Wątpliwe korzyści? Ekonomiczne aspekty polityki biopaliwowej UE. Kontekst. Kwiecień 2013

Transkrypt

1 Wątpliwe korzyści? Ekonomiczne aspekty polityki biopaliwowej UE Kwiecień 2013 Streszczenie opracowania Międzynarodowego Instytutu na Rzecz Zrównoważonego Rozwoju Biopaliwa za jaką cenę? Przegląd kosztów i zysków polityki UE dotyczącej biopaliw Europa zmienia swoją politykę wobec biopaliw z powodu obaw związanych z jej wpływem na pośrednią zmianę użytkowania gruntów (ILUC) oraz na światowe rynki żywności. Negatywny wpływ dotychczasowej polityki na środowisko został dobrze udokumentowany, jednak mniejszą uwagę przykładano dotychczas do ekonomicznej strony zagadnienia. Organizacje BirdLife Europe, Transport and Environment, European Environmental Bureau oraz Międzynarodowy Instytut na Rzecz Zrównoważonego Rozwoju przygotowały więc raport analizujący koszty i zyski z europejskiej polityki wobec biopaliw i jej wpływ na rządy i społeczeństwa państw członkowskich, z których część pogrążona jest w kryzysie ekonomicznym. Raport stwierdza, że w 2011 koszt wspierania przemysłu biopaliwowego wyniósł 9,3-10,7 mld euro (średnio: 10 mld euro). Mimo potężnego publicznego wsparcia korzyści dla środowiska naturalnego, społeczeństwa oraz gospodarki okazały się stosunkowo niewielkie. W związku z tym autorzy poddają w wątpliwość sens dalszego intensywnego dotowania tego przemysłu. Kontekst UE przyjęła dwa cele wymagające korzystania z biopaliw: 10% udziału w transporcie energii ze źródeł odnawialnych do roku 2020 (zgodnie z Dyrektywą o Odnawialnych Źródłach Energii, tzw. Dyrektywa RED), ograniczenie o 6% śladu węglowego jednostki paliwa transportowego (zgodnie z Dyrektywą o Jakości Paliw, tzw. Dyrektywa FQD) Plany przedstawione przez państwa członkowskie zakładają, że przy braku zmiany dotychczasowej polityki, konwencjonalne biopaliwa będą stanowić w roku 8,6% całego rynku paliw transportowych, z czego 70% będzie stanowił biodiesel, 23% etanol, a 7% biopaliwa zaawansowane. Raport przygotowany przez Instytut Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska wykazał, że osiągnięcie tego wskaźnika nie tylko nie ograniczy emisji gazów cieplarnianych, ale może spowodować dodatkową emisję CO2 w granicach mln ton rocznie. Stanowi to odpowiednik wprowadzenia na europejskie drogi dodatkowych mln samochodów.

2 Obie dyrektywy zobowiązały Komisję Europejską do przedstawienia raportu oraz, w razie potrzeby, zaproponowania sposobu redukcji emisji związanych z pośrednią zmianą użytkowania gruntów (ILUC). KE przedstawiła taką propozycję w październiku Założono w niej, że w ramach 10% wymaganych przez Dyrektywę RED biopaliwa produkowane z surowców spożywczych będą mogły stanowić maksymalnie połowę wartości celu wskaźnikowego. Jednocześnie uwzględniono wielkość emisji związanej z ILUC, ale tylko dla celów sprawozdawczych. Jednak dyskusja na temat biopaliw nie ogranicza się do efektywności w ochronie środowiska; ekonomiczne konsekwencje obecnej i przyszłej polityki są również przedmiotem gorącej debaty. Dlatego też autorzy raportu postanowili zbadać koszty i korzyści związane z dotowaniem sektora biopaliwowego. 1

3 WNIOSEK 1 Między 9,3 a 10,7 mld euro rocznie WNIOSEK 2 Łączne wsparcie państw UE dla przemysłu biopaliwowego w roku 2011 wyniosło między 9,3-10,7 mld euro W roku 2011 wydano 9,3-10,7 mld euro dla zagwarantowania osiągnięcia celu wskaźnikowego na poziomie 4,5% udziału biopaliw na rynku. Na publiczne wsparcie złożyły się ulgi podatkowe koszt poniesiony przez rządy (5,8 mld euro), obowiązek dodawania biokomponentów do paliw - koszt poniesiony przez kierowców mln euro dla etanolu i 3,1-4,1 mld euro dla biodiesla, rozpiętość między wartościami wynika głównie z szybko zmieniających się cen na rynkach europejskim i na globalnych), a także środki z funduszy przeznaczonych na prace badawczo-rozwojowe 52 mln euro. Międzynarodowa Agencja Energetyczna, korzystając z innej metodyki, wyliczyła, że europejskie subsydia stanowiły 46% światowego wsparcia dla tego sektora. Według raportu IISD, wartość europejskiego rynku biopaliw w 2011 wynosiła mld euro. Oznacza to, że około 2/3 tej wartości stanowiło wsparcie państw członkowskich. Roczne wsparcie sektora biopaliwowego jest wyższe od całkowitej wartości środków zainwestowanych w instalacje do produkcji biopaliw Początkowe inwestycje w instalacje do produkcji biopaliw stanowiły 6,5 mld euro. Przy rozłożeniu tej kwoty na lata stanowi to 3-16% kosztów produkcji. Niższa wartość dotyczy produkcji biodiesla, wyższa produkcji etanolu. Wartość inwestycji = 6,5 mld euro Oznacza to, że koszty kapitałowe instalacji są stosunkowo niewielkie w porównaniu z kosztem zakupu surowca. W kosztach ponoszonych przez zakłady produkujące biodiesel zakup surowca stanowi 90%, a w przypadku zakładów produkujących etanol 70-80%. Roczne wsparcie finansowe tego sektora wynosi niemal dwukrotność wartości istniejących instalacji. Wartość wsparcia = 10 mld euro BIODIESEL roczne koszty inwestycyjne koszty surowca ETANOL pozostałe koszty operacyjne

4 WNIOSEK 3 Osiągnięcie celu wskaźnikowego na poziomie 10% w 2020 oznacza konieczność wydania dalszych 28,8-33,1 mld euro z pomocy publicznej Obecnie debata wokół polityki UE wobec biopaliw koncentruje się na ochronie instalacji oraz miejsc pracy w przemyśle biopaliwowym. Mało mówi się o publicznym wsparciu, jakie ten przemysł otrzymuje i o szerokim strumieniu pieniędzy, jaki będzie musiał popłynąć aby udało się zwiększyć udział biopaliw w związku z unijnym celem 10% energii odnawialnej w transporcie. Raport pokazuje, że zwiększenie udziału biopaliw w rynku do 8,6% w krajach członkowskich będzie wymagało dodatkowych subsydiów w wysokości 28,8-33,1 mld euro w latach Jeśli rządy zaakceptują propozycję KE zamrożenia udziału biopaliw na poziomie 5%, zachowana zostanie obecna wielkość wsparcia w wysokości 10 mld euro rocznie do WNIOSEK 4 Za wsparcie najwięcej płacą wszyscy obywatele Największą część finansowego wsparcia stanowią ulgi podatkowe w ten sposób przemysł biopaliwowy dotowany jest przez wszystkich podatników. W 2011 wielkość tego wsparcia wyniosła 5,8 mld euro, podczas gdy obowiązek dodawania biokomponentów do paliw (którego koszty ponoszą konsumenci paliw) stanowił mln w przypadku etanolu i mld w przypadku biodiesla. Wielkość bezpośrednich subsydiów jest redukowana, wraz z przyjmowaniem przez większość państw obowiązku dodawania biokomponentów. WNIOSEK 5 Konsumpcja biopaliw w UE jest coraz silniej zależna od importu Według opracowania, UE importuje 40% surowców do produkcji biodiesla 20% surowców do produkcji etanolu. Zależność europejskiego rynku od importu będzie dalej wzrastać jeśli państwa członkowskie zamierzają osiągnąć wyznaczony cel 10%. Według przewidywań Międzynarodowego Instytutu Badań nad Polityką Żywnościową (IFPRI), import surowców do produkcji biodiesla wzrośnie trzykrotnie, a do produkcji etanolu pięciolub nawet dziewięciokrotnie. Pieniądze otrzymane przez europejskich rolników zaopatrujących zakłady produkcji biopaliw to 3,5-4,5 mld euro, podczas gdy import surowca na biodiesel był wart 3-4 mld. Dla etanolu 2,5-3,5 mld otrzymali rolnicy

5 europejscy, a 400 mln wydano na surowce importowane. Przy obecnym wysokim poziomie importu biopaliw i przewidywanym dalszym wzroście, osiągnięcie 10% dostarcza pomijalnie małych korzyści ekonomicznych i nie kreuje nowych miejsc pracy w Europie. W praktyce, dalsze promowanie korzystania z biopaliw będzie oznaczało zwiększanie transferu pieniędzy europejskich podatników i kierowców na rzecz zagranicznych producentów surowców do produkcji biopaliw. WNIOSEK 6 Biodiesel i etanol są tak samo dotowane, ale mają zróżnicowane znaczenie Biodiesel ma większy od etanolu udział w europejskim rynku biopaliw, ale charakteryzuje się gorszym wskaźnikiem emisji gazów cieplarnianych. Poprzez wyższy wskaźnik ILUC, biodiesel prowadzi do wzrostu emisji netto w porównaniu z paliwami kopalnymi. Raport IISD pokazuje, że biodiesel prowadzi do pomijalnie małych korzyści ekonomicznych. W instalacjach do jego produkcji zdecydowaną większość kosztów (do 90%) stanowią koszty zakupu surowca. Ponieważ biodiesel odpowiada za wzrost emisji netto, nie przynosi w tej dziedzinie żadnych oszczędności. Etanol pozwala na pewne oszczędności w emisji, ale koszt to euro za tonę CO2 ponad sto razy więcej niż wynosi koszt tej jednostki w Systemie Handlu Emisjami UE. Istnieje lepsze rozwiązanie Założenia europejskiej polityki biopaliwowej były podyktowane pragnieniem osiągnięcia następujących celów: złagodzeniem zmian klimatycznych, rozwojem obszarów wiejskich oraz bezpieczeństwa energetycznego. Te cele nie zostały osiągnięte. Poza szkodliwością dla klimatu, polityka ta nie generuje również miejsc pracy w biedniejszych regionach i w tylko niewielkim stopniu zastępuje import paliw kopalnych. 9,3-10,7 mld euro wydawanego w UE każdego roku na wsparcie sektora biopaliwowego to jak coroczne wydawanie równowartości pożyczki dla Cypru. Tyle też trzeba by było zainwestować w przemysł samochodowy, by osiągnąć obniżenie emisyjności nowych pojazdów do 80 g CO2/km zamiast 95 g, które są obowiązkowym wymogiem, jaki należy osiągnąć do roku Byłaby to inwestycja pozwalająca zaoszczędzić ok. 40 megaton CO2 i zwróciłaby się dzięki zmniejszeniu koniecznych wydatków na import paliw. ZALECENIA W świetle tych nowych faktów rekomendujemy, by kraje członkowskie i Parlament Europejski dążyły do wprowadzenia zmian w propozycji KE w następujących kwestiach:

6 zapewnienie właściwego przeliczania emisyjności biopaliw poprzez uwzględnienie ILUC w celu zapewnienia zgodności z tym, że publiczne pieniądze nie będą wspierały biopaliw zwiększających emisję gazów cieplarnianych, wyhamowanie wykorzystywania biopaliw produkowanych z upraw żywnościowych. Rezygnacja z dążenia do osiągnięcia 10% dzięki biopaliwom nie tylko pomoże chronić środowisko, ale również pozwoli zaoszczędzić 28,8-33,1 mld euro ze środków publicznych oraz dokonać inwestycji w działania przynoszące faktyczne oszczędności w emisji gazów cieplarnianych. wspieranie wyższych wymogów emisji CO2 w nowo produkowanych pojazdach, co zaowocuje większymi oszczędnościami w emisji i ilości paliwa i jednocześnie przyczyni się do wyraźniejszego kreowania nowych miejsc pracy w Europie Rezygnacja z wyznaczania nowych celów wskaźnikowych w polityce klimatycznej i energetycznej do roku 2030

7 Publikacja została dofinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach grantów udzielonych BirdLife, EEB i T&E. Całkowita odpowiedzialność za jej treść spoczywa na autorach, Komisja Europejska nie ponosi odpowiedzialności za sposób wykorzystania informacji zawartych w niniejszej publikacji.