PL PL PL
KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Bruksela, dnia 13.11.2008 SEK(2008) 2861 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument uzupełniający Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oznakowania opon pod kątem efektywności paliwowej i innych zasadniczych parametrów STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW {COM(2008) 779} {SEC(2008) 2860} PL PL
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument uzupełniający Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oznakowania opon pod kątem efektywności paliwowej i innych zasadniczych parametrów STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Kontekst polityczny W swoim planie działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii (COM(2006) 545) Komisja Europejska zobowiązała się rozważyć opracowanie do 2008 r. wniosku w sprawie systemu oznakowania energetycznego opon. Ma to na celu propagowanie efektywności paliwowej pojazdów poprzez rozpowszechnienie na rynku opon paliwooszczędnych 1. Niniejsza ocena skutków stanowi część zintegrowanego podejścia mającego na celu poprawę efektywności paliwowej i innych zasadniczych parametrów opon. Podejście to łączy w sobie zarówno działania ukierunkowane na stronę podażową i obejmujące obowiązkowe normy (wymogi minimalne) określone w przepisach dotyczących homologacji, jak również działania ukierunkowane na popyt poprzez zastosowanie oznakowania. Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie bezpieczeństwa ogólnego pojazdów silnikowych (COM(2008) 316) znacząco wpłynie na zmniejszenie oporu toczenia opon (efektywność paliwowa), przyczepność na mokrej powierzchni (bezpieczeństwo ruchu drogowego) oraz na zmniejszenie zewnętrznego hałasu toczenia (hałas wytwarzany przez ruch drogowy/zdrowie) poprzez przyjęcie nowych minimalnych wymogów dotyczących tych parametrów. Celem niniejszej oceny skutków jest ocena możliwości przyczynienia się do zdecydowanej poprawy efektywności paliwowej opon w stosunku do wymogów minimalnych w wyniku oddziaływania sił rynkowych. Dotyczy to głównie rynku wymiany opon, który stanowi 78% rynku opon. Każda opona charakteryzuje się szeregiem powiązanych ze sobą parametrów. Optymalizacja jednego parametru, np. oporu toczenia, może negatywnie wpłynąć na inny parametr, np. na przyczepność na mokrej powierzchni 2, natomiast optymalizacja parametru przyczepności na mokrej powierzchni może negatywnie wpłynąć na zewnętrzny hałas toczenia. Można poprawiać różne cechy opon, podwyższając równocześnie koszty produkcji, ale można też w ramach danej technologii dokonać optymalizacji jednego parametru bez ponoszenia dodatkowych kosztów finansowych, lecz kosztem innego parametru. Do tego problemu można podejść na dwa sposoby: (1) albo stopniowo zaostrzać minimalne wymogi gwarantujące dostateczny poziom bezpieczeństwa i zewnętrznego hałasu toczenia, oznakowując opony wyłącznie pod kątem efektywności paliwowej, (2) albo oznakowując opony pod kątem kilku parametrów w celu zachęcenia do optymalizacji wszystkich 1 2 Także zwane: Opony o niskim oporze toczenia (LRRT), zob. definicja w ocenie skutków, ramka 1. Zob. definicja w ocenie skutków, ramka 2. PL 2 PL
parametrów w taki sposób, aby spełniały one wymogi wyższe niż minimalne. Opisane poniżej opcje polityki odzwierciedlają tę alternatywę. Opcje polityki Opcja 1: Brak działań na szczeblu UE = scenariusz bazowy, obejmujący wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa ogólnego pojazdów silnikowych, ustalającego nowe minimalne wymogi dla opon. Opcja 2: Oparty na jednym kryterium system oznakowania opon C1 3 pod kątem efektywności paliwowej, przy zachowaniu minimalnych wymogów dla innych parametrów (przyczepność na mokrej powierzchni i zewnętrzny hałas toczenia). Opcja 3: System oznakowania z wykorzystaniem dwóch kryteriów dla opon C1, tj. efektywności paliwowej i przyczepności na mokrej powierzchni, przy zachowaniu minimalnych wymogów dotyczących zewnętrznego hałasu toczenia. Opcja 4: Oparty na wielu kryteriach system oznakowania opon C1 pod kątem efektywności paliwowej, przyczepności na mokrej powierzchni oraz zewnętrznego hałasu toczenia. Opcja 5: Rozszerzenie systemu oznakowania opracowanego dla opon C1 (opcja 2, 3 lub 4) na opony C2 i C3 4. Opcja 6: Instrumenty ekonomiczne i zamówienia publiczne Ta opcja nie musi zastępować opcji 2-5, ale mogłaby stanowić ich uzupełnienie. Opcja 1 kładzie nacisk na aktualne czynniki stanowiące zachętę do zmniejszania oporu toczenia (RR), stanowiące zasadnicze kryterium efektywności paliwowej, a więc na (1) uregulowania nałożone na producentów samochodów w zakresie redukcji emisji w pojazdach, a tym samym oporu toczenia; (2) ustanowienie wymogów minimalnych w zakresie oporu toczenia we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa ogólnego pojazdów silnikowych; oraz (3), w mniejszym stopniu, żądania podmiotów sektora transportu drogowego, które domagają się zmniejszenia kosztów przypadających na 1 km. Prognoza zmian rynkowych, sporządzona na podstawie tendencji historycznych, oraz trzy wyżej wymienione czynniki wskazują, że cel, jakim jest rozpowszechnienie na rynku opon paliwooszczędnych nie zostanie w pełni osiągnięty bez dalszych działań na poziomie UE. Spowodowane jest to niewydolnością rynku wynikającą z braku informacji, tzn. braku możliwości obiektywnej oceny właściwości użytkowych opon i porównania ewentualnie wyższej ceny zakupu z oszczędnością paliwa w okresie użytkowania opon, zarówno w przypadku konsumentów, jak i często kierowników większych parków pojazdów. Opcja 2 pokazuje, że w porównaniu z opcją 3 i 4 skutki systemu oznakowania opartego na jednym kryterium dotyczącym efektywności paliwowej mogą okazać się najbardziej skuteczne w promowaniu przejścia rynku na opony paliwooszczędne. Informacje dotyczące efektywności paliwowej opon, podawane za pomocą systemu klasyfikacji, będą najbardziej 3 4 Klasy opon C1, C2 i C3 w rozumieniu COM (2008) 316 ogólnie odnoszą się odpowiednio do opon stosowanych w samochodach osobowych, lekkich pojazdów dostawczych i samochodów ciężarowych (patrz ramka 3) Zob. przypis 2 PL 3 PL
przystępne dla konsumentów, natomiast minimalne wymogi dotyczące przyczepności na mokrej powierzchni i zewnętrznego hałasu toczenia zapewnią bezpieczeństwo kierowców i zmniejszenie hałasu wytwarzanego przez ruch drogowy. Mocnym argumentem przemawiającym za minimalnym wymogiem przyczepności na mokrej powierzchni jest to, że w przypadku bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może być kompromisów. Natomiast minimalne wymogi nie stanowią długotrwałych bodźców dla producentów opon do dalszego inwestowania w prace badawczo-rozwojowe w celu optymalizacji tych parametrów opon, które nie są oznaczane na etykietach, ponieważ klienci i tak nie będą mieli dostępu do tych informacji. Opcja 3 pokazuje, że system oznakowania oparty na dwóch parametrach, tj. efektywności paliwowej i przyczepności na mokrej powierzchni może spowolnić proces przechodzenia rynku na opony paliwooszczędne. Ponieważ koszty produkcji będą znacznie wyższe z uwagi na optymalizację obu parametrów jednocześnie (np. aby uzyskać ocenę A w przypadku obu właściwości użytkowych), prawdopodobne jest, że konsumenci będą wybierać tańsze opony z optymalnym parametrem przyczepności na mokrej powierzchni, nie przywiązując wagi do efektywności paliwowej. Trudno jest oszacować korzyści wynikające z przyczepności opon przekraczającej poziom minimalnego wymogu. Po pierwsze, interakcja pojazd-opona będzie odgrywać ważną rolę w przypadku rzeczywistych właściwości opony podczas hamowania na drodze; po drugie, także inne parametry, takie jak poślizg wodny lub zachowanie podczas pokonywania zakrętów, mają znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego 5 ; po trzecie, zachowanie kierowcy jest najważniejszym czynnikiem, jeśli chodzi o przyczyny wypadków, i wreszcie, statystyki i krajowe bazy danych nie dysponują wiarygodnymi analizami dotyczącymi związku między przyczepnością opon na mokrej powierzchni a przyczynami wypadków. Można jednak założyć z maksymalnym prawdopodobieństwem, że przyczepność na mokrej powierzchni, tj. długość drogi hamowania, może mieć decydujące znaczenie dla uniknięcia wypadku. Ocena skutków wskazuje ponadto, że istnieją możliwości zwiększenia przyczepności ponad wymogi minimalne. Uwzględnienie przyczepności na mokrej powierzchni w systemie oznakowania stanowiłoby silny bodziec dla producentów do dalszej optymalizacji tego parametru. Opcja 4 pokazuje, że nadal istnieje wielki potencjał dla obniżenia poziomu zewnętrznego hałasu toczenia poniżej wymogów minimalnych. Ponieważ hałas drogowy jest uciążliwy i powoduje problemy zdrowotne, uwzględnienie zewnętrznego hałasu toczenia w systemie oznakowania może stanowić instrument promowania opon o niskiej emisji hałasu i podnoszenia świadomości zgodnie z przepisami dyrektywy 2002/49/WE odnoszącej się do hałasu w środowisku. Ocena skutków pokazuje jednak, że realny wpływ na zachowania konsumentów budzi wątpliwości, głównie z tego względu, że standardowe badania pozwalają zmierzyć jedynie zewnętrzny hałas toczenia i niekoniecznie odzwierciedlają poziom hałasu wewnętrznego, który zależy od specyficznej interakcji opona-pojazd/nawierzchnia drogi. Poza tym aktualna dokładność badań nie sprzyjałaby utworzeniu dokładnego systemu klasyfikacji. W związku z tym zaleca się podejście pośrednie, polegające po prostu na podawaniu na etykiecie wartości pomiarowej zewnętrznego hałasu toczenia. Opcja 5 kryje w sobie największe możliwości w zakresie oszczędności paliwa, ponieważ pojazdy przedsiębiorstw transportu drogowego zużywają rocznie więcej paliwa i przejeżdżają więcej kilometrów niż samochody osobowe. Z rozmów z kierownikami parków pojazdów 5 Brak metod badania tych parametrów uniemożliwia włączenie ich do systemu oznakowania (patrz ramka 2 w ocenie skutków). PL 4 PL
wynika, że system oznakowania opon przyczyniłby się walnie do zainteresowania rynku oponami paliwooszczędnymi: w przypadku kompletu opon samochodu ciężarowego różnica rzędu 1 kg/t przekłada się np. na oszczędność paliwa na poziomie 5% (w porównaniu ze średnio 1,5% w przypadku samochodów osobowych). Kierownicy parków pojazdów mają obecnie kłopoty z obiektywnym porównywaniem efektywności paliwowej opon; tak więc bez dalszych działań na szczeblu UE ceny i przebieg będą w dalszym ciągu pozostawać podstawowymi i jedynymi parametrami, jakie są brane pod uwagę przy zakupie opon. Opcja 6 uwzględnia ekonomiczne instrumenty i zamówienia publiczne, które mogłyby funkcjonować jako środki uzupełniające. Instrumenty ekonomiczne lub rynkowe mogą rzeczywiście przyspieszyć zmiany rynkowe, np. poprzez obniżenie opłat od opon paliwooszczędnych i ich podniesienie w przypadku opon powodujących większe zużycie paliwa. Takie działania zmieniłyby sposób postrzegania ceny opony poprzez zwrócenie uwagi konsumentów na koszty i korzyści zewnętrzne. Mogą one być skuteczne szczególnie na rynku parków pojazdów, który stanowi do 50% rynku samochodów osobowych w niektórych państwach członkowskich, ponieważ właściciele parków pojazdów nie płacą rachunków za paliwo, a więc mogą być mniej zainteresowani zakupem opon paliwooszczędnych. System oznakowania opon mógłby też mieć istotne znaczenie dla opracowania aktywnej polityki zakupów przez miasta, przedsiębiorstwa i organy publiczne. Wynik końcowy Z porównania opcji w zakresie polityki wynika, że najlepszą opcją powinien być system oznakowania opon oparty na wielu kryteriach (opcja 4 dotycząca opon C1) po rozszerzeniu na opony C2 i C3 (opcja 5). Opcja 5 przyniosłaby najwięcej korzyści; ewentualne oszczędności w skali jednego roku byłyby 0,56-1,51 raza większe, co odpowiada wycofaniu 0,5 mln do 1,3 mln samochodów osobowych z dróg UE (albo 3 do 8 % nowych rejestracji). Wolniejsze rozpowszechnianie opon paliwooszczędnych na rynku w porównaniu z opcją 2 (system oznakowania oparty na jednym kryterium) zostałoby zrekompensowane korzyściami w zakresie bezpieczeństwa, natomiast rozszerzenie systemu oznakowania na opony C2 i C3 poważnie zwiększy łączne oszczędności paliwa. Opracowanie klas efektywności paliwowej i przyczepności na mokrej powierzchni Podczas określania klas efektywności paliwowej i przyczepności na mokrej powierzchni należy uwzględnić kilka czynników: stan wiedzy i technologiczne możliwości udoskonalania, minimalne wymogi ustalone we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa ogólnego pojazdów silnikowych, które określą najniższe klasy, koszty produkcji związane z uzyskaniem określonego poziomu efektywności paliwowej lub przyczepności na mokrej powierzchni, które wobec związanych z tym oszczędności paliwa lub zwiększenia bezpieczeństwa dają obraz poziomów efektywności pod względem kosztów i do uzyskania których, jak można racjonalnie oczekiwać, będzie dążył rynek, dokładność metod badania, która może wpłynąć na zakres asortymentów, możliwość właściwego rozróżnienia produktów. Celem systemu klasyfikacji jest oczywiście zachęta zarówno dla użytkowników końcowych, aby kupowali opony bardziej PL 5 PL
paliwooszczędne i bezpieczniejsze, jak i dla branży przemysłowej, aby produkowała takie opony. Brak metod badania przyczepności opon C2 i C3 nie pozwala obecnie na przyjęcie systemu klasyfikacji przyczepności na mokrej powierzchni dla tych klas opon. Zwrócono jednakże uwagę na potencjalne oszczędności paliwa w tych dwóch sektorach rynku. W związku z tym w ocenie skutków rozważono bezzwłoczne przyjęcie klas efektywności paliwowej dla opon C2 i C3 we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie oznakowania opon, a następnie, jeśli będzie to właściwe, rozszerzenie na te klasy opon klasyfikacji przyczepności na mokrej powierzchni w procedurze komitologii, gdy tylko przyjęte zostaną metody badań (według sektora do 2010 r.). Prezentowanie informacji Aby system oznakowania opon odniósł sukces, niezbędna jest umiejętna jego reklama, ponieważ przez większość czasu i w przeciwieństwie do innych grup produktów, takich jak urządzenia AGD, konsumenci nie mają dostępu do opon. W ocenie skutków podkreśla się dwa sposoby najskuteczniejszego informowania o systemie: Pierwszy z nich to zapewnienie dostępności informacji o systemie oznakowania (w najszerszym tego słowa znaczeniu, obejmującym klasyfikację efektywności paliwowej oraz przyczepności na mokrej powierzchni, jak również wartość pomiarową zewnętrznego hałasu toczenia, lecz publikowane niekoniecznie w takim samym formacie jak na etykiecie) w formie elektronicznej i wszelkiej dokumentacji technicznej, takiej jak ulotki i katalogi. Zagwarantuje to konsumentom i użytkownikom końcowym dostęp do informacji przed podjęciem decyzji o zakupie. Drugi sposób polega na informowaniu pośredników o systemie oznakowania opon. Większość konsumentów korzysta z pomocy pośredników przy wyborze opon na wymianę. W związku z tym istotne jest, aby zapewnić wszystkim pośrednikom łatwy dostęp do etykiet. Ponieważ wszyscy oni wykorzystują już nalepki umieszczane przez producentów na oponach jako narzędzie robocze pomocne w łatwym wyborze właściwej marki, rozmiaru i indeksu ładowności, proponuje się uwzględnienie etykiety i jej umieszczenie w sposób wyraźnie widoczny na tych konkretnych nalepkach. Zgodnie z zasadą proporcjonalności kosztów, informacja na etykiecie miałaby formę piktogramów, aby uniknąć konieczności tłumaczenia na języki poszczególnych krajów, do których opony są dostarczane. Ponieważ opony są produkowane w kilku zakładach i następnie rozwożone po całym terytorium UE-27, tłumaczenie informacji podanych na nalepkach wiązałoby się z niewspółmiernymi kosztami logistycznymi. Oba sposoby pociągają za sobą znikome koszty, ponieważ narzędzia komunikacyjne i nalepki już istnieją. Koszty związane z wnioskiem Ocena skutków pokazuje, że koszty związane z wnioskiem byłyby tylko nieznacznie wyższe od normalnych kosztów transpozycji dyrektywy do prawa krajowego. Aby zmniejszyć ciężar administracyjny nakładany na branżę przemysłową, można stosować te same badania, które określono w przepisach dotyczących homologacji typu. Samodzielne składanie deklaracji także spowoduje obniżenie kosztów badań, które szacuje się w najgorszym przypadku na ok. 0,03 euro za oponę. PL 6 PL
Oznakowanie opon nie powinno także wpłynąć na wzrost cen opon. Tanie opony będą nadal dostępne na rynku, z tą jedynie różnicą, że zostaną opatrzone obiektywną informacją o parametrach opony, aby konkurencja nie działała wyłącznie na poziomie cen. PL 7 PL