jako środek zapobiegawczy w polskim procesie karnym

Efektywne Dozór Policji zarządzanie długiem w jednostce jako środek zapobiegawczy w polskim procesie karnym samorządu terytorialnego Marzanna Poniatowicz Joanna M. Salachna Jacek Dorota Kosonoga Perło Warszawa 2010

Spis treści Wykaz ważniejszych skrótów... 9 Wstęp... 11 Rozdział I Dług sektora samorządu terytorialnego w polskim systemie finansów publicznych (M. Poniatowicz)... 19 1. Sektor samorządowy jako element sektora finansów publicznych w Polsce... 19 2. Ekonomiczne znaczenie polskiego sektora samorządowego analiza porównawcza na tle innych państw członkowskich Unii Europejskiej... 25 3. Analiza rozmiarów, struktury i dynamiki zadłużenia sektora samorządowego w Polsce ze szczególnym uwzględnieniem długu j.s.t... 36 4. Wpływ kryzysu gospodarczego i finansowego. na dług lokalny... 42 Rozdział II Zarządzanie długiem jako element zarządzania finansami j.s.t... 48 1. Problematyka efektywności ekonomicznej w gospodarce finansowej j.s.t. (M. Poniatowicz)... 48 2. Nowy paradygmat zarządzania finansami j.s.t. w świetle koncepcji Nowego Zarządzania Publicznego New Public Management (M. Poniatowicz)... 55 3. Rola skarbnika w zakresie zarządzania finansami j.s.t. (J.M. Salachna)... 59 5

4. Istota i cele zarządzania długiem j.s.t. Koncepcja zarządzania efektywnego (M. Poniatowicz)... 68 5. Analiza czynników determinujących wybór instrumentu dłużnego przez j.s.t. (M. Poniatowicz)... 74 Rozdział III Uwarunkowania prawne zarządzania długiem j.s.t. (J.M. Salachna)... 79 1. Regulacje międzynarodowe oraz krajowe ich uwarunkowania i charakterystyka... 79 2. Uwarunkowania wynikające z ustawy o finansach publicznych... 88 2.1. Ograniczenia dotyczące celów zadłużenia j.s.t... 88 2.2. Uregulowania dotyczące finansowania i poziomu deficytu budżetu j.s.t... 93 2.3. Ograniczenia dotyczące poziomu długu zaciąganego przez j.s.t... 103 2.4. Nadwyżka operacyjna w kontekście indywidualnego wskaźnika zadłużenia... 107 Rozdział IV Zarządzanie ryzykiem zadłużenia w j.s.t... 118 1. Problematyka ryzyka w działalności j.s.t. Delimitacja ryzyk (M. Poniatowicz)... 118 2. Specyfika i etapy procesu zarządzania ryzykiem w sektorze publicznym (M. Poniatowicz)... 121 3. Instrumenty ograniczające ryzyko zadłużenia j.s.t... 126 3.1. Formalnoprawne aspekty zarządzania płynnością finansową na tle wyniku operacyjnego budżetu j.s.t. (J.M. Salachna)... 126 3.2. Analiza wskaźnikowa jako instrument oceny ryzyka zadłużenia j.s.t. (M. Poniatowicz)... 134 3.3. Transfer długu i ryzyka z nim związanego na rzecz innych podmiotów (M. Poniatowicz)... 144 3.3.1. Rola ubezpieczeń w procesie zarządzania ryzykiem j.s.t... 144 3.3.2. Sekurytyzacja jako innowacyjny instrument transferu ryzyka w sektorze samorządowym... 146 6

3.3.3. Partnerstwo publiczno-prywatne jako model współpracy sektora samorządowego z podmiotami prywatnymi, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki ryzyka i zadłużenia... 148 Rozdział V Instrumenty zarządzania długiem lokalnym... 161 1. Instrumenty planistyczne związane z problematyką zarządzania długiem (J.M. Salachna)... 161 1.1. Rola wieloletniej prognozy finansowej (WPF) założenia i ich ocena na gruncie praktyki... 161 1.2. Zakres i konstrukcja WPF ze szczególnym uwzględnieniem przedsięwzięć wieloletnich... 165 1.3. Prognoza kwoty długu jako integralna część WPF... 169 2. Kontrola w zarządzaniu ryzykiem j.s.t. (J.M. Salachna)... 173 2.1. Istota kontroli uwagi wprowadzające, typologia oraz znaczenie w zarządzaniu finansami j.s.t... 173 2.2. Kontrola zarządcza i jej audyt... 175 2.3. Kontrola długu j.s.t. realizowana przez RIO... 184 3. Rating komunalny jako zewnętrzna ocena wiarygodności kredytowej j.s.t. (M. Poniatowicz)... 192 4. Instrumenty organizacyjne zarządzania długiem lokalnym (M. Poniatowicz)... 202 5. Instrumenty komunikacji marketingowej zaangażowane w politykę długu j.s.t. (M. Poniatowicz)... 206 Rozdział VI Model efektywnego zarządzania długiem w świetle badań jednostek samorządu terytorialnego w województwie podlaskim (D. Perło)... 212 1. Finansowa charakterystyka j.s.t. objętych badaniami... 212 1.1. Uwagi wprowadzające... 212 1.2. Poziom województwa samorządowego... 213 1.3. Poziom powiatów... 219 1.4. Poziom gmin... 227 2. Modelowanie miękkie jako metoda badawcza... 238 3. Specyfikacja modelu miękkiego efektywnego zarządzania długiem... 243 7

3.1. Specyfikacja relacji wewnętrznych... 243 3.2. Specyfikacja relacji zewnętrznych... 244 4. Estymacja i weryfikacja modelu miękkiego efektywnego zarządzania długiem... 247 5. Ranking badanych gmin według kryterium efektywnego zarządzania długiem... 252 Zakończenie... 261 Bibliografia... 267 Wykaz aktów prawnych... 277 Spis rysunków... 279 Spis schematów... 280 Spis tabel... 281 Spis wykresów... 285 Autorzy... 287 8

Wstęp Wstęp Problem długu publicznego zawsze budził wiele emocji i kontrowersji, jednak szczególnie zyskał na znaczeniu w okresie kryzysu gospodarczego oraz finansowego, którego aktualnie doświadcza globalna gospodarka. Jednym z podstawowych skutków kryzysu jest gwałtowne przyspieszenie, jeśli nie wręcz eksplozja narastania długu publicznego. Jeszcze do niedawna zagrożone tym procesem były przede wszystkim gospodarki krajów najsłabiej rozwiniętych. Obecnie okazało się, że jest to poważny problem również krajów wysoko rozwiniętych 1. Wpływ długu publicznego na gospodarkę jest niekwestionowany i wieloaspektowy. Za bezpośrednie następstwa jego nadmiernego wzrostu uważa się przede wszystkim zwiększanie stóp procentowych (marży długu), co z kolei prowadzi do wzrostu oszczędności, obniżenia konsumpcji i wydatków inwestycyjnych, a w konsekwencji ograniczenia wzrostu gospodarczego. Z drugiej strony wiadomo, że gospodarka odseparowana od instrumentów dłużnych to fikcja, a dług publiczny służący finansowaniu inwestycji publicznych jest zjawiskiem pozytywnym. Należy podkreślić, że dotychczas nie udało się określić bezpiecznego poziomu długu, powszechnie uznawanego w teorii ekonomii lub praktyce polityki gospodarczej państwa. W wielu krajach, które uwzględniają wagę problemu, zarządzaniu długiem publicznym nadaje się rangę odrębnej polityki, prowadzonej niezależnie od polityk monetarnych i fiskalnych, gwarantując jej niezależność 1 Przykładowo dług publiczny Japonii przekroczył w 2009 r. 218% PKB (sic!), Stanów Zjednoczonych 70% PKB, zaś w całej UE średnia wielkość tego wskaźnika wyniosła ponad 73% (najpoważniejsza sytuacja wystąpiła we Włoszech i Grecji, gdzie poziom zadłużenia publicznego był wyższy niż 115% PKB). W Polsce wskaźnik ten w 2009 r. wyniósł 51% PKB, a więc został przekroczony tzw. pierwszy próg ostrożnościowy wynikający z ustawy o finansach publicznych. 11

Wstęp operacyjną i instytucjonalną. Dotyczy to również Unii Europejskiej, w której istnieją zabezpieczenia rangi traktatowej (niestety, nie do końca skuteczne), ograniczające państwa członkowskie w możliwościach finansowania wydatków publicznych z deficytów budżetowych lub poprzez wzrost długu publicznego. Zaliczamy do nich kryteria konwergencji, ustanowione przez Traktat z Maastricht, według których Rada Europejska stwierdza, czy dane państwo członkowskie może przyjąć wspólną walutę euro, a także ustalenia wynikające z Paktu Stabilności i Wzrostu (ang. Stability and Growth Pact SGP). Zarządzanie długiem publicznym może być realizowane na dwóch płaszczyznach, tj. zarządzania zadłużeniem sektora państwowego (rządowego) oraz samorządowego. Przedmiotem zainteresowania autorek niniejszej pracy jest drugi z wymienionych aspektów, bardzo istotny choćby w kontekście zachodzących na świecie procesów decentralizacyjnych i wzrastającego znaczenia samorządowych struktur terytorialnych, które przez współczesne, demokratyczne państwa traktowane są jako kluczowe systemy zwiększające sprawność zarządzania zadaniami publicznymi. Polski samorząd terytorialny jest tworem stosunkowo młodym. W 2010 r. mija 20 lat od momentu jego reaktywowania. Z perspektywy czasu można z pewnością stwierdzić, że reforma samorządowa dokonana w latach 90. to niewątpliwie przykład jednej z najbardziej spektakularnych i udanych reform, jakie udało się przeprowadzić w naszym kraju w warunkach gospodarki rynkowej. 12 * * * Jakkolwiek przewaga efektywności gospodarowania jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) nad efektywnością pozostałych struktur systemu finansów publicznych została udowodniona naukowo i jako taka jest bezsprzeczna, wciąż pozostaje wiele do zrobienia w tej kwestii. Szczególne wyzwania dotyczą jednego z kluczowych aspektów finansów lokalnych i lokalnej gospodarki finansowej, jakim jest problematyka efektywnego zarządzania samorządowym długiem publicznym. Celem niniejszego opracowania jest określenie najważniejszych standardów w tym zakresie (prawnych, ekonomicznych i organizacyjnych) oraz konfrontacja tak skonstruowanego modelu ze stanem praktyki gospodarczej. W pracy dokonano analizy najważniejszych uwarunkowań procesu zarządzania długiem j.s.t. w Polsce, opisano istotę i specyfikę tego procesu, a także określono najważniejsze instrumenty z nim związane.

Wstęp Zasadniczą tezą pracy jest twierdzenie, zgodnie z którym rola instrumentów dłużnych w systemie finansowym j.s.t. w Polsce wprawdzie wzrasta, jednak efektywność ich wykorzystania jest wciąż zbyt niska. Dla rozwiązania tego problemu niezbędne jest wprowadzenie do lokalnych polityk zadłużenia standardów efektywnego zarządzania długiem, przy zastosowaniu zasad i instrumentów charakterystycznych dla tzw. menedżerskiego podejścia. Z tak sformułowaną tezą główną wiąże się szereg hipotez szczegółowych/roboczych weryfikowanych w poszczególnych częściach pracy. Po pierwsze, rośnie pozycja ekonomiczna samorządowego sektora publicznego w systemach finansowych poszczególnych państw, a efektywne zarządzanie tym sektorem to jedno z kluczowych wyzwań, zwłaszcza w kontekście globalnego kryzysu gospodarczego oraz ściśle związanego z nim kryzysu sektora finansów publicznych. Po drugie, jednym z ważniejszych warunków zwiększenia efektywności sektora publicznego jest zwiększenie efektywności zadłużenia sektora finansów publicznych, w tym efektywności wykorzystania instrumentów dłużnych w gospodarce finansowej j.s.t. Po trzecie, szczególną rolę w zakresie zarządzania samorządowym długiem publicznym odgrywają standardy/regulacje formalnoprawne, za których pomocą można wytworzyć określone systemowe i proefektywnościowe mechanizmy zarządzania. Jako przykłady takich rozwiązań z nowej ustawy o finansach publicznych (z dnia 27 sierpnia 2009 r.) można wskazać: kontrolę zarządczą, wieloletnie prognozowanie finansowe, rozgraniczenie budżetu na sekcję bieżącą oraz majątkową, przyjęcie nadwyżki operacyjnej jako kryterium wyznaczającego zdolność j.s.t. do zaciągania zobowiązań finansowych. Po czwarte, niedocenianym problemem w polityce zadłużenia polskich j.s.t. jest profesjonalne zarządzanie ryzykiem zadłużenia obejmujące system jego identyfikacji, analizy, oceny oraz takiej reakcji/działań władz samorządowych, które umożliwiają minimalizację strat i maksymalizację możliwości w kontekście efektywnej polityki zadłużenia. Po piąte, nowatorskimi instrumentami w lokalnej polityce zadłużenia, które w istotny sposób mogą ograniczyć jego ryzyko, są wieloletnia prognoza finansowa oraz kontrola zarządcza i jej audyt. Powstaje przy tym obawa, czy j.s.t. dysponują odpowiednio wykwalifikowanymi kadrami pozwalającymi na profesjonalne i efektywne wykorzystanie tych instrumentów w procesie zarządzania długiem lokalnym. 13

Wstęp Po szóste, niezbędnym wymogiem zwiększenia efektywności zadłużenia j.s.t. w Polsce jest zastąpienie tradycyjnego audytu wewnętrznego tzw. audytem efektywnościowym (ang. performance audit lub value for money audit), koncentrującym działania audytorów na trzech elementach (tzw. 3E), tj. na ocenie gospodarności jednostki samorządowej (ang. economy), jej wydajności (ang. efficiency) i skuteczności (ang. effectiveness). Po siódme, swobodny dostęp j.s.t. do instrumentów rynku kapitałowego uwarunkowany jest wykorzystaniem przez nie instrumentu ratingu komunalnego w lokalnej polityce zadłużenia. Instrument ten odczuwalnie poprawia wizerunek jednostki samorządowej oraz umacnia jej pozycję na rynku finansowym, w konsekwencji przyczyniając się do zwiększenia zaufania instytucji finansowych, a tym samym wpływając na obniżenie kosztów zadłużenia. Po ósme, często niedocenianym przez władze samorządowe elementem procesu zarządzania długiem jest kwestia szeroko rozumianych działań informacyjno-promocyjnych oraz wykorzystania instrumentów komunikacji marketingowej w polityce długu. Przekłada się to na niższą przejrzystość (ang. transparency) działań władzy publicznej oraz niższą efektywność wykorzystania instrumentów dłużnych. Po dziewiąte, zarządzanie długiem jest procesem decyzyjnym, który wymaga określonych rozwiązań organizacyjno-instytucjonalnych. O ile rozwiązania takie występują w płaszczyźnie zarządzania długiem sektora rządowego, o tyle mają one marginalne znaczenie w sferze zarządzania długiem samorządowym. Tylko w nielicznych j.s.t. wyodrębniono oddzielne komórki organizacyjne zaangażowane w ten proces, co stanowi istotny czynnik ograniczający efektywność zadłużenia. Po dziesiąte, w j.s.t. województwa podlaskiego realizowany jest, w większości przypadków, bierny/tradycyjny model lokalnej polityki zadłużenia, niewykorzystujący w dostatecznym zakresie proefektywnościowych instrumentów zarządzania długiem. 14 * * * Niniejsza praca dotyczy zasygnalizowanych powyżej kwestii i składa się z sześciu rozdziałów. W pierwszym z nich scharakteryzowano zakres i ekonomiczne znaczenie sektora samorządowego w Polsce, dokonując określonych porównań na tle pozostałych krajów członkowskich Unii Europejskiej oraz analizując rozmiary, dynamikę i strukturę zadłużenia polskich j.s.t. W rozdziale II podjęto próbę określenia specyfiki efektywności

Wstęp ekonomicznej w sektorze publicznym, przede wszystkim w aspekcie specyfiki efektywnego zarządzania długiem samorządowym. Wskazano na szczególną rolę i funkcje skarbnika w tym zakresie, a także opisano jeden z podstawowych dylematów dotyczących zarządzania długiem samorządowym, jakim jest problem wyboru optymalnego instrumentu dłużnego. Trzeci rozdział pracy ma charakter typowo prawniczy. Scharakteryzowano w nim najważniejsze regulacje prawne dotyczące zarządzania długiem (międzynarodowe i krajowe), szczególny nacisk kładąc na rozwiązania prawne wynikające z nowej ustawy o finansach publicznych. Rozdział IV skupia się na kwestiach ryzyka zadłużenia oraz instrumentach jego minimalizacji. W kolejnym, V rozdziale przedstawiono wybrane instrumenty zarządzania długiem lokalnym, takie jak: wieloletnia prognoza finansowa, kontrola zarządcza, audyt, rating komunalny, instrumenty organizacyjne i instrumenty komunikacji marketingowej. Ostatni, VI rozdział ma charakter empiryczny. Wykorzystano w nim jedną z metod modelowania ekonometrycznego, czyli tzw. modelowanie miękkie (ang. soft modelling) do przeprowadzenia wielowymiarowej analizy porównawczej dotyczącej zróżnicowanej efektywności zarządzania długiem w poszczególnych j.s.t. województwa podlaskiego. * * * Opracowując przedstawione zagadnienia, wykorzystano następujące metody badawcze: analizę wskazanej w bibliografii polskiej i zagranicznej literatury przedmiotu dotyczącej problematyki zarządzania długiem publicznym, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki zarządzania w sektorze samorządowym (ang. debt management of local government sector); kwestionariusz wywiadu skierowany do skarbników poszczególnych j.s.t. w województwie podlaskim; w sumie przebadano 132 jednostki, w tym: 3 miasta na prawach powiatów, 10 gmin miejskich, 25 gmin miejsko-wiejskich, 80 gmin wiejskich, 14 powiatów ziemskich; podkreślenia wymaga fakt, że ankiety zostały wypełnione przez przedstawicieli 100% wszystkich j.s.t. z obszaru województwa podlaskiego, z wyjątkiem samego województwa samorządowego; analizę wskaźnikową sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego; do analizy wykorzystano dane Ministerstwa Finansów oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku pochodzące 15

Wstęp 16 z bazy danych informatycznego systemu zarządzania budżetami jednostek samorządu terytorialnego BeSTi@; jedną z metod modelowania ekonometrycznego, czyli tzw. modelowanie miękkie (ang. soft modelling). * * * Realizacja zakładanych celów badawczych wymagała także częściowej konfrontacji/weryfikacji formułowanych prawidłowości ekonomiczno-zarządczych oraz ustanowionych finansowych reguł normatywno-prawnych z: opiniami, ocenami i informacjami związanymi z procesami zarządzania długiem w j.s.t. województwa podlaskiego (uzyskanymi w wyniku przeprowadzenia badań ankietowych); danymi finansowymi dotyczącymi pośrednio lub wprost zarządzania długiem we wszystkich j.s.t. objętych badaniem (uzyskanymi z RIO w Białymstoku). Pierwsze z wymienionych o czym będzie szczegółowo mowa poniżej miały charakter w części subiektywny (formułowane opinie, oceny), w części zaś obiektywny (oświadczenia wiedzy na określony temat). Z kolei dane finansowe dotyczące badanych j.s.t. za lata 2006 2009, uzyskane z RIO w Białymstoku, stanowiły twardą bazę interpretacyjną. Autorki założyły, że taki częściowo weryfikacyjny sposób prowadzenia analiz jest najbardziej przydatny z praktycznego punktu widzenia. Prowadzenie badań socjologicznych i statystycznych na tle rozważań ekonomicznych, zarządczych i prawniczych posiada doniosłe znaczenie i stanowi swoistą wartość dodaną niniejszego opracowania. Podkreślenia wymaga fakt, że autorkami pracy są ekonomistka, prawniczka oraz specjalistka z zakresu zastosowania metod ilościowych, co umożliwiło interdyscyplinarne ujęcie analizowanej problematyki. Badania ankietowe przeprowadzone zostały w okresie wrzesień listopad 2009 r. wśród głównych księgowych budżetu (skarbników) j.s.t. województwa podlaskiego. Decyzja o wytypowaniu do badania tych osób podyktowana została przede wszystkim dwoma argumentami: ze względu na sprawowaną funkcję skarbnicy są grupą posiadającą najlepszą orientację co do faktycznego przebiegu procesów związanych z zarządzaniem długiem j.s.t.; główni księgowi budżetu j.s.t. posiadają (przynajmniej teoretycznie) największe merytoryczne przygotowanie z zakresu prowadzenia gospodarki j.s.t., w tym z zakresu długu.

Wstęp Jeśli chodzi o przyjętą konstrukcję ankiet, w sformalizowanym kwestionariuszu zawarto 16 pytań. Dotyczyły one zarówno istniejącego stanu związanego z zarządzaniem długiem (np. posiadania przez j.s.t. zadłużenia w walutach innych niż złoty), jak i wyrażenia opinii lub sądu na określony temat (np. odnośnie czynników wpływających na wybór formy zaciągnięcia długu). Pytania miały charakter zamknięty, przy czym w celu zachowania wyczerpującego katalogu odpowiedzi tam, gdzie zachodziła taka potrzeba, zastosowano opcję odpowiedzi inne do wskazania przez ankietowanego. Natomiast w przypadkach dotyczących odpowiedzi na temat: kompetencji zarządzania w zakresie długu, przeznaczenia zaciąganego długu, określenia czynników determinujących formę zaciąganego długu oraz opinii w zakresie nowego zindywidualizowanego wskaźnika spłat długu istniała możliwość zaznaczenia kilku wariantów odpowiedzi. W takich przypadkach dodatkowo należało zaznaczyć rangę/znaczenie każdej z wytypowanych odpowiedzi. Umożliwiło to relatywne uporządkowanie ocen. Opis zastosowanych metod badawczych byłby niepełny bez naszkicowania specyfiki wykorzystanej w ostatnim rozdziale pracy metody modelowania miękkiego. Metoda ta pozwoliła zobrazować zależności pomiędzy poziomem zadłużenia j.s.t. a ich potencjałem inwestycyjnym, prowadzoną polityką zarządzania długiem, a także źródłami finansowania rozwoju lokalnego. Wskazała również, który z wyżej wymienionych czynników odgrywa największą rolę w podejmowaniu przez j.s.t. decyzji o zaciągnięciu zobowiązań. Efektem zastosowanej metody są również rankingi j.s.t. opracowane przy użyciu kryterium efektywności zadłużenia, a także według wszystkich innych analizowanych w modelu zmiennych ukrytych. * * * Stan prawny regulacji omawianych w pracy datowany jest na dzień 1 sierpnia 2010 r. 17

18

1. Sektor samorządowy jako element sektora finansów publicznych w Polsce Marzanna Poniatowicz Rozdział I. Dług sektora samorządu terytorialnego w polskim systemie finansów publicznych 1. Sektor samorządowy jako element sektora finansów publicznych w Polsce Jednym z przejawów zachodzących na świecie procesów decentralizacyjnych jest wzrastające znaczenie samorządu terytorialnego, który przez współczesne, demokratyczne państwa traktowany jest jako wygodny, dynamiczny system zwiększający sprawność zarządzania zadaniami publicznymi. Przewaga efektywności gospodarowania jednostek samorządu terytorialnego nad efektywnością gospodarowania pozostałych struktur systemu finansów publicznych jest bezsprzeczna. Reforma samorządowa dokonana w Polsce w latach 90. to niewątpliwie przykład jednej z najbardziej spektakularnych i udanych reform, jakie udało się przeprowadzić w naszym kraju, w warunkach gospodarki rynkowej. W jej efekcie powstał współczesny, trójszczeblowy system samorządności terytorialnej, oparty na gminach, powiatach i województwach samorządowych. O sile i potencjale sektora samorządowego decyduje przede wszystkim jego pozycja finansowa. Sektor ten jest integralnym elementem składowym sektora publicznego (ang. public sector), rozumianego jako ta część gospodarki, która koncentruje się wokół dostarczania podstawowych dóbr i usług publicznych (ang. the part of the economy concerned with providing basic government services). Sektor ten reprezentuje więc realne zjawiska i procesy gospodarcze (wytwarza określone dobra i usługi). Z punktu widzenia 19

Rozdział I. Dług sektora samorządu terytorialnego w polskim systemie finansów publicznych problematyki niniejszego opracowania niezbędne jest wyjaśnienie pojęcia sektora finansów publicznych (ang. general government sektor). Otóż jest to sektor reprezentujący pieniężne procesy i zjawiska związane z finansowaniem zadań ze środków publicznych. Jego charakterystyczną cechą jest pozyskiwanie środków w drodze przymusu (poprzez pobieranie podatków, opłat, ceł itp.). Obowiązujący w krajach członkowskich Unii Europejskiej Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA 95 (European System of Accounts 1 ) wprowadza podział sektora general governmnent na cztery podsektory (rys. 1.1). Są to: podsektor centralny (ang. central government), określany często w Polsce mianem sektora rządowego; podsektor stanowy (ang. state government), występujący wyłącznie w państwach federalnych; podsektor samorządowy (ang. local government); podsektor związany z systemem finansowania ubezpieczeń społecznych (ang. social security funds). Rysunek 1.1. Komponenty sektora general government według ESA 95 General government sector (kod ESA S. 13) Sub-sector Central government (kod ESA S. 1311) Sub-sector Social security funds (kod ESA S. 1314) Sub-sector State government (kod ESA S. 1312) podsektor samorządowy Sub-sector Local government (kod ESA S. 1313) Źródło: opracowanie własne na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie. W tym miejscu należy podkreślić, że o ile ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wprowadzała wspomniany trójstopniowy podział elementów składowych sektora finansów publicznych, 1 Podstawa prawna funkcjonowania systemu ESA to rozporządzenie Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 310 z 30.11.1996, s. 1). 20

1. Sektor samorządowy jako element sektora finansów publicznych w Polsce o tyle odstąpiono od niego w najnowszej ustawie o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. W powoływanym akcie prawnym enumeratywnie określono jedynie jednostki, które są zaliczane do sektora finansów publicznych (SFP), przy czym ich lista zawarta w art. 9 u.f.p. w pewnym stopniu różni się od analogicznej listy z poprzedniej ustawy (art. 4 u.f.p. z 2005 r.). Najważniejsze zmiany polegają na: likwidacji państwowych i samorządowych gospodarstw pomocniczych, ograniczeniu liczby samorządowych zakładów budżetowych, likwidacji samorządowych funduszy celowych, wyłączeniu poza SFP jednostek badawczo-rozwojowych, a także powołaniu nowych form organizacyjnych, tj. agencji wykonawczych i instytucji gospodarki budżetowej (wspomniane formy dotyczą wyłącznie sektora centralnego, a nie samorządowego) 2. Na tle powyższego należy zaznaczyć, że wprawdzie formalnie likwidacją nie objęto wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jednak w wyniku zmian dokonanych w ustawie Prawo ochrony środowiska są one obecnie samorządowymi osobami prawnymi (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 215, poz. 1664). Pozycja polskiego sektora samorządowego w systemie finansów publicznych może być określona przez porównanie dochodów i wydatków interesującego nas podsektora na tle całego sektora finansów publicznych (tab. 1.1). Należy podkreślić, że w dostępnych opracowaniach Ministerstwa Finansów, zgodnie ze wspomnianą wcześniej metodologią ESA 95, porównania dotyczące zarówno dochodów, jak i wydatków SFP prezentowane są po wyeliminowaniu transferów odpowiednio wewnątrz sektora i podsektorów, czyli po konsolidacji. Oznacza to, że za dochody sektora/ podsektora finansów publicznych przyjmuje się tylko te wpływy, które pochodzą spoza sektora/podsektora, a za wydatki środki przekazywane poza sektor/podsektor finansów publicznych. W efekcie dochody i wydatki sektora/podsektora jako całości są mniejsze niż suma dochodów i wydatków ujętych w sprawozdaniach poszczególnych jednostek zaliczanych do sektora/podsektora finansów publicznych 3. 2 Szerzej na ten temat: B. Woźniak, Zmiany w strukturze jednostek sektora finansów publicznych (w:) Porównanie ważniejszych regulacji projektowanej i obecnej ustawy o finansach publicznych, druk sejmowy 1181, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu 2009, nr 4, s. 9. 3 Por. Sektor finansów publicznych (w:) Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od stycznia do 31 grudnia 2009 r., Rada Ministrów, Warszawa 2010, s. 403. 21