WOJEWODA ZACHODNIOPOMORSKI NK-3.4131.89.2016.EM Szczecin, dnia 28 kwietnia 2016 r. ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) stwierdzam nieważność 1 ust. 2 i 2 uchwały Nr XIII/108/2016 Rady Miejskiej w Człopie z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia kierunków działania Burmistrza Miasta i Gminy Człopa dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenie elektronicznego rejestru zawieranych umów. Uzasadnienie W dniu 30 marca 2016 r. Rada Miejska w Człopie podjęła uchwałę Nr XIII/108/2016 w sprawie uchwalenia kierunków działania Burmistrza Miasta i Gminy Człopa dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenie elektronicznego rejestru zawieranych umów. Akt ten wpłynął do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie w dniu 13 kwietnia 2016 r. w załączeniu pisma Burmistrza Człopy znak: RG.0007.13.2016. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru stwierdził, iż 1 ust. 2 i 2 uchwały Nr XIII/108/2016 Rady Miejskiej w Człopie naruszają obowiązujący porządek prawny w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Argumentując powyższe stanowisko wskazania wymaga, że materialnoprawną podstawę podjęcia cyt. aktu stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Opierając się na tym unormowaniu Rada Miejska w Człopie w 1 ust. 2 oraz 2 kwestionowanego aktu postanowiła odpowiednio, że zasadniczym celem działań polegających na zwiększeniu przejrzystości wydatkowania środków publicznych jest wprowadzenie elektronicznego rejestru umów, zawieranych przez Gminę Człopa ( 1 ust. 2), zobowiązując jednocześnie Burmistrza do przedstawiania organowi stanowiącemu rocznych sprawozdań z realizacji tejże uchwały do dnia 31 stycznia każdego roku, za rok ubiegły ( 2). Zdaniem organu nadzoru uchwalając cyt. przepisy organ stanowiący Gminy Człopa wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki w Szczecinie Wały Chrobrego 4, 70 502 Szczecin tel. 91 4303-315, 91 4342-413, fax 91 4330-250 www.szczecin.uw.gov.pl, e-mail: wojewoda@szczecin.uw.gov.pl Informacja dla Obywatela www.obywatel.gov.pl tel. 222-500-109 lub 222-500-115
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 1, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, został rozwinięty i uszczegółowiony w Rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 cyt. aktu), natomiast organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 26 ust. 1, 3 i 4 cyt. ustawy. Ustawa zasadnicza oraz ustawa o samorządzie gminnym rozróżniają zatem w sposób wyraźny organy stanowiące i wykonawcze gminy. Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy jako organ kolegialny podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1); organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy 2. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 30 ust. 2 tego aktu do zadań organu wykonawczego gminy należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Organ wykonawczy gminy kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ww. ustawy). Składa on także jednoosobowo oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem i tylko jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej (art. 46 ust. 1 i 2 cyt. aktu). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei, zgodnie z art. 60 ust. 2 tejże ustawy organowi wykonawczemu gminy przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, dokonywania wydatków budżetowych, zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, dysponowania rezerwami budżetu gminy, blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą. Powołane przepisy pozwalają uznać, że do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu wykonawczego gminy, należy bieżące gospodarowanie jej mieniem polegające na podejmowaniu w tym zakresie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. Zatem organ ten posiada ustawowo sprecyzowany zakres kompetencji, w który nie może wkraczać organ stanowiący. Natomiast rada gminy upoważniona jest do działania (podejmowania uchwał) wyłącznie w zakresie bezpośrednio i wprost wskazanym w ustawie. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji organu stanowiącego gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). 2 Wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 274/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Op 184/08; B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 1-2, s. 50. 2
i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy 3. Jak wskazano powyżej powołany przez Radę Miejską w Człopie - art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza zakres delegacji ustawowej dla rady gminy. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest pogląd, że uchwała rady w tej materii winna mieć wyłącznie charakter programowy, czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Wytyczne określają cele i priorytety w działaniach wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Określenie kierunków działania powinno określać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań organu wykonawczego gminy, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez niego sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. "Stanowienie" nie powinno natomiast wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, nie może w żaden sposób narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać mu stosowanie konkretnych rozwiązań prawnych, czy też sposobu załatwienia konkretnej sprawy 4. Określenie wytycznych, wskazówek, czy zaleceń dla organu wykonawczego gminy niewątpliwie wiąże się z wykonywaniem przez ten organ jego zadań. Zatem o ile rada gminy może podejmować uchwały o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), to jej treść powinna się ograniczać do elementów programowych. Uchwała tego rodzaju nie może poruszać zagadnień ustawowo zastrzeżonych dla tego organu. Poza ramami uprawnienia rady gminy do stanowienia o kierunkach działania organu wykonawczego gminy pozostaje określenie, w jaki sposób, przy użyciu jakiego narzędzia, ma on realizować sformułowane w uchwale wytyczne. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zezwala radzie gminy jedynie na określenie kierunków działania wójta, a więc stanowić upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego 5. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że Rada Miejska w Człopie formułując w 1 ust. 1 uchwały Nr XIII/108/2016 cel działania Burmistrza Człopy "zwiększenie przejrzystości wydatkowania środków publicznych" w sposób jednoznaczny wskazała sposób jego realizacji poprzez "wprowadzenie elektronicznego rejestru umów zawieranych przez gminę" - 1 ust. 2 tego aktu. Jednocześnie też nałożyła na Burmistrza obowiązek przedstawiania Radzie rocznych sprawozdań z realizacji uchwały do dnia 31 stycznia każdego roku za rok ubiegły. W ocenie organu nadzoru, o ile nie budzi wątpliwości kompetencja rady gminy do zalecenia w uchwale podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zwiększenie przejrzystości wydatkowania środków publicznych", to bezspornym pozostaje brak uprawnienia do zobowiązywania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do realizacji tego celu w sposób jaki 3 Wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt II SA 3144/03; WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 184/08). 4 Wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 504/06; WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 575/08; WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 356/09; WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 454/10 i z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 98/11; NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 925/11; WSA we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 910/13 oraz WSA w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2015 r., sygn. alt III SA/Łd 627/15). 5 Wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 925/11. 3
uczyniła to Rada Miejska w Człopie w 1 ust. 2 i 2 uchwały Nr XIII/108/2016. Postanowienia te stanowią nieuprawnioną ingerencję w sferę zastrzeżoną dla organu wykonawczego Gminy Człopa, co oznacza, że Rada w tym zakresie bez podstawy prawnej wkroczyła w jego kompetencje. Skoro bowiem wykonanie uchwały należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), to organ ten musi mieć zapewnioną możliwość samodzielnego doboru niezbędnych środków służących do jej realizacji w ramach zasobów, którymi dysponuje przy wykonywaniu zadań tym bardziej, że przysługuje mu prawo do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy (art. 60 ust. 2 pkt 1ustawy o samorządzie gminnym). Uprawnień organów gminy nie zmieniają w tej kwestii ani przepisy ustawy o finansach publicznych 6, ani przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej 7. W aktach tych brak jest bowiem przepisów, z których wynikałoby, że rada gminy może podjąć uchwałę zobowiązującą organ wykonawczy do realizacji zasady jawności, udostępniania informacji publicznej w ściśle określony sposób, przy użyciu konkretnego narzędzia, które spełnia określone wymogi 8. Nadto, w niniejszej sprawie trzeba mieć na względzie, że obowiązek udostępniania informacji publicznych o majątku gminy w Biuletynie Informacji Publicznej obciąża w równym stopniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i radę gminy, jako organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej za pomocą Biuletynu są równocześnie zobligowane do utworzenia własnych stron internetowych. To właśnie one stanowią materialne wykonanie obowiązku sformułowanego w art. 8 ust. 2 tego aktu. Rada gminy chcąc zwiększyć przejrzystość wydatkowania środków pieniężnych i udostępniać informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej w szerszym zakresie niż zobowiązuje do tego cyt. ustawa (art. 8 ust. 3 ), nie może narzucać organowi wykonawczemu sposobu realizacji tego celu. Wskazówki co do struktury strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej określone zostały w Rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej 9. Z 11 ust. 1 pkt 5 lit. b i pkt 6 tego rozporządzenia wynika, że strona podmiotowa BIP zawiera w szczególności menu przedmiotowe umożliwiające odnalezienie informacji publicznych, niepodlegających obowiązkowemu udostępnianiu, w tym takich, których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje oraz moduł wyszukujący. Na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdy organ władzy publicznej, a więc również wójt (burmistrz, prezydent miasta), ma swobodę upubliczniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji poza podlegającymi na podstawie art. 6 tej ustawy obligatoryjnemu ujawnianiu - w zakresie realizowanych przez niego kompetencji. Zakwestionowana uchwała w przyjętym kształcie ingeruje także w tę swobodę. 6 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). 7 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.). 8 Wyroki NSA z dnia 11 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 925/11; z dnia 24 maja 1993 r., sygn. akt III SA 2017/92. 9 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). 4
Przedstawiona powyżej argumentacja przesądza o tym, że 1 ust. 2 i 2 uchwały Nr XIII/108/2016 Rady Miejskiej w Człopie z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia kierunków działania Burmistrza Miasta i Gminy Człopa dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenie elektronicznego rejestru zawieranych umów, zostały podjęte z istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W tej sytuacji, stwierdzenie ich nieważności jest konieczne i w pełni uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skargę wnosi się do Sądu za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. WOJEWODA ZACHODNIOPOMORSKI Piotr Jania Otrzymują: 1) Rada Miejska w Człopie, 2) a/a. 5