WYBRANE ZAGADNIENIA HARMONIZACJI OPODATKOWANIA OSÓB FIZYCZNYCH

WYBRANE ZAGADNIENIA HARMONIZACJI OPODATKOWANIA OSÓB FIZYCZNYCH Tomasz Wołowiec 1 Streszczenie W procesie pogłębiania integracji europejskiej niewiele uwagi poświęca się roli podatków dochodowych. Na obszarze Unii Europejskiej istnieją różnorodne systemy podatkowe. Zróżnicowanie to wpływa negatywnie na europejski rynek pracy, inwestycje i oszczędności, powodując spowolnienie wzrostu gospodarczego. Poszczególne państwa nie dążą do harmonizacji, traktując stawki podatkowe jako element rywalizacji. Podatki dochodowe są nierozerwalnie złączone z systemem bezpieczeństwa socjalnego, co powoduje, że wszelkie próby reform stają się zbyt skomplikowane i politycznie niepopularne. Większość obecnej harmonizacji odbywa się po cichu, metodami pozaprawnymi i jest raczej reakcją na działanie sił rynkowych niż działalnością planową odbywającą się na drodze współpracy między rządami. Klasyfikacja JEL: H2, H24, J62, K34 Słowa kluczowe: integracja europejska, harmonizacja podatkowa, opodatkowanie osób fizycznych, różnicowanie systemów podatkowych Nadesłany: 31.01.2011 Zaakceptowany: 21.06.2011 Wprowadzenie Idea wspólnego obszaru ekonomicznego i walutowego polega na umożliwieniu wolnego przepływu towarów, kapitału i ludzi (pracy) przy zastosowaniu reżimu wspólnej waluty. Idea ta pozwala na wyeliminowanie ryzyka walutowego oraz barier handlowych, zapewnia łatwy dostęp do rynku pracy oraz daje możliwości inwestowania we wszystkich krajach członkowskich. Pełna integracja ekonomiczna wymaga uznania podatków za ważny czynnik pogłębiania procesów integracyjnych, ponieważ państwa członkowskie UE są państwami podatkowymi, czyli państwami, których dochody budżetowe pochodzą przede wszystkim z opodatkowania. Systemy podatkowe państw członkowskich UE są silnie zróżnicowane z powodu ich indywidualnych ścieżek rozwoju ukształtowanych przez różnej długości historię państwa, rozwój cywilizacyjny, kulturę, systemy wartości, politykę społeczną i gospodarczą, które definiują obecne potrzeby finansowe państwa. Nawet w jednym państwie podatki nie pozostają neutralne wobec procesów gospodarczych i społecznych, dlatego też wyzwaniem, przed którym stali twórcy UE, nie była zwykła neutralizacja wpływu podatków na proces integracji. Zamiast tego skupiali się oni na ograniczaniu negatywnych skutków nadmiernie zróżnicowanych systemów podatkowych wszystkich państw. Stopniowa, długofalowa harmonizacja pojawiła się jako proces obejmujący cały kontynent. W czasach przyjmowania Traktatu rzymskiego zdecydowano, że w celu zapewnienia wspólnego rynku wystarczy 1 Dr Tomasz Wołowiec, Instytut Badań i Analiz Finansowych, Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania, ul. Sucharskiego 2,, wiceburmistrz Krynicy-Zdrój, wolowiectomek@gmail.com. 34

harmonizacja podatków pośrednich i usunięcie barier handlowych, które postrzegano jako najważniejsze czynniki hamujące przepływ towarów i usług (Owsiak, 2009, s. 130-131). Harmonizacja podatków bezpośrednich (dochodowych) nie była w ogóle rozważana, ponieważ postrzegano je jako niewpływające znacząco na wspólny rynek wewnętrzny. Problemy związane z opodatkowaniem bezpośrednim stały się widoczne wraz z postępem integracji i rozwojem UE, gdy jej obywatele zaczęli migrować, wielonarodowe przedsiębiorstwa zwiększały swój rozmiar i obszar działania, a ich przepływy finansowe (transfery kapitału i zysków pomiędzy główną siedzibą firmy i oddziałami w różnych krajach UE) wykazywały znaczące oddziaływanie podatków (Mintz, 2004). Ponieważ strefa euro jest stosunkowo młoda i wiele procesów integrujących nie dobiegło jeszcze końca, możemy poszukać analogii w innych krajach, takich, które posiadają wspólną walutę oraz odmienne systemy podatkowe w różnych częściach kraju (Oates, 2001). Kanada i Stany Zjednoczone są dobrymi przykładami państw federalnych posiadających wspólną walutę, w których próby harmonizacji opodatkowania zakończyły się niepowodzeniem (Baldwin i Krugman, 2004). W obydwu krajach można zaobserwować konkurencję podatkową między stanami (prowincjami), a badania nad tym zjawiskiem uważane są za niezwykle istotne dla polityki dalszej harmonizacji w Unii Europejskiej, co potwierdzają prace G. R. Zodrowa (Zodrow, 2003). Warto wspomnieć, że większość prac prezentuje kontrowersyjne kwestie dotyczące możliwości i potrzeby unifikacji systemu podatkowego, jak również negatywnych i pozytywnych skutków konkurowania poprzez stawki podatkowe oraz jego wpływu na zachowanie osób fizycznych i podmiotów gospodarczych. Niemniej jednak harmonizacja podatku dochodowego postrzegana jest jako raczej nieunikniona i powinna być rozumiana jako naturalny efekt postępującej unifikacji wynikającej ze zniesienia barier handlowych, restrykcji dotyczących przepływu kapitału i pracy oraz zaakceptowania wspólnej waluty. W teorii dotyczącej wspólnego rynku brak jakichkolwiek prac z zakresu opodatkowania dochodowego, jego charakterystyki i zróżnicowania, różnych stawek podatkowych, reguł ustalania podatków oraz preferencji (Owsiak, 2009, s. 132). Należy podkreślić dwa podstawowe zagadnienia dotyczące integracji europejskiej: 1) założyciele Unii zakładali, że podatki dochodowe będą neutralne względem procesów integracyjnych, 2) nastąpi naturalna konwergencja systemów podatkowych państw należących do unii gospodarczej i walutowej (Davidson, 2007). Celem artykułu jest zwrócenie uwagi na podatek dochodowy od osób fizycznych w krajach UE, w kontekście procesów harmonizacyjnych. Artykuł nie daje odpowiedzi na pytanie, czy harmonizacja podatku dochodowego jest prawnie możliwa, a jeśli tak, to czy jest celowa z punktu widzenia ekonomiki opodatkowania. Koncentruje się on na ogólnych problemach związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku UE oraz identyfikacji i ocenie ogólnych perspektyw, jak i barier związanych z ewentualną harmonizacją podatku dochodowego od osób fizycznych. Biorąc pod uwagę stopień skomplikowania konstrukcji PIT, pominięto problematykę składek na ubezpieczenia społeczne jako elementu powiązanego (w wielu krajach UE) z podatkiem dochodowym i w konsekwencji tworzącego kategorię tzw. kosztu pracy. 35

Globalizacja i konkurencja podatkowa Jest faktem, że coraz bardziej dynamiczna międzynarodowa mobilność kapitału jest nie tylko europejskim, ale i globalnym zjawiskiem związanym z trwającym procesem globalizacji, dlatego zagadnienie konkurowania za pomocą stawek podatkowych w Europie stanowi część szerszego zagadnienia polityki gospodarczej w nieustannie zmieniającej się i integrującej gospodarce światowej. Jednak w kontekście funkcjonowania Europejskiej Unii Walutowej i poszerzenia UE zasadne wydaje się pytanie o to, w jaki sposób obecnie stosowane regulacje dotyczące opodatkowania w UE mogą być rozwijane tak, aby z jednej strony przeciwstawić się coraz silniejszej presji ze strony globalizacji i konkurencji podatkowej, a z drugiej strony usunąć kolejną przeszkodę na drodze do wolnej działalności na obszarze wspólnego rynku. Aby uzyskać satysfakcjonującą nas odpowiedź, należy zbadać przynajmniej dwa zagadnienia: 1) czy globalizacja i europejska integracja gospodarcza są w pewnym sensie zjawiskami komplementarnymi, czy też konkurencyjnymi względem siebie oraz 2) czy konkurencja podatkowa w Europie służy integracji, czy też dezintegracji państw UE. Ocena tych dwóch problemów będzie opierać się na studium literatury oraz własnej ocenie procesów harmonizacji i konkurencji podatkowej. W analizie pominięto metody statystyczne oraz testowanie hipotez. Z uwagi na stopień różnorodności opodatkowania osób fizycznych w krajach UE ocenie poddano ogólne trendy i procesy, które implikują i mogą implikować dalsze procesy ujednolicania systemów podatkowych krajów członkowskich UE w odniesieniu do opodatkowania osób fizycznych. Chociaż może się wydawać, że globalizacja jako proces globalnej integracji gospodarczej obejmuje integrację europejską, ta druga jest procesem regionalnej integracji gospodarczej, której cele obejmują np. uniknięcie przez członków Unii negatywnych skutków globalizacji i międzynarodowej konkurencji poprzez uczestnictwo w powiększonej i bardziej korzystnej przestrzeni ekonomicznej (zapewnionej instytucjonalnie) oraz ciągłe pogłębianie integracji gospodarczej, współpracy oraz społeczno-ekonomicznej spójności pomiędzy państwami członkowskimi. W szczególności oznacza to, że konkurencja podatkowa nie jest problemem dla samego procesu globalizacji, w którym integracja światowych gospodarek jest dużo słabsza. Natomiast w samej Unii Europejskiej fiskalne skutki zewnętrzne wynikające z wewnątrzunijnej konkurencji podatkowej są dużo bardziej znaczące. Ponadto, konkurencja podatkowa między państwami UE stoi w sprzeczności z celami europejskiej integracji gospodarczej zdefiniowanej w oficjalnych dokumentach i traktatach UE. Zjawisko konkurencji podatkowej oraz nowy trend obniżania stawek podatku dochodowego od przedsiębiorstw w UE nie zostały spowodowane wymogami procesu europejskiej integracji gospodarczej. Wynikają ona raczej z ogólnego trendu obniżania podatku od przedsiębiorstw w gospodarce światowej (Owsiak, 2009, s. 132-133). Z naszego dotychczasowego omówienia powinno jasno wynikać, że obecnie obowiązujący w UE system podatkowy zarówno dla podatków pośrednich, jak i bezpośrednich stanowi rozwiązanie tymczasowe i znajduje się w fazie przejściowej. W rzeczywistości różne systemy podatkowe obowiązujące na obszarze wspólnego rynku tworzą obraz różnorodności i chaosu w obszarze opodatkowania w UE, który jest sprzeczny z obecnym stanem integracji. Z drugiej strony, odpowiedzią na rosnącą integrację gospodarczą i konkurencję podatkową w Europie nie może być jedynie harmonizacja podatkowa. Jak podkreślano wielokrotnie w literaturze, 36

w pewnych przypadkach taki rozwój miałby negatywne skutki dla dobrobytu państw członkowskich i nie w pełni odpowiada fiskalnym aspektom procesu integracji, jednak tworzy on podstawę dla bliższej współpracy w dziedzinie podatków oraz ułatwia integrację fiskalną w ramach UE (Vogitzoglou, 2004). Zróżnicowanie opodatkowania osób fizycznych w Unii Europejskiej Podatki od dochodu osób fizycznych są silnie zróżnicowane na obszarze UE pod względem konstrukcji elementów techniki podatkowej. Zróżnicowanie to dotyczy odmiennego postrzegania podstawy opodatkowania, zróżnicowanych skal podatkowych, pojemności progów podatkowych, rodzajów ulg podatkowych, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych (w tym zasad ich odliczania) oraz konstrukcji kosztów uzyskania przychodów (EC, 2008; OECD 2006; IBFD, 2009). Większość państw stosuje pewną kwotę dochodu wolnego od opodatkowania, która odpowiada minimalnym wydatkom potrzebnym do biologicznego funkcjonowania podmiotu w danych systemie społecznym. Ulgi podatkowe i możliwe potrącenia różnią się nie tylko między państwami, ale też zmieniają się na skutek sytuacji społecznej i ekonomicznej danego kraju, preferencji rządzących partii politycznych czy tez fazy cyklu gospodarczego. (Zee, 2005). Tabela 1: Rozpiętość progresji i liczba przedziałów podatkowych oraz zasady opodatkowania małżeństw w podatku dochodowego od osób fizycznych w krajach Unii Europejskiej w latach 2002-2010 Kraje Najwyższe i najniższe stawki opodatkowania (w %) Liczba przedziałów Sposób opodatkowania dochodów małżonków 2002/2010 2002/2010 2010 Austria 21-50 / 0(23)-50 4/4 niezależne Belgia 25-55 / 25-50 6/5 niezależne Cypr 0-30 / 0-30 4/4 niezależne Czechy 15-32 / 15-32 4/4 niezależne Dania 5,5-59 / 5,5-59 3 niezależne Estonia 26(10) / 24(10) 1(2) opcjonalnie Finlandia 0-37 / 0-33,5 + 16-20 6/6 niezależne Francja 9,5-54 / 6,83-48.09 6/6 łącznie Grecja 5-42.5 / 0-40 4/4 niezależne Hiszpania 15-45 / 15-45 6/5 opcjonalnie Holandia 32-52 / 34,40-52 ¾ niezależne Irlandia 22-44 / 20-42 2/2 opcjonalnie Litwa 33 lub 15 1/1 niezależne Łotwa 25/25 1/1 niezależne Luksemburg (0)14-42 / 0-38 16 / 17 łącznie Malta 0-35 / 0-35 6/6 łącznie Niemcy (0)25-51 / (0)15-42 4/4 łącznie Polska 19-40 / 18-32 3/2 opcjonalnie Portugalia 14-40 / 12-40 6/6 łącznie Słowacja 10-38 / 19 4/1 opcjonalnie Słowenia 16-50 / 16-50 5/5 niezależne Szwecja 0-25 + 27-34 3/3 niezależne 37

Wielka Brytania 10-40 / 10-40 3/3 niezależne Węgry 20-38 / 18-38 2/2 niezależne Włochy 18-45 / 23-39 5/3 niezależne Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Kesti, J., European Tax Handbook 2006-2009, IBFD, Amsterdam 2007-2010 Natomiast w przypadku stawek podatkowych istnieją różnice pomiędzy poszczególnymi krajami co do poziomu stawek, skali progresji, liczby progów podatkowych. Skutkiem istnienia zróżnicowanego systemu podatkowego dla osób fizycznych teoretycznie może być mobilność czynnika pracy, stopień tej mobilności nie zależy jednak wyłącznie od wysokości obciążeń kosztów pracy (tax wedge), ale również od poziomu wynagrodzeń, jakości infrastruktury publicznej, elastyczności rynku pracy, podaży pracy, czynników kulturowych itp. W każdym jednak razie tak istotne zróżnicowanie stawek podatkowych nie jest przyczyną emigracji zarobkowej w UE, która uzupełnia podaż pracy krajowej z jednej strony i jest przyczyną napięć w na rynku pracy kraju, z którego emigrują obywatele z drugiej strony. Sytuacja taka występuje obecnie w Polsce, z której wyemigrowała znaczna liczba ludności do Wielkiej Brytanii, Irlandii i innych krajów. Badanie własne Autora wskazują jednoznacznie, iż imigranci kierują się głównie poziomem wynagrodzeń i jakości życia, a nie poziomem obciążeń podatkowych w kraju, do którego emigrują zarobkowo. Poza tym nie interesują się wysokością płaconych podatków, ani nie mają żadnej wiedzy na temat systemu podatkowego kraju, do którego imigrują 2. Podatki od dochodów osobistych są silnie zróżnicowane w krajach Unii Europejskiej zarówno pod względem ustalania podstawy opodatkowania, jak i wysokości stawek. Jeżeli chodzi o ustalanie podstawy opodatkowania, to zróżnicowanie dotyczy różnego traktowania źródeł dochodu, różnych progów opodatkowania oraz ulg i zwolnień w podatkach. Prowadzi to do erozji podstawy opodatkowania. W większości krajów stosowana jest kwota wolna od podatku odpowiadająca minimum biologicznemu. Z kolei problem z ulgami i zwolnieniami polega nie tylko na tym, że są one zróżnicowane w poszczególnych krajach, ale także i na tym, że podlegają one często fluktuacjom, co wynika ze zmieniającej się sytuacji społecznej, gospodarczej kraju, z preferencji partii sprawujących władzę, z fazy cyklu politycznego itd. W konstrukcjach podatku dochodowego osób fizycznych w krajach Unii Europejskiej zasada zdolności płatniczej jest uwzględniana w różnych elementach konstrukcji podatku (występujących oddzielnie, łącznie bądź w formie wybranych elementów), do których zaliczamy: 1) ustalanie kwoty wolnej od opodatkowania przysługującej nieosiągającemu dochodów współmałżonkowi (np. na Słowacji) bądź przysługującej na każde dziecko pozostające na utrzymaniu rodziców (np. w Belgii, w Czechach, Estonii, Holandii, Niemczech, Francji, Grecji, Słowenii, Litwie), 2) wspólne opodatkowanie małżonków (np. w Irlandii, gdzie również są określane odrębne skale podatkowe dla osób samotnych i małżeństw), 2 Ankietowe badania własne Autora przeprowadzone na grupie 600 imigrantów oraz potencjalnych imigrantów w latach 2005-2007. Obejmowały one obywateli Polski, Litwy, Łotwy i Słowacji. 38

3) specyficzne i unikatowe opodatkowanie dochodu rodziny występujące we francuskim systemie podatkowym (system ilorazu rodzinnego family quotient taxation uwzględniający liczbę dzieci w rodzinie), 4) konstrukcje przyznające prawo dokonywania odliczeń podatkowych niektórych rodzajów wydatków poniesionych na utrzymanie dzieci (np. we Francji), czy nawet rodziny (np. w Niemczech), 5) wysokość i rozpiętość stawek podatkowych, 6) sposób ustalania kosztów uzyskania przychodów, 7) system preferencji uwzględniających sytuację rodziny. Analizując katalog ulg i zwolnień podatkowych (o charakterze zwolnień przedmiotowych, odliczeń od podatku i podstawy opodatkowania) w krajach Wspólnoty można wyróżnić cztery główne grupy zwolnień. Pierwszą stanowią preferencje o charakterze odszkodowawczym. Należą tu wszelkiego rodzaju odszkodowania i ekwiwalenty za zużytą odzież, narzędzia, zwrot kosztów podróży, dojazdów do pracy itp. Drugą grupę preferencji są zwolnienia o charakterze społecznym. Do grupy tej można zaliczyć zwolnienia z tytułu pomocy socjalnej dla rodzin zastępczych, świadczenia dla rodzin zastępczych, kombatantów, ofiar przemocy, osób niepełnosprawnych, osób starszych itp. Trzecią grupę stanowią zwolnienia o charakterze stymulacyjnych (gospodarczym) mające na celu pobudzanie podatnika do realizacji określonych działań czy też zachowań. Zaliczamy tu ulgi związane z budownictwem mieszkaniowym i remontami, preferencyjne traktowanie oszczędności, zakupów akcji i obligacji, ulgi na kształcenie dzieci i doskonalenie zawodowe podatnika, ulgi związane z wydatkami zdrowotnymi oraz darowiznami, składki na ubezpieczenia emerytalne itp. Do ostatniej grupy zaliczyć należy dochody o różnym charakterze. Są to z reguły różnego rodzaju wygrane w grach losowych, nagrody za szczególne osiągnięcia naukowe, granty badawcze, stypendia, składki na rzecz o stowarzyszeń zawodowych i handlowych itp. Tendencja spadkowa najwyższych stawek podatku dochodowego od 1995 r. Reformy podatkowe realizowane w ostatnich latach ukierunkowane są głównie na redukcję obciążeń z tytułu podatków dochodowych (łącznie ze składkami na ubezpieczenia społeczne). Znajduje to odzwierciedlenie w zmniejszaniu się udziału obu podatków dochodowych zarówno w podatkowych dochodach budżetowych, jak i w relacji do PKB (EC, 2008; OECD 2006; IBFD, 2009). Zmniejszające się wpływy z tytułu podatków dochodowych są rekompensowane głównie wzrostem udziału podatków pośrednich oraz składek na ubezpieczenia społeczne zarówno w podatkowych dochodach budżetowych, jak i w relacji do PKB. W ostatnich latach możemy zauważyć także wzrost znaczenia fiskalnego podatków o charakterze majątkowym. Zgodnie z aktualnymi trendami zmian można zakładać, iż udział podatków pośrednich w strukturze podatkowych dochodów budżetowych krajów UE będzie wzrastał. Postępująca tzw. cicha harmonizacja będąca efektem konkurencji narodowych systemów podatkowych będzie przekładać się na zmniejszanie obciążeń podatkowych w obszarze podatków dochodowych i rekompensowanie ubytków budżetowych dodatkowymi dochodami z opodatkowania pośredniego i innych tytułów. Zauważalną tendencją w większości krajów jest widoczny wzrost udziału składek na ubezpieczenia społeczne 39

zarówno w strukturze podatkowych dochodów budżetowych, jak i w relacji do PKB. Rosnący poziom wydatków socjalnych jest efektem wzrostu w badanych latach wysokości wypłacanych świadczeń, jak i procesów demograficznych i zmian strukturalnych na rynku pracy. Wśród krajów UE-27 możemy wyróżnić kraje o relatywnie niskim (od kilku do kilkunastu procent) udziale wpływów z PIT zarówno w podatkowych dochodach budżetowych, jak i w relacji do PKB oraz wysokim udziale głównie opodatkowania pośredniego i majątkowego. Do krajów tych możemy zaliczyć Grecję, Hiszpanię, Portugalię i co ciekawe Francję. Drugą grupę stanowią kraje o relatywnie wysokim udziale wpływów z PIT w podatkowych dochodach budżetowych oraz w relacji do PKB. Do krajów tych można zaliczyć Belgię, Danię, Finlandię, Szwecję. Można zatem wyróżnić kraje o północnej i południowej mentalności podatkowej. Zmiany w strukturze dochodów budżetowych, jak i zmiany w systemach podatkowych krajów UE zaprezentowane generowane integracją gospodarczą wskazują na wyraźną ewolucję systemów podatkowych krajów o północnej i południowej specyfice podatkowej oraz dążenie do uzyskania równowagi między wpływami z opodatkowania pośredniego i bezpośredniego. Odmienną tendencję w zakresie struktury budżetowych dochodów podatkowych zauważamy wśród nowych członków Unii Europejskiej (NMS), co prezentują poniższe analizy. Struktura podatkowych dochodów budżetowych zarówno Polski, jak i innych krajów NMS jest zbliżona do przeciętnej OECD, różni się jednak od struktury krajów UE-15. Zasadnicze rozbieżności prezentują poniższe dane. Można je na tym etapie analizy sprowadzić do kilku różnic: 1) wyższy jest udział łącznych dochodów podatkowych w relacji do PKB w przypadku krajów EU-15, 2) wyższy jest udział podatków pośrednich (łącznie) w strukturze podatkowych dochodów budżetowych w odniesieniu do krajów NMS, 3) w krajach UE-15 wyższy jest udział podatków dochodowych w strukturze podatkowych dochodów budżetowych, jak i w relacji do PKB, 4) zbliżony jest udział składek na ubezpieczenia społeczne w relacji do PKB, natomiast udział składek w łącznych podatkowych dochodach budżetowych jest wyższych w krajach NMS. W krajach NMS zauważmy niższy udział podatków majątkowych w strukturze podatkowych dochodów budżetowych, jak i w relacji do PKB. Kraje te cechują się niższym udziałem w strukturze dochodów podatkowych wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych niż kraje dawnej piętnastki (średnia 10,5% PKB). Najwyższy udział wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych mają Węgry (7,5% PKB) oraz Estonia i Litwa (odpowiednio po 7,2% PKB). Najniższy udział podatku dochodowego od osób fizycznych obserwujemy na Słowacji (4% PKB) oraz w Czechach i na Malcie (4,9% PKB). Inną cechą odróżniającą nowe kraje członkowskie od dawnej piętnastki jest wyższy udział w strukturze łącznych dochodów podatkowych wpływów z podatków pośrednich oraz składek na ubezpieczenia społeczne. Różnice w strukturze wpływów podatkowych pomiędzy NMS a UE-15 można uzasadnić czynnikami o charakterze historycznym, socjologicznym, politycznym i administracyjnym. Wskazać można na następujące uwarunkowania systemów podatkowych NMS: 40

1) podatek dochodowy od osób fizycznych w większości nowych państw członkowskich wprowadzono na początku lat 90. Podatek ten nie od razu uzyskał akceptację społeczną w dobie radykalnych przemian społecznych i gospodarczych, 2) niższy udział podatków dochodowych w strukturze wpływów budżetowych można częściowo tłumaczyć dość znacznym udziałem szarej strefy w gospodarce nowych członków, 3) formowanie od podstaw gospodarek rynkowych w połączeniu z niższym poziomem rozwoju społeczno-gospodarczego oraz młodą i niewystarczająco wykształconą (w początkowej fazie transformacji) administracją przekłada się na prostsze i łatwiejsze do administrowania techniki podatkowe oparte na opodatkowaniu pośrednim. Widoczny w strukturze dochodów budżetowych nowych członków UE wyższy udział składek na ubezpieczenia społeczne jest efektem głębokiej transformacji gospodarczej. Na początku lat 90., reformując gospodarki oraz zmniejszając napięcia na rynku pracy, skierowano część zatrudnionych na wcześniejsze emerytury, czego efektem był wzrost wydatków na świadczenia społeczne. W rezultacie znaczna część wydatków obsługiwana przez publiczne fundusze ubezpieczeniowe była i jest związana z kosztami przebudowy gospodarek tych krajów. Przeciętne obciążenie podatkami majątkowymi w krajach UE-15 wynosi około 2,23% PKB (średnia dla krajów OECD 2,7% PKB). Dochody budżetowe krajów NMS wynoszą średnio około 1,61% PKB. Wyższy udział podatków majątkowych w strukturze dochodów fiskalnych krajów UE-15 jest efektem funkcjonowania nowoczesnego i wydajnego fiskalnie systemu opodatkowania nieruchomości ad valorem będącego efektem lepiej rozwiniętego rynku nieruchomości. Obecnie najwyższa stawka podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) wynosi w krajach UE przeciętnie 37,5%. Stawka ta jest istotnie zróżnicowana w poszczególnych krajach Unii od minimalnej wysokości 10% w Bułgarii do maksymalnej 56,4% w Szwecji. Do tej pory posiadająca najwyższą stawkę Dania obniżyła ją do 51,5% (Taxation Trends, 2009). Najniższe stawki obowiązują w Bułgarii, Czechach i na Litwie. W ostatnich dwóch państwach średnie stawki podatkowe (wyłączając składki na ubezpieczenie społeczne) są wśród najniższych w Europie, czego nie można powiedzieć o Bułgarii (Taxation Trends, 2009). Po raz pierwszy od wielu lat najwyższe stawki PIT wzrosły w roku 2010, gdy wiele państw członkowskich UE wprowadziło podwyżki (Wielka Brytania wprowadziła nową stawkę 50%, o 10% większą od poprzednio obowiązującej, Grecja i Łotwa również podniosły najwyższe stawki podatkowe). Możemy przypisać te zmiany opodatkowania wpływowi kryzysu gospodarczego i finansowego, ponieważ do tego roku zauważalny był wyraźny, stały i powszechny trend spadkowy najwyższej stawki. Od 1995 do 2009 r. prawie wszystkie kraje członkowskie UE obniżyły najwyższe stawki podatkowe, a tylko trzy utrzymały je na niezmienionym poziomie (Malta, Austria, Wielka Brytania), natomiast jedynie w Portugalii nieznacznie wzrosły. Nawet biorąc pod uwagę późniejszy przeciętny wzrost o 0,4% w roku 2010, średnia dla wszystkich 27 państw UE spadła o 9,9% w porównaniu z rokiem 1995. Istotny spadek przeciętnej stopy opodatkowania podatkiem dochodowym nastąpił po 2000 r. jako efekt konkurencji podatkowej i postępującej cichej harmonizacji. Przyspieszenie to było najbardziej zauważalne w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, a największe redukcje stawek miały miejsce w czterech państwach, które przyjęły system podatku 41

liniowego, czyli w Bułgarii (-30 p.p.), Czechach (-17%), Rumunii (-24%) i na Słowacji (-23%) (Taxation Trends, 2008). Obniżone najwyższe stawki PIT nie przekładają się automatycznie na niższe wpływy budżetowe, ponieważ w systemach składających się z kilku stawek podatkowych procent podatników należących do najwyższego przedziału jest zazwyczaj niewielki. Ponadto, zmiany progów podatkowych mogą mieć ogromny wpływ na zobowiązania podatkowe nawet przy niezmienionych stawkach podatkowych. Niektóre państwa UE przeszły do systemów ze zmniejszoną liczbą stawek podatkowych, a nawet do systemów podatku liniowego (płaskiego), w którym istnieje tylko jedna stawka podatku PIT. W takim przypadku obniżenie stawki znajduje natychmiastowe odzwierciedlenie w malejących przychodach z podatku (Taxation Trends, 2009, 2010). Powyższe dane pozwalają sformułować kilka generalnych uwag i wniosków. Po pierwsze, na przestrzeni analizowanych lat widać wyraźną tendencję, do spłaszczania progresji wyrażającą się redukcją górnych stawek podatkowych stosowanych w podatku dochodowym od osób fizycznych. Tego typu reformy przeprowadzono w latach 90. w większości krajów Unii. Po drugie, mimo obniżania najwyższych stawek podatku dochodowego przychody budżetowe bądź utrzymują się na niezmienionym poziomie, bądź niewiele się zmniejszyły. Wyjaśnić to można skorelowanym z redukcją stawek maksymalnych procesem: 1) poszerzania bazy podatkowej (m.in. poprzez weryfikację systemu ulg i zwolnień podatkowych, odchodzenie od wspólnego opodatkowania małżonków), 2) w niektórych krajach (Dania, Finlandia, Szwecja) zwiększono opodatkowanie świadczeń pracowniczych, 3) w Finlandii, Irlandii czy Wielkiej Brytanii zmniejszono zakres odliczania od podstawy opodatkowania odsetek od kredytów hipotecznych, 4) obniżanie stawek podatku dochodowego (oraz składek na ubezpieczenia społeczne) jest rekompensowane wzrostem stawek podatków pośrednich, opodatkowania nieruchomości, wzrostem cen usług publicznych, wprowadzaniem lub wzrostem stawek podatku od zużycia energii oraz tzw. podatków ekologicznych. Teoretyczne podstawy harmonizacji podatku dochodowego Cechą podatków dochodowych jest to, że w ich przypadku występuje czytelny związek pomiędzy sytuacją podatnika (dochodową, majątkową) a nakładanym ciężarem podatkowym (Alworth i Arachi, 2008). Podatki dochodowe mogą działać antymotywacyjnie z punktu widzenia opodatkowanych podmiotów. Nadmierne obciążenia podatkowe mogą więc hamować aktywność dochodową i inwestycyjną podmiotów, czego skutkiem może być osłabienie tempa wzrostu gospodarczego (Caroll i Holtz-Eakin, 2000; Widman, 2001). Z tych względów istotne znaczenie ma nie tylko wielkość obciążeń podatkowych w danym kraju, ale także budowa całego systemu podatkowego i konstrukcja poszczególnych podatków (Meghir i Philips, 2008; Sabrinova, Buttrick i Duncan, 2008). Niedosyt teorii podatkowych, jak i polaryzacja stanowisk dotyczy roli podatku od dochodów osobistych nawet w ujęciu mikroekonomicznym, gdzie pozornie łatwo jest ustalić związek pomiędzy ciężarem podatkowym, skalą podatkową a sytuacją ekonomiczną podatnika i podejmowanymi przez niego decyzjami. Wynika to stąd, że na sytuację podatnika oddziałuje szereg innych czynników, stąd wyizolowanie czynnika podatkowego jest trudne, jeżeli 42

pominąć abstrakcyjne analizy (Owsiak, 2009, s. 133). Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, gdy przedmiotem analizy jest wpływ danego podatku na całą grupę podatników czy całego systemu podatkowego na gospodarkę (KMPG, 2008). Stopień trudności analizy podatkowej z punktu widzenia wpływu podatku dochodowego na podmioty i gospodarkę zwiększa się, jeżeli z analizą taką wykraczamy poza granicę danego kraju. Stosunki podatkowe ulegają dalszej komplikacji, a skutki opodatkowania dochodów są jeszcze bardziej trudne do oceny, kwantyfikacji. Jest to stwierdzenie ważne, gdyż w jakimś stopniu tłumaczyć może źródło kontrowersji dotyczące przeciwstawnych doktryn podatkowych harmonizacja podatków dochodowych versus swobodna konkurencja podatkowa (Owsiak, 2009, s. 134). Teoretyczna analiza skutków zróżnicowania opodatkowania może odbywać się na różnych płaszczyznach. Wymienić można kilka przykładowych (Owsiak, 2009, s. 134): 1) wpływ podatków dochodowych na koszty pracy wysokie podatki zwiększają koszty pracy, 2) podatki zawsze stanowią obciążenie danego podmiotu, stąd powstaje reakcja obronna podatnika, której sens sprowadza się do próby przerzucenia tego ciężaru na inne podmioty, 3) zagadnienie przerzucalności podatków dochodowych inaczej przedstawia się w przypadku opodatkowania przedsiębiorcy niż pracownika. Wzrost np. kosztów pracy przedsiębiorca będzie starał się przerzucić w koszty wytwarzania i dalej w ceny. Możliwości przedsiębiorcy w tym zakresie zależą od rodzaju opodatkowanego dobra oraz stanu rynku (konkurencji), czego wyrazem jest cenowa elastyczność popytu. Szanse na przerzucenie wzrostu obciążeń podatkowych są tym większe, im popyt na dane dobro jest mniej elastyczny, 4) pomiar zjawiska przerzucalności podatków jest utrudniony nawet w przypadku gospodarki zamkniętej, gdyż skutki rosnących podatków mogą być rozłożone np. na ceny, pozapłacowe koszty wytwarzania, marżę zysku przedsiębiorcy. Trudności te rosną w gospodarce otwartej, gdyż mechanizm przerzucalności podatków działa w stosunku do społeczeństwa (gospodarki) innego kraju. W sensie teoretycznym dumping podatkowy oznacza, że poprzez podatki dokonuje się redystrybucja dochodu społecznego pomiędzy krajami. W dobie internacjonalizacji stosunków gospodarczych i postępującej integracji mechanizm przerzucalności podatków ewidentnie umiędzynarodowił się. Dotyczy to zarówno opodatkowania dochodów z pracy, jak i opodatkowania dochodów pochodzących z działalności gospodarczej, dochodów z odsetek, dochodów z kapitałów itd. Decyzje osobiste o podejmowaniu pracy zależą od poziomu płacy oraz wysokości obciążeń podatkowych i takich cech systemu podatkowego jak stabilność konstrukcji podatkowych, prostota i przewidywalność. Migracja podatkowa jest zjawiskiem naturalnym, ponieważ ludzie będą przemieszczać się do miejsc, w których ich dochody i podatki okażą się dla nich najbardziej korzystne. O ile w przypadku opodatkowania dochodów z pracy możliwa zmiana miejsca pracy jest łatwiejsza, o tyle w przypadku przedsiębiorcy jest to przedsięwzięcie o wiele trudniejsze, gdyż wymaga podporządkowania się prawodawstwu kraju, do którego przenoszona jest działalność lub jej część (tworzenie spółek zależnych), mobilność pracy oraz kapitału implikuje więc kwestie harmonizacji podatków (Owsiak, 2009, s. 136). 43

Z ekonomicznego punktu widzenia harmonizacja podatków dochodowych i konkurencja podatkowa powodują konieczność rozważenia dalszych teoretycznych i praktycznych aspektów, m.in. takich jak (Owsiak, 2009, s. 136): 1) ekonomiczne skutki harmonizacji podatków od dochodów osobistych (ryzyko nierównowagi finansów publicznych), 2) skutki mobilności pracy dla gospodarki krajowej z powodu zróżnicowanych warunków opodatkowania dochodów osobistych, 3) zmiany w strukturze systemu podatkowego w relacjach: podatki pośrednie podatki bezpośrednie oraz podatek CIT podatek PIT i podatek PIT podatki majątkowe (strumieniowy charakter opodatkowania) z punktu widzenia kształtowania tych relacji dla stymulowania konkurencyjności inwestycyjnej. Należy zwrócić uwagę na problem ryzyka nieosiągnięcia celów ekonomicznych harmonizacji podatkowej z przyczyn prawnych. Z punktu widzenia systemu prawnego pojawiają się m.in. takie zagadnienia jak: 1) relacja pomiędzy krajowym prawem podatkowym a prawem wspólnotowym (prymat, podrzędność, dyrektywy, rozporządzenia, wytyczne itp.), 2) problem nieograniczonego i ograniczonego obowiązku podatkowego, 3) zasady formułowania i kształtowania umów o unikaniu podwójnego opodatkowania (metoda wyłączenia z progresją i metoda kredytu podatkowego), 4) problem poboru podatku i jego proporcji w kraju rezydenta i kraju nierezydenta (rezydencja na gruncie przepisów wewnętrznych i umów o unikaniu podwójnego podatkowania), 5) aspekty ubezpieczeniowe i podatkowe w zatrudnianiu cudzoziemców (ustalenie właściwego ustawodawstwa, umowy międzynarodowe w zakresie zabezpieczenia społecznego, rozliczanie i opłacanie składek za cudzoziemców). Prawne podstawy harmonizacji Idea harmonizacji bezpośrednich podatków dochodowych, zwłaszcza od przedsiębiorstw, zysków kapitałowych, pojawiła się w stosunkowo wczesnym okresie tworzenia ugrupowania gospodarczego UE. Ten kierunek prac został podjęty, jakkolwiek harmonizacja podatków bezpośrednich nie była przewidziana w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Przedmiot harmonizacji podatkowej był zawężony głównie do podatków pośrednich, Traktat zawiera jednak art. 94, zgodnie z treścią którego ujednoliceniu powinny podlegać uregulowania prawne wywierające bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, co może stanowić punkt wyjścia do prac nad harmonizacją podatków bezpośrednich (Szeląg, 2003). Podstawy prawne do działania na rzecz harmonizacji podatków bezpośrednich zawiera także art. 308 TWE, zgodnie z którym Rada Europy na wniosek Komisji Europejskiej i po konsultacji z Parlamentem Europejskim może podjąć odpowiednie działania dla osiągnięcia jednego z celów w ramach jednolitego rynku wewnętrznego, wymaga to jednak m.in. respektowania zasady jednomyślności, co jest niezwykle trudne do osiągnięcia z uwagi na fakt, iż podatki od dochodów osobistych są najbardziej politycznymi podatkami, jak i istotnym narzędziem polityki fiskalnej państw członkowskich. Problem podatków od dochodów osobistych i ich znaczenie dla swobodnego przepływu pracy oraz kapitału był tylko częściowo dostrzegany przez Unię Europejską. Wyrazem tego były 44

następujące opracowania i dokumenty, w których problematyka opodatkowania dochodów osobistych pojawiała się w różnych kontekstach i cząstkowo: 1) Raport Komisji Neumarka z 1962 r., 2) Memorandum Komisji Europejskiej z 1967 r., 3) Memorandum Komisji Europejskiej z 1969 r., 4) Biała Księga w Sprawie Utworzenia Rynku Wewnętrznego z 1985 r., 5) Raport Rudinga z 1992 r., 6) Biała Księga w sprawie integracji stowarzyszonych krajów Europy Środkowej i Wschodniej z rynkiem wewnętrznym UE, która została przyjęta na szczycie Rady Europejskiej w Cannes w czerwcu 1995 r., 7) Code of Conduct for Business Taxation, 8) dyrektywy Rady wydawane w różnych latach dotyczące zasad unikania podwójnego opodatkowania, opodatkowania oszczędności, dywidend, udziałów, podmiotów działających w różnych państwach Wspólnoty. Opodatkowanie dochodów osób nieprowadzących działalność gospodarczą Podstawowym elementem wyróżniającym opodatkowanie bezpośrednie jest stosunkowo znikomy stopień jego normatywnej harmonizacji. Powszechnie uważa się, iż podatki bezpośrednie wywierają mniej destrukcyjny wpływ na funkcjonowanie wspólnego rynku, dlatego prace nad ich harmonizacją rozpoczęły się później, trwały dłużej i nie poszły tak daleko, jak to miało miejsce w wypadku podatków pośrednich. Uregulowania dotyczące podatków bezpośrednich są w Unii Europejskiej pozostawione w gestii państw członkowskich. Poszczególne państwa członkowskie mają zatem znaczny wpływ na kształtowanie rozwiązań krajowych w tym zakresie, jednak są one zobowiązane do równego traktowania pod względem podatkowym podmiotów krajowych i zagranicznych. Analiza opodatkowania dochodów osób fizycznych w krajach Unii Europejskiej, kierunków ewolucji tej formy opodatkowania oraz polityki podatkowej pozwala na sformułowanie dwóch tez: o dużej trudności prawnej harmonizacji zasad konstrukcji podatku dochodowego od osób fizycznych oraz postępującej tzw. cichej harmonizacji (pozaprawnej). Poniższe zestawienie wniosków dotyczących zasad opodatkowania dochodów osób fizycznych potwierdza słuszność merytoryczną postawionych tez. Systemy podatkowe krajów UE ukształtowały się po II wojnie światowej, w dużym stopniu pod wpływem doktryny J. M. Keynesa odchodzącej od idei neutralności podatków oraz nakładającej na podatki różnorodne funkcje pozafiskalne. Opodatkowanie dochodów osób fizycznych stało się i jest jednym z najistotniejszych narzędzi redystrybucji dochodów ludności pozwalających na realizację zasad powszechności, sprawiedliwości (równości) i opodatkowania tzw. czystego dochodu (te trzy zasady są wymogami stawianymi przed współczesnym podatkiem dochodowym od osób fizycznych w krajach UE), jak i stymulowanie pożądanych zachowań w sferze produkcji i konsumpcji. Dlatego podatki dochodowe mają zdecydowanie odmienny wpływ na podział dochodu i majątku niż podatki pośrednie. Podatki dochodowe mają wbudowaną giętkość stabilizacyjną. Oznacza to, iż w okresach recesji hamują spadek popytu globalnego, a w okresie ekspansji hamują jego wzrost. Przykładowo, progresywne opodatkowanie dochodów ludności powoduje, iż w okresie recesji, gdy spadają dochody ludności, znacznie szybciej (z uwagi na progresję) zmniejszają się wpływy budżetowe. Zatem we wszystkich krajach UE mimo deklarowanej 45

neutralności funkcje pozafiskalne istotnie wpływają na kształt konstrukcji PIT, co praktycznie uniemożliwia harmonizację tej formy opodatkowania. Analizując wpływ udziału podatków dochodowych w dochodach fiskalnych na tempo wzrostu PKB, uzyskujemy współczynnik korelacji liniowej Pearsona na poziomie rxy = 0,12 3. Uzyskana wartość współczynnika oznacza, iż nie występuje istotna statystycznie zależność między udziałem podatków dochodowych w dochodach fiskalnych a średniorocznym tempem wzrostu PKB. Podobne rezultaty uzyskujemy w przypadku badania omawianej zależności w ujęciu rocznym w poszczególnych latach (z wyjątkiem Holandii). Badając siłę i kierunek korelacji między PIT i CIT osobno a średniorocznym tempem wzrostu gospodarczego, uzyskujemy również nieistotne statystycznie zależności. Uzyskane współczynniki korelacji wynoszą odpowiednio rxy = 0,05 i rxy = 0,37. Oznacza to, iż zasady opodatkowania podatkami dochodowymi w państwach UE nie stanowią tak istotnego z punktu widzenia swobód gospodarczych obszaru harmonizacji jak podatki pośrednie. Przyjmuje się, że różnice występujące w obszarze zasad opodatkowania podatkami bezpośrednimi stanowią znacznie mniejsze zagrożenie dla funkcjonowania wspólnego rynku, bowiem podatki dochodowe w czystej postaci nie stymulują skłonności do inwestowania i oszczędzania. Podatek dochodowy obciąża zarówno część oszczędzaną dochodu, jak i wydatkowaną, aby więc stymulować oszczędzanie i/lub inwestowanie, konieczne jest wprowadzenie do konstrukcji podatku ulg i zwolnień przyznawanych z tytułu tworzenia (powiększania) inwestycji i/lub podejmowania inwestycji. Stosunkowo znikomy zakres harmonizacji wynika z kilku powodów. Po pierwsze, tworząc Traktat rzymski, uważano, iż podatki bezpośrednie nie mają znaczącego wpływu na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, czego efektem jest brak szczególnych przepisów dotyczących harmonizacji podatków bezpośrednich, szczególnie podatku od dochodów osobistych. Po drugie, podatki dochodowe jako bezpośrednie formy opodatkowania są ważnym i cennym narzędziem polityki fiskalnej poszczególnych państw wpływającym na życie społecznogospodarcze i ciężko jest pozbyć się politykom tej formy podatkowego oddziaływania. Po trzecie, dyrektywy dotyczące harmonizacji podatków bezpośrednich muszą być uchwalane większością głosów przez parlamenty poszczególnych krajów, co powoduje, iż brak jest jednomyślności w tym zakresie, Po czwarte, postępy w zakresie harmonizacji podatków dochodowych wywołują poczucie zagrożenia suwerenności podatkowej i powodują usztywnianie postaw państw członkowskich. Po piąte, w krajach UE występują różnorodne zasady wynagradzania pracowników, ustalania dochodów pochodzących m.in. z tytułu rent i emerytur oraz kształtowania kosztów uzyskania przychodów i wydatków pomniejszających podstawę opodatkowania. Mimo braku dyrektyw normujących zasady opodatkowania dochodów indywidualnych zasady te tworzą się samoczynnie, a obciążenia się wyrównują. Obserwując zmiany w prawie podatkowym krajów UE, widać, iż zasady opodatkowania dochodów osób fizycznych stają się podobne, a obciążenia wyrównują się samoczynnie w wyniku konkurencji systemów 3 Badania przeprowadzone na próbie 15 krajów UE (bez nowych krajów członkowskich). Materiał badawczy obejmował lata 1994-2006. Analizie poddano wpływ struktury systemy podatkowego na średnioroczne tempo wzrostu PKB liczonego według parytetu siły nabywczej na jednego mieszkańca. 46

podatkowych krajów członkowskich. Oznacza to intensywne wykorzystywanie konstrukcji podatku dochodowego od osób fizycznych do realizacji stymulacyjnych funkcji opodatkowania, a to istotnie ogranicza możliwości harmonizowania konstrukcji PIT. Biorąc pod uwagę zjawisko cichej (pozaprawnej) harmonizacji, można wyróżnić następujące wspólne cechy konstrukcji PIT w krajach UE: 1) oparcie podmiotowości na tzw. zasadzie rezydencji (zasada ograniczonego i nieograniczonego obowiązku podatkowego), 2) dominuje koncepcja podatku globalnego występuje łączne opodatkowanie wszystkich dochodów podatnika pochodzących z różnych źródeł (jedynie zasady opodatkowania dochodów kapitałowych nie zawsze podlegają zasadzie kumulacji z innymi źródłami dochodów), 3) podatek jest progresywny, rozwiązania szczegółowe dotyczą różnej liczby stawek podatkowych, rodzajów skal, zasad kształtowania progresji oraz wysokości minimalnej i maksymalne stawki, 4) we wszystkich konstrukcjach występuje kwota wolna od opodatkowania w różnym zakresie uwzględniająca minimum egzystencji oraz koszty uzyskania przychodu, 5) obciążenia podatkowe uwzględniają w mniejszym bądź większym zakresie stan rodziny, zdolność płatniczą poprzez system ulg i zwolnień podatkowych, 6) występują również różnorodne ulgi i zwolnienia podatkowe o charakterze stymulacyjnym i społecznym (ulgi inwestycyjne, mieszkaniowe, zdrowotne, darowizny). Biorąc pod uwagę specyfikę podatku od dochodów osobistych oraz wyszczególnione ogólne zagadnienia harmonizacji podatków dochodowych Autor uważa, iż w odniesieniu do opodatkowania dochodów osób fizycznych można jedynie spodziewać się zbliżania rozwiązań systemowych będących efektem wyrównywania się poziomu rozwoju poszczególnych członków Wspólnoty oraz doskonalenia techniki podatkowej i upowszechnia jej najefektywniejszych rozwiązań. Analiza wspólnotowego prawodawstwa podatkowego pozwala postawić tezę, iż harmonizacja zasad opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych jest niezwykle trudna, wręcz niemożliwa z uwagi na uwarunkowania historyczne, polityczne, społeczne i techniczne. Biorąc pod uwagę orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w odniesieniu do osób fizycznych dotyczy ono głownie odliczania ulg osobistych przez osoby fizyczne niemające miejsca zamieszkania w krajach UE oraz odliczeń składek wpłacanych na fundusze emerytalne mające swoją siedzibę poza UE. Orzecznictwo Trybunału nie może wpływać na harmonizację zasad opodatkowania dochodów osób fizycznych, bowiem zasady te dotyczą jedynie opodatkowania dochodów z oszczędności i wymiany informacji podatkowej, a postępująca i widoczna cicha harmonizacją jest efektem konkurencyjności narodowych systemów podatkowych, nie zaś orzecznictwa ETS. Generalnie trudności w harmonizacji podatku dochodowego od osób fizycznych obejmują następujące zagadnienia: 1) czynnik polityczny podatnicy podatku dochodowego to bardzo liczna grupa wyborców. Politycy bardzo niechętnie są skłonni zrezygnować z wykorzystywania 47

podatku PIT w realizacji regulacyjnej i stymulacyjnej (a więc często politycznej) funkcji opodatkowania. Jest to cenny instrument w relacjach z wyborcami, 2) harmonizacja podatku dochodowego od osób fizycznych nie stanowiła i nie stanowi czynnika istotnego dla tworzenia wspólnego rynku. Jest to forma opodatkowania o charakterze neutralnym w handlu wewnętrznym i nie zakłóca warunków konkurencji na wspólnym rynku, 3) podatek dochodowy od osób fizycznych opodatkowuje głównie dochody z pracy i świadczeń emerytalnych, a poziom obciążeń fiskalnych nie przekłada się na zwiększoną migrację w obrębie Europy, 4) w krajach UE systemy zabezpieczenia społecznego są finansowane z różnych źródeł. Źródłami tymi są zarówno płacone składki przez podatników, jak i bezpośrednie finansowanie z budżetu państwa (składki wówczas są zawarte w podatkach ogólnych np. Dania), 5) w krajach UE występują zróżnicowane systemy wynagradzania pracy i kształtowania poziomu dochodów ludności. Występują zróżnicowane systemy kosztów uzyskania przychodów, metodologii kształtowania progresji itp. Konkluzje Harmonizacja podatków jest przedsięwzięciem trudnym, gdyż istnieje szereg argumentów przeciw temu procesowi, jak i za jego pogłębianiem oraz poszerzaniem na inne formy opodatkowania (np. podatki majątkowe). Jeżeli chodzi o argumenty przeciw, to możemy wyróżnić cztery podstawowe (Owsiak, 2009, s. 156-157): 1) ryzyko dalszej utraty suwerenności w kreowaniu krajowej polityki finansowej, co ogranicza możliwości oddziaływania państwa na procesy gospodarcze, a zwłaszcza społeczne, 2) odmienne modele społeczne oraz systemy emerytalno-rentowe, które w połączeniu z różnym stopniem integracji PIT ze składkami emerytalnymi determinują różne potrzeby finansowe państwa, 3) uwarunkowania historyczne, kulturowe i społeczne, czyli czynniki, które kształtowały krajowe systemy podatkowe, 4) nierówność konkurencji pomiędzy podmiotami gospodarczymi działającymi wyłącznie na rynku wewnętrznym w porównaniu z podmiotami, które działają w wielu krajach UE. Koncepcja przyspieszenia harmonizacji podatków bezpośrednich ma szansę stopniowej realizacji, ale na razie tylko w odniesieniu do podatku CIT. Szanse na harmonizację CIT są ściśle uzależnione od zakresu swobody władz krajowych w sferze innych podatków. W szczególności chodzi tutaj o podatek od dochodów osobistych (PIT), który może i powinien być podstawowym narzędziem podatkowym państwa w realizacji określonej polityki społecznej. Wnioski o charakterze ogólnym są następujące: 1) Harmonizacja podatków bezpośrednich jest nieunikniona, jednak będzie to proces długotrwały i głównie będzie dotyczył podatku CIT. Światowy kryzys finansowy spowolnił proces harmonizacji. Wątpliwym rozwiązaniem jest dumping podatkowy. Przedmiotem harmonizacji w pierwszym rzędzie powinny być podatki dochodowe od działalności gospodarczej (Kopits, 1992). 48

2) Aktualnie proces harmonizacji podatków bezpośrednich jest średnio zawansowany. Istnieje przy tym znaczne zróżnicowanie tego zawansowania, jeśli chodzi o podatki dochodowe. Z jednej strony istnieją realne przesłanki przeprowadzania harmonizacji (jednolity rynek, wspólna waluta), a z drugiej występuje silny opór krajów członkowskich wobec zbyt daleko posuniętej harmonizacji podatkowej, zwłaszcza przekazania uprawnień w tej sferze na szczebel ponadnarodowy. Wymóg jednomyślności, a także złożoność i kompleksowość polityki podatkowej są głównymi przyczynami powolnego postępu w procesie harmonizacji podatków bezpośrednich. 3) Należy pamiętać o tym, iż aktualnie w Unii Europejskiej występuje kilkadziesiąt różnych systemów podatkowych i ponad 100 umów dwustronnych dotyczących kwestii podatkowych, co bardzo komplikuje złożony proces integracyjny oraz funkcjonowanie jednolitego rynku. 4) Trudno jest oczekiwać, iż UE będzie ewoluować w kierunku struktury federacyjnej, a tylko taka struktura może determinować przyznanie UE prawa do tworzenia i nakładania podatków. 5) Pojawia się pytanie, czy podatek od dochodów osobistych może w przyszłości pełnić rolę tzw. podatku europejskiego i czy koncepcja wprowadzenia takiego podatku jest realna? Dyskusja na temat ustanowienia podatku europejskiego rozpoczęła się od podkreślenia ułomności obecnego systemu środków własnych oraz określenia, jak powinien wyglądać nowy system dochodów budżetu UE. Komisja Europejska zaproponowała m.in. podatek od odchodów osobistych jako podatek spełniający osiem kryteriów zawierających się w trzech grupach: kryteria budżetowe (wystarczalność oraz stabilność), kryteria efektywności (rozpoznawalność, niskie koszty operacyjne oraz efektywna alokacja zasobów), kryteria sprawiedliwości (sprawiedliwość pionowa, pozioma oraz dochodowość zakładająca, iż wydajność fiskalna tego podatku pozostaje w równowadze z rozwojem ekonomicznych danego państwa). W odniesieniu do podatku od dochodów osobistych Komisja Europejska brała pod uwagę 3 możliwości ustanowienia PIT jako podatku europejskiego: podatek pogłówny (pool tax) w wysokości około 260 euro, % krajowego PIT (wykazywany odrębnie w tej samej deklaracji podatkowej) lub odrębny EUPIT (dwie deklaracje podatkowe: krajowa i unijna). Komisja Europejska skupiła się na ostatniej opcji. Z przeprowadzonych analiz wynika, iż ustanowienie EUPIT na poziomie 10% obecnego krajowego PIT (wraz z odpowiednia redukcją krajowego PIT) zapewniłoby zaspokojenie obecnych potrzeb budżetowych UE. Trudno jest oczekiwać wdrożenia koncepcji podatku europejskiego od 2014 r., bowiem taka decyzja jest decyzją czysto polityczną, a nie ekonomiczną i wymaga jednomyślnej zgody wszystkich państw członkowskich. Biorąc pod uwagę specyfikę PIT przedstawioną w niniejszym artykule, wątpliwe jest, aby kiedykolwiek PIT mógł pełnić rolę podatku europejskiego. 6) Harmonizacja podatku od dochodów osobistych powinna dotyczyć w pierwszym rzędzie ujednolicenia zasad obliczania podstawy opodatkowania, gdyż zróżnicowanie zasad w tym zakresie wypacza rzeczywiste ciężary podatkowe wynikające z różnych stawek (skal) podatkowych. Pojęcie dochodu do opodatkowania jest wypadkową m.in. kosztów uzyskania przychodów, ulg i zwolnień podatkowych, a zasady ich ustalania są silnie zróżnicowane w poszczególnych krajach. Ta sama uwaga dotyczy metodologii kształtowania progresji oraz koncepcji minimalnych i maksymalnych stawek podatkowych oraz aspektów socjalnych eksponowanych w konstrukcji PIT. 49

7) Mówiąc o harmonizacji PIT, należy zawsze uwzględniać problem integracji tego podatku ze składkami na ubezpieczenia społeczne oraz konsekwencje tej integracji. Łącząc w jedną grupę podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenia społeczne, uzyskujemy kategorię dochodów obciążających pracę. Świadczenia te mają charakter komplementarny i stanowią o tzw. klinie podatkowym (tax wedge), czyli kosztach pracy (różnica pomiędzy kosztem pracy kosztem płacowym dla przedsiębiorcy, a płacą netto dochodem płacowym) niezwykle istotnych dla skłonności przedsiębiorców do tworzenia nowych miejsc pracy. W wyniku integracji PIT i składek na ubezpieczenia społeczne pojawia się problem możliwości korzystania z narodowych systemów opieki społecznej, co praktycznie uniemożliwia w krótkim okresie czasu jakiekolwiek działania koordynacyjne czy harmonizacyjne. 8) Należy z rezerwą i ostrożnością odnosić się do promowanych koncepcji likwidacji podatku od dochodów z zysków giełdowych, gdyż preferowane byłyby zyski spekulacyjne, a dyskryminowane dochody z pracy i dochody z działalności gospodarczej. Natomiast za słuszne należałoby uznać zniesienie podatku od oszczędności pieniężnych osób fizycznych lokowanych. 9) Pilną sprawą jest prawne zagwarantowanie respektowania zasady unikania podwójnego opodatkowania dochodów zarówno osobistych, jak i z działalności gospodarczej. Konieczność szybkiego działania w tym zakresie wynika z rozwoju transgranicznych podmiotów gospodarczych oraz znoszenia barier w dostępie do rynku pracy, czego skutkiem są migracje zarobkowe. Literatura Agra Facts nr 05-07, 19.10.2007. Alworth, J., Arachi, G. (2008). Taxation Policy in EMU. Economia della Tassatzione. Pavia University 2008. Baldwin, R., Krugman, P. (2004). Agglomeration, Integration and Tax Harmonisation. European Economic Review, Nr 48. Bolkstein, F. (2002). Toward an Internal Market without Tax Obstacles, Speech at European Commission on Company Taxation in the EU, Brussels, 29 April. Caroll, R., Holtz-Eakin, M. (et al) (2000). Personal Income Taxes and the Growth of Small Firms, NBER, Working Paper, Nr 7980. Davidson, S. (2005). Tax Competition. Much to Do about Very Little, The Center for Independent Studies Policy Monograph, Nr 78. IBFD (2008, 2009). European Tax Handbook, Amsterdam. EC (2008). Taxation Trends in the European Union. Data for the EU Member States and Norway, European Communities, Luxembourg. Feldstein, M. S. (2008). Effects Taxes on Economic Behaviour, NBER Working Paper, Nr 13745. IBFD (2007, 2008, 2009). Global Individual Tax Handbook, Global Tax Series, Amsterdam. IBFD (2009). European Tax Handbook, Amsterdam. James, S., Nobes, Ch. (1995). The Economics of Taxation, Prentice Hall. Kopits, G. (ed.) (1992). Tax Harmonization in the European Community: Policy Issues and Analysis, IMF Occasional Paper, Nr 94. 50

KPMG (2008, 2009). Individual Income Tax Rate Survey. Kucharek, W. (2007). Podatek europejski. Czy może być źródłem dochodów budżetu UE? Biuletyn Skarbowy, Nr 2. Meghir, C., Philips, D. (2008). Labour Supply and Taxes, The Institute for Fiscal Studies, Working Paper, Nr 4. Mintz, J. (2004). Corporate Tax Harmonization in Europe: It s All About Compliance, International Tax and Public Finance, Nr 11. Nordek Treaty, EFTA Bulletin, April 1970, Nr 3, Vol. XI. Oates, W. E. (2001). Fiscal Competition or Harmonization? Some Reflections, National Tax Journal, Nr 54. OECD, 2006, Fundamental Reform of Personal Income Tax, OECD Tax Policy Studies, Nr 13. Owsiak, S. (2009). Harmonizacja podatków bezpośrednich warunkiem integracji gospodarczej Unii Europejskiej, Kraków: Polskie Towarzystwo Ekonomiczne. PFSL, (2008). Koordynacja czy harmonizacja przyszłość podatków w Unii Europejskiej, Polskie Forum Strategii Lizbońskiej, Gdańsk. Rosati, 2004, http://www.rosati.pl. Sabrinova, K. P., Buttrick, S., Duncan, D. (2005). Global Reform of Personal Income Taxation, 1981 2005. Evidence from 189 Countries, Andrew Young School of Policy Studies, Working Paper, Nr 8. Szeląg, K. (2003). Jednolita polityka budżetowa w strefie euro realna wizja czy utopia? Bank i Kredyt, Nr 11-12. Tanzii, V., Zee H. H. (1998). Consequences of the Economic and Monetary Union for the Coordination of Tax System in the European Union: Lessons from the US Experience, IMF Working Paper, Nr 115. Tax-based EU own resources an assessment (2004). Taxation papers, Working Paper, Nr 1. Wildman, F. (2001). Tax Structure and Growth: Are Some Taxes Better Than Others? Public Choice, Nr 107. Zee, H. H. (2005). Personal Income Tax Reform: Concepts, Issues and Comparative Country Developments, IMF Working Paper, Nr 5. Zodrow, G. R. (2003). Tax Competition and Tax Coordination in the European Union, International Tax and Public Finance, Nr 10. Wołowiec, T. (2009). Relacje prawne i ekonomiczne pomiędzy podatkiem dochodowym od osób fizycznych i osób prawnych. W: J. Ostaszewski (red.), Dylematy kształtowania struktury kapitału w przedsiębiorstwie, Warszawa: Szkoła Główna Handlowa. Vogiatzoglou, K. (2004). Tax Competition versus Fiscal Integration in Europe: A European Perspective Facta Universitatis, Economics and Organization, Vol. 2, Nr 2. Abstract Selected Issues of Personal Income Taxation Harmonization In the process of furthering EU integration little attention was given to the role of income taxes. Multiple income tax systems exist across the Union and their differentiation negatively impacts the European labor market, investments and savings, inhibiting economic growth. Individual nations have little motivation to harmonize as they can engage in tax rate competition and income taxes are interwoven with social security systems that make 51

any attempts at reform extremely complex and politically unpopular. Much of current harmonization is silent, paralegal, and occurs in response to market forces rather than following a formal plan and through intergovernmental cooperation. JEL classification: H2, H24, J62, K34 Key words: EU integration, tax harmonization, personal income taxation, tax system differentiation 52