prof. Tadeusz Markowski, Uniwersytet Łódzki Uwarunkowania i możliwości koordynacji rozwoju na szczeblu regionalnym Wrocław 20.12. 2012 Konferencja wojewódzkich służb planistycznych i regionalnych biur planowania przestrzennego
Plan wystąpienia Uwarunkowania rynkowe Uwarunkowanie instytucjonalne Dobra publiczne, interes publiczny i teoria sprawiedliwości w planowaniu przestrzennym Kierunki niezbędnych zmian Zintegrowane planowanie a zintegrowany plan rozwoju
Podstawowym problem współczesnego rozwoju stają się coraz większe rozbieżności między funkcjonowaniem systemu instytucjonalnego (i praktyką planowania przestrzennego) a dynamicznymi, zglobalizowanymi procesami gospodarczymi oraz formami użytkowania i zagospodarowania przestrzennego. Pogłębiają się niesprawności rynków (market failure) i pogłębiają się ułomności funkcjonowania władzy (governmental failure).
Najczęściej występujące skutki ułomnego rynku nieruchomości (wg dokumentu opracowanego przez zespól GKUA). Niekontrolowana urbanizacja. Nieład architektoniczny i przestrzenny. Szybko narastająca dewastacja zasobów dziedzictwa kultury materialnej i środowiska przyrodniczego. Utrwalanie niekorzystnych podziałów własnościowych gruntów budowlanych w obszarach zurbanizowanych. Spekulacja gruntami i nieefektywne wykorzystywanie terenów w strefie centralnej. Wysoka energochłonność miast. Niekontrolowane zabudowywanie wzdłuż głównych dróg.. Nienadążanie z realizacją z infrastruktury technicznej za rozwojem zabudowy. Pogłębianie się polaryzacji społecznej i przestrzennej miast. Wyludnianie się stref centralnych miast. Braki w wyposażeniu terenów urbanizowanych w infrastrukturę społeczną. (sub- standardy urbanizacji) Nadmierne nasilanie się dobowych przemieszczeń ludności między strefą zewnętrzną i wewnętrzną miast. Pogarszanie się dostępności do infrastruktury społecznej. Gettoizacja przestrzeni w miastach.
Cechy ułomnych instytucji publicznych Bariery informacyjne związane z nieadekwatną do potrzeb planowania przestrzennego i zintegrowanego prowadzoną statystyką regionalną. Wysoki stopień upolitycznienia samorządu terytorialnego, na który składają się takie cechy, jak: struktura organizacyjna władz samorządowych, system wyborczy, etc. W aktualnych rozwiązaniach prawnych prowadzą one do dalszego pogłębiania upolitycznienia samorządu. Ten problem jest szczególnie widoczny w dużych miastach. Niska kultura polityczna, prawna i organizacyjna. Atmosfera korupcyjna; negatywne mechanizmy selekcji kadry administracyjnej, Odradzenie się permisywnego systemu prawa (pod presją zarówno władz samorządowych, jak i działających na poziomie centralnym polityków i różnych grup nacisku). Niski poziom kapitału ludzkiego, w tym kapitału społecznego i intelektualnego.
Brak badań i czytelnych mechanizmów pozwalających na rozpoznawania morfologii społecznych wartości i interesów. Obecne mechanizmy dają raczej pole do popisu krzykaczom i tym, którzy wymuszają decyzje polityczne pozwalające na zawłaszczanie nadwyżki z rozwoju lokalnego. Nadmiernie rozbudzona konkurencja podmiotowa (międzysamorządowa) szczególnie w obszarach metropolitalnych. Tradycyjny i prymitywny sposób pojmowania konsumpcji zbiorowej i form dostarczania dóbr publicznych. Brakuje spojrzenia na uboczne skutki funkcjonowania systemów zbiorowego spożycia, które także mają powszechny charakter i z tego tytułu wymagają specyficznej interwencji władzy publicznej określonego poziomu. W Polsce brak jest nie tylko dobrego zdefiniowania interesu publicznego, właściwego jego rozumienia, ale i adekwatnego (coraz bardziej elastycznego) stosowania zasady subsydiarności do jego ochrony.
Teoria efektów zewnętrznych Specyfika rynków ułomnych U = U (x 2, x 1, x 1... x 1 ) 1 1 1 2 3 n gdzie: U1 - porządkowa funkcja użyteczności produkcji lub satysfakcji z konsumpcji podmiotu 1; x,x,x - ilości dóbr zakupionych przez podmiot 1 i decydujące o jego funkcji użyteczności produkcji lub konsumpcji; 1 x2 1 1 - zależność rozmiarów zysku (dobrobytu podmiotu 1) od ilości produktów i otrzymywanych nieodpłatnie od podmiotu 2. 1
Efekty zewnętrzne są to materialne i niematerialne produkty, jakie otrzymuje wyróżniony podmiot (odbiorca) ze swego otoczenia, bez rekompensowania z jego strony kosztów ich wytwarzania, przy założeniu, że odbiorca nie jest w stanie kontrolować i oddziaływać na rozmiary działalności jednostek tworzących to otoczenie.
Dobra Publiczne Twórcą teorii dóbr publicznych jest Paul Samuelson. Dobra te charakteryzują się dwiema cechami: rozmiary ich podaży stanowią argument funkcji użyteczności każdego obywatela; ich spożycie przez jednego konsumenta nie ogranicza ilości tych dóbr dostępnej dla pozostałych osób. dobra publiczne są związane z kosztem ich wytworzenia
Dobro prywatne charakteryzuje się tym, że jednostka tego dobra może zaspokoić tylko jednego konsumenta. Jest fizyczną niemożliwością np. zajmowanie tego samego miejsca w tym samym czasie przez dwie osoby. Dobro publiczne reprezentuje biegunową odwrotność do tego pierwszego. Dobro w pełni publiczne jest to takie dobro, którego jednostka może zaspokoić więcej niż jednego konsumenta, a dodatkowy konsument nie redukuje ilości dostępnej dla innych.
Dobra wolne Brak kosztu wytworzenia - jest koszt zarządzania Brak kosztów wytworzenia - brak kosztów zarządzania Mogą występować koszty internalizacji konsumpcji dóbr wolnych
Dobra Klubowe Dobra klubowe możemy zdefiniować jako quasi dobra publiczne Wynika to z następujących cech odróżniających je od dóbr publicznych W porównaniu do dóbr publicznych są one wytworem (grupy) klubu. Są więc ponoszone koszty ich wytworzenia. Koszty te jednak nie są bezpośrednio transmitowane na to dobro. Związek pomiędzy rzeczowym kosztem a wytworzonym dobrem nie ma charakteru bezpośredniego. Jest adresowany na rzecz grupy a nie jest identyfikowalny z danym produktem. Ma więc ten koszt charakter quasi społeczny, adresat jest grupowy a nie indywidualny. W przypadku tzw. kosztów społecznych (zdefiniowanych przez Kappa) ponoszą je wszyscy, czyli są kosztami rozwoju cywilizacyjnego. Dobro klubowe jest prorynkowym wytworem działalności. Z jego użytkowania nie można całkowicie wykluczyć jednostki należącej do klubu i w ramach klubu nie ma konkurencji. Wykluczenie z użytkowników dobra klubowego wynika z różnie rozkładających się kosztów internalizacyjnych a stopień wykluczalności zależy od charakteru dobra i środka transportu (transmisji) dobra od miejsc jego wytworzenia do miejsca jego odbioru. Czyli możemy mówić o jego zróżnicowanych (innych) kosztach wytworzenia i (innych) zróżnicowanych kosztach jego odbioru.
Teoria sprawiedliwości Nawiązując do teorii sprawiedliwości (J. Rawls a) możemy przyjąć, że przestrzeń będziemy ujmować rozumieć w kategoriach relatywnych; nie bezwzględnych (fizycznych). Przestrzeń warunkuje zatem byt i warunkuje dostęp do czynników niezbędnych nam do życia. W przestrzeni realizuje się podstawowe prawo do sprawiedliwego dostępu do podstawowych dóbr (primary goods). Ponieważ przestrzeń jest zawłaszczana powoduje to, że dobra nie są równo dostępne. Także szereg innych dóbr z klasy publicznej i quasi publicznej będących wytworem działalności człowieka jest uzależnione od czynnika dostępności i organizacji dostępu do miejsc ich konsumpcji i kanałów dystrybucji. Zatem bazując na teorii sprawiedliwości dochodzimy do wniosku, iż zapewnienie sprawiedliwego dostępu i konsumpcji dóbr wspólnie użytkowanych i ważnych z punktu widzenia interesu publicznego i zasad sprawiedliwości społecznej zależy w dużym stopniu od stanu zagospodarowania. Tak więc przestrzeń, w której żyje człowiek jest podstawowym dobrem naturalnym, które przez działalność ludzką jest przetwarzane na przestrzeń zrelatywizowaną nierozłącznie związaną rożnymi kosztami społecznymi. W tym rozumnie jest ona kategorią ekonomiczną, gdyż jest integralnie związana z kosztami jej wytworzenia. Będzie, więc to przestrzeń miejska, przestrzeń społeczna etc.
Podstawowym, więc prawem konstytucyjnym musi być prawo do samorządowego korzystania z przestrzeni. We współczesnej gospodarce wszystkie wymiary przestrzeni wraz z funkcją czasu, jako czwartego wymiaru stają się przedmiotem interwencji i polityki z uwagi na brak właściwych mechanizmów alokacyjnych (brak lub niesprawne rynki) w dostępie do integralnie powiązanych z przestrzenią dóbr publicznych i dóbr rynkowych. Poprzez planowanie możemy realizować podstawowe funkcje celu będąc świadomym, że za każdym razem jednocześnie ograniczamy podstawowe prawo do swobodnego użytkowania przestrzeni, ale jednoczenie tworzymy ramy dla wytwarzania zrelatywizowanych form przestrzennych, w których mogą się realizować pewne politycznie wyznaczone standardy sprawiedliwego dostępu do dóbr podstawowych i dóbr publicznych.
Interes publiczny Wychodząc od ekonomicznej definicji dobra publicznego zakładającej, iż dobro takie w czystej postaci charakteryzuje się niekonkurencyjnością i niewykluczalnością oznacza to, że każdy obywatel jest zainteresowany jego konsumpcją i nikogo nie można z niego wykluczyć. Jeśli konsumpcją jest zainteresowana tylko grupa obywateli wówczas mamy do czynienia z dobrem publicznym o charakterze klubowym (grupowym). Możemy powiedzieć, iż interesy publiczne łączą się z konsumpcją (dostępem) dobra niewykluczalnego i/ lub niekonkurencyjnego. De facto w czystej postaci nie ma praktycznie takich dóbr. W wielu przypadkach o zapewnienie tego warunku musi dbać władza publiczna. W procesie dostarczania dóbr publicznych ściera się nieustannie interes prywatny, grupowy z interesem publicznym. W praktyce więc mamy do czynienia z próbami zawłaszczania dóbr publicznych a tym samym naruszaniem interesów publicznych, czyli dobrami mieszanymi.
Interes publiczny powinniśmy postrzegać poprzez pryzmat złożonego strumienia dóbr materialnych lub niematerialnych charakteryzujących się rożnym stopniem spełnienia cech dobra publicznego. Jeśli więc chcemy prowadzić adekwatną politykę interwencji w alokacji dóbr publicznych to należy te poziomy i przyczyny wykluczenia i konkurencyjności określić. Dopiero wówczas jest możliwe wskazywanie adekwatnych poziomów i sposobów instytucjonalnej publicznej interwencji. Takim szczególnym dobrem gdzie mamy do czynienia ze strumieniem dóbr publicznych i prywatnych jest przestrzeń Interes grupowy jest z istoty rzeczy interesem quasi publicznym ponieważ korzysta z niego ten kto należy do grupy. Za ochronę interesu publicznego rozumianego np. jako zapewnienie powszechnego dostępu do dóbr - tak aby spełniało ono w maksymalnym stopniu cechy dobra niekonkurencyjnego i niewykluczanego z konsumpcji odpowiada zatem państwo. Ono bowiem reprezentuje w najszerszym zakresie interes ogółu obywateli.
Nadrzędnym celem, planowania przestrzennego powinno m.in. być zapewnienie równego dostępu do wszelkich dóbr i usług oferowanych publiczne. Taki wniosek możemy wyprowadzić z zapisów konstytucji i ustawy o równym traktowaniu w dostępie do dóbr i usług.
Obecne planowanie a szczególnie planowanie przestrzenne nie nadąża za zachodzącymi zmianami. Stąd krytyka planowania jako bariery rozwoju na rzecz faworyzowania rynku, populistyczne głoszenie haseł, że należy je zastąpić tworzonymi ad hoc specjalistycznymi ustawami oraz selektywne odbieranie kompetencji samorządom terytorialnym. Z jednej strony jest lansowany restrykcyjny model planowania regulacyjnego miejscowego i wiara, że przywrócenie reguł przystających do XIX i XX wiecznej gospodarki pozowali na racjonalne zagospodarowanie miast, a z drugiej świetne poruszanie się aktorów sceny budowlanej w patologicznym systemie regulacji, który pozwala najsprytniejszym graczom uzyskiwać niewspółmiernie wysokie korzyści kosztem innych. Gra nie jest nawet grą o sumie zerowej gdyż prowadzi do typowej bański spekulacyjnej i wywoływanie głębokiego kryzysu finansowego i strukturalnego w gospodarce przestrzennej.
Dobra czysto publiczne Dobra prywatne Dobra mieszane Dobra wolne Dobra klubowe Własność; Brak właściciela cp dp dm dw dk Państwowa Grupowa Jednostkowa Forma użytkowania; Publiczna dw Prywatna dw dp Mieszana dw dm dk (dobra klubowe) cp cp dp dm cp dp dm
Wnioski W polskich warunkach nie mamy zintegrowanych strategii rozwoju regionalnego. Można powiedzieć iż w ramach systemu polityki regionalnej sterowanej finansowaniem z UE rozwija się system planowania rozwoju, który wchodzi stopniowo w zagadnienia terytorialne, natomiast jednocześnie następuje erozja regulacyjnego systemu planowania przestrzennego. Na obecnym etapie planowania rozwoju regionalnego próbuje się przez tzw. obszary funkcjonalne wprowadzać stymulantę do opracowywania strategii rozwoju dla układów ponad lokalnych, których posiadanie będzie warunkiem uzyskania środków na projekty zintegrowane. Praktyka pokaże czy to podejście zadziała i czy na przeszkodzie nie stanie system aktów prawnych regulujących sferę planowania przestrzennego. Nadal pozostaje kwestią otwartą podmiot planowania w obszarach funkcjonalnych. Czy delimitacja obszarów funkcjonalnych ma wynikać ze strategii rozwoju województw czy z planów zagospodarowanie przestrzennego, jakie są realne instrumenty wdrażania?
Mamy skłonności do odwracania celów interwencji od dobra wspólnego do dobra prywatnego, czyli zawłaszczania pomocy a przy tym unikanie zwrotu wydatków publicznych, czyli zadłużanie się sektora publicznego (Model grecki) Przestrzeń, jako sfera kontaktów i budowania kapitału społecznego Projekty zintegrowane, jako zaspokojenie potrzeb rozwojowych i jako sposób na rozwój kapitału społecznego między gminnego (kapitał pomostowy)
Minimalne warunki, jakie muszą być spełnione do wprowadzenia realnego zintegrowanego planowania i zarządzania rozwojem Wiedza i umiejętności metodologiczne Adekwatne metody planowania procesów rozwojowych w tym wypracowania koncepcji przestrzegania krytycznych ustaleń, które pozwalają integrować rozwój (tzw. punkty krytyczne kontroli politycznej i wspólnych decyzji). Wprowadzenie do funkcjonowania systemu społeczno gospodarczego adekwatnych stymulatorów ekonomicznych oddziałujących na interesariuszy i decydentów: chodzi o czytelność i świadomość korzyści i kosztów ekonomicznych, politycznych, społecznych, środowiskowych, podejmowanych decyzji Dostępność i umiejętności posługiwania się instrumentami analitycznymi przy podejmowaniu decyzji w instytucjach publicznych i politycznych
Wsparcie legislacyjne dla planowania zintegrowanego (wielopodmiotowego) Adekwatne bazy danych i system monitoringu Instrumenty wdrożenia (realne kompetencje) Opracowanie i rozpowszechnienie oraz przestrzeganie zasad zintegrowanego planowania; przykładowe zasady: Stosowania długookresowego kompleksowego rachunku w systemie operacyjno -decyzyjnym, Dopasowywanie zagospodarowania do wymagań funkcjonalnych (eliminacja spekulacji) Zasada warunkowości powiązana nie tylko z rezultatami, ale warunkująca współpracę i koordynację działań podmiotów administracyjnych i innych struktur działających w obszarze funkcjonalnym. Zasada szczególności a więc dopasowywania struktur organizacyjnych do lokalnego kontekstu Elastyczność i szybkość dostosowania zapisów planów do nowych sytuacji ze względu na cykliczność gospodarki Koncentracja na cechach struktur przestrzennych ważnych w długiej perspektywie trwania
Instrumenty Instrumenty gospodarki gruntami (bazujące na kryteriach ekonomiczno -finansowych) Sprawiedliwy podział dochodów z renty planistycznej i generowanej rencie planistycznej między właścicieli a samorząd terytorialny Wzrastająca rola systemu podatków lokalnych i regionalnych bazujących na wartości majątku Opłaty urbanistyczne i internalizacja usług publicznych (urynkowienie)
Instrumenty stosowane w gospodarce gruntami