DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW. Towarzyszący dokumentowi: Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia SEK(2011) 919 wersja ostateczna DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniająca dyrektywę 1999/32/WE w odniesieniu do zawartości siarki w paliwach żeglugowych {KOM(2011) 439 wersja ostateczna} {SEK(2011) 918 wersja ostateczna}

2 1. KONTEKST POLITYCZNY, KWESTIE PROCEDURALNE I KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI Niniejsza ocena skutków uzupełnia wniosek w sprawie zmiany dyrektywy 1999/32/WE w odniesieniu do zawartości siarki w niektórych paliwach ciekłych. Przygotowując przedmiotową zmianę, Komisja przeprowadziła konsultacje internetowe, w których udział mogły wziąć wszystkie zainteresowane strony. Komisja prowadziła również regularne konsultacje z przedstawicielami państw członkowskich oraz innymi zainteresowanymi stronami. Zanieczyszczenie powietrza jest szkodliwe dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska, w którym żyjemy. UE prowadzi różnego rodzaju działania w celu redukcji zanieczyszczenia powietrza. W wyniku tych działań na przestrzeni ostatnich lat i dziesięcioleci znacznie zmniejszył się poziom emisji większości czynników zanieczyszczenia powietrza, w tym dwutlenku siarki (SO 2 ), tlenków azotu (NOx), lotnych związków organicznych, amoniaku oraz pyłu zawieszonego (PM). Największą redukcję poziomu emisji udało się osiągnąć w przypadku lądowych źródeł emisji, takich jak zakłady przemysłowe lub transport drogowy. Istnieją jednak dowody wskazujące, że dalsze obniżanie poziomu emisji takich zanieczyszczeń przyczyni się do powstania istotnych korzyści dla zdrowia obywateli UE i dla środowiska, a jednocześnie będzie ono opłacalne. W przeszłości rozwiązywaniu kwestii związanych z morskimi źródłami emisji poświęcano znacznie mniej uwagi niż emisjom ze źródeł lądowych. Ponieważ jednak czynniki zanieczyszczenia powietrza mogą pokonywać znaczne odległości, emisje morskie wywierają wpływ na środowisko lądowe w szczególności, jeżeli dochodzi do nich niedaleko brzegu. Przewiduje się, że bez podejmowania dalszych działań regulacyjnych stały wzrost poziomu emisji SO 2 i NOx pochodzących z sektora morskiego do 2020 r. przekroczy całkowity poziom emisji tych zanieczyszczeń ze wszystkich źródeł lądowych 1. Biorąc pod uwagę opóźnienie w zakresie uregulowań prawnych dotyczących zanieczyszczeń w tym sektorze w przeszłości, obecnie koszty redukcji zanieczyszczeń pochodzących ze statków w przeliczeniu na tonę są znacząco niższe niż koszty redukcji zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł lądowych. Dyrektywa 1999/32/WE (zmieniona dyrektywą 2005/33/WE) reguluje zawartość siarki w paliwach stosowanych w transporcie morskim i wprowadza określone międzynarodowe przepisy uzgodnione w ramach Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) do prawa UE. W szczególności w dyrektywie w jej obecnej postaci zawarto bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące zawartości siarki w paliwach żeglugowych stosowanych na obszarach wymagających szczególnej ochrony środowiska, czyli na Obszarach Kontroli Emisji Siarki 2 (SECA). Zawartość siarki w paliwie ciekłym w zasadniczy sposób wpływa na poziom emisji SO 2 powstających w wyniku spalania tego paliwa, tj. spalanie paliw niskosiarkowych prowadzi do niskich poziomów emisji SO 2. Redukcję emisji SO 2 można również osiągnąć, stosując paliwa o wyższej zawartości siarki w połączeniu z metodami redukcji emisji. 1 2 SEC(2005) 1133: dokument roboczy służb Komisji dołączony do komunikatu w sprawie strategii tematycznej dotyczącej zanieczyszczenia powietrza (COM(2005) 446 wersja ostateczna ) i dyrektywy w sprawie jakości powietrza atmosferycznego i w sprawie czystszego powietrza dla Europy (COM(2005) 447 wersja ostateczna). W UE SECA obejmują Morze Bałtyckie i Morze Północne oraz Kanał La Manche. PL 2 PL

3 Już w momencie przyjmowania zmiany dyrektywy w 2005 r. współprawodawcy UE, przewidując potrzebę dalszej redukcji poziomu emisji pochodzących ze statków, wezwali Komisję do przeprowadzenia przeglądu odpowiednich wymogów prawnych dotyczących zawartości siarki w paliwach ciekłych. Przy silnym wsparciu ze strony państw członkowskich w październiku 2008 r. zmieniono przepisy IMO dotyczące zanieczyszczania powietrza przez statki, w tym emisji SO 2. Przepisy te zostały zawarte w załączniku VI do konwencji w sprawie zanieczyszczenia morza 73/78 (załącznik VI do konwencji MARPOL). 2. OGÓLNE OMÓWIENIE PROBLEMÓW I CELE 2.1. Ogólne omówienie problemów Najistotniejsze zmiany w załączniku VI do konwencji IMO MARPOL w ramach zmiany z 2008 r. dotyczyły zanieczyszczenia SO 2. W skrócie: (1) redukcja zawartości siarki z 1,5 % na masę we wszystkich paliwach żeglugowych stosowanych na obszarach SECA do 1, 00 % do dnia 1 lipca 2010 r.; do 0,10 % do dnia 1 stycznia 2015 r.; (2) redukcja zawartości siarki z 4,5 % na masę we wszystkich paliwach żeglugowych stosowanych łącznie na obszarach innych niż SECA ( norma całościowa ). do 3,50 % do dnia 1 stycznia 2012 r.; do 0,50 % do dnia 1 stycznia 2020 r. z przeglądem w 2018 r. i ewentualnym opóźnieniem do 2025 r.; (3) umożliwienie dostępu do szerokiego spektrum metod redukcji emisji ( ekwiwalentów ), takich jak sprzęt, metody, procedury lub alternatywne paliwa. Przyjęta w 2008 r. zmiana załącznika VI do konwencji MARPOL przynosi korzyści dla UE rzędu około mld EUR dzięki poprawie stanu zdrowia i zmniejszeniu współczynnika umieralności. Koszty wdrożenia zmiany wynoszą między 2,6 a 11 mld EUR. Z taką zmianą wiążą się zatem korzyści, których wartość jest od trzech do trzynastu razy większa niż wysokość ponoszonych kosztów. W załączniku VI do konwencji MARPOL wprowadza się również przepisy dotyczące emisji NOx i umożliwia się stworzenie Obszarów Kontroli Emisji NOx (NECA). Obecnie nowe przepisy załącznika VI do konwencji MARPOL znacząco różnią się od dyrektywy 1999/32/WE: w dyrektywie zezwala się na stosowanie na statkach paliw o zawartości siarki nie większej niż 1,5 % podczas wykonywania usług na obszarach SECA, natomiast w nowym załączniku VI do konwencji MARPOL maksymalna dozwolona zawartość siarki wynosi 1,00 %, a od stycznia 2015 r. 0,1 %; PL 3 PL

4 w dyrektywie zawarto silny mechanizm kontroli przestrzegania przepisów przez agentów, natomiast w załączniku VI do konwencji MARPOL nie zawarto żadnego tego rodzaju mechanizmu egzekwowania prawa; w dyrektywie umożliwia się stosowanie ograniczonego zakresu równoważnych metod redukcji emisji w porównaniu ze zmienionym załącznikiem VI do konwencji MARPOL. Oprócz dostosowania dyrektywy do przepisów IMO w trakcie przeglądu dyrektywy zidentyfikowano szereg innych kwestii. W szczególności wykazał on pewne niedociągnięcia w przepisach wykonawczych dyrektywy (w zakresie pobierania próbek oraz sprawozdawczości) oraz brak przejrzystości określonych pozostałych przepisów, takich jak definicja obszaru portowego statków pasażerskich wykonujących regularną usługę lub kwestia metody, jaka ma być stosowana do statystycznej interpretacji weryfikacji zawartości siarki w paliwach żeglugowych Cele Ogólne cele obejmują zapewnienie w praktyce korzyści dla zdrowia, środowiska i bezpieczeństwa związanych z porozumieniem IMO w sprawie redukcji negatywnych skutków emisji czynników zanieczyszczenia powietrza pochodzących ze statków; oraz zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego w zakresie żeglugi morskiej, portów UE i technologii redukcji emisji. Aby osiągnąć cele ogólne, należy osiągnąć trzy cele szczegółowe: 1) należy zapewnić dostosowanie prawa EU do najnowszych przepisów międzynarodowych dotyczących paliw żeglugowych i zanieczyszczenia, w tym dostosowanie do zaawansowanych norm technicznych i technologii; 2) należy określić dodatkowe lub alternatywne metody redukcji negatywnego wpływu emisji pochodzących z żeglugi morskiej na zdrowie ludzkie i środowisko; 3) należy wzmocnić wdrożenie systemu monitorowania i egzekwowania przepisów w UE, zapewniając zgodność z dyrektywą. W rozdziałach 3 5 niniejszego streszczenia przedstawiono cztery główne zalecenia dotyczące zmiany dyrektywy. Pozostałe kwestie związane ze zmianą dyrektywy streszczono w rozdziale TRANSPOZYCJA ZMIENIONYCH PRZEPISÓW IMO DO PRAWA UE Szczegółowy opis problemu Po dokonanej w 2008 r. zmianie załącznika VI do konwencji MARPOL dyrektywa nie jest już zgodna z przepisami międzynarodowymi (IMO). Analiza wariantów PL 4 PL

5 W ocenie skutków rozważano dziesięć wariantów w celu rozwiązania problemu braku dostosowania dyrektywy do załącznika VI do konwencji MARPOL, czego wynikiem są następujące zalecenia: należy uwzględnić w dyrektywie dokonaną przez IMO w 2008 r. zmianę załącznika VI do konwencji MARPOL dotyczącą zawartości siarki w paliwa żeglugowych; należy dostosować dyrektywę do przepisów IMO, w których przewidziano więcej równoważnych metod redukcji emisji; należy uzupełnić te przepisy dodatkowymi środkami zabezpieczającymi, aby równoważne metody redukcji emisji nie wywierały żadnego niekorzystnego wpływu na środowisko; należy przyjąć procedurę IMO dotyczącą weryfikacji paliwa. Dzięki połączeniu tych wariantów dostosowano by przepisy UE do przepisów międzynarodowych dotyczących zawartości siarki w paliwach żeglugowych. Włączenie międzynarodowych norm dotyczących paliwa i procedury ich weryfikacji do prawa UE wzmocniłoby skuteczność tych norm, ponieważ byłyby one monitorowane i wykonywane w ramach systemu zgodności UE, który jest bardziej skuteczny niż system międzynarodowy. Ponadto rozszerzenie dostępu do innowacyjnych metod redukcji emisji i promowanie ich stosowania jako opcji umożliwiającej uzyskanie równoważnej zgodności spowodowałoby znaczne obniżenie kosztów przestrzegania przepisów IMO (o %), jednocześnie wspierając innowacyjne rozwiązania sektorowe, zgodnie z priorytetami strategii Europa 2020 oraz postanowieniami art. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Transpozycja zmienionych przepisów IMO zapewniłaby zharmonizowaną i racjonalną pod względem kosztów realizację w całej UE celów środowiskowych i ekonomicznych przyświecających zmianie IMO. 4. NORMY ŚRODOWISKOWE DOTYCZĄCE STATKÓW PASAŻERSKICH WYKONUJĄCYCH REGULARNE USŁUGI Szczegółowy opis problemu Zgodnie z wymogami obecnej dyrektywy statki pasażerskie wykonujące regularną usługę poza obszarami SECA muszą przestrzegać tych samych norm w zakresie zawartości siarki w paliwach, co statki wykonujące usługi na obszarach SECA, tj. normy 1,5 %, która miała zastosowanie przed dokonaną przez IMO w 2008 r. zmianą załącznika VI do konwencji MARPOL. Norma ta nie stanowi części załącznika VI do konwencji MARPOL i funkcjonuje wyłącznie na szczeblu UE. Przepis ten włączono do dyrektywy, ponieważ statki pasażerskie wykonują usługi głównie w portach lub w bliskiej odległości od obszarów przybrzeżnych i jako takie wywierają niekorzystny wpływ na zdrowie ludzkie i na środowisko zasadniczo w stopniu większym niż pozostałe rodzaje statków. Kiedy wprowadzano normę 1,5 % dla statków pasażerskich taka sama norma jakości paliwa miała zastosowanie na obszarach SECA, przez co zapewniona była dostępność paliwa. Wraz z wprowadzeniem od 2015 r. wymogu 0,1 % zawartości siarki na obszarach SECA należy ponownie oszacować koszty i korzyści utrzymania lub zmiany przepisów dyrektywy dotyczących statków pasażerskich wykonujących regularną usługę poza obszarami SECA zarówno na podstawie dostępności paliwa, jak i kosztów i korzyści wynikających z norm dotyczących zawartości siarki w paliwach w odniesieniu do tych statków. PL 5 PL

6 Analiza wariantów Po poddaniu ocenie czterech wariantów sformułowano następujące zalecenie: należy przywrócić związek z przepisami dotyczącymi zawartości siarki w paliwach na obszarach SECA stosowanymi w odniesieniu do statków pasażerskich wykonujących usługi poza obszarami SECA poprzez wprowadzenie nowego ograniczenia do 0,1 % w 2020 r. (zamiast w 2015 r.). Dostosowanie wymogów dotyczących statków pasażerskich wykonujących regularną usługę poza obszarami SECA do normy 0,1 % dotyczącej obszarów SECA zapewniłoby dalsze korzyści dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska przewyższające koszty. W ocenie skutków zaleca się jednak wprowadzenie nowej normy SECA dla statków pasażerskich z pięcioletnim opóźnieniem od 2015 r. w celu uniknięcia ewentualnych problemów w zakresie dostępności paliwa. Wskaźnik korzyści i kosztów dla zalecanego wariantu waha się między 1,5 a 6 (w odniesieniu do 2020 r.) oraz między 0,8 a 10 (w odniesieniu do 2025 r.). 5. KWESTIE ZWIĄZANE Z MONITOROWANIEM ZGODNOŚCI Z PRZEPISAMI I SPORZĄDZANIEM SPRAWOZDAŃ Szczegółowy opis problemu Obecnie częstotliwość pobierania próbek jest zbyt niska (zazwyczaj raz na tysiąc statków), a także istnieją dowody na występowanie znaczących poziomów braku zgodności z nałożonymi dyrektywą niektórymi zobowiązaniami dotyczącymi zawartości siarki w paliwach. W związku z tym oraz w wyniku braku zharmonizowanych zasad w zakresie sprawozdawczości przedstawiane przez państwa członkowskie sprawozdania utrudniają przeprowadzenie oceny zgodności. Analiza wariantów Ocenie poddano cztery warianty. W ocenie skutków przedstawiono następujące zalecenie: należy przewidzieć opracowanie w pierwszej kolejności niewiążących wytycznych dotyczących pobierania próbek i sprawozdawczości. Jeżeli takie podejście zakończy się niepowodzeniem, należy rozważyć przyjęcie zasad wiążących. Celem tego wariantu jest poprawa poziomu zgodności przy zastosowaniu instrumentu miękkiego prawa. W przypadku niepowodzenia wprowadzono by wiążące przepisy regulujące częstotliwości pobierania próbek, metody analizy oraz treść i format sprawozdań państw członkowskich. 6. INNE KWESTIE ISTOTNE W PUNKTU WIDZENIA ZMIANY DYREKTYWY W ocenie skutków rozważono również szereg innych kwestii w zakresie zmiany. PL 6 PL

7 6.1. Dostosowanie dyrektywy do postępu technicznego W ocenie skutków sugeruje się zawarcie w dyrektywie odniesień i definicji dostosowujących ją do najnowszych międzynarodowych norm technicznych (takich jak ISO) Poprawa przejrzystości i pewności prawna W ocenie skutków sugeruje się wyjaśnienie definicji statków pasażerskich wykonujących regularne usługi i obszarów portowych za pomocą wytycznych wydanych przez Komisję Środki uzupełniające służące rozwiązaniu problemu nieproporcjonalnych skutków dla żeglugi morskiej bliskiego zasięgu Po przeprowadzeniu przeglądu wyników badań na temat wpływu wymogu dotyczącego 0,1 % zawartości siarki stosowanego na obszarach SECA w odniesieniu do żeglugi morskiej bliskiego zasięgu stwierdza się, że przepis ten może mieć pewne skutki dla organizacji żeglugi. Tego rodzaju skutki mogą uzasadniać wprowadzenie określonych środków łagodzących. W ocenie skutków zaleca się: w perspektywie krótkoterminowej dostosowanie obowiązujących instrumentów UE w celu podjęcia kwestii niekorzystnego wpływu na zmianę rodzaju transportu. Umożliwiłoby to wprowadzenie środków wspierających branżę żeglugi morskiej bliskiego zasięgu, których celem byłoby ograniczenie niepożądanego zwiększania transportu lądowego w miejsce transportu morskiego; w perspektywie średnio- i długoterminowej można by rozważyć wprowadzenie szczegółowych środków pod warunkiem przeprowadzenia dodatkowej oceny Wyznaczenie nowych Obszarów Kontroli Emisji Obecne dowody wskazują, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż rozszerzenie zakresu Obszarów Kontroli Emisji o inne obszary morskie UE wygeneruje dodatnie korzyści netto. W ten sposób rozwiano by również problemy w zakresie konkurencji związane z różniącymi się normami środowiskowymi na obszarach morskich UE. Ponadto w ramach zmiany załącznika VI do konwencji MARPOL z 2008 r. wprowadzono możliwość ustanowienia Obszarów Kontroli Emisji NOx (NECA) oraz określenia norm dla NOx, a w przyszłości również dla PM. Utworzenie nowych Obszarów Kontroli Emisji musiałoby być zgodne z określonymi kryteriami ustanowionymi przez IMO. Komisja nie posiada jednak kompetencji do przedstawiania IMO propozycji Obszarów Kontroli Emisji. Ponadto wartości dopuszczalne emisji NOx i PM są normami dotyczącymi silnika. Zawarcie ich w prawie UE wymagałoby rozszerzenia zakresu stosowania dyrektywy, ponieważ obecnie reguluje ona wyłącznie normy dotyczące zawartości siarki w paliwach, albo przyjęcia nowego instrumentu. Tę kwestię można rozważyć w przyszłości, biorąc pod uwagę rozwój sytuacji na szczeblu IMO. Na razie preferowanym wariantem jest niewprowadzanie żadnych nowych Obszarów Kontroli Emisji i Komisja będzie nadal wspierać państwa członkowskie w dalszym opracowywaniu wniosków w sprawie dodatkowych Obszarów Kontroli Emisji i wartości dopuszczalnych emisji przedstawianych IMO. PL 7 PL

8 7. WNIOSKI Oczekuje się, że nowe międzynarodowe dopuszczalne poziomy zawartości siarki w paliwach żeglugowych w znacznym stopniu zredukują emisje dwutlenku siarki wytwarzane przez sektor morski. Przyczyni się to w bardzo dużym stopniu do osiągnięcia ogólnych celów środowiskowych przedstawionych w Strategii tematycznej dotyczącej zanieczyszczenia powietrza z 2005 r., oraz jest zgodne z priorytetami określonymi w ramach strategii Europa Rozwiązanie to przyniesie również istotne dodatkowe korzyści, polegające na redukcji emisji NOx i pyłu zawieszonego. Międzynarodowe przepisy przyniosą korzyści dla zdrowia ludzkiego przewyższające od trzech do trzynastu razy poniesione koszty, a także inne znaczące korzyści związane z poprawą jakości środowiska. Urzeczywistnienie tych przewidywanych korzyści jest również kluczowe dla celów promowania procesu zapewniania zgodności z istniejącymi dopuszczalnymi poziomami jakości powietrza atmosferycznego, stanowiącego problem dla wielu państw członkowskich, które obecnie stoją w obliczu postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W ramach oceny skutków potwierdzono opłacalność pełnego dostosowania przepisów dyrektywy do przepisów IMO w zakresie norm dotyczących paliw, w tym norm mających zastosowanie na obszarach innych niż SECA, oraz do przepisów dotyczących metod redukcji emisji. Włączenie międzynarodowych norm dotyczących paliwa do prawa UE wzmocniłoby skuteczność tych norm, ponieważ byłyby one monitorowane i egzekwowane w ramach systemu UE, który jest bardziej skuteczny niż system międzynarodowy. Proponowane rozszerzenie stosowania innowacyjnych metod redukcji emisji jako równoważnej możliwości osiągnięcia zgodności stanowi odpowiedź na obawy związane z kosztami wynikającymi z nowych przepisów IMO. Stosowanie takich metod znacznie obniża koszty przestrzegania przepisów IMO i wspiera innowacyjne rozwiązania sektorowe, zgodnie z priorytetami strategii Europa 2020 oraz postanowieniami art. 3 TFUE. Ponadto w ocenie skutków zaleca się utrzymanie związku między bardziej rygorystycznymi normami dotyczących paliw na obszarach SECA a normami mającymi zastosowanie do statków pasażerskich wykonujących regularne usługi poza obszarami SECA. Wprowadzenie nowej normy SECA dla statków pasażerskich byłoby jednak opóźnione o 5 lat, aby uniknąć ewentualnych problemów z dostępnością paliwa. Co więcej, zwiększenie skuteczności systemu monitorowania i egzekwowania prawa UE jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że wprowadzenie znacznie bardziej rygorystycznych norm dotyczących paliw, wraz z powiązanymi z nimi wyższymi kosztami przestrzegania przepisów, może stanowić dodatkową zachętę do ich nieprzestrzegania przez podmioty gospodarcze. W ocenie skutków sugeruje się również, aby Komisja Europejska i państwa członkowskie stosowały oraz, w miarę możliwości i potrzeby, dostosowywały istniejące instrumenty pomocy publicznej w taki sposób, by wspomagać przemysł w procesie dostosowywania do nowych norm IMO. 3 Komunikat Komisji, Europa 2020 Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, COM(2010) 2020 wersja ostateczna. PL 8 PL