Aktywni obywatele świadome społeczeństwo Nieważność decyzji administracyjnej Rzeszów 2012 1
Podkarpacki Ośrodek Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego ul. Fredry 4/58 35-959 Rzeszów tel/fax (0-17) 86 20 122 porso@poczta.onet.pl www.porso.cba.pl Broszura opracowana przez Natalię Soję Publikacja finansowana przez Szwajcarię w ramach szwajcarskiego programu współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej 2
Nieważność jest instytucją procesową przewidzianą w art. 156 i n. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Przesłanki nieważności decyzji zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 156 1 kpa. Zgodnie z ww. przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. Wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. 2. Wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. 3. Dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. 4. Została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. 5. Była niewykonalna w dniu jej wydana i jej niewykonalność ma charakter trwały. 6. W razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. 7. Zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. 3
Decyzja administracyjna dotknięta jedną z ww. wad korzysta z tzw. domniemania ważności. Oznacza to, że do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego wywołuje ona skutki prawne i wiąże organy państwowe. Od instytucji wznowienia postępowania (przewidzianej w art. 145 i n. kpa) instytucje nieważności odróżnia charakter wad. Przy wznowieniu postępowania mamy do czynienia z wadami o charakterze procesowym. Przy instytucji nieważności z wadami o charakterze materialnoprawnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone odnośnie wydanych decyzji, postanowień co do których na mocy art. 126 Kpa może zostać wniesione zażalenie oraz postanowień, które stwierdzają niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia (art. 134 kpa). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być natomiast prowadzone odnośnie dokonanych przez organ czynności materialno-technicznych oraz wydanych przez niego zaświadczeń. 4
Postępowanie w sprawie nieważności może dotyczyć zarówno aktów prawnych, które są już ostateczne (czyli np. takich odnośnie których nie został wniesiony środek odwoławczy), jak również tych, które ostateczne jeszcze nie są. Odnośnie decyzji (postanowień), co do których wniesiono odwołanie (zażalenie) należy podkreślić, że organ odwoławczy rozstrzygając sprawę na pewno nie orzeknie biorąc pod uwagę przepis art. 156 kpa. Zgodnie bowiem z utartym orzecznictwem sądów administracyjnych organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie rozstrzygnąć, czy decyzja (postanowienie) zostały wydane przez organ I instancji zgodnie z przepisami procedury administracyjnej oraz prawa materialnego. W wyroku z dnia 24 lipca 1998 r., sygnatura III są 642/97 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł Tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 1 kpa. Wynika to z faktu, ze organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 1 kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno 5
z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 kpa i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 1 kpa. WAŻNE: Warunkiem wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) nie jest wcześniejsze wniesienie odwołania (zażalenia) od rozstrzygnięcia zawartego w akcie administracyjnym. WAŻNE: W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji (postanowienia) organ właściwy w sprawie nie może dokonać jej merytorycznego rozpoznania i orzec co do meritum. Zgodnie z art. 157 Kpa postępowanie w sprawie nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organem właściwym w sprawie jest organ wyższego stopnia (te są wymienione w art. 17 kpa). W przypadku, gdy 6
decyzja (postanowienie) zostało wydane przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze właściwy w sprawie będzie ten sam minister i to samo SKO. WAŻNE: Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności zawsze zapada w formie decyzji (chyba że wnosimy o stwierdzenie nieważności postanowienia, wówczas właściwy organ orzeka postanowieniem). WAŻNE: Nie stwierdza się nieważności decyzji (postanowienia) z powodu: wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości; gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; jeśli została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 7
jeśli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa; jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takich przypadkach organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia, ze zaskarżona decyzja (postanowienie) była wydana z naruszeniem prawa oraz wskaże okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (postanowienia) Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Nieważność de facto orzekana jest wyłącznie wówczas, gdy organ właściwy w sprawie po wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że dana decyzja bez wątpienia jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 1 kpa, a tj.: 8
Niewłaściwość organu Jedynie organ administracji, działający na podstawie ustawowo nadanych mu kompetencji, może trwale regulować określone sfery aktywności człowieka. Tym samym zawsze wówczas, gdy organ orzeka w sprawie, w której według przepisów prawa materialnego (ewentualnie procesowego) nie jest właściwy, istnieje przesłanka do stwierdzenia nieważności wydanego przez niego aktu. W wyroku z dnia 7 października 1982 r., sygnatura II SA 1119/82 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: W myśl art. 156 1 pkt 1 kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.. W przypadku rozstrzygnięcia w drodze decyzji sprawy, która nie jest sprawą administracyjną, tylko np. powinna być dochodzona w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, nie mamy do czynienia z nieważnością takiej decyzji z powodu niewłaściwości organu. W takim przypadku wydana decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej, 9
a zatem mamy do czynienia z drugą przesłanką stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 1 pkt 2 kpa, a tj.: Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa H. Poleszak (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984, nr 1 str. 22-23), na którego w Komentarzu aktualizowanym do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/El 2012 powołuje się Małgorzata Jaśkowska, przedstawił następujące wyjaśnienia odnośnie braku podstawy prawnej wydanej decyzji: - wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej, - wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych, - oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie, - wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, 10
- wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, - decyzja oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, - decyzja oparta na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym, Rażące naruszenie prawa jest pojęciem nieostrym. Dlatego też trudno przewidzieć, czy określone zdarzenie prawne organ właściwy zakwalifikuje jako rażące naruszenie prawa, czy też nie. Taka nieostrość pozwala przyjąć, że wszystkie inne niż ww. sytuacje naruszenia podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji powinny zostać zakwalifikowane jako działanie organu z rażącym naruszeniem prawa. Małgorzata Jaśkowska w Komentarzu aktualizowanym do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/El 2012 przywołuje dwa stanowiska odnośnie terminu rażące naruszenie prawa. Pierwsze z nich jest następujące: 11
(...) rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne.. Drugie odnosi się do kwestii skutków, jakie niesie za sobą wydany akt administracyjny. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.. WAŻNE: W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż w przypadku odmiennego interpretowania przez organy określonej normy prawnej nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy powinny być skonstruowane w sposób jasny i przejrzysty, tak, aby ich wykładnia przez wszystkich była taka sama. W przypadku, gdy przepis może być interpretowany w sposób odmienny nie można zarzucić organowi wydającemu decyzję, że określonej interpretacji dokonał wadliwie/nieprawidłowo. 12
Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy Zasadą w procedurze administracyjnej jest trwałość decyzji. Decyzje mogą być wzruszane jedynie w przypadkach określonych w kpa. Co do zasady ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez organ nie jest możliwe (chyba że wcześniej nastąpiło uchylenie decyzji w trybie przewidzianym np. w art. 154, art. 155 lub 151 kpa ). Istnieją wątpliwości i kontrowersje odnośnie możliwości ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w której postępowanie było niegdyś prowadzone i zostało zakończone decyzją o umorzeniu postępowania. Należałoby jednak zgodzić się z poglądem, iż w takim przypadku wydana w sprawie druga decyzja nie będzie dotknięta nieważnością z uwagi na fakt, iż rozstrzyga ją co do istoty. Skierowanie decyzji o osoby niebędącej stroną Przesłanki tej nie można mylić z kwestią wadliwego doręczenia. Przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy organ administracji w drodze decyzji nadał określonemu podmiotowi 13
pewne uprawnienia (lub nałożył na niego obowiązki), podczas gdy te powinny dotyczyć kogoś innego (innego podmiotu). De facto chodzi tu o kwestię wadliwego oznaczenia strony postępowania. W wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygnatura II OSK 674/07 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł: W przypadku, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wada, o której mowa w art. 156 1 pkt 4 kpa. W przypadku zaś wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo.. WAŻNE: Nie jest nieważna decyzja w której strona została określona w sposób niepełny (np. Anna Nowak-Kowalska została w decyzji określona jako Anna Nowak). 14
Niewykonalność decyzji Niewykonalność decyzji aby można było stwierdzić nieważność ma istnieć w dniu jej wydania i mieć charakter trwały. Wystąpienie tej przesłanki później, tj. po dniu wydania decyzji, nie skutkuje stwierdzeniem nieważności. Decyzja jest wówczas trwale niewykonalna, kiedy nigdy nie zaszła i nie zajdzie możliwość skorzystania przez podmiot z nadanych mu w decyzji praw lub wykonania nałożonego w niej obowiązku. Także odnośnie tej przesłanki nieważności istnieją kontrowersje w orzecznictwie i różne stanowiska (por. Małgorzata Jaśkowska w Komentarzu aktualizowanym do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/El 2012). Dla jednych niewykonalność decyzji występuje wówczas, gdy brak jest możliwości technicznych, jak i prawnych jej wykonania (tj. gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy skutkujące niemożliwością wykonania decyzji). Dla drugich niewykonalność decyzji występuje wyłącznie wówczas, gdy brak jest ww. możliwości technicznych. 15
WAŻNE: Nie stanowią powodu niewykonalności przeszkody finansowe, trudności techniczne ani niechęć stron postępowania do wykonania decyzji (np. ich poczucie krzywdy lub wewnętrzne przekonanie, ze organ się pomylił ). Czyn zagrożony karą Chodzi o taką sytuację, kiedy czynność powzięta w wykonaniu uprawnienia/obowiązku wynikającego z decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą. Przez czyn zagrożony karą należy rozumieć przestępstwo, wykroczenie, czy też jakikolwiek inny czyn zagrożony sankcją karną czy też administracyjną. Nieważność z mocy przepisu szczególnego Przepisem szczególnym jest tu przepis prawa materialnego. Przepis prawa materialnego musi jednakże w sposób wyraźny stanowić, iż wydanie decyzji w określonych przypadkach będzie skutkować stwierdzeniem jej nieważności. 16