Polityka rodzinna w krajach Unii Europejskiej wnioski dla Polski Family policy in the eu recommendations for Poland Warszawa, 2009 r.
BIULETYN RPO MATERIAŁY NR 67 ZESZYTY NAUKOWE Polityka rodzinna w krajach Unii Europejskiej wnioski dla Polski Family policy in the eu recommendations for Poland Komitet Redakcyjny Biuletynów RPO Redaktor Naczelny: Prof. dr hab. Marek Zubik Członkowie Komitetu: Prof. dr hab. Andrzej Blikle Prof. dr hab. Stefan Jackowski Ks. Prof. dr hab. Franciszek Longchamps de Bérier Prof. dr hab. Cezary Mik Prof. dr hab. Lech Morawski Prof. dr hab. Grażyna Skąpska Prof. dr hab. Zbigniew Stawrowski Prof. dr hab. Janusz Szymborski Prof. dr hab. Jerzy Zajadło Redakcja naukowa: Prof. dr hab. Bożenna Balcerzak-Paradowska Instytut Pracy i Spraw Socjalnych Prof. dr hab. Janusz Szymborski Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich; Wszechnica Polska, Szkoła Wyższa TWP w Warszawie Recenzja naukowa: Prof. dr hab. Danuta Graniewska Autorzy: Prof. dr hab. Bożenna Balcerzak-Paradowska (Rozdział I, III) Instytut Pracy i Spraw Socjalnych Prof. dr hab. Janusz Szymborski (Rozdział V) Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich; Wszechnica Polska, Szkoła Wyższa Towarzystwa Wiedzy Powszechnej w Warszawie Dr Bożena Kołaczek (Rozdział II, III,) Instytut Pracy i Spraw Socjalnych Mgr Dorota Głogosz (Rozdział III) Instytut Pracy i Spraw Socjalnych Mgr Jacek Świeca (Rozdział IV) Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Wydawca: Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich al. Solidarności 77, 00-090 Warszawa www.rpo.gov.pl Copyright by Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Warszawa 2009 Skrót do cytowania Biuletyn RPO MAT. NR 67 ZESZYTY NAUKOWE ISSN 0860-7958 Oddano do składu we wrześniu 2009 r. Podpisano do druku we wrześniu 2009 r. Opracowanie graficzne, DTP, korekta, druk i oprawa: Agencja Reklamowo-Wydawnicza Arkadiusz Grzegorczyk www.grzeg.com.pl
B I U L E T Y N R P O m a t e r i a ł y ZESZYTY NAUKOWE Polityka rodzinna w krajach Unii Europejskiej wnioski dla Polski Family policy in the eu recommendations for Poland Warszawa 2009 r.
SPIS TREŚCI NOTA REDAKCYJNA........................................ 9 WPROWADZENIE PRZESŁANKI TWORZENIA STRATEGII POLITYKI RODZINNEJ W POLSCE Janusz Kochanowski.............................. 11 ROZDZIAŁ I OGÓLNE TENDENCJE W POLITYCE RODZINNEJ UE Bożenna Balcerzak-Paradowska.............................. 15 ROZDZIAŁ II UWARUNKOWANIA DEMOGRAFICZNE, SPOŁECZNO-GOSPODARCZE I KULTUROWE POLITYKI RODZINNEJ W KRAJACH UE Bożena Kołaczek.......................................... 31 ROZDZIAŁ III POLITYKI RODZINNE W POSZCZEGÓLNYCH KRAJACH UE Bożenna Balcerzak-Paradowska, Bożena Kołaczek, Dorota Głogosz.... 55 3.1. Model liberalny IRLANDIA, WIELKA BRYTANIA............... 55 3.2. Model konserwatywny FRANCJA, NIEMCY.................. 97 3.3. Model socjaldemokratyczny FINLANDIA, SZWECJA........... 113 3.4. Model południowoeuropejski GRECJA, WŁOCHY............. 126 3.5. Nowe kraje członkowskie Unii Europejskiej ESTONIA, REPUBLIKA CZESKA.......................... 140 3.6. Podsumowanie oraz wnioski dla Polski...................... 163 ROZDZIAŁ IV ANALIZA PRAWNOPORÓWNAWCZA ROZWIĄZAŃ PRZYJĘTYCH PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE UE W ZAKRESIE OCHRONY ZDROWIA ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM OPIEKI NAD RODZINĄ I DZIECKIEM Jacek Świeca.................... 177
6 Spis treści 4.1. Opieka medyczna nad kobietą w ciąży w wybranych krajach europejskich: Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Wielka Brytania, Włochy................................. 179 4.2. Uprawnienia związane z rodzicielstwem w wybranych krajach UE i w USA.............................................. 232 4.3. Rozwiązania dotyczące pozarodzicielskiej opieki nad dzieckiem w innych krajach...................................... 240 4.4. Kształcenie w zawodzie osób bezpośrednio związanych z opieką nad kobietami w ciąży................................... 249 4.5. Systemy służby zdrowia na przykładzie krajów europejskich ze szczególnym uwzględnieniem opieki ginekologicznej i położniczej.......................................... 257 ROZDZIAŁ V KU EUROPEJSKIM STANDARDOM W OPIECE OKOŁOPORODOWEJ Janusz Szymborski....................................... 277 5.1. Ocena sytuacji w opiece nad matka i dzieckiem w Polsce......... 277 5.2. Przykładowe propozycje rozwiązań problemów w opiece okołoporodowej świetle rekomendacji Światowej Organizacji Zdrowia............................................. 280 5.3. Karta Praw Kobiety Rodzącej.............................. 284 SUMMARY.............................................. 290
FAMILY POLICY IN THE EU RECOMMENDATIONS FOR POLAND CONTENTS PREFACE: THE PREMISES OF THE FAMILY POLICY STRATEGY IN POLAND Janusz Kochanowski....................................... 11 CHAPTER I: THE MAIN CHANGES IN THE FAMILY POLICY IN EUROPEAN UNION COUNTRIES B. Balcerzak-Paradowska......................... 15 CHAPTER II: THE DEMOGRAPHIC, SOCIOECONOMIC AND CULTURAL CONDITIONS OF THE FAMILY POLICY IN EUROPEAN UNION COUNTRIES B. Kołaczek................................... 31 CHAPTER III: THE FAMILY POLICY IN THE SELECTED COUNTRIES REPRESENTED BY PARTICULAR MODELS OF SOCIAL POLICY B. Balcerzak-Paradowska, B. Kołaczek, D. Głogosz................ 55 CHAPTER IV: THE COMPARATIVE ANALYSIS OF PERINATAL CARE STANDARDS IN SELECTED COUNTRIES OF THE EUROPEAN UNION J. Świeca............................................... 177 CHAPTER V: TOWARDS EUROPEAN STANDARDS IN THE PERINATAL CARE IN POLAND J. Szymborski................................. 277 SUMMARY.............................................. 290
Nota redakcyjna Potrzeba prowadzenia polityki rodzinnej wynika z pełnionych przez rodzinę społecznych funkcji. Realizacja funkcji prokreacyjnej decyduje o rozwoju ilościowym i strukturze ludności kraju. Rodzina poprzez wypełnianie funkcji wychowawczej i socjalizacyjnej uczestniczy w procesach tworzenia i rozwoju kapitału ludzkiego. Więzi, na których opiera się rodzina, tworzą podwaliny dla rozwoju kapitału społecznego, fundamentu społeczeństwa obywatelskiego. Polityka rodzinna powinna odpowiadać na współczesne wyzwania wynikające z przemian rodziny i uwarunkowań oddziałujących na jej funkcjonowanie. 20 października 2008 w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich odbyło się seminarium naukowe poświęcone polityce rodzinnej w krajach UE. Prezentowane referaty oraz szeroka debata z udziałem zaproszonych ekspertów zaowocowały wypracowaniem ważnych z punktu widzenia strategii polityki rodzinnej, wniosków dla Polski. Niniejszy Biuletyn RPO zawiera wygłoszone na seminarium wprowadzenie dr J. Kochanowskiego, Rzecznika Praw Obywatelskich pt. Przesłanki tworzenia strategii polityki rodzinnej w Polsce oraz przygotowane do druku przez głównych referentów opracowania dotyczące: ogólnych kierunków zmian w polityce rodzinnej krajów UE (prof. B. Balcerzak- Paradowska); uwarunkowań demograficznych, społeczno-ekonomicznych i kulturowych polityki rodzinnej w krajach UE (dr B. Kołaczek); polityk rodzinnych w krajach UE pogrupowanych wg reprezentowanych przez te kraje modeli polityki społecznej (prof. B. Balcerzak-Paradowska), dr B. Kołaczek, mgr D. Głogosz); rozwiązań stosowanych w krajach UE w zakresie opieki okołoporodowej (mgr J. Świeca). Ze względu na narastające pod koniec 2008 roku problemy z zapewnieniem matce i dziecku odpowiedniej do potrzeb opieki medycznej w okresie prenatalnym, w czasie porodu i w okresie postnatalnym, Rzecznik Praw Obywatelskich zlecił przygotowanie w formie karty praw, zasad opieki okołoporodowej, które z jednej strony odpowiadałyby na realny problem społeczny a z drugiej strony odnosiłyby się do standardów tej opieki w innych krajach UE. Dlatego w Biuletynie zamieszczono artykuł Ku europejskim standardom w opiece okołoporodowej (prof. J. Szymborski).
Dr Janusz Kochanowski Rzecznik Praw Obywatelskich Wprowadzenie Przesłanki tworzenia strategii polityki rodzinnej w Polsce Ochrona rodziny jest jednym z priorytetów działalności Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) obecnej kadencji. Powołany przy RPO w 2007 roku zespół ekspercki otrzymał zadanie opracowania projektu strategii polityki rodzinnej w Polsce. W okresie ostatnich kilkunastu lat obserwuje się w naszym kraju obniżanie się przyrostu naturalnego związane ze spadkiem dzietności. Demografowie prognozują dalsze pogłębianie się tych tendencji, co w perspektywie najbliższych dziesięcioleci doprowadzi do zjawiska depopulacji, ze wszystkimi negatywnymi skutkami dla bytu narodu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze, choć spadek przyrostu naturalnego jest problemem ogólnoeuropejskim, to Polska należy do krajów o najniższym współczynniku dzietności 1,23. Po drugie, są przykłady krajów UE (Francja), które dzięki właściwej polityce rodzinnej potrafiły zahamować a nawet odwrócić niekorzystne trendy demograficzne, gdy tymczasem w Polsce brakuje spójnych, całościowych, wieloletnich programów zaradczych. Można założyć, że częste zmiany polityczne (w szczególności zmiany personalne) prowadzą do braku ciągłości w polityce rodzinnej. Specyfika instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich (apolityczność) stwarza gwarancje, że wypracowany przez zespół ekspertów projekt strategii polityki rodzinnej będzie odnosił się do dłuższej perspektywy czasowej i będzie zawierał propozycje rozwiązań wolne od bieżących uwarunkowań politycznych. Zespół ekspertów jest usytuowany w szerokim kontekście działalności Rzecznika Praw Obywatelskich i innych powołanych przez RPO zespołów eksperckich, które wypracowały już (reforma ochrony zdrowia) lub wypracowują (opieka nad ludźmi starymi i/lub niepełnosprawnymi) propozycje stosownych rozwiązań dla władz publicznych. Bogactwa informacji diagnostycznych i propozycji skutecznych kroków zaradczych, także odnoszących się do rodziny, dostarczają organizowane pod patro-
12 Polityka rodzinna w krajach Unii Europejskiej natem RPO doroczne Konwencje Ruchu przeciw Bezradności Społecznej. W ubiegłym roku głównym tematem był dostęp do przedszkoli, 17 października br. w Belwederze odbyła się debata na temat możliwości radzenia sobie z ubóstwem. Zostały przyjęte wstępne założenia koncepcyjne strategii polityki rodzinnej polityki rozumianej jako systemowe, nakierowane na rodzinę działania publiczne w obszarach: prawa, usług, w szczególności w zakresie ochrony zdrowia oraz finansów. Celem strategicznym polityki rodzinnej powinna być poprawa warunków powstawania i funkcjonowania rodzin oraz podnoszenie poziomu urodzeń. Polityka rodzinna nie może jednak skupiać się wyłącznie na aspekcie ilościowym na wzroście dzietności powinna uwzględniać także poprawę jakości funkcjonowania rodziny we wszystkich jej wymiarach, w tym powinna uwzględniać potrzeby starszego pokolenia. Dla osiągnięcia celu strategicznego niezbędne jest określenie celów pośrednich i zadań realizacyjnych. Jednym z takich celów pośrednich powinno być tworzenie warunków sprzyjających powstawaniu rodzin, przede wszystkim poprzez zawieranie małżeństw i realizację planów prokreacyjnych. Pociąga to za sobą m.in. potrzebę: zagwarantowania warunków sprzyjających osiągnięciu i utrzymaniu samodzielności ekonomicznej przez osoby młode oraz utrzymaniu niezależności ekonomicznej przez rodziny, zarówno w sferze edukacji, w sferze działań prozatrudnieniowych, jak i w sferze przedsiębiorczości; doskonalenia systemu opieki nad małym dzieckiem jako elementu umożliwiającego godzenie obowiązków zawodowych z rodzinnymi (opieka rodziców, formy opieki zinstytucjonalizowanej); kształtowania systemu wartości prorodzinnych w społeczeństwie, szczególnie wśród osób młodych; rozwoju edukacji prorodzinnej promowanie wartości rodzinnych i przygotowanie do życia w rodzinie. Kolejnym celem pośrednim powinno być tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi młodego pokolenia w rodzinie i w środowiskach pozarodzinnych, jako czynnika poprawy jakości kapitału ludzkiego. Wymaga to: wspierania rodziny w ponoszeniu kosztów utrzymania i wychowania dzieci; poszerzania oferty usług społecznych dla dzieci i młodzieży sprzyjających rozwojowi młodej generacji;
Janusz Kochanowski 13 stworzenia systemu pozwalającego na zapewnienie dostępu dzieci i młodzieży do usług społecznych na zasadzie równych szans, a także efektywnego włączenia rodziców do współpracy z placówkami wychowawczymi w procesach edukacyjnych i wychowawczych. Jako trzeci cel operacyjny należy widzieć pomoc rodzinom w trudnych sytuacjach: rodzinom niepełnym, wielodzietnym, obarczonym osobą niepełnosprawną, rodzinom migrantów. Realizacja tego celu narzuca konieczność: tworzenia warunków sprzyjających podejmowaniu świadomych decyzji macierzyńskich i rodzicielskich; poprawy stanu zdrowia jako czynnika ograniczającego umieralność osób w okresie aktywnego rodzicielstwa; rozwoju poradnictwa małżeńskiego jako warunku sprzyjającego utrzymaniu trwałości małżeństwa i ograniczaniu liczby rozwodów; zapewnienia warunków dla prawidłowego realizowania funkcji ekonomicznej, opiekuńczej, wychowawczej i emocjonalnej rodziny niepełnej z dziećmi na utrzymaniu; pomocy rodzinom niepełnym w przezwyciężaniu trudności: materialnych, emocjonalnych, wychowawczo-społecznych i innych, których nie są w stanie same pokonać; tworzenia warunków sprzyjających podejmowaniu świadomych decyzji o wielodzietności (działania na rzecz świadomego rodzicielstwa i rozwoju edukacji zdrowotnej); ograniczania skali ubóstwa i zapobiegania marginalizacji rodzin wielodzietnych jako warunku zapewnienia rozwoju młodego pokolenia; stworzenia możliwości poprawy warunków mieszkaniowych sprzyjających właściwemu funkcjonowaniu rodziny; zwiększenia aktywności rodzin wielodzietnych w zakresie rozwiązywania własnych problemów; tworzenia warunków na rzecz rozwoju dzieci i młodzieży na zasadach równości szans; kształtowania pozytywnych postaw wobec wielodzietności; tworzenia warunków do większej aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych jako podstawy społecznej integracji i poprawy warunków ich życia; wspierania dochodów rodzin z osobą niepełnosprawną; zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług społecznych jako warunek integracji;
14 Polityka rodzinna w krajach Unii Europejskiej działania na rzecz dostosowania mieszkań do potrzeb osób niepełnosprawnych; kształtowania pozytywnych postaw wobec niepełnosprawności. kształtowanie polityki migracyjnej i ograniczanie negatywnych dla rodziny skutków migracji zagranicznych. Realizacja kolejnego celu operacyjnego, jakim jest poprawa opieki zdrowotnej nad matką i dzieckiem wiąże się z koniecznością: doskonalenia czynnej opieki nad kobietą ciężarną, rodzącą i nad noworodkiem jako warunku podniesienia jakości prokreacji; działań na rzecz ograniczania zachorowań i zgonów wśród dzieci i młodzieży; a także odbudowy medycyny szkolnej i rozwojem promocji zdrowia. Należy podkreślić, że w pracach programowych nad strategią polityki rodzinnej, poza oceną dotychczasowych programów rządowych w zakresie polityki rodzinnej, będą także uwzględnione: prognozy demograficzne Głównego Urzędu Statystycznego oraz przewidywane skutki ekonomiczne, kulturowe i polityczne procesu depopulacji, doświadczenia krajów UE w zakresie polityki rodzinnej z uwzględnieniem tych szczegółowych programów, które okazały się efektywne i mogłyby być przeniesione do Polski, wyniki badań nad skutkami dla rodziny, jakie przynoszą migracje zagraniczne Polek i Polaków. Po sfinalizowaniu prac zespołu eksperckiego planuje się zorganizowanie dwóch konferencji ogólnokrajowej oraz europejskiej w przedmiocie polityki rodzinnej.
Bożenna Balcerzak-Paradowska Instytut Pracy i Spraw Socjalnych ROZDZIAŁ I Ogólne kierunki zmian w polityce rodzinnej krajów Unii Europejskiej 1.1. Modele polityki społecznej i rodzinnej Narodowe polityki rodzinne kształtują się pod wpływem uwarunkowań demograficznych, ekonomicznych, społecznych i kulturowych charakterystycznych dla danego kraju. Jednocześnie, jako część polityk społecznych wpisują się w modele welfare state. W literaturze przedmiotu akcentuje się różne cechy modeli państwa opiekuńczego, odwołując się najczęściej do modeli (reżimów), określonych przez G. Esping-Andersena wg kryterium dominującej odpowiedzialności trzech podmiotów: rynku, państwa, rodziny (jednostki), a mianowicie: liberalnego, konserwatywnego i socjaldemokratycznego. Analizy procesów realnych pozwoliły na dodanie do powyższych także modelu południowoeuropejskiego czy śródziemnomorskiego (zwanego także elementarnym zob. Księżopolski 1999, Anioł 2002). Przypomnijmy najważniejsze cechy poszczególnych modeli, zwłaszcza te, które odgrywać będą szczególną rolę dla konstruowania rozwiązań z zakresu polityki rodzinnej. W modelu liberalnym odpowiedzialność państwa utrzymywana jest w ograniczonym zakresie. Sami obywatele powinni być odpowiedzialni za swoją sytuację, a rynek powinien walczyć ze społecznymi zagrożeniami poprzez oferty działań wspierających indywidualną aktywność obywateli i rodzin. Natomiast państwo wspiera aktywne działania rodziny (jednostki) poprzez odpowiedni system podatkowy, a także świadczenia społeczne, ale ich poziom jest raczej niski. Pomoc społeczna oparta jest na kryterium means-tested (dochodowym). Modelowi tej polityki społecznej można przypisać model indywidualistycznej polityki rodzinnej, w którym zakłada się, że posiadanie dzieci jest prywatną sprawą rodziców. Nie rodzi to więc specjalnych praw z tytułu rodzicielstwa. Można nawet spotkać skrajny pogląd, że dziecko jest źródłem radości i satysfakcji dla rodziców, jest
16 Polityka rodzinna w krajach Unii Europejskiej zatem źródłem dodatkowej użyteczności, co nie wymaga dodatkowego wsparcia. System konserwatywny jest upowszechniony w kontynentalnej części Europy. Jest kombinacją odpowiedzialności rodziny (familiaryzm) i mocnych regulacji ze strony państwa. System zabezpieczenia społecznego jest oparty na zasadzie ubezpieczeniowej. Świadczenia ubezpieczeniowe są uzupełniane przez świadczenia uniwersalne takie jak zasiłki dla dzieci lub usługi społeczne, a także przez pomoc społeczną opartą o kryterium dochodowe, ukierunkowaną na osoby niewłączone w sferę pracy. System utrzymuje tradycyjny cel, jakim jest idea, że to mężczyzna jest głównym żywicielem rodziny i którego zdolności w tym zakresie powinny być wspierane. Pomimo społecznych wyzwań wynikających z wyższego poziomu wykształcenia i uczestnictwa kobiet na rynku pracy, pomoc kobietom w godzeniu obowiązków zawodowych z rodzinnymi jest z wyjątkiem Francji raczej ograniczona. W modelu socjaldemokratycznym decydującą rolę odgrywa państwo. Uniwersalne, szczodre świadczenia społeczne są połączone z polityką aktywizacji i nastawione na przeniesienie jak największej liczby osób, zarówno mężczyzn jak i kobiet do sfery zatrudnienia. Towarzyszy temu wysoki poziom rozwoju usług dla dzieci i rodziny, osób niepełnosprawnych i starszych. Usługi te zmniejszają wyłączną odpowiedzialność rodziny za sprawowanie opieki i stwarzają obojgu rodziców możliwość godzenia pracy z życiem rodzinnym. Oczywiście system ten jest bardzo kosztowny i uzależniony od utrzymywania wysokiej stopy podatkowej oraz wysokiego poziomu zatrudnienia. U podstaw polityki rodzinnej leży m.in. pogląd, że dzieci są warunkiem zachowania ciągłości społeczeństwa, a zatem do obowiązków społeczeństwa należy pokrycie kosztów ich posiadania i wychowania. W modelu południowoeuropejskim można znaleźć rozwiązania podobne do stosowanych w modelu konserwatywnym, a różnice dotyczą szczególnie polityki wobec rodziny i dzieci. Model cechuje silny familiaryzm, ukierunkowanie na ochronę tradycyjnego modelu i struktury rodziny, podtrzymanie rodzinnej spójności i mocnych więzi rodzinnych. Szersza rodzina zapewnia opiekę nad dziećmi i pomoc finansową. To zmniejsza odpowiedzialność państwa za rozwój odpowiednich działań. Społeczne świadczenia są fragmentaryczne, nierówno rozdzielane i na ogół na niskim poziomie. W sytuacji, gdy tradycyjne struktury rodziny stają się kruche, przed południowoeuropejskim modelem welfare state stają nowe wyzwania.
Bożenna Balcerzak-Paradowska 17 Tabl. 1. Modele polityki społecznej i rodzinnej Model liberalny rynek własna odpowiedzialność selektywność niskie świadczenia Polityki rodzinne model rodziny 1 żywiciel u n i w e r s a l n e świadczenia rodzinne świadczenia dod a t k o w e / p r o - gramy selektywne opieka + wczesna edukacja priorytet dla opieki rodzinnej dla dzieci najmłodszych wspieranie rozwoju usług opiekuńczych na terenach zagrożonych Źródło: opracowanie własne Model konserwatywny państwo = funkcja regulacyjna + familiaryzm p r z e z o r n o ś ć obywateli = ubezpieczenia uniwersalizm = ubezpieczeni szczodre świadczenia model rodziny 1 żywiciel u n i w e r s a l n e świadczenia rodzinne (prawo ubezpieczonych) ulgi podatkowe (przedmiotowe i podmiotowe) luka instytucjonalna w zakresie opieki nad dziećmi najmłodszymi przedszkole = element systemu oświaty wsparcie finansowe ze środków publicznych Model socjaldemokratyczny mocna rola państwa silna redystrybucja dochodów uniwersalizm szczodre świadczenia model rodziny 2 żywicieli uniwersalne świadczenia rodzinne (prawo obywatelskie) dodatkowe świadczenia dla rodzin zagrożonych opieka nad dziećmi: różnorodność form uniwersalizm element systemu oświaty preferencje dla dzieci pracujących rodziców finansowanie ze publicz- środków nych Model południowoeuropejski nacisk na odp o w i e d z i a l - ność rodziny/ s o l i d a r n o ś ć rodzinna = familiaryzm ograniczona rola państwa selektywność niskie świadczenia model rodziny 1 żywiciel świadczenia selektywne ulgi podatkowe priorytet opieka wewnątrzrodzinna niewielki zakres usług opiekuńczych przedszkola rozwój jako element edukacji Powiązanie modeli polityki rodzinnej z modelami welfare state (wg G.Esping-Andersena) jest jednym z możliwych podejść. Klasyfikacje można oprzeć na różnych kryteriach. Przykładem takiego podejścia może być typologia dokonana przez Ch. Saraceno odpowiadająca realnym politykom prowadzonym przez poszczególne kraje Unii (dawnej 15-tki) (Saraceno 2007). Autorka charakteryzuje polityki rodzinne poszczególnych grup krajów Unii Europej-
18 Polityka rodzinna w krajach Unii Europejskiej skiej, biorąc pod uwagę ich wspólne cechy, przy czym dokonany przez nią podział w zasadzie odpowiada modelom przedstawionym w tabl. 1. Polityki krajów frankofońskich (Francja, Belgia) mają charakter polityk bezpośrednich (explicite), pronatalistycznych, ukierunkowanych na dzieci i ich dobrostan. Polityki krajów skandynawskich oparte są na idei indywidualizacji praw obywatelskich, w tym indywidualnych praw dziecka bez względu na ich rodzinę pochodzenia, praw osób starszych i niepełnosprawnych, uwzględniają zapewnienie równości szans kobietom i mężczyznom. Dominującym instrumentem tej polityki są usługi społeczne, a nie świadczenia pieniężne. W Niemczech, Austrii i częściowo Holandii polityki rodzinne bazują na zasadzie pomocniczości, w tym własnej przezorności obywateli, uzewnętrzniającej się poprzez udział w systemach ubezpieczeniowych. Wsparcie publiczne ze strony państwa i społeczności lokalnych (samorządów) jest powiązane z samopomocą. W większym stopniu wykorzystywane są transfery pieniężne niż świadczenia w naturze. Polityki te mają na celu w większym stopniu wsparcie rodziny tradycyjnej: z dziećmi i z jednym żywicielem. W Wielkiej Brytanii i Irlandii polityka społeczna i rodzinna opiera się na zasadzie, że rodzina powinna przede wszystkim brać sama odpowiedzialność za siebie. W efekcie, niewielki jest zakres wsparcia o charakterze uniwersalnym. Dominuje pomoc dla rodzin o niskich dochodach, a polityka rodzinna jest obecnie ukierunkowana na walkę z ubóstwem, głównie dzieci. W politykach rodzinnych krajów Europy południowej dominuje zasada pomocniczości i solidarności rodzinnej. Do pomocy i wsparcia zobowiązane są najbliższe i dalsze rodziny i krewni (solidarność wertykalna i międzygeneracyjna). Świadczenia przyznawane są w oparciu o kryterium dochodowe. Przystąpienie w 2004 roku do UE nowych krajów dawnego obozu komunistycznego zrodziło potrzebę poszerzenia analizy o ich polityki rodzinne. Ch.Saraceno zwraca uwagę, że ogólnie rzecz ujmując model tych polityk można uznać za zbliżony do socjaldemokratycznego (charakterystycznego dla krajów skandynawskich), bazującego na respektowaniu prawa do pomocy przysługującego obywatelom (przy czym część świadczeń kierowana jest tylko do pracowników) i uwzględniającego zasadę równości płci. To, co odróżnia polityki rodzinne krajów postkomunistycznych od skandynawskich to zakres i wysokość świadczeń pieniężnych i w na-
Bożenna Balcerzak-Paradowska 19 turze, oraz wprowadzenie różnych kryteriów ograniczających dostęp, przede wszystkim kryterium dochodowego (przyp. BBP). Polityki rodzinne można podzielić również według kryterium ich celu i zakresu. Modyfikując klasyfikacje A.H.Gauthier (1996), S. Golinowska zwraca uwagę na polityki ukierunkowane na: rozwój populacji, a więc o charakterze pronatalistycznym; ukierunkowane na podtrzymanie instytucji rodziny, respektujące jej podmiotowość i suwerenność, a często tradycyjny podział ról w rodzinie; skierowane na przeciwdziałanie ubóstwu rodzin z dziećmi; wspierające egalitarność i partnerstwo w rodzinie (Golinowska 2007). Ten ostatni model można rozwinąć za A. Leirą (2002) wskazując na podział według kryterium wspierania różnego modelu kulturowego i ekonomicznego rodziny: tradycyjnego z jednym, męskim żywicielem i niepracującą zawodowo kobietą (male breadwinner); z głównym żywicielem mężczyzną i kobietą pracującą w niepełnym wymiarze czasu pracy (modernised male breadwinner); model nierównowagi obowiązków po stronie kobiety, pracującej zawodowo, obciążonej prowadzeniem gospodarstwa domowego i wychowaniem dzieci (dual earner female double burden); model partnerski (dual earner dual carer). W powyższych klasyfikacjach (typologiach) zwrócono uwagę na najważniejsze cechy decydujące o zakwalifikowaniu polityki rodzinnej danego kraju do określonego modelu. W praktyce modele polityki rodzinnej nie występują w czystej, modelowej postaci. Szczegółowe analizy polityk rodzinnych poszczególnych krajów UE (por. rozdz. III) wskazują na ich konwergencję, dokonującą się pod wpływem zbieżności wyzwań wynikających z procesów demograficznych i społeczno-ekonomicznych (patrz. rozdz. II), zbliżanie się kręgów kulturowych, tworzenia się ładu społecznego zjednoczonej Europy, dokonującego się pod wpływem swobody rozwiązań, ale też uwzględniających zarówno normotwórczą rolę organów Unii (respektowanie dyrektyw UE) jak i efekty otwartej metody koordynacji (OMC). 1.2. Współczesne wyzwania dla polityki rodzinnej Obecnie wszystkie systemy polityki rodzinnej stoją wobec fundamentalnych wyzwań wynikających ze zmian demograficznych, ekonomicznych, społecznych i politycznych wpływających na powstawanie i funkcjonowanie rodziny.
20 Polityka rodzinna w krajach Unii Europejskiej Do wyzwań tych zaliczyć można: Starzenie się ludności wszystkich krajów Europy będące rezultatem wydłużania się ludzkiego życia i ograniczania dzietności rodzin. Tradycyjny kontrakt międzygeneracyjny oznacza wzrastające ciężary finansowe (związane z ochroną zdrowia, opieką społeczną, systemami emerytalnymi) i coraz mniejszy udział wydatków na rzecz młodego pokolenia. Tymczasem inwestowanie w dzieci staje się najistotniejszą sprawą we wszystkich krajach. Wiele z nich postrzega bowiem niedoinwestowanie, wyrażające się ubóstwem dzieci jako zagrożenie dla jakości przyszłych zasobów pracy, stanowiących czynnik prorozwojowy z jednej strony i jako groźbę dla możliwego do utrzymania zrównoważonego systemu zabezpieczenia społecznego z drugiej. Następują zmiany struktury rodziny, prowadzące do przejścia od rodziny tradycyjnej do różnych form życia rodzinnego. Mniejsza stabilność rodziny powoduje zwiększenie grupy rodzin tworzonych przez samotnych rodziców z dziećmi, o wyższym ryzyku zagrożenia ubóstwem i wykluczeniem społecznym i zagrożeniu w prawidłowym wypełnianiu zadań wychowawczo-socjalizacyjnych. Obecnie coraz częściej dzieci nie wychowują się w pełnych rodzinach biologicznych; wiele z nich przeżywa zmiany środowiska wychowawczego wskutek rozwodu i nowego partnerstwa rodziców. Zmiany te oddziałują także na zakres i siłę powiązań rodzinnych. Oznaczają mniejszą sieć wsparcia, solidarności i zobowiązań rodzin wynikającą z mniejszej liczby członków, oddalenia przestrzennego (migracje) i emocjonalnego (rozwody, separacje, samotne rodzicielstwo). Przemiany ludnościowe i przemiany modelu rodziny odbywają się w sytuacji zmian w sferze pracy. Następuje wzrost uelastycznienia rynku pracy, co w praktyce oznacza m.in. niestabilność karier przy jednoczesnym wzroście wymagań wobec kwalifikacji pracowników. Nierówności w dostępie do pracy stają się ryzykiem zagrożenia wykluczeniem społecznym. Dotyczy to osób o niskich kwalifikacjach, niedostosowanych do potrzeb rynku pracy, o niskich zasobach kulturalnych, społecznych, napotykających na bariery uczestnictwa na rynku pracy (matki wychowujące dzieci, niepełnosprawni), a także młodych osób na etapie przejścia od nauki do pracy. Niestabilność na rynku pracy ogranicza podstawowe źródło finansowania systemu welfare state, jakim są podatki i stawia pod znakiem zapytania wydolność całego systemu zabezpieczenia społecznego. Polityki społeczne i rodzinne poddawane są wpływom globalizacji rodzącej wyzwania takie jak potrzeba ekonomicznego wzrostu, po-
Bożenna Balcerzak-Paradowska 21 litycznej integracji w UE i wzrastających międzynarodowych zależności. Oznacza to priorytet dla wzrostu gospodarczego, kosztem wydatków publicznych na cele społeczne. Wiąże się z tym wzrost oczekiwań, co do rozwoju kapitału ludzkiego, w kontekście aktualnych i przyszłych zasobów pracy, odpowiadających potrzebom gospodarki opartej na wiedzy. Problemy społeczne wymagają zatem nowych rozwiązań wychodzących poza tradycyjne sposoby. Dotychczasowe narodowe polityki rodzinne stanowiły wewnętrzny system danego kraju. Końcowe dekady XX wieku charakteryzowało zwiększenie zainteresowania rodziną, jej znaczeniem dla rozwoju i funkcjonowania społeczeństw. Przejawem tego był szereg konferencji międzynarodowych i szczytów światowych poświęconych tym zagadnieniom i wypracowujących dokumenty wskazujące na kierunki potrzebnych działań (zob. Balcerzak-Paradowska 2004). Znacznie rzadziej przekładały się one na realne rozwiązania w ramach polityk rodzinnych poszczególnych krajów. Tym niemniej, szansą na wprowadzanie pewnych rozwiązań jest metoda otwartej koordynacji, w ramach której respektuje się wspólne wartości, określa cele, konstruuje wskaźniki społeczne, odwołuje się do pozytywnych przykładów. Powstają nowe inicjatywy, mające na celu zwrócenie uwagi na potrzebę prowadzenia aktywnej polityki rodzinnej. 1.3. Porozumienie dla Rodzin (Allance for Families) w poszukiwaniu politycznej odpowiedzialności za rodzinę W dniu 23 maja 2007 r. na posiedzeniu Rady Unii Europejskiej i Przedstawicieli Rządów Krajów Członkowskich poświęconemu politykom przyjaznym rodzinie w Europie zostało ustanowione Porozumienie dla Rodzin (Alliance for Families). Ma ono stanowić platformę wymiany poglądów i wiedzy na temat polityk rodzinnych, a także dobrych praktyk między krajami członkowskimi, w celu lepszej odpowiedzi na współczesne wyzwania wynikające ze zmian demograficznych, reagujących na niską dzietność oraz wzrastające uczestnictwo kobiet na rynku pracy. Kładąc nacisk na zmiany demograficzne powinien być jednocześnie wzmocniony wysiłek na rzecz tego, aby kobiety i mężczyźni, którzy chcą pracować, mieć rodzinę i wychowywać dzieci mogli to robić bez uszczerbku dla swojej kariery zawodowej. Temu celowi winna służyć promocja równości płci i rozwiązania na rzecz godzenia obowiąz-