Ocena skutków regulacji 1. Podmioty, na które oddziałuje akt normatywny Adresatami norm prawnych nowej ustawy będą przedsiębiorstwa, w tym operatorzy systemów gazowych, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie przesyłania lub dystrybucji gazu ziemnego, magazynowania gazu ziemnego, skraplania gazu ziemnego, regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego oraz sprzedawcy gazu ziemnego, a takŝe odbiorcy gazu ziemnego, w tym odbiorcy w gospodarstwach domowych, minister właściwy do spraw gospodarki, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, a takŝe podmioty prowadzące giełdy towarowe lub rynki regulowane. Przewiduje się, Ŝe wejście w Ŝycie ustawy korzystnie wpłynie na działalności przedsiębiorstw sektora poprzez stworzenie w ramach jednego aktu prawnego kompleksowej regulacji funkcjonowania rynku gazu ziemnego. Ułatwi przede wszystkim prowadzenie działalności gospodarczej. Planowane wyodrębnienie z ustawy Prawo energetyczne przepisów dotyczących wyłącznie sektora gazowego pozwoli ustawodawcy na bardziej wnikliwe i obszerne potraktowanie zagadnień istotnych dla sektora gazowego. Obecnie regulacje te znajdują zastosowanie do wszystkich sektorów, co powoduje, iŝ często brakuje moŝliwości odpowiedniego uwzględnienia specyfiki sektora gazu ziemnego oraz ukształtowanie przepisów o wystarczającym poziomie szczegółowości. Ponadto stosowanie w odniesieniu do sektorów o odmiennych charakterze i stopniu rozwoju jednolitych rozwiązań moŝe komplikować działalność przedsiębiorstw gazowych. Wydzielenie z ustawy Prawo energetyczne, Prawa gazowego pozwoli na wyeliminowanie lub zmodyfikowanie nieadekwatnych w odniesieniu do sektora gazowego regulacji, a w konsekwencji ułatwi prowadzenie działalności przez przedsiębiorstwa gazownicze. Ustawa wpłynie korzystnie równieŝ na odbiorców gazu ziemnego. Kompleksowa regulacja funkcjonowania rynku gazu ziemnego w jednym akcie prawnym zapewni przejrzystość przepisów. Jej przepisy mają na celu m.in. dokończenie implementacji przepisów III pakietu energetycznego, które w zamiarach autorów miały doprowadzić do ostatecznego ukształtowania wspólnego rynku energii, w tym gazu ziemnego oraz wzmocnić pozycję konsumenta. Regulacje zawarte w III pakiecie energetycznym, wdraŝane niniejszym projektem prowadzą do zwiększenia poziomu ochrony praw odbiorców energii m.in. poprzez utworzenie przy Prezesie URE punktu informacyjny dla odbiorców paliw i energii, którego celem jest zapewnienie konsumentom wszystkich niezbędnych informacji na temat ich praw, obecnych przepisów oraz dostępnych środków rozstrzygania sporów. Ponadto przepisy 1
przedłoŝonego projektu mają na celu uporządkowanie systemu rozstrzygania sporów konsumentów z przedsiębiorstwami gazowniczymi. NaleŜy równieŝ zwrócić uwagę na zmodyfikowaną procedurę zmiany dostawcy, która ma ułatwić odbiorcom faktyczną moŝliwość korzystania z przysługującego im prawa do zmiany dostawy. Zgodnie z przepisami dyrektywy 2009/73/WE, projektowane przepisy zakładają zwiększenie zakresu obowiązków Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, co będzie miało wpływ na funkcjonowanie urzędu i przełoŝy się na potrzebę zwiększenia jego budŝetu z uwagi na konieczność zwiększenia zatrudnienia. MoŜe to równieŝ prowadzić do zwiększenia ilości odwołań od decyzji Prezesa Urzędu, co wpłynie na działanie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W ustawie określono, Ŝe naczelnym organem administracji rządowej w sprawach polityki energetycznej w sektorze gazu ziemnego jest minister właściwy do spraw gospodarki. Ponadto zakres obowiązków Ministra Gospodarki równieŝ ulegnie rozszerzenie, szczególnie z uwagi na konieczność zapewnienia pełnej skuteczności rozporządzeniu 994/2010, tj. realizacji szeregu obowiązków nałoŝonych na organ właściwy do spraw związanych z bezpieczeństwem dostaw gazu ziemnego. 2. Konsultacje społeczne Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414 oraz z 2009 r. Nr 42, poz. 337), projekt został przekazany do konsultacji społecznych oraz udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej. 2.1. Wyniki konsultacji społecznych W trakcie procesu konsultacji uwagi do projektu zgłosiło 56 podmiotów, w tym dwa wpisane do Rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową prowadzonego przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, tj. Salans D. Oleszczuk Kancelaria Prawnicza Sp.K. oraz Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie. Pozostałe podmioty, które zgłosiły zainteresowanie pracami, to: Izba Gospodarcza Gazownictwa, OGP Gaz-System, PGNiG S.A., Górnośląska Spółka Gazownictwa sp. z o.o., Mazowiecka Spółka Gazownictwa sp. z o.o., Pomorska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o., Wielkopolska Spółka Gazownictwa sp. zo.o., Karpacka Spółka Gazownictwa Sp. z o.o., Dolnośląska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o., RWE Polska S.A., PKN ORLEN S.A., Handen Sp. z o.o., VNG Polska Sp. z o.o., Agencja Rynku Energii, Elektrociepłownia Połaniec S.A., Hutnicza Izba Przemysłowo Handlowa, Arcelor Mittal, Gen Gaz Energia S.A., Polska Izba Gospodarcza Energii Odnawialnej, E.ON Ruhrgas, KGHM Polska Miedź S.A., KRI S.A., Kri 2
Marketing & Trading S.A., Talisman Energy Polska Sp. z o.o., Towarowa Giełda Energii, Izba Rozliczeniowa Giełd Towarowych, Polenergia, Instytut Sobieskiego, ZA Puławy, Polskie Towarzystwo Elektrociepłowni Zawodowych, Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A., Giełda Papierów Wartościowych S.A., Towarowa Giełda Energii S.A., Polska Izba Przemysłu Chemicznego, Weil, Gotshal&Manges Paweł Rymarz Sp.K., Towarzystwo Obrotu Energią, Federacja Związków Pracowników Energetyki Polskiej, GDF SUEZ, European Federation of Energy Trawers (EFET), EWE ENERGIA SP. Z O.O., Exxon Mobile Exploration, Towarzystwo Rozwoju Infrastruktury PRO LINEA, KK NSZZ Solidarność, PKPP Lewiatan, OAO GAZPROM, EuRoPol GAZ S.A., Energa S.A., Krajowa Izba Gospodarcza, Organizacja Polskiego Przemysłu Poszukiwawczo-Wydobywczego Związek Pracodawców, Pracodawcy RP, Krajowa Rada Izb Rolniczych, Stowarzyszenie Aktywności Społecznej im. T. Rejtana, Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, Business Centre Club. 2.1.1. Uwagi uwzględnione W wyniku zgłoszonych przez ww. podmioty uwag dokonano stosunkowo obszernych zmian w projekcie, które obejmują w szczególności: wprowadzono obligo giełdowe, wprowadzono zwolnienie z obowiązku świadczenia usług na zasadach TPA w przypadku zobowiązań typu Take-or-pay, rozszerzono umowy o przyłączenie o uregulowanie późniejszej eksploatacji tego przyłączenia, wprowadzono rozróŝnienie nowego przyłączenia od rozbudowy istniejącego przyłączenia w sytuacji, gdy przyłączenie dotyczy sieci dwóch operatorów warunki takiej rozbudowy powinny być uzgodnione w umowie pomiędzy stronami, zrównano duŝych odbiorców i operatorów w zakresie opłat za przyłączenie do sieci gazowych wysokich ciśnień, rozszerzono zawartość umów zawieranych z konsumentami o kwestie związane z ochroną ich praw, doprecyzowano zasadę plecaka, ograniczono sprzedaŝ awaryjną do określonej grupy odbiorców oraz dokonano zmiany trybu wyboru sprzedawcy awaryjnego, doprecyzowano kwestię moŝliwości wstrzymania dostarczania gazu ziemnego odbiorcy gazu ziemnego, 3
wprowadzono koncesję na transport gazu ziemnego gazociągami bezpośrednimi i siecią gazociągów kopalnianych, doprecyzowano prawa i obowiązki przedsiębiorstw gazowniczych związanych z uczestnictwem w giełdzie towarowej lub rynku regulowanym wyłącznie określone w ustawie podmioty mogą być zwolnione z obowiązku uzyskiwania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie sprzedaŝy gazu ziemnego oraz zwolniono z taryf dopuszczonych ustawą do bezpośredniego uczestnictwa w giełdzie towarowej lub rynku regulowanym przedsiębiorstw gazowniczych; uzupełniono procedurę certyfikacji operatora systemu przesyłowego zarówno w modelu pełnego rozdziału własnościowego, jak równieŝ w modelu ISO, zmniejszono liczbę procedur administracyjnych związanych z wyznaczeniem na operatora danej sieci przez zobligowanie Prezesa URE do przeprowadzenia w jednym postępowaniu postępowań w zakresie udzielenia koncesji, przyznania certyfikatu niezaleŝności, jeśli jest to konieczne oraz wyznaczenia na operatora na danym systemie; doprecyzowano kryteria niezaleŝności operatorów systemu oraz właściciela systemu w modelu ISO, usankcjonowano współpracę pomiędzy operatorami oraz między operatorami a sprzedawcami gazu ziemnego; dokonano zmiany przepisów regulujących system taryfowy, m. in. usunięcie metodologii ustalania cen; zwiększono przejrzystość przepisów dot. planów rozwoju poprzez uregulowanie dziesięcioletnich planów rozwoju systemu przesyłowego oraz pięcioletnich planów rozwoju w odrębnych przepisach, dokonano zmiany okresów, w jakich aktualizowane są plany rozwoju, tj. dziesięcioletnie plany rozwoju systemu przesyłowego oraz pięcioletnie plany rozwoju aktualizowanie co dwa lata w miejsce proponowanego oryginalnie aktualizowania co roku, zmodyfikowano proces konsultowania planów rozwoju poprzez umoŝliwienie wyłączenia spod konsultacji części planów zawierających szczegółowe informacje dotyczące sposobu finansowania inwestycji, zrezygnowano z moŝliwości odmówienia przez Prezesa URE zgody na wybudowanie gazociągu równoległego, 4
doprecyzowano przepisy regulujące opracowywanie przez sprzedawców i duŝych odbiorców gazu ziemnego oraz operatorów systemów procedur postępowania na wypadek sytuacji kryzysowej, wprowadzono moŝliwość zlecenia utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego (tzw. umowa biletowa), umoŝliwiono Prezesowi URE obniŝenie poziomu zapasów obowiązkowych utrzymywanych przez przedsiębiorstwo do minimum połowy w przypadku, jeśli przedsiębiorstwo takie uprawdopodobni, Ŝe dostarczy równowaŝne ilości gazu ziemnego do systemu w sytuacji zakłóceń w dostawach, pochodzące z wydobycia krajowego, rozszerzono zakres podmiotowy obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego o podmioty wytwarzające energię cieplną na potrzeby odbiorców chronionych, jeśli dokonują zakupu gazu ziemnego poza granicami kraju. 2.1.2. Uwagi nieuwzględnione Spośród nieuwzględnionych uwag zgłoszonych przez podmioty z konsultacjach społecznych najwaŝniejsze to: zniesienie wymogu funkcjonowania na terenie RP tylko jednego operatora systemu przesyłowego (Salans D. Oleszczuk Kancelaria Prawnicza Sp.K), wyłączenie spółki EuRoPol GAZ S.A. spod obowiązków nakładanych przepisami ustawy (OAO GAZPROM), wprowadzenie moŝliwości funkcjonowania operatora systemu przesyłowego w modelu ITO (Independent System Operator) (Salans D. Oleszczuk Kancelaria Prawnicza Sp.K), całkowite zniesienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych (RWE Polska, PKPP Lewiatan), utworzenie agencji, której zadaniem byłoby utrzymywanie zapasów obowiązkowych gazu ziemnego (EWE Energia sp. z o.o.), wydłuŝenie okresu, w jakim miałby być odbierane zapasy obowiązkowe gazu ziemnego (Izba Gospodarcza Gazownictwa, OPZZ, PGNiG S.A), wprowadzenie moŝliwości uruchamiania zapasów obowiązkowych przed wprowadzeniem ograniczeń w poborze gazu ziemnego (OGP Gaz-System S.A.). 3. Wpływ aktu normatywnego na sektor finansów publicznych, w tym na budŝet państwa i budŝety jednostek samorządu terytorialnego 5
Przewiduje się, Ŝe rozwiązania przyjęte w projekcie ustawy Prawo gazowe, regulujące funkcjonowanie rynku gazu w Polsce nie pozostaną bez wpływu dla dochodów oraz wydatków budŝetu państwa. Proponowane rozszerzenie kompetencji i zadań Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, w szczególności jego stała współpraca z organami regulacji państw członkowskich UE w ramach Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki oraz nowe obowiązki wynikające z przepisów dyrektywy 2009/73/WE, będzie wymagało zwiększenia liczby pracowników w celu realizacji nałoŝonych na niego obowiązków, a w konsekwencji dostępnego dla niego budŝetu. W związku z powyŝszym wyniknie potrzeba poniesienia większych wydatków z budŝetu państwa. Niezbędne jest, aby ustawa budŝetowa przewidywała odpowiednie środki na dotacje przedmiotowe na realizację koncepcji ochrony odbiorcy wraŝliwego gazu ziemnego. Proponowane w projekcie ustawy rozwiązanie ochrony odbiorców wraŝliwych ma funkcjonować w oparciu o juŝ istniejący system pomocy społecznej. Potencjalny krąg osób uprawnionych do otrzymania zasiłków celowych pokrywa się kręgiem osób uprawnionych do otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej, określonym juŝ przez ośrodki pomocy społecznej, w związku z czym nie będzie konieczności ponownego identyfikowania kręgu odbiorców wraŝliwych. Stąd powyŝej zaprezentowany system ochrony odbiorców wraŝliwych nie wygeneruje dodatkowych kosztów związanych z obsługą tego rozwiązania po stronie ośrodków pomocy społecznej. Kontrola przedsiębiorstw gazowniczych w zakresie wykonywania obowiązku ochrony odbiorców wraŝliwych wraz z uprawnieniami do nakładania kar na przedsiębiorstwo dopuszczające się przewinień wymagać będzie opracowania i wdroŝenia w Urzędzie Regulacji Energetyki monitoringu oraz prowadzenia postępowań administracyjnych. MoŜliwa liczba etatów koniecznych do realizacji tych zadań, w zaleŝności od szczegółowości monitoringu szacuje się na 1 do 3 etatów, przy czym koszt utrzymania 1 etatu według danych przekazanych przez URE (w toku prac nad systemem ochrony odbiorcy wraŝliwego w sektorze energii elektrycznej) wynosi 100 tyś. zł w skali roku. Koszt świadczeń na rzecz odbiorców wraŝliwych gazu ziemnego szacuje się na maksymalnie ok. 44 mln zł. Koszt obsługi systemu wyniesie ok. 2 mln zł. W Polsce jest ok. 629 tys. rodzin otrzymujących zasiłki okresowe bądź stałe. Koszt podany wyŝej został opracowany przy załoŝeniu, Ŝe wszyscy odbiorcy gazu ziemnego będą odbiorcami wraŝliwymi. Zakładając natomiast, Ŝe system ten, objąłby maksymalnie ok. 315.000 tys. odbiorców wraŝliwych, kwota będzie o połowę mniejsza. Szacunku tego dokonano biorąc pod uwagę, Ŝe liczba odbiorców gazu ziemnego (ok. 6 592 755, w tym 6
odbiorców domowych 6 406 299) jest dwukrotnie mniejsza niŝ odbiorców energii elektrycznej (13 098 000). Jednocześnie realizacja jednego z celów ustawy, jakim jest rozwój konkurencyjnego rynku gazu ziemnego (co ma nastąpić m.in. dzięki rozwojowi systemu gazowego), powinna w pewnej perspektywie czasowej spowodować korzystne zmiany dla budŝetu państwa poprzez pojawienie się nowych podmiotów na rynku (wzrost wpływów z podatku dochodowego) oraz wzrost wolumenu sprzedawanego gazu ziemnego (wzrost przychodów z tytułu VAT). Natomiast rozwój systemu gazowego skutkować będzie wzrostem wpływów dla jednostek samorządu terytorialnego z tytułu podatku od nieruchomości. 4. Wpływ aktu normatywnego na rynek pracy Rozwój rynku gazu ziemnego (większa konkurencja pomiędzy istniejącymi na rynku podmiotami, wejście na rynek nowych podmiotów, rozbudowa systemu gazowego) będzie bezpośrednio przyczyniać się do pozytywnych zmian na rynku pracy w szczególności poprzez tworzenie nowych miejsc pracy. 5. Wpływ aktu normatywnego na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw Kompleksowe uregulowanie funkcjonowania polskiego rynku gazu w jednej ustawie oraz stworzenie przejrzystego otoczenia prawnego ułatwi prowadzenie działalności gospodarczej przez podmioty obecnie funkcjonujące na rynku, a takŝe przedsiębiorców, którzy zamierzają dopiero podjąć taką działalność. Projekt ustawy będzie wywierać pozytywny wpływ na konkurencyjność gospodarki, sytuację i rozwój regionów. Projektowana ustawa wpłynie stabilizująco na sektor przedsiębiorstw gazowniczych ze względu na fakt, iŝ dostosowuje funkcjonowanie krajowego systemu gazowego do standardów europejskich wynikających z wdroŝenia prawa europejskiego. Określenie precyzyjnych warunków świadczenia usług powinno pozytywnie wpłynąć na warunki konkurencji między przedsiębiorstwami gazowniczymi. Powstaje bowiem przejrzysta sytuacja prawna, w której kaŝdy przedsiębiorca ma sprecyzowane swoje prawa i obowiązki. Regulacje zawarte w projekcie ustawy mogą mieć pozytywny wpływ na rozwój nowych przedsiębiorstw, co przyniesie wymierne korzyści dla konkurencyjności sektora gazu oraz rozwoju gospodarczego. 7
6. Wpływ aktu normatywnego na sytuację i rozwój regionalny Przepisy projektu nie zawierają wprost odniesień do poszczególnych regionów, jednakŝe jak juŝ wcześniej wskazano, wystąpią pozytywne efekty oddziaływania na rozwój rynku gazu ziemnego. To z kolei będzie pozytywnie oddziaływać na lokalne rynki pracy. Ustawa powinna wpłynąć pozytywnie na rozwój energetyki opartej o gaz ziemny, co moŝe mieć korzystny wpływ na rejony, gdzie takie inwestycje powstaną. 7. Zgodność z prawem Unii Europejskiej Projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 Dyrektywy państwa członkowskie zostały zobowiązane do wprowadzenia w Ŝycie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, niezbędnych do stosowania Dyrektywy w terminie do dnia 3 marca 2011 r. oraz do przekazania Komisji Europejskiej tekstów przyjętych przepisów (uchwalonej przez Sejm RP ustawy). 8