KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Udział społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej Dyrektywy Wodnej Maj 2004 Elżbieta Berkowska Informacja Nr 1045 W preambule Ramowej Dyrektywy Wodnej wyraźnie podkreślono, że sukces dyrektywy, uzależniony jest m.in. od zaangażowania opinii publicznej. Tematyka udziału społeczeństwa we wdrażanie dyrektywy uwzględniona została w przepisach artykułu 14 i w załączniku VII do dyrektywy. W niniejszej informacji omówione zostały podstawowe formy udziału społeczeństwa wymienione w dyrektywie takie jak: dostęp społeczeństwa do informacji i materiałów źródłowych, konsultacje społeczne i aktywny udział społeczeństwa. Szczególną uwagę zwrócono na obowiązek władz odpowiedzialnych w sprawach gospodarki wodnej umożliwienia społeczeństwu i zachęcania go do udziału w procesie wdrażania wymagań dyrektywy, a także na potencjalne korzyści wynikające z aktywnego zaangażowania się społeczeństwa w powyższy proces.
BSiE 1 Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (OJ L 327, 22.12.2000), zwana Ramową Dyrektywą Wodną, określa ramowy program działań na rzecz ochrony wód w państwach Wspólnoty. Głównym celem dyrektywy jest zapewnienie ochrony wszystkich rodzajów wód 1 na terenie Wspólnoty. Cel ten będzie realizowany poprzez: zapobieganie dalszej degradacji wód, poprawę jakości ekosystemów wodnych i lądowych, stałe ograniczenie zanieczyszczenia wód podziemnych oraz promowanie zrównoważonego korzystania z wód. W dyrektywie założono, że powyższe działania przyczynią się ponadto do: złagodzenia skutków powodzi i susz, odpowiedniego zaopatrzenia w wodę dobrej jakości ze źródeł powierzchniowych i podziemnych, ochrony wód terytorialnych i morskich oraz wypełnienia zobowiązań wynikających z porozumień międzynarodowych dotyczących ochrony przed zanieczyszczeniem środowiska morskiego. Docelowo wymagany stan wód powierzchniowych i podziemnych określany jako dobry 2 powinien być osiągnięty przez wszystkie państwa członkowskie nie później niż 15 lat od chwili wejścia w życie dyrektywy, tj. do 2015 roku. Problematyka udziału społeczeństwa w Ramowej Dyrektywie Wodnej uwzględniona została przede wszystkim w punktach 14 i 46 preambuły, następnie w artykule 14 oraz załączniku VII dyrektywy. W preambule wyraźnie podkreślono, że sukces niniejszej dyrektywy, czyli osiągnięcie założonych w niej celów, uzależnione jest m.in. od zaangażowania opinii publicznej. Dla zapewnienia udziału ogółu społeczeństwa konieczne jest natomiast dostarczenie odpowiedniej informacji o planowanych działaniach w zakresie gospodarowania wodą w dorzeczu. Szczególną rolę w zakresie udziału społeczeństwa przypisano użytkownikom wód. Bardziej szczegółowe wymagania dotyczące udziału społeczeństwa we wdrażaniu niniejszej dyrektywy zawarte zostały w artykule 14. W myśl przepisów tego artykułu, państwa członkowskie zostały zobowiązane do zachęcania wszystkich zainteresowanych stron do aktywnego udziału we wdrażaniu dyrektywy. W szczególności dotyczyć to ma opracowywania, przeglądu i uaktualniania planów gospodarowania wodami w obszarach dorzeczy. Państwa członkowskie ponadto mają zapewnić, że dla każdego obszaru dorzecza zostaną opublikowane i udostępnione społeczeństwu następujące dokumenty: harmonogram i program prac związanych z tworzeniem planu gospodarowania wodami w dorzeczu, z uwzględnieniem działań, które należy wprowadzić w drodze konsultacji, co najmniej trzy lata przed rozpoczęciem okresu, do którego plan się odnosi; tymczasowy przegląd istotnych problemów gospodarki wodnej określonych dla danego dorzecza, co najmniej dwa lata przed rozpoczęciem okresu, do którego plan się odnosi; projekt planu gospodarowania wodami w dorzeczu, co najmniej rok przez rozpoczęciem okresu, do którego plan się odnosi. Dokumenty źródłowe i informacje wykorzystywane do opracowywania projektu planu gospodarowania wodami w dorzeczu mają być zgodnie z dyrektywą udostępniane zainteresowanym stronom na ich wniosek. Dla zapewnienia aktywnego udziału społeczeństwa i kon- 1 Wody, śródlądowe, podziemne, wody przejściowe, przybrzeżne oraz wody morskie. 2 Dobry stan wód powierzchniowych oznacza stan osiągnięty przez część wód powierzchniowych, jeżeli zarówno jej stan ekologiczny, jak i chemiczny określony jest jako co najmniej dobry. Dobry stan wód podziemnych oznacza stan osiągnięty przez część wód podziemnych, jeżeli zarówno jej stan ilościowy, jak i chemiczny jest określany jako co najmniej dobry (art. 2 pkt 18 i 20 dyrektywy).
2 BSiE sultacji państwa członkowskie mają przeznaczyć co najmniej sześć miesięcy na składanie pisemnych uwag do dokumentów źródłowych wykorzystywanych do opracowywania powyższych planów. Załącznik VII dyrektywy zawiera szczegółowy wykaz elementów składających się na plan gospodarowania wodami w dorzeczu. Jednym z nich jest podsumowanie podjętych działań na rzecz informowania społeczeństwa i konsultacji publicznych, wyników tych działań i dokonanych na ich podstawie zmian. Plan gospodarowania wodami w dorzeczu zawierać powinien także informacje gdzie i w jaki sposób można uzyskać dokumenty źródłowe i informacje służące do jego opracowywania. Wymagania dotyczące udziału społeczeństwa regulują również inne przepisy prawa wspólnotowego m.in. dyrektywa 2001/42/WE w sprawie strategicznych ocen oddziaływania na środowisko, a także Konwencja z Aarhus 3, której Unia Europejska jest stroną. Pojęcie udział społeczeństwa w rozumieniu Ramowej Dyrektyw Wodnej można zdefiniować jako umożliwienie społeczeństwu wpływania na proces opracowywania planów i programów wymienionych w dyrektywie oraz na wyniki ich wdrażania 4. W artykule 14 dyrektywa wskazuje na trzy następujące formy udziału społeczeństwa: dostęp społeczeństwa do informacji, konsultacje społeczne, aktywny udział społeczeństwa. Dostęp społeczeństwa do informacji Ramowa Dyrektywa Wodna zobowiązuje państwa członkowskie do udostępniania informacji oraz dokumentów źródłowych wykorzystywanych do opracowania planu gospodarowania wodami w dorzeczu wszystkim zainteresowanym. Zgodnie z wymaganiami dyrektywy informacje o punktach kontaktowych i procedurach uzyskania źródłowej dokumentacji i informacji powinny być zawarte w powyższym planie. Prawo do informacji musi być zagwarantowane społeczeństwu bez względu na to czy zamierza ono zaangażować się w sposób aktywny w proces wdrażania wymagań dyrektywy, czy też nie. Jak wynika z przepisów dyrektywy, informacje mają być udostępniane na wniosek samych zainteresowanych, co oznacza, że informacje te i dokumenty nie będą aktywnie rozpowszechniane przez władze odpowiedzialne za opracowanie planu gospodarowania wodami w dorzeczu, lecz sami zainteresowani muszą wykazać chęć uzyskania takiej informacji. Ważne jest aby dostarczana informacja była odpowiednia i pełna oraz czytelna dla ogółu społeczeństwa, a także dotarła do jak najszerszego grona odbiorców. Konsultacje społeczne Kolejną formą udziału społeczeństwa we wdrażaniu Ramowej Dyrektywy Wodnej są konsultacje społeczne, rozumiane jako proces, w którym społeczeństwo ma możliwość wniesienia uwag do opracowywanych przez właściwe władze dokumentów. Konsultacje są formą udziału społeczeństwa, która nie daje jej uczestnikom bezpośredniego udziału w procesie decyzyjnym, decydenci bowiem nie są zobowiązani do uwzględnienia uwag zgłoszonych w ramach konsultacji przez zainteresowane strony. Niemniej jednak, konsultacje mogą stanowić dla władz odpowiedzialnych za wdrażanie dyrektywy źródło nowych rozwiązań i pomysłów 3 Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. 4 Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektyw Wodnej w Polsce?, Przewodnik, WWF Polska, Warszawa 2004.
BSiE 3 opartych na doświadczeniu i wiedzy różnych grup interesu uczestniczących w tym procesie 5. Zatem z punktu widzenia prawidłowego wdrażania wymagań dyrektywy, a także prowadzenia racjonalnej gospodarki wodnej w dorzeczu, współpraca władz i poszczególnych grup interesu na tym polu jest jak najbardziej wskazana. Podobnie jak w przypadku dostępu społeczeństwa do informacji, przeprowadzenie konsultacji społecznych do opracowywanego planu gospodarowania wodami w dorzeczu jest obowiązkowe. Zatem władze odpowiedzialne za opracowanie i wdrożenie planu gospodarowania wodami w dorzeczu mają obowiązek powiadomienia społeczeństwa o przeprowadzanych konsultacjach oraz obowiązek umożliwienia zainteresowanym stronom zgłoszenia uwag do przygotowywanego planu w terminach przewidzianych w dyrektywie. Z uwagi na różnorodność zagadnień uwzględnianych przy opracowywaniu planu gospodarowania zasobami wodnymi istotne jest aby konsultacje społeczne objęły możliwie szeroką reprezentację społeczeństwa, a nie tylko zainteresowane strony. W dyrektywie zwrócono szczególną uwagę na harmonogram przeprowadzania konsultacji społecznych i udostępniania dokumentów niezbędnych do ich przeprowadzenia. Zgodnie z art. 13 plany gospodarowania wodami w dorzeczach mają być opublikowane najpóźniej 9 lat do chwili wejścia w życie dyrektywy. Wynika z tego, żeby spełnić wymagania zawarte w artykule 14, do końca 2006 roku winien być opublikowany harmonogram i program prac dla opracowywania programu gospodarowania wodami w zlewni rzecznej. Do końca 2007 roku powinien zostać opublikowany i udostępniony społeczeństwu tymczasowy przegląd istotnych zagadnień gospodarki wodnej w dorzeczu, a do końca 2008 roku projekt planu gospodarowania wodami w dorzeczu. Po opublikowaniu każdego z tych dokumentów winny zostać przeprowadzone konsultacje społeczne. Z punktu widzenia terminowego wdrażania wymagań dyrektywy istotne jest dotrzymanie powyższego harmonogramu udostępniania powyższych dokumentów zainteresowanym stronom tak aby umożliwić wszystkim zainteresowanym wypowiedzenie się na ich temat i wniesienie do nich uwag. Aby proces ten przebiegał sprawnie wskazane jest by proces angażowania społeczeństwa we wdrażanie wymagań dyrektywy rozpoczął się znacznie wcześniej niż w 2006 roku. Aktywny udział społeczeństwa Aktywny udział społeczeństwa rozumiany jest jako proces, który daje społeczeństwu możliwość wpływania na podejmowane decyzje poprzez dyskutowanie poszczególnych problemów oraz proponowanie własnych rozwiązań. Umożliwienie społeczeństwu aktywnego włączenia się w proces opracowywania i wdrażania planów gospodarowania wodami w dorzeczach wynika z przepisów dyrektywy. Aktywne uczestnictwo społeczeństwa może również obejmować wspólne podejmowanie decyzji, co jednak wykracza poza przepisy zawarte w dyrektywie. Od władz właściwych w sprawach gospodarki wodnej zależeć będzie w jakim stopniu zechcą podzielić się współodpowiedzialnością za podejmowane decyzje z wybranymi grupami interesu 6. Aktywne angażowanie społeczeństwa we wdrażanie wymagań dyrektywy, tak samo jak dostęp do informacji i obowiązek przeprowadzenia konsultacji, jest obowiązkiem władz. Przepis zawarty w artykule 14 mówiący, iż. państwa członkowskie zachęcają wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału we wdrażaniu niniejszej Dyrektywy oznacza, że władze odpowiedzialne za zarządzanie gospodarką wodną winny nie tylko umożliwić społeczeństwu aktywny udział w tym procesie, ale także zainteresować społeczeństwo taką aktywnością. Warto zwrócić uwagę, że nie jest możliwe ani też konieczne zapewnienie 5 Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektyw Wodnej w Polsce?, Przewodnik, WWF Polska, Warszawa 2004. 6 Tamże.
4 BSiE aktywnego udziału wszystkim zainteresowanym stronom. Istotne jest jednak aby umożliwić uczestnictwo w tym procesie reprezentatywnej grupie osób zainteresowanej aktywnym uczestnictwem. Aktywny udział społeczeństwa w opracowywaniu i wdrażaniu planu gospodarowania wodami w dorzeczu może polegać na: uczestnictwie pracach rad gospodarki wodnej oraz działających przy nich komisjach i grupach roboczych, spotkaniach władz regionalnych zarządów regionalnych gospodarki wodnej z grupami zainteresowań, samodzielnym wykonywaniem przez uczestników zadań określonych wspólnie z właściwymi władzami 7. Konsultacje społeczne oraz aktywny udział społeczeństwa we wdrażaniu wymagań Ramowej Dyrektywy Wodnej mogą przynieść szereg korzyści takich jak: sprawniejsze opracowanie i wdrażanie planów gospodarowania wodami w dorzeczach, wykorzystanie rozległej wiedzy, doświadczeń i osiągnięć naukowych (w tym rozwiązań nowatorskich, najlepszych dostępnych technik) oraz inicjatyw poszczególnych zainteresowanych stron przy opracowywaniu planu gospodarowania wodami w dorzeczu, uzyskanie dokładniejszych informacji o kluczowych problemach związanych z gospodarką wodną występujących w dorzeczu, efektywniejsze wykorzystanie narzędzi oraz środków finansowych niezbędnych do wdrożenia planów gospodarowania wodami w dorzeczach, społecznego wsparcia i akceptacji procesów podejmowania decyzji oraz współodpowiedzialności za nie, umożliwienie i usprawnienie procesu podejmowania decyzji uwzględniającego interesy wszystkich stron, podniesienia poziomu świadomości społecznej w zakresie problemów gospodarczych i ekologicznych danego dorzecza. Z wyjątkiem użytkowników wód, dyrektywa nie wskazuje, jakie grupy społeczne i zawodowe lub osoby powinny uczestniczyć w procesie wdrażania jej wymagań. W dyrektywie użyte zostały jedynie ogólne określenia jak ogół społeczeństwa oraz społeczeństwo, włączając użytkowników. W myśl definicji przyjętej w Konwencji z Aarhus, społeczeństwo to jedna lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy. Natomiast używane zamiennie pojęcia zainteresowana społeczność, grupa interesu lub uczestnik oznacza część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowaniu decyzji dotyczących ochrony środowiska, a w przypadku niniejszej dyrektywy również dotyczących gospodarki wodnej. Pojęcie to obejmuje zarówno tych członków społeczeństwa, którzy świadomie uczestniczą w działaniach dotyczących gospodarki wodnej, jak i jego członków nieświadomych tych działań i potencjalnych ich skutków. Szerokie grono odbiorców można zdefiniować jako członków społeczeństwa, którzy są w niewielkim stopniu zainteresowani daną kwestią i mają niewielki wpływ na jej wynik 8. Ważnym aspektem angażowania społeczeństwa we wdrażanie Dyrektywy Ramowej jest sprawozdawczość i ocena procesu wdrażania dyrektywy dokonana pod tym katem. Dyrektywa wymaga, aby w terminie 3 miesięcy od opublikowania planów gospodarowania wodami w 7 Elżbieta Niemirycz, Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej w Polsce? przewodnik, referat na seminarium Udział społeczeństwa we wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej, Warszawa, 16 luty 2004. 8 Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej Dyrektyw Wodnej w Polsce?, Przewodnik, WWF Polska, Warszawa 2004.
BSiE 5 dorzeczach, plany te oraz wszystkie inne uaktualnienia tych planów były przekazane do Komisji Europejskiej i innych zainteresowanych państw członkowskich. Jak już zostało powyżej wspomniane, zgodnie z załącznikiem VII, plan musi zawierać podsumowanie przedsięwziętych przez państwa członkowskie środków na rzecz informowania społeczeństwa i przeprowadzonych konsultacji publicznych oraz wyników tych konsultacji i dokonanych na ich podstawie zmian w planach. Ponadto w ciągu 3 lat od opublikowania każdego planu gospodarowania wodami w dorzeczu lub jego uaktualnienia, państwa członkowskie są zobowiązane do przedłożenia sprawozdania na temat postępu we wdrażaniu planowanego programu środków, w tym również (zgodnie z wymaganiami zawartymi w załączniku VII) działań podjętych na rzecz informowania społeczeństwa i przeprowadzonych konsultacjach publicznych oraz ich wyników. Dyrektywa nie podaje szczegółowych wytycznych angażowania społeczeństwa. Wybór sposobów włączenia społeczeństwa w proces wdrażania dyrektywy pozostawiony został państwom członkowskim. Za realizację postawionych w dyrektywie celów odpowiedzialne są władze właściwe w sprawach gospodarki wodnej w dorzeczach, zatem to one muszą zagwarantować dostęp społeczeństwa do informacji, przeprowadzenie konsultacji oraz zachęcać do uczestnictwa w tym procesie przedstawicieli zainteresowanych stron. Wypełnienie powyższego obowiązku będzie wymagało od władz wypracowania własnych sposobów angażowania społeczeństwa we wdrażanie wymagań dyrektywy, które będą miały nie tylko akceptację społeczną, a także wyzwolą chęć współdziałania zainteresowanych stron z władzami na tym polu. Warto w tym kontekście dodać, że udział społeczeństwa w tym przypadku jest całkowicie dobrowolny, a wkład społeczeństwa i potencjalne korzyści wynikające z jego zaangażowania się ten proces mogą być znaczące. Dlatego też, władze winny włożyć wysiłek w celu zachęcenia społeczeństwa w realizację zadań wynikających z dyrektywy. Podsumowanie W preambule Ramowej Dyrektywy Wodnej wyraźnie podkreślono, że jej sukces uzależniony jest m.in. od zaangażowania opinii publicznej. Dyrektywa przewiduje trzy formy udziału społeczeństwa w procesie wdrażania jej wymagań takie jak: dostęp społeczeństwa do informacji i dokumentów źródłowych, konsultacje społeczne oraz aktywny udział społeczeństwa. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do zagwarantowania obywatelom prawa do informacji i wniesienia uwag do opracowywanych planów gospodarowania wodami w dorzeczu, jak również do zachęcania zainteresowanych stron do włączenia się w ten proces w sposób aktywny. Wypełnienie powyższego obowiązku będzie wymagało od władz wypracowania własnych sposobów angażowania społeczeństwa, które będą miały nie tylko akceptację społeczną, a także wyzwolą chęć współpracy zainteresowanych stron z władzami na tym polu. Wkład społeczeństwa i potencjalne korzyści wynikające z jego zaangażowania się we wdrażanie wymagań dyrektywy mogą być znaczące.