościowa analiza zestawu wskaźników. W pierwszej kolejności identyfikację taką należy prowadzid w odniesieniu do jednostek, które przekroczyły średnie wartości wskaźników we wszystkich lub większości wskaźników z danego okresu (roku lub kilku lat w zależności od zakresu badania). Porównanie wyników wskazuje na jednoczesne przekroczenie średniej w zakresie efektywności, skuteczności oraz skuteczności finansowej w Bydgoszczy. Trzeba jednak mied na uwadze, że wysokie wyniki skuteczności, Bydgoszcz zawdzięcza wyegzekwowaniu zaległości z tytułu podatku od nieruchomości na kwotę 4 mln zł od jednego podmiotu. Nie pozwala to ocenid badanego okresu, jako reprezentatywnego dla Bydgoszczy. Do podobnych wniosków dochodzi się po analizie wyników Jaworzna. Na uwagę zasługują wskaźniki jednak osiągnięte przez Rybnik, Tychy i Zabrze. W przypadku Rybnika, w latach 2011-2013, systematycznie rosła kwota wyegzekwowanych zaległości, wskaźnik liczby tytułów przypadających na każdy z etatów był powyżej średniej w grupie porównawczej, a koszty osobowe komórki egzekucyjnej były relatywnie niskie w stosunku do kwot wyegzekwowanych. Organizację pracy komórki egzekucyjnej w Rybniku omówiono w raporcie benchmarkingowym za rok 2012. W przypadku Tychów odnotowano spadek kwoty zaległości podlegającej egzekucji na 31.12.2013 r. w stosunku do 31.12.2011 przy jednoczesnym, przekraczającym średnią, wskaźniku skuteczności egzekucji w 2013 r. W opinii tyskiej komórki egzekucyjnej pięcioma czynnikami wpływającymi na skutecznośd egzekucji są: Dokładnośd, przejawiająca się w skrupulatnej analizie stanu majątkowego zobowiązanego w dostępnej bazie danych, a ponadto w poszukiwaniu majątku, poprzez kierowanie zapytao do innych jednostek organizacyjnych, które przedmiotowe informacje mogą posiadad. Cennym źródłem informacji o majątku zobowiązanego są również dane pozyskiwane przez poborcę podatkowego podczas wykonywania swoich obowiązków w terenie; 20
ŚLĄSKI ZWIĄZEK Solidnośd i starannośd pracowników, wyrażająca się przez podejmowanie czynności egzekucyjnych w odniesieniu do wszystkich zaległości bez ich różnicowania na wysokośd dochodzonej kwoty; Brak zbędnej zwłoki, oznaczający dążenie do maksymalnego skrócenia czasu między rejestracją tytułu wykonawczego, a wszczęciem egzekucji administracyjnej; Planowanie działao i taka organizacja pracy, która zapewnia ustalenie właściwych priorytetów oraz umożliwia efektywne wykorzystanie czasu pracy, co w konsekwencji znajduje odzwierciedlenie w osiąganych wynikach; Umiejętnośd pracy w zespole, przejawiająca się w okazywaniu pomocy kolegom i koleżankom, współpracą, a nie rywalizacją z pozostałymi członkami zespołu, a także zrozumieniem celu i korzyści wynikających ze wspólnego realizowania zadao. Częśd z tych priorytetów potwierdza również opinia osoby zarządzającej procesem egzekucji w Lublinie. Szansę na ściągnięcie zaległych kwot zwiększa szybkie wystawianie tytułów wykonawczych. Pytania kierowane nie są pojedyoczo, np. najpierw do ZUS, ale kompleksowo do wielu instytucji w tym samym czasie, m. in. do urzędu skarbowego, innych gmin, na terenie których dłużnik może posiadad nieruchomośd, innych osób/podmiotów. Lublin korzysta też z systemu poszukiwania rachunków bankowych dłużników. Przesyłane zapytanie o posiadanie rachunku bankowego przez dłużnika daje odpowiedź o istnieniu takiego rachunku w jednym z kilkudziesięciu banków uczestniczących w systemie. Korzystanie z systemu było odpłatne w przypadku dużego miasta była to kwota ok. 2 tys. zł rocznie. Ponadto, zebrane przez poborcę informacje o dłużniku są wprowadzane do systemu informatycznego, dzięki czemu informacje te mogą byd wykorzystane również przez innego poborcę. Rybnik i Tychy osiągnęły wyższe niż średnie wyniki skuteczności egzekucji, ale w żadnym z tych urzędów nie wystąpił żaden z dwóch czynników obniżających skutecznośd egzekucji, czyli wysokie bezrobocie oraz niski udział podatku od nieruchomości w ogólnej liczbie i kwocie tytułów. Czynniki takie wystąpiły natomiast w Zabrzu. W mieście tym stopa bezrobocia na koniec 2013 r. wyniosła prawie 14%, a udział podatku od nieruchomości w ogólnej liczbie tytułów nie przekraczał 30%. Można, zatem przypuszczad, że warunki wyjściowe do prowadzenia egzekucji w Zabrzu były trudniejsze niż w Rybniku i Tychach. Pomimo tego Zabrze osiągnęło w 2013 r. jednocześnie: Jeden z najwyższych w grupie porównawczej wskaźników skuteczności egzekucji (stosunek kwoty wyegzekwowanej do kwoty podlegającej egzekucji); Niższy niż średni w grupie porównawczej stosunek kosztów osobowych komórki egzekucyjnej do kwot wyegzekwowanych w 2013 r. Zespół egzekucyjny w Zabrzu był stosunkowo duży (9,5 etatu), stąd wskaźniki efektywności etatowej mierzonej liczbą tytułów na 1 etat nie były wysokie w stosunku do innych jednostek. Pomimo tego funkcjonowanie zespołu nie pochłonęło wysokich kwot (ok. 366 tys. zł). W części wynikało to z braku wynagrodzeo prowizyjnych. 21
1. Efektywnośd (liczba tytułów/etat) 2. Skutecznośd (kwoty wyegzekwowan e/podlegające egzekucji) 4. Bezrobocie pow. 10% 5. Niski udział podatku od nieruchomości w liczbie TW 6. Korzystne zmiany zaległości i kwot wyegzekwowan ych w latach 2011-2013 7. Skutecznośd finansowa (koszty egzekucji/wyegz ekwowane kwoty) Bielsko- Biała Bytom Bydgoszcz Chorzów Częstochowa Dąbrowa Górnicza Gliwice Jaworzno Kalisz Lublin Mysłowice Ruda Śląska + +++ ++ ++ + ++ + Rybnik Sosnowiec Tarnów Tychy Zabrze +++ ++ + ++ ++ ++ ++ + + + + + + + + + + ++ + + + ++ + bd + + bd ++ bd bd bd ++ ++ bd +++ + ++ + + + ++ + + wynik powyżej średniej ++ wynik zdecydowanie powyżej średniej +++ wynik najwyższy/najkorzystniejszy w grupie porównawczej bd brak danych Tabela 2. Porównanie warunków i wskaźników egzekucji. 22
4. Wnioski Dane zebrane w ankietach benchmarkingowych za 2013 rok, po dokonanych w wyniku poprzedniego badania korektach w pytaniach ankietowych, cechowały się większym stopniem porównywalności; Ważne, aby poddawad analizie cały proces egzekwowania zaległości podatkowych i niepodatkowych. We wstępnych założeniach projektu szczegółowej analizie poddawano przede wszystkim podatek od nieruchomości. Takie podejście oddawał tytuł procesu: Egzekwowanie zaległości podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości. W analizie skuteczności, porównanie istotności egzekucji podatku od nieruchomości odgrywa bardzo ważną rolę, jednak identyfikacja dobrych praktyk powinna byd dokonywana w stosunku do całego procesu egzekucji; Analizując skutecznośd działao egzekucyjnych należy indywidualnie wyjaśniad wahania wskaźników na przestrzeni kolejnych, następujących po sobie lat. Na wskaźniki skuteczności w pojedynczych latach mogą wpływad wysokie wyegzekwowane kwoty od pojedynczych pomiotów, sięgające nawet kilku, kilkunastu milionów złotych. Może to prowadzid do wyciągania zbyt pochopnych wniosków o dobrych praktykach zastosowanych w tych urzędach w zakresie egzekucji. Z drugiej strony, do kwoty zaległości podlegających egzekucji w danym roku wchodzą zaległości, co do których nie jest możliwe, ze względów czasowych, przeprowadzenie czynności egzekucyjnych (np. przyjęte do egzekucji kwoty pod koniec grudnia danego roku). Analiza zmian w czasie pozwala zidentyfikowad wahania wskaźników i wyjaśnid tzw. nietypowe ich wartości; Wskaźnik skuteczności egzekucji może ulegad zwiększeniu w przypadku umarzania tytułów z uwagi na bezskutecznośd postępowania w danym roku. Aby wyeliminowad tego typu zagrożenie dla procesu wnioskowania, należałoby porównad kwoty skierowane w danym roku do egzekucji i kwoty wyegzekwowane. Zaległości podlegające egzekucji na 31 grudnia danego roku mogą nie obejmowad bowiem kwot umorzonych z uwagi na bezskutecznośd postępowania. Trzeba zauważyd, że kwoty takie nie w każdym przypadku możliwe są do prostego wyliczenia przy wykorzystaniu oprogramowania finansowo-księgowego; Cel operacyjny na potrzeby benchmarkingu: Corocznie wzrost, o co najmniej 5% wyegzekwowanych zaległości w stosunku do kwoty zaległości ogółem prawdopodobnie nie jest realny do osiągnięcia przez jednostki, a już na pewno nie jest zależny od pracowników/zespołu egzekucyjnego (brak wpływu na mianownik wskaźnika); Wartościowym uzupełnieniem analizy okazało się przyrównanie kosztów funkcjonowania komórki egzekucyjnej do osiąganych efektów (wyegzekwowanych kwot). Wartościowym uzupełnieniem analizy okazało się porównywanie, poza samymi wskaźnikami, również warunków ich osiągnięcia, w szczególności stopy bezrobocia oraz udziałowi zaległości z tytułu podatku od nieruchomości w ogólnej liczbie i kwocie tytułów podlegających egzekucji. 23
Załącznik. Dane do wyliczenia i interpretacji wskaźników egzekucji Zasób (dane) VIII.1 Liczba wszystkich etatów (przeliczeniowych) realizujących zadanie egzekucji zaległości podatkowych (całej komórki organizacyjnej) -średnia z roku. 2 [L EEP ] VIII.2 Liczba wszystkich tytułów wykonawczych podlegających egzekucji w danym roku na dzieo 31 grudnia w zakresie podatku od nieruchomości (obejmująca również tytuły wyegzekwowane w danym roku). [L TEP ] VIII.3 Liczba wszystkich tytułów wykonawczych podlegających egzekucji w danym roku na dzieo 31 grudnia obejmująca również tytuły wyegzekwowane w danym roku. Dotyczy także innych zaległości niż wynikające z podatku od nieruchomości, zarówno podatkowych jak i niepodatkowych (mandaty, pomoc społeczna). [L TEW ] VIII.4 Kwota wszystkich zaległości podlegających egzekucji na dzieo 31 grudnia danego roku dotycząca podatku od nieruchomości, bez odsetek i kosztów egzekucji, zaległości dotyczą także poprzednich lat. [K ZalN ] VIII.5 Kwota zaległości podlegających egzekucji ogółem na dzieo 31 grudnia danego roku, bez odsetek i kosztów egzekucji (obejmuje także inne zaległości niż wynikające z podatku od nieruchomości, zaległości dotyczą także lat poprzednich) *K Zal ] VIII.6 Kwota zaległości z podatku od nieruchomości objęta tytułami egzekucyjnymi w danym roku (obejmuje zaległości istniejące na 31 grudnia danego roku plus kwotę zaległości wyegzekwowanych w tym roku). [K ZTWP ] VIII.7 Kwota zaległości ogółem objęta tytułami egzekucyjnymi w danym roku. Obejmuje zaległości istniejące na 31 grudnia danego roku plus kwotę zaległości wyegzekwowanych w danym roku. Dotyczy także innych zaległości niż wynikające z podatku od nieruchomości. Zaległości dotyczą lat poprzednich [K ZTWO ] VIII.8 Kwota wyegzekwowana ogółem w danym roku na dzieo 31 grudnia (obejmuje także inne wyegzekwowane zaległości niż wynikające z podatku od nieruchomości, bez odsetek i kosztów egzekucyjnych, zaległości dotyczą także lat poprzednich) [K ZWO ] VIII.9 Kwota wyegzekwowana w danym roku w zakresie podatku od nieruchomości na dzieo 31 grudnia (bez odsetek i kosztów egzekucyjnych, zaległości dotyczą także lat poprzednich) *K ZWP ] 2 Jeśli naczelnik lub osoby obsługujące sekretariat realizują zadanie związane z egzekucją zaległości podatkowych należy wliczyd częśd odpowiadającą ilości etatu/czasu poświęconego na to zadanie. Jeśli pracownikom realizującym zadanie były wypłacone godziny nadliczbowe, należy doliczyd % etatu. Liczba etatów oznacza liczbę etatów obciążeniowych (przeliczeniowych) tj. jeśli dany pracownik poświęca na realizację zadania 10 godzin z 40 godzin tygodnia pracy to jest to 0,25 etatu 24
VIII.10 Liczba wszystkich tytułów objętych egzekucją w danym roku, np. 2011 (liczba przyjętych w danym roku tytułów wykonawczych do realizacji) [L TE ] VIII.11 Czy stosowane jest wynagrodzenie prowizyjne pracowników komórki egzekucyjnej TAK / NIE (Jeżeli tak, należy przesład na konto e-mail biura odpowiednie zarządzenie, w którym określono prowizyjny system wynagrodzeo) VIII.12 Roczne koszty ponoszone przez urząd na funkcjonowanie komórki egzekucyjnej - łączne koszty wypłaconych wynagrodzeo i prowizji pracowników realizujących zadanie (za wyjątkiem gmin gdzie zadanie realizuje 1 etat) [K FUNK ] VIII.13 Imię, nazwisko i telefon osoby podającej dane 25