USTAWA O PRACOWNIKACH URZĘDÓW PAŃSTWOWYCH

USTAWA O PRACOWNIKACH URZĘDÓW PAŃSTWOWYCH KOMENTARZ redakcja naukowa Marcin Mazuryk Wojciech Drobny Marcin Mazuryk Piotr Zuzankiewicz Warszawa 2012

Spis treści SPIS TREŚCI Wykaz skrótów 7 Słowo wstępne 11 Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych 15 Rozdział 1. Przepisy ogólne 17 Rozdział 2. Nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku pracy 35 Rozdział 3. Obowiązki i prawa urzędnika państwowego 77 Rozdział 4. Nagrody i wyróżnienia 141 Rozdział 5. Odpowiedzialność porządkowa i dyscyplinarna urzędnika państwowego 149 Rozdział 6. Rozpatrywanie sporów o roszczenia urzędników ze stosunku pracy 184 Rozdział 7. (skreślony) 186 Rozdział 8. Przepisy szczególne 187 Rozdział 9. Zmiany w przepisach obowiązujących oraz przepisy przejściowe i końcowe 204 Załączniki akty wykonawcze do komentowanej ustawy 211 Bibliografia 333 5

Wykaz skrótów WYKAZ SKRÓTÓW Źródła prawa Karta Nauczyciela ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p. ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) k.p.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) u.p.s. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) u.p.u.p. ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.) u.s.c. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.) 7

Wykaz skrótów Organy orzekające i inne Biuro GIODO BKRRiT BRPD BRPO BSN BTK IPN KBW KPRP KRRiT KS KSN KSt NSA RCL RIO SA SN TK WSA Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych Biuro Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Biuro Rzecznika Praw Dziecka Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego Biuro Trybunału Konstytucyjnego Instytut Pamięci Narodowej Krajowe Biuro Wyborcze Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Kancelaria Sejmu RP Kancelaria Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego Kancelaria Senatu RP Naczelny Sąd Administracyjny Rządowe Centrum Legislacji regionalna izba obrachunkowa Sąd Apelacyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny Czasopisma i orzecznictwo M.P.Pr. OG ONSA ONSAiWSA OSA OSN OSNAPiUS Monitor Prawa Pracy Orzecznictwo Gospodarcze Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 8

Wykaz skrótów OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A PiP Państwo i Prawo PiZS Praca i Zabezpieczenie Społeczne Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo Pr. Pracy Prawo Pracy RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny R. Pr. Radca Prawny Sł. Cyw. Służba Cywilna SP Służba Pracownicza ST Samorząd Terytorialny 9

Słowo wstępne SŁOWO WSTĘPNE Kierując do Czytelników kilka słów wprowadzenia, wypada w szczególności zwrócić uwagę na znaczenie komentowanej ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.) w momencie jej wejścia w życie 1 stycznia 1983 r. Otworzyła ona nowy okres w rozwoju prawa urzędniczego, stanowiąc jednocześnie jak stwierdziła E. Ura przełom w normowaniu stosunków pracy w administracji państwowej (zob. E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2004, s. 51). We wcześniejszym okresie bowiem cały aparat urzędniczy był poddany regulacjom kodeksu pracy, który to akt normatywny zasadniczo nie normował w szczególny sposób urzędniczych stosunków pracy. W niewielkim tylko zakresie odmienności dotyczące praw i obowiązków tej grupy pracowniczej wynikały z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników urzędów państwowych (Dz. U. Nr 49, poz. 300) i kilku innych aktów wykonawczych. Oznaczało to w istocie zrównanie statusu urzędników z pozostałymi pracownikami, którzy podlegali unormowaniom powszechnego prawa pracy (zob. J. Stelina, Geneza i kierunki rozwoju prawa stosunków służbowych w Polsce (w:) T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, Warszawa 2011, s. 83 84). Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych stanowiła powrót do wyodrębnienia spośród ogółu pracowników grupy urzędników państwowych poprzez ustanowienie pragmatyki pracowniczej odmiennie regulującej ich pozycję prawną (tak jak to miało 11

Słowo wstępne miejsce w okresie poprzedzającym obowiązywanie kodeksu pracy). Tym samym wejście w życie powyższej pragmatyki zakończyło okres swoistego eksperymentu polegającego na niemal całkowitym zbliżeniu sytuacji prawnej pracowników administracji do sytuacji ogółu zatrudnionych (zob. J. Stelina, Geneza i kierunki, s. 85). Mimo że od tamtego momentu upłynęło sporo czasu, to ustawa o pracownikach urzędów państwowych nadal obowiązuje, aczkolwiek w kształcie istotnie zmienionym. Dotyczy to przede wszystkim przeobrażeń w modelu zatrudnienia urzędniczego oraz ograniczeń zakresu podmiotowego stosowania ustawy. Nie sposób nie zauważyć, że analizowany przez Autorów niniejszej publikacji akt normatywny został uchwalony prawie 30 lat temu, a pomimo tego jak dotąd nie doczekał się obszernego i rzetelnego komentarza. Wspomnieć należy o jedynym opracowaniu tego typu, a mianowicie publikacji B. Hebdzyńskiej pt. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych z komentarzem oraz przepisy wykonawcze i związkowe (Kraków 1995). Obejmuje ona jednak stan prawny na dzień 4 maja 1995 r., a zatem poprzedzający przywrócenie służby cywilnej, co istotnie wpłynęło na zakres obowiązywania ustawy o pracownikach urzędów państwowych i oczywiście na dezaktualizację w pewnej mierze publikacji B. Hebdzyńskiej. Innymi słowy, niniejszym Wojciech Drobny, Marcin Mazuryk i Piotr Zuzankiewicz wypełniają znaczącą lukę na rynku wydawniczym, jednocześnie wieńcząc dzieło w postaci skomentowania wszystkich trzech fundamentalnych aktów normatywnych regulujących status korpusu urzędniczego w Rzeczypospolitej: a) ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych; b) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm. (zob. W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010); c) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm. (zob. tychże, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2010). Oddawany w Państwa ręce komentarz do ustawy o pracownikach urzędów państwowych mieści się w formule przyjętej dla tego typu publikacji. Prowadzony przez Autorów wywód charakteryzuje się syntetycznością, dużą dyscypliną słowa i jednoczesną kompletnością tez, dzięki 12

Słowo wstępne czemu z pewnością przyczyni się do lepszego zrozumienia istoty analizowanej regulacji prawnej. Realizacji tego celu bez wątpienia przysłuży się również to, że w opracowaniu znajdą Państwo odwołania do obszernego i trafnie dobranego materiału źródłowego, na który składa się literatura przedmiotu oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów (Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądów apelacyjnych, wojewódzkich sądów administracyjnych). Niewątpliwie praktyczną użyteczność niniejszej publikacji podnoszą liczne nawiązania do innych aktów normatywnych bezpośrednio lub jedynie pośrednio wpływających na ukształtowanie statusu prawnego korpusu pracowników urzędów państwowych. W ten sposób komentowaną ustawę umiejscowiono w całym systemie unormowań prawnych, zwracając uwagę na wszechstronne powiązania poszczególnych elementów tego systemu, a tym samym prawidłowo zarysowując kontekst normatywny ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na wiele odniesień (porównań) analizowanych przez Autorów przepisów do regulacji innych pragmatyk pracowniczych (zwłaszcza ustawy o służbie cywilnej i ustawy o pracownikach samorządowych), co ułatwia Czytelnikowi rekonstrukcję przyjętego przez prawodawcę modelu prawa urzędniczego. Trudno nie dostrzec również istotnego waloru naukowego prezentowanego komentarza. Ujawnia się w nim dążenie do wywołania dyskusji nad aktualnym stanem prawnym poprzez zawarcie szeregu postulatów de lege ferenda, formułowanych często w konsekwencji uprzedniego wskazania na niedoskonałości obowiązujących unormowań. Ich wadliwość jest wykazywana przez Autorów zarówno w wymiarze hierarchicznej niezgodności z aktami normatywnymi wyższego rzędu (Konstytucją RP i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi), jak i w aspekcie naruszenia reguł techniki legislacyjnej zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Dodatkowo na uwagę Czytelnika zasługuje to, że analiza normatywna została uzupełniona zagadnieniami z zakresu teorii organizacji i zarządzania. Znaczenie niektórych przepisów ukazano również przez pryzmat ich funkcji jako czynników zarządzania zasobami ludzkimi 13

Słowo wstępne w urzędach organów władzy publicznej. Pozwala to spojrzeć na komentowane regulacje w szerszym (także pozaprawnym) kontekście. Niniejsza publikacja może okazać się cenną pomocą dla osób obowiązanych do przestrzegania i stosowania ustawy o pracownikach urzędów państwowych zarówno z pozycji podwładnych, jak i pracodawców oraz innych podmiotów powołanych do autorytatywnej konkretyzacji norm. Do adresatów komentarza zaliczyć należy także przedstawicieli środowiska naukowego oraz studentów i wykładowców wydziałów prawa i administracji, których program studiów obejmuje przedmiot prawo urzędnicze. Dr Bartosz Majchrzak 14

Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych 1 (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953; zm.: Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, Nr 123, poz. 1353, Nr 128, poz. 1403; Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, Nr 240, poz. 2052; Dz. U. z 2005 r. Nr 10, poz. 71, Nr 169, poz. 1417; Dz. U. z 2006 r. Nr 45, poz. 319, Nr 170, poz. 1218, Nr 218, poz. 1592, Nr 220, poz. 1600; Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 589; Dz. U. z 2008 r. Nr 157, poz. 976, Nr 227, poz. 1505; Dz. U. z 2010 r. Nr 165, poz. 1118, Nr 182, poz. 1228, Nr 229, poz. 1494; Dz. U. z 2011 r. Nr 82, poz. 451, Nr 201, poz. 1183) 1 Od dnia 27 stycznia 1995 r., stosownie do art. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 136, poz. 704), z pracownikami urzędów państwowych wymienionych w art. 1 nin. ustawy nie nawiązuje się stosunku pracy na podstawie mianowania. Nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie umowy o pracę lub, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią, na podstawie powołania. Stosunki pracy nawiązane przed tym dniem na podstawie mianowania pozostają w mocy i mogą być zmieniane i rozwiązywane na zasadach określonych w nin. ustawie. Przepisu stanowiącego, że od dnia 27 stycznia 1995 r. z pracownikami urzędów państwowych wymienionych w art. 1 nin. ustawy nie nawiązuje się stosunku pracy na podstawie mianowania, nie stosuje się w przypadku przeniesienia urzędnika mianowanego, o którym mowa w art. 10 ust. 2 nin. ustawy.

Rozdział 1. Przepisy ogólne Rozdział 1 PRZEPISY OGÓLNE 1. Komentowana ustawa otworzyła nowy rozdział w historii kształtowania się statusu prawnego pracowników urzędów państwowych. Załamanie się w okresie powojennym koncepcji publicznoprawnego charakteru stosunku pracy jako podstawy zatrudnienia w szeroko rozumianej administracji publicznej, która była istotą bardzo dobrej ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1949 r., Nr 11, poz. 72 z późn. zm.), doprowadziło do zrównania relacji państwo funkcjonariusz publiczny ze statusem zwykły pracodawca pracownik (zob. T. Górzyńska, Polska służba cywilna problem nadal nierozwiązany (w:) W. Czapliński (red.), Prawo w XXI wieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006, s. 227 i n.). Stan taki w polskim systemie prawnym formalnie zaistniał w 1974 r., czyli w chwili skodyfikowania prawa pracy (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy; tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), chociaż już wcześniej tego typu tendencje były dostrzegalne w działaniach ustawodawcy. Za przykład mogą tu służyć: dekret z dnia 14 maja 1946 r. o tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr 22, poz. 139 z późn. zm.), dekret z dnia 25 października 1948 r. o zmianie ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej (Dz. U. Nr 50, poz. 381 z późn. zm.), ustawa z dnia 4 lutego 1949 r. o uposażeniu pracowników państwowych i samorządowych oraz przewodni- Wojciech Drobny 17

Rozdział 1. Przepisy ogólne czących organów wykonawczych gmin miejskich i wiejskich (Dz. U. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), dekret z dnia 18 stycznia 1956 r. o ograniczeniu dopuszczalności rozwiązywania umów o pracę bez wypowiedzenia oraz o zabezpieczeniu ciągłości pracy (Dz. U. Nr 2, poz. 11 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 15 lipca 1968 r. o pracownikach rad narodowych (Dz. U. Nr 25, poz. 164). 2. Zatem w powyżej zarysowanej perspektywie, ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (dalej: u.p.u.p.), nabiera charakteru wyjątkowego. W przeciwieństwie do poprzedzających ją aktów prawnych, jak również dążeń doktryny i orzecznictwa, ustawodawca słusznie odrzucił w niej koncepcję zastosowania powszechnego prawa pracy do wszystkich pracowników urzędów państwowych, wyodrębniając grupę urzędników państwowych mianowanych (zob. T. Górzyńska, J. Łętowski, Urzędnicy administracji państwowej, Warszawa 1986, s. 31). Tym samym stała się istotną częścią prawa urzędniczego, rozumianego jako wydzielony fragment prawa administracyjnego, mimo że zawierała też normy prawa pracy i innych gałęzi prawa (zob. E. Ura, Pozycja prawna pracowników terenowej administracji rządowej i samorządu terytorialnego, Lublin 1995, s. 34). Wdrażała bowiem tak istotne zasady jak te, że dobrzy urzędnicy są niezbędnym elementem dobrej administracji, praca w administracji ma charakter służby państwowej, stosunek pracy w odniesieniu do podstawowej grupy opiera się nie na kontrakcie, lecz na jednostronnym akcie mianowania mającym charakter administracyjnoprawny, a administracja jest administracją rządową (zob. J. Łętowski, Podstawowe problemy nowego prawa urzędniczego, PiP 1983, z. 8, s. 20 i n.). 3. Niemniej jednak, liczne zmiany u.p.u.p., dokonywanie kolejnych wykreśleń oraz wprowadzanie przepisów wynikających z potrzeby chwili, zaburzyło przejrzystość tego aktu prawnego, a nieraz wręcz pozbawiło sensu niektóre jej regulacje. Przecież w aktualnym jej brzmieniu znaczna część regulacji dotyczy urzędników państwowych mianowanych, mimo że od nowelizacji z 1994 r. z ustawy usunięto kluczowy przepis dotyczący nawiązania stosunku pracy na podstawie mianowania (mowa o art. 4). Dlatego należy stwierdzić, że po 18 Wojciech Drobny

Rozdział 1. Przepisy ogólne blisko trzydziestoletnim obowiązywaniu tej ustawy, nadszedł czas na jej zastąpienie aktem nowszym, uwzględniającym dotychczasowe doświadczenia i aktualne światowe standardy. Dostrzec można bowiem potrzebę istnienia przepisów adresowanych do urzędników administracji publicznej, innych niż będących w korpusie służby cywilnej i innych niż pracownicy samorządowi. Jest to, jak się wydaje, trzeci segment zasobów ludzkich administracji publicznej, który ze względu na miejsce świadczenia stosunku pracy (tj. typ urzędu i jego usytuowanie w strukturze organizacyjno-prawnej organów państwa) wymaga zachowania odrębności aczkolwiek niekoniecznie wyrażonej w osobnym akcie prawnym. 4. Miejsce zatrudnienia stanowiło główne kryterium wyodrębnienia pracowników urzędów państwowych w komentowanej ustawie. Wyrażony w rozdziale 1 ich katalog jest w aktualnym brzmieniu bardzo rozbudowany. Nie zawsze tak było. Pierwotna wersja zakładała, że pragmatyka ta dotyczyła osób zatrudnionych w urzędach naczelnych, centralnych i terenowych organów administracji państwowej, Kancelarii Sejmu i Kancelarii Rady Państwa oraz urzędach podległych naczelnym organom władzy państwowej oraz naczelnym i centralnym organom administracji państwowej. Dopiero nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 136, poz. 704 z późn. zm.), przekształciła brzmienie tego przepisu na precyzyjne wyliczenia urzędów. 5. Przywołany wyżej rozdział 1 nosi tytuł Przepisy ogólne. Takie sformułowanie sugeruje, że ten dział ustawy będzie zawierał rozbudowane regulacje natury ogólnej. Jednak w tym przypadku, składa się on jedynie z dwóch przepisów jednego dotyczącego katalogu urzędów, w których zatrudnieni pracownicy mają status urzędników państwowych, oraz drugiego, zawierającego delegację adresowaną do Rady Ministrów w zakresie wydania stosownego rozporządzenia. Nie jest to zatem regulacja obszerna i wyczerpująca. Brakuje tu przecież ustawowej definicji urzędnika państwowego mianowanego, deklaracji publicznoprawnego charakteru jego stosunku pracy, nie mówiąc już nawet o jakimkolwiek odwołaniu się do aksjomatów i celów wyodrębnienia tej grupy zawodowej. Wojciech Drobny 19