Rada Unii Europejskiej

Kamil Ławniczak Rada Unii Europejskiej Wprowadzenie Studia europejskie, rozumiane zarówno jako badanie procesów integracyjnych w Europie ich przyczyn, dynamiki, skutków jak i analizowanie funkcjonowania organizmu politycznego, jakim jest Unia Europejska (UE) 1 jej instytucji, polityk, systemu prawnego, procesów podejmowania decyzji, są stosunkowo nową subdyscypliną nauk politycznych. Czerpią one z szerokiego wachlarza podejść badawczych wypracowanych w politologii, a zwłaszcza w ramach nauki o stosunkach międzynarodowych, z których się wywodzą, jak również z dorobku nauk ekonomicznych, socjologii, nauk prawnych, historii czy antropologii społecznej. Dla badacza decydującego się na podjęcie pracy w tej dziedzinie owa różnorodność może być źródłem pewnego zagubienia. Tym ważniejsze jest nabycie umiejętności biegłego posługiwania się teoriami i metodami stosownymi do wybranego tematu. W literaturze można niekiedy spotkać bezrefleksyjne pod względem teoretycznym podejście do poruszanych zagadnień. O ile jednak czysta deskrypcja jest do pewnego stopnia możliwa bez świadomego użycia teorii 2, o tyle każda rzetelna próba naukowego zrozumienia bądź wyjaśnienia zjawisk społecznych wymaga odwołania się do dorobku teorii naukowych. Istotne jest również wykorzystanie stosownych narzędzi, czyli odpowiednich metod badawczych. Naukowiec musi nauczyć się dobierać te z wielu dostępnych podejść, które będą przydatne do udzielenia odpowiedzi na zadawane przez niego pytania. Powinien przy tym mieć świadomość, że bardzo często w naukach społecznych poszczególne teorie przyjmują na tyle odmienne założenia, że dadzą też inne, niekiedy sprzeczne rezultaty. Podobnie musi on zastosować właściwe metody 1 W nauce bardzo częste jest określanie UE jako (niepaństwowego) systemu politycznego. Zob. S. Hix, B. Høyland, The Political System of the European Union, Basingstoke 2011, s. 12 16. 2 Można jednak argumentować, że nawet opis zawiera elementy teorii, chociażby niewypowiedziane założenia ontologiczne i epistemologiczne co do tego, że stan faktyczny w ogóle istnieje i da się go (obiektywnie) zaobserwować. Można ponadto argumentować, że żaden opis zjawisk społecznych i politycznych nie może pretendować do obiektywności, stanowi bowiem pewną interpretację autora: Pure description of social and political phenomena is impossible, for we always connect what we see and hear to an interpretative scheme, zob. M. Freeden, Thinking politically and thinking about politics: language, interpretation, and ideology, [w:] D. Leopold and M. Stears (red.), Political Theory. Methods and Approaches, Oxford 2008, s. 211. 1

badawcze, czyli sposoby zbierania, opracowywania i interpretacji materiałów w celu rozstrzygania prawdziwości badanych tez 3. Niniejsze rozważania mają na celu pokazanie różnych możliwych podejść teoretycznych i metodologicznych do badania Rady Unii Europejskiej (RUE). Na początku wyszczególnione zostaną obszary badań związanych z tą instytucją, zilustrowane następnie przykładami z literatury naukowej. W kolejnej części zostanie sformułowana hipoteza dotycząca roli i pozycji Rady w systemie instytucjonalnym UE oraz wyszczególnione problemy i pytania badawcze z nią związane. Dalej pokazane zostaną możliwości rozpatrzenia tej hipotezy z wykorzystaniem teorii i metod szczególnie korzystnych dla rozwikłania określonych problemów badawczych, które następnie ujęte będą w spójne przykładowe założenia teoretyczno-metodologiczne. Szczególna uwaga poświęcona zostanie poznawczym konsekwencjom wybrania określonego podejścia. 1. Obszary badawcze związane z Radą Unii Europejskiej Rada jest jedną z głównych instytucji Unii Europejskiej. Obok Parlamentu Europejskiego (PE) i Komisji Europejskiej (KE) należy do tzw. trójkąta instytucjonalnego centrum decyzyjnego i legislacyjnego UE. Biorąc to pod uwagę, nie może dziwić, że badania nad różnymi aspektami funkcjonowania Rady są licznie reprezentowane w dorobku studiów europejskich. Poniżej instytucja ta zostanie krótko zaprezentowana, co pozwoli na wyszczególnienie dotyczących jej obszarów badań. Następnie omówionych zostanie kilka przykładów z literatury, podejmujących niektóre z tych zagadnień. Na wstępie warto zauważyć, że RUE wraz z Radą Europejską stanowi międzyrządową część systemu instytucjonalnego Unii. Ta obserwacja może być wstępem do badań analizujących to, jaką funkcję spełniają obie te instytucje z perspektywy państw członkowskich. Ma to szczególne znaczenie, jeśli uznamy, że 3 W niniejszym artykule nie poczyniono rozróżnienia między metodami a technikami badawczymi, co jest bliskie podejściu zaprezentowanemu m.in. u Davida Marsha i Gerry'ego Stokera. W książce pod ich redakcją wyróżniono jedynie metody jakościowe, ilościowe i porównawcze. Zob. D. Marsh, G. Stoker (red.), Teorie i metody w naukach politycznych, Kraków 2006. Z kolei Joseph Jupille dla celów swojego badania wyodrębnia, obok metod statystycznych i jakościowych, metody formalne, zob. J. Jupille, Knowing Europe: Metatheory and Methodology in European Union studies, [w:] M. Cini, A.K. Bourne (red.), Palgrave Advances in European Union Studies, Basingstoke 2005. Warto jednak odnotować szersze ujęcie zaprezentowane przez Andrzeja Jana Chodubskiego, który definiuje pojęcie metoda badawcza jako zasady i sposoby systematycznych dociekań w celu poznania obiektywnej rzeczywistości. Zob. A.J. Chodubski, Wstęp do badań politologicznych, Gdańsk 2008, s. 114 116. 2

jedną z funkcji Rady jest służenie państwom członkowskim za forum wymiany poglądów i mediacji sprzecznych interesów 4. Jak wspomniano wyżej, studia europejskie czerpią wiele z dorobku teorii stosunków międzynarodowych. Teorie powstałe w ramach tej subdyscypliny znajdują niekiedy bezpośrednie zastosowanie do analizy procesów integracyjnych w Europie (przykładem może być tu realizm 5 ). Zazwyczaj jednak podlegają modyfikacjom lub stanowią inspirację lub budulec dla teorii ograniczonych do materii studiów europejskich, jak w przypadku liberalnego podejścia międzyrządowego, łączącego elementy m.in. neoliberalizmu, neorealizmu i teorii reżimów 6. W przypadku badania Rady jako instytucji UE można z pewnością czerpać inspirację z elementów teorii stosunków międzynarodowych, jednak zdecydowana większość badaczy sięga do teorii oswojonych na gruncie studiów europejskich, co można wiązać z odmiennością stosunków wewnątrz Unii Europejskiej względem typowych stosunków między państwami. Poza funkcją mediacyjną zadania Rady wiążą się z jej działalnością prawodawczą i wykonawczą, co również otwiera szerokie pole do badań, zwłaszcza przy uwzględnieniu relacji z dwoma pozostałymi instytucjami wspomnianego wyżej trójkąta. Większość aktów legislacyjnych jest obecnie przyjmowana wraz z Parlamentem w ramach zwykłej procedury prawodawczej. PE nierzadko reprezentuje odmienne stanowisko niż Rada, co stanowi dla niej pewne wyzwanie, tym bardziej, że udział Parlamentu zwiększa przejrzystość procesu przyjmowania prawa w UE i sprzyja społecznemu zainteresowaniu nimi. Nasuwa się tu wiele pytań, na przykład: na ile reprezentanci państw członkowskich w Radzie są skłonni ulegać presji Parlamentu, jedynego unijnego organu cieszącego się legitymizacją pochodzącą z bezpośrednich wyborów? Jak stosunki RUE-PE odbijają się na efektywności podejmowania decyzji, a jak na demokratycznej legitymizacji całego systemu? W przypadku egzekutywy duże znaczenie ma delegowanie uprawnień do wydawania aktów nieprawodawczych Komisji Europejskiej (choć stosunki Rady z tą instytucją mogą być analizowane również na innych płaszczyznach). Obszar badań 4 N. Nugent, The Government and Politics of the European Union, Basingstoke 2010, s. 139, 141. 5 J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2008, s. 329 333. 6 Tamże, s. 333 341; zob. A. Moravcsik, F. Schimmelfennig, Liberal Intergovernmentalism, [w:] A. Wiener, T. Diez (red.), European Integration Theory, Oxford 2009. 3

obejmuje tu kwestię motywów delegacji, mechanizmów kontrolowania działań podejmowanych przez Komisję 7, wyjaśniania oczekiwać Rady wobec Komisji etc. Od przyjęcia traktatu lizbońskiego istotne znaczenie dla funkcjonowania RUE mają też jej relacje z Radą Europejską. Temat ten zostanie szerzej poruszony w dalszej części artykułu. Rada jest instytucją złożoną z kilku hierarchicznie zorganizowanych warstw: najniżej znajdują się grupy robocze i wyspecjalizowane komitety, środkowa warstwa to Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER), najwyżej zaś działa dziesięć ministerialnych składów Rady 8. Dodatkowym elementem, obecnym we wszystkich warstwach, jest prezydencja, sprawowana rotacyjnie przez państwa członkowskie zgodnie z ustaloną kolejnością. Badacze mogą pytać m.in. o rolę i funkcje prezydencji, jej znaczenie dla efektywnego funkcjonowania Rady i wpływ na Unię Europejską jako całość, a także korzyści i koszty, które przynosi państwu ją sprawującemu. Chyba najwięcej uwagi w literaturze przyciąga natomiast przebieg procesu decyzyjnego w RUE, często na jej niższych szczeblach, co wynika między innymi z ograniczonego przez wiele lat dostępu do informacji dotyczących przebiegu posiedzeń ministrów. Trudniej jest także przeprowadzić wywiad z ministrem niż niższej rangi urzędnikiem delegowanym do pracy w grupie roboczej. Wśród rozważanych problemów duże znaczenie ma zagadnienie socjalizacji, czyli pytanie o to, w jakim stopniu krajowi delegaci współpracujący na poziomie unijnym nabywają jakiegoś rodzaju tożsamość europejską czy też internalizują pewne normy charakterystyczne dla środowiska, w którym się znaleźli, co może mieć wpływ na ich funkcjonowanie i podejmowane przez nich decyzje. Ważny jest również sposób dochodzenia przez Radę do rozstrzygnięć: czy negocjacje między przedstawicielami państw członkowskich to targowanie się na zasadzie coś za coś, czy też próba znalezienia dobrego, satysfakcjonującego wszystkich rozwiązania? A może w ramach tej instytucji lub na niektórych jej szczeblach powstają warunki do rzetelnej dyskusji, której uczestnicy wierzą w 7 Choć komitety działające w ramach tzw. komitologii nie należą do RUE, ich badanie ma ścisły związek z relacją Rady i Komisji. 8 Zob. hasła grupa robocza, Komitet Stałych Przedstawicieli COREPER, składy Rady w: K.A. Wojtaszczyk (red.), Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej. Słownik, Warszawa 2011. 4

możliwość przekonania innych do swoich racji, a jednocześnie sami są gotowi zmienić swe zdanie pod wpływem odpowiedniej argumentacji? W związku z wieloetapową naturą procesu decyzyjnego w Radzie podejmowana jest również kwestia polityzacji decyzji tej instytucji, czyli udziału ministrów w wypracowywaniu porozumienia. Według różnych danych, od 5% do 35% decyzji jest dyskutowanych na posiedzeniach jednego ze składów Rady, pozostałe są rozstrzygane w COREPER lub niżej i przedstawiane ministrom do zatwierdzenia jako tzw. punkty A 9. Można zastanawiać się, dlaczego tak się dzieje i jakie są tego konsekwencje. Od przyjęcia w 1986 r. Jednolitego aktu europejskiego wraz z kolejnymi reformami traktatowymi coraz więcej decyzji może być przyjmowanych kwalifikowaną większością głosów, a nie jak wcześniej jednomyślnie. Otwiera to wiele ciekawych obszarów badań, np. wpływ zmiany zasad głosowania na proces decyzyjny, siła przetargowa państw według różnych podziałów głosów, mechanizmy budowania koalicji etc. 10 Każdy z zarysowanych powyżej elementów składa się na jeszcze jedno zagadnienie, czyli pozycję czy też rolę Rady w systemie instytucjonalnym (bądź szerzej systemie politycznym) Unii Europejskiej. Można ją analizować z wielu perspektyw i jedna z nich zostanie bardziej szczegółowo przedstawiona w kolejnych częściach niniejszego opracowania. Wcześniej jednak warto przyjrzeć się ośmiu przykładom publikacji wpisujących się w różne obszary badań nad funkcjonowaniem Rady UE, zwracając szczególną uwagę na teorie i metody, którymi posłużyli się ich autorzy. 2. Teorie i metody w badaniu funkcjonowania Rady UE: przegląd literatury Frank Michael Häge w artykule opublikowanym w 2011 r. w czasopiśmie West European Politics dotyka dwóch ze wskazanych wyżej obszarów: stosunków Rady z Parlamentem oraz polityzacji procesu decyzyjnego w RUE, czyli zaangażowania ministrów w dyskutowanie przyjmowanych rozstrzygnięć. Autor zauważa deficyt badań zwracających uwagę na konsekwencje, jakie dla funkcjonowania pozostałych instytucji UE niesie wzmacnianie PE w procesie prawodawczym. Häge formułuje hipotezę łączącą większą rolę PE ze skłonnością ministrów do istotnego zaangażowania w negocjacje na forum Rady. Jej udowodnienie wskazywałoby na podwójną korzyść dla 9 N. Nugent, dz. cyt., s. 152. 10 Tamże, s. 155 157. 5

demokratycznej legitymizacji UE wynikającą ze zwiększania kompetencji PE. Po pierwsze, wzmocniona jest w ten sposób legitymizacja bezpośrednia. Po drugie, podejmowanie decyzji przez ministrów, a nie przez urzędników niższego szczebla ma korzystny wpływ na pośrednią legitymizację demokratyczną całego procesu decyzyjnego 11. Autor rozwija teorię biurokratycznego podejmowania decyzji w Radzie, która ma pokazać, na jakiej podstawie urzędnicy wybierają między samodzielnym podjęciem decyzji a przekazaniem jej na wyższy poziom. Häge przyjmuje, że urzędnicy kierują się instrumentalną racjonalnością, nie mają jednak preferencji co do meritum spraw, a jedynie pragną uniknąć obwinienia za ewentualną złą decyzję i chcą, by ich praca była dobrze oceniana. Zgodnie z tym założeniem, autor buduje formalny model wskazujący na użyteczność poszczególnych rozstrzygnięć dla ministrów i biurokratów (przy szeregu uproszczeń charakterystycznych dla tego rodzaju podejścia). Rozwiązując za pomocą wstecznej indukcji opartą na nim grę, Häge stwierdza, że urzędnicy wolą sami podejmować decyzje, gdy są przekonani, że ministrowie nie dowiedzą się o szczegółach możliwych rozstrzygnięć to znaczy nie dojdą do przekonania, że sami mogliby podjąć lepszą decyzję 12. Udział PE w podejmowaniu decyzji znacząco poszerza grono osób mających dostęp do informacji, powinien zatem wpływać na większą ostrożność urzędników, zmniejszając ich skłonność do samodzielnego rozstrzygania spraw. W celu potwierdzenia swoich przypuszczeń Häge zebrał dane na temat udziału ministrów w przyjmowaniu ponad 6000 aktów prawnych w latach 1980 2007. Następnie za pomocą metod statystycznych starał się wykazać korelację między procedurami, w których PE odgrywał mniejszą i większą rolę, a polityzacją decyzji w Radzie 13. Choć udało mu się pozytywnie zweryfikować przyjętą hipotezę, to jednocześnie ujawnił się powolny trend spadkowy poziomu polityzacji w RUE. Obserwacja ta była inspiracją dla pracy magisterskiej Magnusa Nilssona 14. Autor przyjął, podobnie jak 11 Jest tak dlatego, że ministrowie są odpowiedzialni przed parlamentami narodowymi, odpowiedzialność urzędników jest zaś znacznie mniej oczywista lub wręcz iluzoryczna. F.M. Häge, Politicising Council Decision-making: The Effect of European Parliament Empowerment, West European Politics 2011, nr 1, s. 19. 12 Tamże, s. 26 31. 13 Tamże, s. 31 40. 14 M. Nilsson, The many faces of the Council of the European Union: A study of decision making in the Council, http://gupea.ub.gu.se/bitstream/2077/22848/1/gupea_2077_22848_1.pdf [dostęp: 2.02.2012]. 6

Häge, racjonalistyczną perspektywę teoretyczną. Warto jednak przybliżyć zastosowaną przez niego metodologię, która została, ze względu na charakter pracy, bardzo dokładnie omówiona. Chcąc dociec, co może powodować długookresowy spadek polityzacji procesu decyzyjnego w Radzie, Nilsson skorzystał z kombinacji metod ilościowych i jakościowych (mixed method) zwanej sekwencyjną strategią wyjaśniającą (sequential explanatory strategy). Polega ona na poprzedzeniu badania jakościowego przez wstępne badanie ilościowe. Zebranie i przeanalizowanie danych metodami statystycznymi stanowi tu podstawę do bardziej efektywnego zebrania danych jakościowych i ich późniejszej analizy. Dzięki temu konieczne przy badaniu jakościowym zawężenie oparte będzie na czymś więcej niż intuicja badacza 15. Nilsson zebrał dane na temat udziału ministrów w procesie decyzyjnych dla 509 przypadków z dwóch okresów: lat 2000 2004 i 2005 2009. Następnie, korzystając z danych udostępnionych przez Franka M. Häge, zweryfikował wiarygodność własnych danych z pierwszego okresu i na tej podstawie uznał, że najprawdopodobniej również dane z drugiego okresu są wiarygodne. W kolejnym kroku Nilsson porównał zmiany zaangażowania ministrów między tymi okresami dla poszczególnych dyrekcji generalnych RUE. W ten sposób wybrał dwa skrajne przypadki: w jednym polityzacja znaczącą spadła, w drugim pozostała na wysokim poziomie. Jakościowa część badania polegała na przeprowadzeniu wywiadów z pracownikami dwóch wybranych dyrekcji generalnych. Na podstawie ich wypowiedzi autor wyciągnął wnioski, m.in. uznając, że wpływ na poziom zaangażowania ministrów ma to, na ile jasno ustalony jest podział kompetencji między poziomem unijnym a narodowym w danej sprawie 16. W tym samym numerze West European Politics, co omówiony wyżej artykuł Franka Häge znalazło się również inne ciekawe spojrzenie na relacje między Radą a Parlamentem. Rory Costello formułuje swoje tezy w oparciu o teorię racjonalnego wybory i przenosi dorobek politologów badających różnice między jedno- i dwuizbowymi legislatywami na grunt studiów europejskich. Autor uznaje Radę i Parlament za dwie izby uczestniczące w procesie prawodawczym. Zdaniem Castello, wzmocnienie PE sprzyja stabilizacji koalicji i wzmacnia rolę kluczowych graczy 17 15 Tamże, s. 27 28. 16 Tamże, s. 29 72. 17 Kluczowy gracz (pivotal player) to taki, który może wpłynąć na decyzję, zmieniając własne zdanie. 7

zarówno w samym Parlamencie, jak i w RUE. Metodologia, która służy do potwierdzenia tej tezy, ma charakter ilościowy 18. Formowaniu koalicji w Radzie poświęcony jest również artykuł konferencyjny Ilzy Ruse 19. Autorka zastanawia się nad czynnikami, które mają wpływ na siłę przetargową państw członkowskich. Wyjaśnienia oparte na wielkości państwa, liczbie głosów, którymi dysponuje, czy wewnętrznych ograniczeniach wykorzystywanych jako argument wydają się jej niewystarczające. Kluczowa w budowaniu pozycji w Radze jest zdolność do zawierania koalicji ad hoc, jak również uczestnictwo w zinstytucjonalizowanych koalicjach, zwykle o charakterze regionalnym. Ruse czerpie zarówno z elementów instytucjonalizmu racjonalnego wyboru, jak i instytucjonalizmu normatywnego (konstruktywistycznego). Wyróżnia trzy korzyści dla siły przetargowej, które wynikają z grupowania się państw w koalicje: łączenie siły głosu, wymiana informacji, skuteczniejsze działania retoryczne (związane ze wzmacnianiem argumentów odwołujących się do norm). Aby zweryfikować swoje przypuszczenia, autorka przeprowadza dwuetapowe badanie jakościowe. Pierwszy etap polega na wykorzystaniu danych wtórnych i przeprowadzeniu wywiadów. Drugi etap opiera się na trzech studiach przypadku, wybranych zgodnie z kanonem drugim Milla (metoda różnicy) i kolejnych wywiadach. Problem relacji między Komisją Europejską a państwami członkowskimi oraz wpływu na nie ostatniego rozszerzenia w ciekawy sposób podejmuje Sonia Piedrafita 20. Choć komitologia, której dotyczy artykuł, nie jest formalnie powiązana z Radą, to podobieństwo występujących w niej komitetów do ciał niższego rzędu w RUE pozwala na wykorzystanie tego artykułu jako wartościowego przykładu. Piedrafita odwołuje się do teorii principal agent (zwierzchnik wykonawca 21 ), uznając organy prawodawcze (Radę i Parlament) za zwierzchników, Komisję zaś za 18 R. Costello, Does Bicameralism Promote Stability? Inter-institutional Relations and Coalition Formation in the European Parliament, West European Politics 2011, nr 1. 19 I. Ruse, Bargaining Power of Nordic-Baltic coalition in EU Council Negotiations, Konferencja ECPR w Reykjavíku, 24 27 sierpnia 2011 r., http://www.ecprnet.eu/myecpr/proposals/reykjavik/uploads/papers/1490.pdf [dostęp: 2.02.2012]. 20 S. Piedrafita, The Impact of Enlargement on Comitology Committees: A New Role for the Commission?, EU-CONSENT Occasional Paper, 2007 No. 2, www.eu-consent.net/library/papers/paper02-2007_piedrafita.pdf [dostęp: 2.02.2012]. 21 Wśród licznych tłumaczeń tego angielskiego terminu znaleźć można również takie, jak pryncypałagent, przełożony-podwładny etc. Zdaniem autora niniejszego artykułu, w kontekście komitologii wybór określenia zwierzchnik na określenie unijnych prawodawców i wykonawca na określenie Komisji wydaje się uzasadniony. 8

wykonawcę. Zgodnie z założeniami tej teorii delegacja uprawnień na rzecz wykonawcy nieuchronnie prowadzi do wykształcenia się u niego niezależnych preferencji, a to skutkuje tzw. dryfem biurokratycznym 22. Ograniczyć go może ścisłe określenie zakresu kompetencji wykonawcy, a także wprowadzenie mechanizmów kontrolnych 23. Przykładem takiego mechanizmu jest komitologia, jednak jej rola, jak zauważa autorka, jest postrzegana odmiennie przez dwie główne gałęzie teorii instytucjonalnej. Instytucjonalizm racjonalnego wyboru, zakładający stałość i egzogeniczność preferencji zwierzchników i wykonawcy, uznaje komitologię jedynie za instrument politycznej kontroli. Instytucjonalizm socjologiczny dostrzega w niej również forum deliberacji i poszukiwania najlepszych rozwiązań. Wynika to z uznania preferencji za zmienne, endogeniczne kształtowane w ramach procesu decyzyjnego pod wpływem argumentów, norm etc. 24 Piedrafita stosuje jakościową metodę wywiadów i zwraca uwagę na takie kwestie, jak na przykład wpływ języka obrad na przebieg spotkań komitetów. Zauważa stopniowe wychodzenie przez przedstawicieli nowych państw członkowskich z roli obserwatorów na rzecz bardziej aktywnego, pełnoprawnego uczestnictwa w dyskusji. Zwraca również uwagę na ich bardziej przyjazny stosunek do KE, wynikający z lepszego postrzegania tej instytucji. Wzmacnia to pozycję Komisji wobec przedstawicieli pozostałych krajów 25. W artykule opublikowanym w 2005 r. w International Organization Jeffrey Lewis przygląda się janusowemu obliczu Brukseli zwróconemu jednocześnie ku polityce narodowej i ponadnarodowej Komitetowi Stałych Przedstawicieli 26. Autor analizuje zagadnienie socjalizacji, pytając o to, jak ewentualne wytworzenie się norm instytucjonalnych tworzących specyficzną kulturę podejmowania decyzji, wpływa na przedstawicieli państw członkowskich w COREPER i ich zachowania podczas negocjacji. Lewis bazuje na konstruktywizmie społecznym. Według tej teorii instytucje nie tylko zmieniają strategię aktorów (jak w instytucjonalizmie racjonalnego wyboru), lecz 22 S. Hix, B. Høyland, dz. cyt., s. 23 27. 23 S. Piedrafita, dz. cyt., s. 4 5. 24 Tamże, s. 5 7. 25 Tamże, s. 8 10. 26 J. Lewis, The Janus Face of Brussels: Socialization and Everyday Decision Making in the European Union, International Organization 2005, nr 3. 9

także mają wpływ na to, jak postrzegają oni swoje otoczenie, jak się do niego ustosunkowują i jak konstruuje się ich tożsamość. Autor rozróżnia dwa rodzaje socjalizacji: słabszą, opartą na odgrywaniu ról zgodnie z tym, co nakazują normy, i silniejszą, oznaczającą normatywne przekonanie, i.e. właściwą internalizację norm. Aby stwierdzić występowanie tych mechanizmów w COREPER, Lewis stosuje metodologię jakościową warto zauważyć, że tak dzieje się niemal zawsze w przypadku badań opartych o podejście konstruktywistyczne. Co warte zauważenia, autor, aby uwiarygodnić swe wnioski, stosuje metodę triangulacji, to znaczy odwołuje się do szeregu wzajemnie wspierających się źródeł wtórnych (np. archiwa) i pierwotnych (wywiady). Dodatkowo przeprowadza bardziej szczegółową analizę wybranych decyzji. Prowadzi go to do wniosku, który stał się motywem odwołania do rzymskiego bóstwa w tytule, że przedstawiciele państw w COREPER nabywają nową, wspólną tożsamość, która jednak nie unieważnia ich tożsamości narodowych 27. Przebiegowi negocjacji przygląda się również w jednym z artykułów Arne Niemann. Uznaje, że często stosowane rozróżnienie dwóch trybów negocjacji: targowania się (bargaining) i rozwiązywania problemów (problem-solving) jest niewystarczające. Czerpiąc z teorii działania komunikacyjnego Jürgena Habermasa określa warunki deliberacji (genuine debate), w której liczą się fakty, normy i intencje. Następnie przeprowadza studium przypadku (negocjacji w sprawie umowy handlowej), wykorzystując metodę process tracing. Autor, podobnie jak w poprzednim przypadku, korzysta z triangulacji źródeł: wywiadów, oficjalnych dokumentów, przekazów medialnych, a także obserwacji (Niemann pracował przez pewien czas w sekretariacie Rady) 28. Rotacyjna prezydencja jest jednym w ciekawych aspektów struktury i funkcjonowania Rady. Jonas Tallberg zauważa w swoim artykule z 2003 roku, że większość literatury uznaje możliwości prezydencji w zakresie wpływania na decyzje Rady za bardzo ograniczone. Jego zdaniem, wynika to z wąskiego rozumienia pojęcia agenda-shaping 29, a także ograniczania się do analizowania formalnej roli prezydencji, pomijając będące w jej dyspozycji środki nieformalne. Bazując na rozwijanych w nauce 27 Tamże, s. 940 953, 966 969. 28 A. Niemann, Beyond Problem-Solving and Bargaining: Genuine Debate in EU External Trade Negotiations, International Negotiation 2006, nr 11. 29 Zob. hasło agenda-shaping w: K.A. Wojtaszczyk (red.), dz. cyt. 10

o stosunkach międzynarodowych teoriach podejmowania decyzji i negocjowania, autor rozwija własną teorię wpływu, rozróżniając trzy sposoby modelowania agendy: agendasetting (ustalanie), agenda-structuring (strukturalizację), agenda-exclusion (wykluczanie) 30. Pod względem empirycznym kwestia ta wymaga określenia środków, jakimi deysponuje prezydencja w każdym z tych aspektów. Autor ilustruje to studiami przypadków. Ponadto Tallberg, bazując na instytucjonalizmie racjonalnego wyboru, wyjaśnia funkcjonalność wykazanego uprzywilejowania prezydencji, jak również tłumaczy zalety rotacyjnego sprawowania tej funkcji 31. Powyższe przykłady wskazują na to, jak różne może być podejście do poszczególnych aspektów funkcjonowania Rady Unii Europejskiej. Problem, który w tym miejscu warto postawić, to możliwość dialogu lub konwergencji tych podejść. Czy można je łączyć lub porównywać ze sobą, na przykład pod względem ich mocy wyjaśniającej lub w poszukiwaniu ciekawych poznawczo rezultatów? Jak się wydaje, jest to w pewnej mierze możliwe, zwłaszcza jeżeli badacz skupi się na ich empirycznym, praktycznym stosowaniu, a nie jedynie kwestiach metateoretycznych, takich jak na przykład stanowiska epistemologiczne poszczególnych teorii 32. W przypadku metodologii wspomniano wyżej o triangulacji pozwalającej na uwiarygodnianie wyników badań otrzymanych za pomocą jednej metody przez równoległe zastosowanie innych metod badawczych. Podobnie w stosunku do teorii można stosować różne modele uwzględniające odmienne stanowiska teoretyczne i np. porównywać trafność ich przewidywań. Takie podejście otwiera pole do międzyteoretycznej dyskusji i praktycznej weryfikacji odmiennych podejść, a zarazem pozwala na lepsze, pogłębione zrozumienie badanych procesów 33. W dalszej części niniejszego artykułu nakreślona zostanie droga prowadząca do wyboru właściwego podejścia. Na początku należy jednak poświęcić nieco miejsca 30 J. Tallberg, The agenda shaping powers of the EC Council Presidency, Journal of European Public Policy 2003, nr 1, s. 2 13. 31 Tamże, s. 13 16. 32 Nie można ich jednak całkowicie pominąć, o czym będzie mowa na końcu niniejszych rozważań. 33 Więcej na ten temat w kontekście debaty między instytucjonalizmem racjonalnego wyboru a instytucjonalizmem socjologicznym (konstruktywizmem): J. Jupille, J.A. Caporaso, J.T. Checkel, Integrating Institutions: Theory, Method, and the Study of the European Union, ARENA Working Papers 2002, nr 27. 11

formułowaniu hipotezy i wyodrębnianiu problemów badawczych, które z niej się wyłonią. 3. Pozycja Rady w systemie instytucjonalnym UE: hipoteza i problemy badawcze Zastanawiając się nad sformułowaniem hipotezy dotyczącej pozycji Rady w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej, należy najpierw określić, co dokładnie ma być przedmiotem badania jakie znaczenie ma tu termin pozycja w systemie. Konieczne jest również podjęcie decyzji, czy pozycja ta postrzegana będzie statycznie, czy też nacisk położony zostanie na jej zmiany. Na pozycję instytucji w systemie składają się takie elementy, jak kompetencje, funkcje, relacje wewnątrz instytucji oraz z innymi częściami składowymi systemu, jak również podmiotami z jego otoczenia, oraz poziom autonomii instytucji. Istotna może być również jej struktura wewnętrzna. W celu uporządkowania tych kwestii warto rozważyć zastosowanie analizy mikrosystemowej 34. Do badania można podejść od strony norm prawnych, analizując powyższe elementy z czysto formalnego punktu widzenia. Wydaje się jednak, że warto uwzględnić również czynniki nieformalne. W tym celu można posłużyć się pojęciem roli, rozumianej tu jako pewien charakterystyczny zespół wypełnianych funkcji i sposobów działania 35. Zamiast jednak określać, jakie role wypełnia Rada, bardziej przydatne będzie tu uwzględnienie podejścia dynamicznego. Pozwoli ono na postawienie atrakcyjniejszych poznawczo hipotez, wskazujących na wzmocnienie lub osłabienie niektórych ról. W jednym z wywiadów przeprowadzonych przez Magnusa Nilssona z urzędnikami z sekretariatu RUE znalazło się następujące stwierdzenie: Rada staje się czymś w rodzaju organu wykonawczego Rady Europejskiej 36. Jeżeli taki proces w istocie zachodzi, oznaczałby istotną zmianę pozycji Rady w systemie instytucjonalnym UE: mniej istotna stałaby się jej rola polityczna, a wzmocniona została rola administracyjna. W tym miejscu należy zdecydować, czy badanie ma weryfikować oba aspekty tego procesu, czy też skupić się na jednej z ról. Choć pierwszy wariant wydaje 34 Zob. A.J. Chodubski, dz. cyt., s. 119 120. 35 Rola to udział i znaczenie kogoś lub czegoś w jakichś okolicznościach, w jakimś przedsięwzięciu; też: zadanie do spełnienia. Zob. hasło rola w: Słownik języka polskiego, http://sjp.pwn.pl [dostęp: 13.02.2012]. 36 The Council is now becoming more of an executing part for the European Council. M. Nilsson, dz. cyt., s. 72. 12

się lepszy i bardziej naturalny, to na potrzeby niniejszego artykułu podjęte zostanie jedynie zmniejszenie znaczenia politycznej roli Rady. Tym samym pierwsza część hipotezy brzmi: rola polityczna Rady Unii Europejskiej w systemie instytucjonalnym Unii słabnie. Pierwszymi problemami badawczymi będą tym samym konceptualizacja nieostrego pojęcia rola polityczna, czyli zmiennej wyjaśnianej, oraz wskazanie przejawów jej słabnięcia. Dalsza część hipotezy zawierać musi zmienne wyjaśniające. W tym przypadku będą to prawdopodobne przyczyny określonej powyżej zmiany pozycji Rady w systemie. Jedną z nich, rosnące znaczenie Rady Europejskiej, wskazał cytowany urzędnik. Jak się jednak wydaje, można wskazać również inne czynniki. Tu za przyczynę osłabiania politycznej roli RUE uznamy zwiększenie liczby państw członkowskich. Dzięki temu możemy zadać kolejne pytania badawcze: jakie skutki rozszerzenia mają wpływ na zmianę roli Rady? Czy są one główną przyczyną, czy jedną z wielu? Czy trend ten będzie się utrzymywał 37, czy może zostać odwrócony? Jakie praktyczne wnioski wynikają z tego dla przyszłości Unii Europejskiej? Ostateczna hipoteza przykładowego badania brzmi: rola polityczna Rady Unii Europejskiej w systemie instytucjonalnym Unii słabnie, ze względu na zwiększenie liczby państw członkowskich i wzmocnienie pozycji Rady Europejskiej. Poniżej wskazane zostaną teorie i metody, dzięki którym można tę hipotezę zweryfikować, ujęte następnie w propozycję spójnych założeń badawczych. 4. Teorie i metody w badaniu pozycji Rady w systemie instytucjonalnym UE Zanim niektóre ze wskazanych powyżej problemów i pytań badawczych zostaną kolejno poddane teoretyczno-metodologicznej analizie, należy wskazać te elementy różnych teorii integracji europejskiej, które mogą znaleźć zastosowanie w przykładowym badaniu. W ślad za Antje Wiener i Thomasem Diezem, warto zauważyć zalety podejścia do ogółu teorii jako skrzynki z narzędziami, z których każde ma właściwe sobie zastosowanie 38. Każda teoria może ukazywać inne aspekty przedmiotu 37 Można również analizować wpływ zmian dotyczących innych instytucji, np. wzmocnienia PE, jednak na potrzeby niniejszych rozważań wystarczy ograniczenie do międzyrządowego segmentu systemu instytucjonalnego UE. 38 If ( ) we assume that approaches can have different purposes ( ), then it is possible to see different approaches adding to a larger picture without being combined into a single, grand theory. T. Diez, A. Wiener, Introducing the Mosaic of Integration Theory, [w:] A. Wiener, T. Diez (red.), dz. cyt., s. 16 17. 13

badania, różne wymiary działań Unii Europejskiej i jej instytucji. Do badacza należy decyzja, które z nich uwydatnić, wybierając tę, a nie inną teorię. Cenną wskazówką w tym zakresie może być podział teorii integracji europejskiej zaproponowany przez Wiener i Dieza. Dzielą je oni, według funkcji, na wyjaśniającorozumiejące, analityczno-opisowe oraz krytyczno-normatywne. Ponadto wyróżniają trzy obszary badań: struktury politycznej (polity), realizowanych polityk (policy) oraz polityki (politics). W badaniu funkcjonowania Rady szczególnie ważny będzie ten ostatni obszar, do którego wspomniani autorzy przypisują m.in. instytucjonalizm racjonalnego wyboru i konstruktywizm społeczny (jako podejścia wyjaśniające), zarządzanie wielopoziomowe (analiza i opis), jak również pełniące funkcję krytyczną i normatywną podejścia gender i normatywną teorię polityki. Pozycję i strukturę Rady zakwalifikować można natomiast do obszaru polity, gdzie Wiener i Diez wskazują na neofunkcjonalizm i liberalne podejście międzyrządowe jako teorie dążące do wyjaśniania i zrozumienia. W pozostałych dwóch funkcjach wymieniają te same teorie, co w obszarze politics, dodając jedynie, jako podejście normatywne, federalizm 39. Liberalne podejście międzyrządowe zawiera w sobie teorię formowania preferencji narodowych, negocjacji międzyrządowych oraz wyboru instytucjonalnego. Przy ich wykorzystaniu można próbować doszukiwać się przesłanek osłabienia roli politycznej Rady. Instytucjonalizm racjonalnego wyboru daje podstawy do poszukiwania instrumentalnych motywów przenoszenia polityki do Rady Europejskiej, zaś instytucjonalizm historyczny ukazuje ten proces jako konsekwencję wcześniejszych decyzji. Analiza wielopoziomowa pozwala na rozważanie wpływu przeobrażeń sposobu rządzenia na poziomie krajowym na zmiany instytucjonalne na poziomie ponadnarodowym. Konstruktywizm społeczny kładzie nacisk na potencjalnie odmienne normy obowiązujące w RUE i Radzie Europejskiej, zwłaszcza biorąc pod uwagę wielowarstwową strukturę tej pierwszej i potencjał wytwarzania się w niej nowej tożsamości w wyniku socjalizacji. Również podejście dyskursywne może być pomocne w zidentyfikowaniu przyczyn omawianego procesu i określeniu jego dalszego prawdopodobnego przebiegu 40. 39 A. Wiener, T. Diez, Taking Stock of Integration Theory, [w:] A. Wiener, T. Diez (red.), dz. cyt., s. 245. 40 Zob. poszczególne rozdziały A. Wiener, T. Diez (red.), dz. cyt. 14

Konceptualizacja pojęcia rola polityczna można dokonać na różne sposoby. Przykładowo, odwołując się do podziału funkcji Rady zaproponowanego przez Neilla Nugenta, można utożsamić rolę polityczną z funkcją mediacyjną 41. Wydaje się jednak, że korzystniejsze będzie nieco inne ujęcie, odwołujące się liberalnego podejścia międzyrządowego. Zgodnie z nim, ukształtowane na poziomie narodowym preferencje przenoszone są na poziom unijny, gdzie dochodzi do negocjacji 42. W ich wyniku podejmowane są decyzje, można więc uznać, że to właśnie stanowi polityczną część procesu decyzyjnego. Tym samym, wypełnianie przez instytucję międzyrządową roli politycznej oznaczać będzie, że na jej forum odbywają się negocjacje na wysokim szczeblu co wyklucza z tej roli uzgodnienia między urzędnikami oddelegowanymi do grup roboczych i komitetów. W przypadku Rady rozpatrywane będę jedynie posiedzenia na poziomie ministerialnym. Słabnięcie tak rozumianej roli politycznej Rady może mieć różne przejawy. Najbardziej czytelnym będzie zmniejszająca się polityzacja procesu decyzyjnego w Radzie, zgodnie ze wspomnianymi wcześniej badaniami Häge i Nilssona. Pod względem etodologicznym, stwierdzenie niższej polityzacji musiałoby zapewne wyglądać analogicznie, jak u tych autorów (zob. wyżej) i opierać się na metodach statystycznych. Drugim przejawem byłby przebieg spotkań Rady wskazujący na brak możliwości prowadzenia negocjacji na tym forum. Znaczenie może tu mieć formalizacja posiedzeń sprowadzających się nierzadko do odczytywania przez poszczególne delegacje przygotowanych zawczasu stanowisk 43. Co należałoby w tej sytuacji zbadać, to otwartość na uzgodnienia w Radzie Europejskiej. Odwołanie do konstruktywizmu społecznego mogłoby stanowić podstawę do poszukiwania takich elementów normatywnych obecnych w pierwszej instytucji, które utrudniają wypełnianie przez nią roli politycznej. Takie badania wymagają użycia metod jakościowych, takich jak analiza treści wystąpień i dokumentów oraz wywiady, o ile ich przeprowadzenie będzie możliwe na tak wysokim poziomie. Porównawcza analiza instytucjonalno-prawna pozwoli na wyodrębnienie norm prawnych mających wpływ na 41 N. Nugent, dz. cyt., s. 139. 42 Mówiąc ściśle, Andrew Moravcsik używa słowa bargaining, targowanie się, które oznacza jeden z możliwych trybów negocjacji. Krótkie omówienie podstawowych założeń liberalnego podejścia międzyrządowego zob. K. Ławniczak, Przyczyny modernizacji Unii Europejskiej z punktu widzenia państw członkowskich, [w:] K.A. Wojtaszczyk (red.), Modernizacja Unii Europejskiej, Warszawa 2011, s. 117 120. Zob. szerzej: A. Moravcsik, F. Schimmelfennig, dz. cyt. 43 N. Nugent, dz. cyt., s. 159. 15

odmienne funkcjonowanie Rady i Rady Europejskiej, znajdujących się np. w regulaminach wewnętrznych tych instytucji. Zastanawiając się nad ewentualnym wpływem rozszerzenia na wypełnianie roli politycznej przez Radę Unii Europejskiej, należy odróżnić dwa jego aspekty. Po pierwsze, zwiększenie liczby państw członkowskich oznacza inny podział głosów czy nowe możliwości koalicyjne, jak również sprawia, że spotkania różnych ciał Rady, w tym posiedzenia ministrów, odbywają się w blisko dwukrotnie liczniejszym gronie niż przed 2004 r. Po drugie, nowe państwa członkowskie są młodymi demokracjami, w których wciąż przeobrażeniom ulegają systemy partyjne, kształtuje się dopiero demokratyczna kultura polityczna, krystalizuje się stopniowo rzeczywisty podział władzy, stosunki w ramach władzy wykonawczej i między nią a legislatywą etc. Wszystko to może mieć konsekwencje na poziomie unijnym. Pierwszy aspekt można badać na różne sposoby. Instytucjonalizm racjonalnego wybory stanowi dobry punkt wyjścia dla rozważenia konsekwencji zmian w procesie decyzyjnym związanych z rozszerzeniem. Uznanie, że w większym gronie państw trudniej o kompromis na szczeblu ministerialnym, prowadzi do przypuszczenia, że decyzje usiłuje się podejmować na niższych szczeblach Rady, a w razie potrzeby politycznych ustaleń przenosi się je albo do Rady Europejskiej, albo na nieformalne konsultacje w węższym gronie. Zarówno metody ilościowe, jak i jakościowe mogą znaleźć tu zastosowanie. Z innej perspektywy, głownie na podstawie jakościowej analizy treści lub obserwacji, można próbować zidentyfikować zmiany w przebiegu posiedzeń związane z ograniczeniem czasu, którym dysponują poszczególne delegacje. Posiłkując się analizą dyskursu, badacz może wykryć elementy wskazujące na obecność realnych negocjacji lub ich brak. Porównawcza analiza systemów politycznych pozwoliłaby na wyszczególnienie różnic w sytuacji reprezentantów starych i nowych państw członkowskich w Radzie UE. Szczególnie istotne są tu dwie płaszczyzny: relacje w ramach egzekutywy, między szefami rządów a ministrami, oraz względny poziom kompetencji ministrów i urzędników oddelegowanych do grup roboczych czy komitetów. Można założyć, że przy małej samodzielności i niewystarczającej kompetencji ministrów z nowych krajów korzystniejsze dla tych państw jest albo negocjowanie na szczeblu szefów rządów, albo 16

uzgadnianie spraw na poziomie urzędniczym. Istotne jest również określenie, czy przybywają oni na posiedzenia z mandatem uprzednio sztywno określonym przez premiera lub na posiedzeniu rządu, czy też dysponują jedynie ogólnymi wytycznymi. Należy również rozważyć, czy poza rozszerzeniem istnieją inne przyczyny odsuwania negocjacji od ministrów. Po raz kolejny pomocne będzie tu odwołanie się do analizy porównawczej, jak również metody process tracing, wspomnianej wyżej przy omawianiu artykułu Arne Niemanna. Należałoby zwrócić uwagę zarówno na specyfikę rozwoju Unii Europejskiej w ostatnich latach, jak i ewentualne zmiany w funkcjonowaniu polityki na szczeblu krajowym w starych państwach członkowskich. Wzmocnienie Rady Europejskiej należy w pierwszej kolejności opisać, odwołując się do analizy instytucjonalno-prawnej i mikrosystemowej. Stanowić to będzie podstawę do dalszych rozważań. Aby wykazać, że to Rada Europejska przejmuje od RUE wypełnianie roli politycznej, należy zwrócić uwagę na motywy wzmocnienia. Odwołując się do instytucjonalizmu racjonalnego wyboru, być może z użyciem metod formalnych, należałoby wykazać interes państw w przenoszeniu kluczowych decyzji na wyższy poziom. Można tu również zwrócić uwagę na interes samych ministrów, skłaniający ich do unikania zaangażowania w decyzje, tak jak robił to Frank Häge w przypadku analizy przekazywania decyzji ministrom przez urzędników. Instytucjonalizm historyczny wskazywać będzie na to, jak budowanie nowych form współpracy poza metodą wspólnotową i stopniowa formalizacja szczytów szefów państw i rządów Unii doprowadziły w nieprzewidziany sposób do przeniesieniu ciężaru odpowiedzialności politycznej na Radę Europejską. Ucieczka od metody wspólnotowej może też być traktowana jako przejaw braku zaufania do własnych urzędników o janusowym obliczu, o ile osadzimy analizę w paradygmacie konstruktywistycznym. W obu przypadkach zastosowanie znajdą metody jakościowe, w tym metoda narracyjna, analiza dokumentów i wywiady. Skutki wzmocnienia Rady Europejskiej mogą być obserwowane przy użyciu studium przypadku, na przykład aktualnych wydarzeń związanych z kryzysem gospodarczo-finansowym. Analiza dyskursu w mediach wokół kolejnych spotkań na szczycie, konkluzji i innych oficjalnych dokumentów, wypowiedzi polityków etc. oraz porównanie ich z przyjętymi później rozwiązaniami prawnymi może wskazać odpowiedź na pytanie: gdzie podejmowane są realne decyzje? 17

Ustalenia z wcześniejszych części mogą pomóc w stwierdzeniu, czy polityczne słabnięcie Rady Unii Europejskiej to trend, który będzie kontynuowany, czy też stan przejściowy. Ocena wpływu zaobserwowanych zmian na funkcjonowanie systemu politycznego to inny praktyczny rezultat badania. Należy w tym miejscu poczynić istotne zastrzeżenie. Studia europejskie są otwarte na wiele rozmaitych teorii i metod, co zademonstrowano wyżej na licznych przykładach. Pragnąc zachować spójność pracy, badacz nie może jednak używać dowolnych podejść do każdego poruszanego problemu badawczego niezależnie od siebie. Po pierwsze, należy wziąć pod uwagę to, co David Marsh i Paul Furlong nazywają skórą, a nie swetrem 44, czyli ontologiczne i epistemologiczne podstawy teorii. Na przykład, ze względu na odmienne stanowiska w tych kwestiach próba łączenia w jednym badaniu instytucjonalizmu racjonalnego wyboru i konstruktywizmu objaśniającego (postpozytywistycznego), skazana będzie na niepowodzenie 45. Po drugie, wybranie i jasne określenie wiodącej teorii w pracy zmusza badacza do większej dyscypliny, co korzystnie wpływa na jasność wywodu. Poniżej zostaną krótko omówione założenia badania uwzględniające te zastrzeżenia. 5. Rola polityczna Rady Unii Europejskiej w systemie instytucjonalnym Unii założenia badania w paradygmacie racjonalistycznym Jak można zaobserwować zarówno w publikacjach zaprezentowanych w pierwszej części, jak i omawianych dalej problemach badawczych, w badaniach nad częściami składowymi systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej dominują różne odmiany nowego instytucjonalizmu, w szczególności instytucjonalizm racjonalnego wyboru i socjologiczny, czerpiący z konstruktywizmu społecznego i dlatego nazywany niekiedy instytucjonalizmem konstruktywistycznym. Wybranie dla przykładowego badania instytucjonalizmu racjonalnego wyboru jako głównego podejścia, z elementami innych teorii w roli pomocniczej, wydaje się najkorzystniejsze. Liberalne podejście międzyrządowe mieści się w paradygmacie racjonalistycznym, stąd zaprezentowana wyżej konceptualizacja roli politycznej jest 44 Zob. D. Marsh, P. Furlong, Skóra, a nie sweter: ontologia i epistemologia w politologii, [w:] D. Marsh, G. Stoker (red.), dz. cyt. 45 Jak wyżej wspomniano, istnieje jednak między tymi podejściami, w ich mniej radykalnych nurtach, pole do dialogu i konfrontacji, zob, J. Jupille, J.A. Caporaso, J.T. Checkel, dz. cyt. 18

spójna z przyjętymi założeniami. W przypadku wybrania opcji konstruktywistycznej, konieczne byłoby odmienne zdefiniowanie tego pojęcia. Konsekwencje rozszerzenia dla procesu decyzyjnego będą z perspektywy instytucjonalizmu racjonalnego wyboru analizowane głównie przez uwzględnienie nowych elementów rachunku korzyści i kosztów, które muszą być uwzględniane przez aktorów w nim uczestniczących. Przykładowo, można wykazać korzyści, jakie nowym państwom członkowskim daje depolityzacja decyzji w Radzie, opierając się na badaniach ilościowych uwzględniających czynniki materialne, determinujące preferencje tych krajów, oraz normy formalne i relacje międzyinstytucjonalne. Istotne znaczenie mają tu również nowe możliwości koalicyjne i odmienny podział głosów, które z kolei mogą mieć wpływ na dążenie do depolityzacji ze strony zarówno starych, jak i nowych państw członkowskich. Wsparciem w tej części będą metody nauk prawnych i ekonomicznych oraz analiza funkcjonowania rządu i administracji w krajach ostatniego rozszerzenia (2004 2007). Uwzględniając wnioski z tej części, można następnie próbować wyjaśnić przesunięcie negocjacji ku Radzie Europejskiej. Korzyści z tego można wykazać za pomocą metod formalnych i sięgając do teorii gier. Jednocześnie, elementy instytucjonalizmu historycznego (w jego bliższym racjonalnemu wyborowi ujęciu) posłużą uzasadnieniu trwałości zaobserwowanego trendu. Można również doszukiwać się instrumentalnych przesłanek rozwoju współpracy poza metodą wspólnotową, do których angażowana jest Rada Europejska. W ten sposób, utrzymując się w paradygmacie racjonalistyczno-materialistycznym, można zweryfikować postawioną hipotezę. Podsumowanie W artykule tym pokazano różnorodność podejść teoretycznych i metodologicznych, które mogą znaleźć zastosowanie w badaniach różnych aspektów funkcjonowania Rady Unii Europejskiej. Wyodrębniono szereg obszarów badań dotyczących zarówno wewnętrznej struktury Rady i podejmowania decyzji w tej instytucji, jak i jej relacji z innymi istotnymi częściami unijnego systemu instytucjonalnego. Następnie zaprezentowano osiem prac badawczych, które podejmowały problemy zawierające się w niektórych z tych obszarów. Pozwoliło to zobrazować praktyczne przesłanki i konsekwencje wyboru właściwych teorii i metod do 19

danego zagadnienia. W dalszej części opracowania sformułowano hipotezę odnoszącą się do pozycji Rady w systemie instytucjonalnym UE, wysuwając przypuszczenie, że pozycja ta zmienia się w taki sposób, iż rola polityczna RUE traci na znaczeniu. Powyższa hipoteza oraz wysnute z niej problemy i pytania badawcze zostały następnie poddane analizie wskazującej na najbardziej użyteczne dla ich wyjaśnienia podejścia teoretyczno-metodologiczne. Na tej podstawie zaproponowano przykładowe założenia badania utrzymanego w paradygmacie racjonalistycznym. Warto mieć na uwadze, że bardzo często istnieje wiele możliwych podejść do tego samego tematu. Ukazana tu różnorodność narzędzi, które można zastosować w badaniu instytucji Unii Europejskiej, pozwala na formułowanie i weryfikowanie rozmaitych hipotez. Istotny jest taki ich dobór, który pozwoli na wyciąganie wartościowych poznawczo wniosków. 20

Bibliografia Chodubski A. J., Wstęp do badań politologicznych, Gdańsk 2008 Costello R., Does Bicameralism Promote Stability? Inter-institutional Relations and Coalition Formation in the European Parliament, [w:] West European Politics 2011, nr 1. Czaputowicz J., Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2008 Diez T., Wiener A., Introducing the Mosaic of Integration Theory, [w:] European Integration Theory, A. Wiener, T. Diez (red.), Oxford 2009. European Integration Theory, A. Wiener, T. Diez (red.), Oxford 2009. Follesdal A., Hix S., Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik, [w:] Journal of Common Market Studies 2006, nr 3. Freeden M., Thinking politically and thinking about politics: language, interpretation, and ideology, [w:] Political Theory. Methods and Approaches, D. Leopold and M. Stears (red.), Oxford 2008 Häge F. M., Politicising Council Decision-making: The Effect of European Parliament Empowerment, [w:] West European Politics 2011, nr 1 Hix S., Høyland B., The Political System of the European Union, Basingstoke 2011. Jupille J., Knowing Europe: Metatheory and Methodology in European Union studies, [w:] Palgrave Advances in European Union Studies, M. Cini, A.K. Bourne (red.), Basingstoke 2005. Jupille J., Caporaso J.A., Checkel J.T., Integrating Institutions: Theory, Method, and the Study of the European Union, ARENA Working Papers 2002, nr 27. Lewis J., The Janus Face of Brussels: Socialization and Everyday Decision Making in the European Union, [w:] International Organization 2005, nr 3. Ławniczak K., Przyczyny modernizacji Unii Europejskiej z punktu widzenia państw członkowskich, [w:] Modernizacja Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red.), Warszawa 2011 Marsh D., Furlong P., Skóra, a nie sweter: ontologia i epistemologia w politologii, [w:] Teorie i metody w naukach politycznych, D. Marsh, G. Stoker (red.), Kraków 2006. 21