Rozstrzygnięcie nadzorcze. Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.

Transkrypt

1 WOJEWODA ŁÓDZKI PNIK-I Łódź, 15 listopada 2018 r. Rada Miejska w Strykowie Rozstrzygnięcie nadzorcze Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) stwierdzam nieważność uchwały nr LIV/471/2018 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 10 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stryków. Uzasadnienie Na sesji w dniu 10 października 2018 r. Rada Miejska w Strykowie podjęła uchwałę nr LIV/471/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stryków. Uchwała została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 16 października 2018 r. Podjęcie przedmiotowej uchwały budziło zastrzeżenia organu nadzoru, co spowodowało wszczęcie postępowania nadzorczego i skierowanie do Rady Miejskiej w Strykowie zawiadomienia z dnia 8 listopada 2018 r. znak: PNIK-I W zawiadomieniu tym wskazano m.in., że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 18b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Rada nie określiła w Statucie trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji. W piśmie z dnia 13 listopada 2018 r. znak: OR Przewodniczący Rady Miejskiej w Strykowie złożył wyjaśnienia, które jedynie częściowo zostały uznane przez organ nadzoru za wystarczające. W kwestii braku określenia trybu działania ww. komisji wyjaśniono, iż: tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji został określony poprzez odwołanie zawarte w 91 uchwały do zasad działania uregulowanych w rozdziale 7. W ten ŁÓDZKI URZĄD WOJEWÓDZKI W ŁODZI Łódź, ul. Piotrkowska 104, tel.: (+48) , fax: (+48) Elektroniczna Skrzynka Podawcza epuap: /lodzuw/skrytka Administratorem danych osobowych jest Wojewoda Łódzki. Dane przetwarzane są w celu realizacji czynności urzędowych. Masz prawo do dostępu, sprostowania, ograniczenia przetwarzania danych. Więcej informacji znajdziesz na stronie w zakładce ochrona danych osobowych.

2 2 sposób organ zmierzał do uniknięcia powtarzania zapisów dotyczących m.in. struktury wewnętrznej komisji, trybu zwoływania jej posiedzeń, zasad i trybu podejmowania rozstrzygnięć, zasad i trybu współdziałania z innymi komisjami rady. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Statut gminy jest zasadniczym aktem jednostki, stanowiącym o jej ustroju (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), uchwalanym przez radę gminy na podstawie normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika również, jakie elementy obligatoryjnie musi zawierać statut gminy, a mianowicie: 1) zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3), 2) zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3), 3) zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5), 4) zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 3), 5) organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1), 6) zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 4), 7) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3). Wszystkie elementy wymienione w przywołanych przepisach są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje statut w całości. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając m.in., iż: "statut powinien jednak zawierać wszystkie uregulowania przewidziane ustawą. Ustawa nie zna bowiem pojęcia statutu częściowego." (por. wyrok z dnia 11 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 472/03, niepubl.). Tymczasem w uchwale nr LIV/471/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stryków Rada w 91 uchwały, dotyczącym komisji skarg, wniosków i petycji zawarła zapis, że komisja ta działa na zasadach określonych w rozdziale 7, który reguluje ogólne zasady działania komisji rady. W ten sposób Rada zaniechała określenia trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji, ponieważ nie wskazała procedury działania tej szczególnej komisji. Procedura ta winna obejmować np.: wskazanie terminu, w jakim skarga, wniosek i petycja zostaną rozpatrzone; trybu działania komisji podczas badania sprawy i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku ze złożoną skargą, wnioskiem i petycją, czy też trybu postępowania ze skargą, wnioskiem i petycją złożoną do organu niewłaściwego w sprawie. Powyższe oznacza, że Rada pomijając w uchwale zapisy dotyczące trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji w istotny sposób naruszyła art. 18b ust. 3 ustawy

3 3 o samorządzie gminnym, co wpływa na legalność całej uchwały i skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały nr LIV/471/2018 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stryków. Niezależnie od powyższego organ nadzoru wskazuje na niezgodność z prawem poszczególnych przepisów w treści uchwały: 1. Z treści regulacji przyjętej w 18 pkt 2 i 19 ust. 1 uchwały wynika, że Rada wybiera ze swojego grona dwóch wiceprzewodniczących. Powyższy zapis w sposób istotny narusza art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z regulacją ustawową, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Przepis ten nie zawiera w swojej treści delegacji ustawowej do ustalenia w statucie konkretnej liczby wiceprzewodniczących. Skoro w ramach określonych ustawowo kompetencji nie przewidziano dla rady prawa do uregulowania w statucie ilości wiceprzewodniczących, to kompetencji takiej nie można domniemywać. Dokonując zatem wyboru dwóch wiceprzewodniczących Rada Miejska w Strykowie przyjęła domniemanie swoich kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących przepisach, co należało uznać za niedopuszczalne. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie (wyrok: WSA w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt: IV SA/Po 213/16, WSA w Olsztynie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt: II SA/Ol 42/15). Artykuł 7 Konstytucji zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r. (OSNKW 2005/3, poz. 29)). W państwie demokratycznym normy prawne określają kompetencje, zadania i tryb postępowania organów władzy, wyznaczając tym samym granice ich działania. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. 2. Zgodnie z 21 ust. 1 uchwały radnych obowiązuje obecność i czynny udział w sesjach rady oraz posiedzeniach komisji. Zapis ten stanowi modyfikację art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie

4 4 prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt: II SA/Wr 479/11 oraz wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt: II SA/Wr 1179/98). Jakiekolwiek bowiem inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt: II SA/Gl 522/09). Z powyższych powodów tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt: II OSK 1077/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt: II SA/WR 300/11) uchwały stanowiący, że sekretarzem na pierwszej sesji nowo wybranej rady jest radny najmłodszy wiekiem spośród radnych obecnych na sesji, który udziela pomocy radnemu seniorowi, najstarszemu wiekiem, przy prowadzeniu sesji stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 20 ust. 2c ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji. Wprowadzając do Statutu regulacje odmienne od zapisów ustawowych Rada, jak wskazano powyżej, dopuściła się modyfikacji przepisu, czym w sposób istotny naruszyła prawo ust. 6 uchwały stanowi, że w przypadku zwołania sesji w trybie określonym w art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązuje trzydniowy termin powiadomienia radnych. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Intencją ustawodawcy było zapewnienie radzie możliwości zwołania i odbycia sesji nadzwyczajnej poza sesjami ustalonymi w planie pracy rady, w przypadkach szczególnych, w których zachodzi potrzeba załatwienia sprawy wynikłej nagle i na tyle pilnej, że z jej rozstrzygnięciem nie można czekać do kolejnej sesji zwyczajnej. Wprowadzenie do Statutu zapisu, że w przypadku zwołania sesji nadzwyczajnej obowiązuje trzydniowy termin powiadomienia radnych w sposób istotny ogranicza możliwość zwołania sesji nadzwyczajnej i jest sprzeczna z art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ odbiera przewodniczącemu rady swobodę ustalenia konkretnej daty zwołania sesji w ramach wynikających z przepisu siedmiu dni.

5 5 5. Zapisem 39 ust. 1 i 2 uchwały postanowiono, że rada może rozpocząć obrady tylko w obecności co najmniej połowy swego ustawowego składu oraz, że przewodniczący rady przerywa obrady, gdy liczba radnych obecnych w miejscu odbywania posiedzenia rady spadnie poniżej połowy ustawowego składu. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zakazują prowadzenia obrad przy braku kworum. Ustanawiają natomiast w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym minimum radnych, których obecność jest niezbędna do podejmowania uchwał (obecność co najmniej połowy ustawowego składu rady). Mając na względzie powyższy przepis, jeżeli rada uzna za stosowne może obradować i dyskutować przy braku kworum. Umieszczenie zatem takiego przepisu w Statucie jest rozwiązaniem zbyt daleko idącym pkt 7 uchwały, zgodnie z którym porządek sesji zawiera w szczególności interpelacje radnych jest niezgodny z treścią art. 24 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym i dodatkowo prowadzić może do wniosku, że interpelacje mogą być składane wyłącznie podczas sesji. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 24 ust. 3-7 kompleksowo reguluje kwestie dotyczące interpelacji składanych przez radnego i ponowne ich regulowanie w Statucie w sposób odmienny od ustawowego należy pojmować jako modyfikację materii aktów wyższego rzędu. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca stanowi istotne naruszenie prawa uchwały, zgodnie z którym obsługę biurową sesji (wysyłanie zawiadomień, wyciągów z protokołów itp.) sprawuje pracownik urzędu oraz 73 ust. 2, który stanowi, że obsługę administracyjną komisji wykonuje pracownik urzędu w sposób istotny naruszają przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ Rada nie posiada kompetencji do określania obowiązków pracowników urzędu gminy. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1-3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt jest kierownikiem urzędu i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu zatem to wójt zapewnia obsługę rady, a nie pracownik urzędu. 8. W 56 ust. 2 uchwały postanowiono, że oprócz uchwał rada może podejmować deklaracje (zawierające zobowiązanie się do określonego działania, zachowania, podjęcia inicjatywy lub zadania), oświadczenia (zawierające stanowisko w określonej sprawie), apele (zawierające wezwania do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy lub zadania) i opinie (zawierające oświadczenia wiedzy oraz oceny). Takie rozróżnienie form działania rady (aktów prawnych podejmowanych przez radę) pozostaje w sprzeczności z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tego przepisu każda decyzja rady jest uchwałą

6 6 podejmowaną określoną większością głosów. Generalnie organ kolegialny, a takim jest rada gminy, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. Nagłówek, tytuł, jakim zostanie opatrzona uzewnętrzniona wola organu kolegialnego (deklaracja, apel, stanowisko, list intencyjny itp.) nie decyduje o charakterze prawnym takiego aktu i nie zmienia tego, że akt taki jest uchwałą, podjętą w drodze głosowania. 9. W 58 ust. 1 Rada postanowiła, że uchwały rady podpisuje przewodniczący rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie organu nadzoru brak jest innych poza ustawą o samorządzie gminnym ustaw, które dotyczą kwestii podpisu składanego pod uchwałą rady gminy. Uchwały rady podpisuje zawsze przewodniczący lub wiceprzewodniczący, o ile prowadzi obrady. Zatem zapis o ile ustawy nie stanowią inaczej jest zapisem zbędnym. 10. W 61 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, że w głosowaniu biorą udział wyłącznie radni obecni na sesji. Z ustawy o samorządzie gminnym nie wynika kompetencja dla Rady do uregulowania w Statucie kwestii, kto bierze udział w głosowaniu. Kwestia ta uregulowana została w ustawie o samorządzie gminnym (art. 14 i art. 24). Skoro zatem w ramach określonych ustawowo kompetencji nie przewidziano dla Rady prawa do określenia w Statucie, kto bierze udział w głosowaniu to kompetencji takiej nie można domniemywać. Jak wskazano powyżej w państwie demokratycznym normy prawne określają kompetencje, zadania i tryb postępowania organów władzy, wyznaczając tym samym granice ich działania. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. 11. Zapis 102 uchwały, zgodnie z którym uprawnienia określone w 101 i 102 Statutu (dotyczące dostępu obywateli do dokumentów) nie znajdują zastosowania: w przypadku wyłączenia na podstawie stosownych przepisów jawności; gdy informacja publiczna stanowi tajemnicę chronioną prawnie; w odniesieniu do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, o ile ustawa nie stanowi inaczej niż art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego wykracza poza materię statutu gminy. Podstawy dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej zostały określone w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330). Z kolei w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy została upoważniona do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Pojęcie zasad dostępu i korzystania z dokumentów jest określeniem węższym niż ogólne pojęcie prawa do uzyskania informacji publicznej. Przez zasady należy rozumieć bowiem dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno - organizacyjny.

7 7 W zakresie ustawowego upoważnienia dla rady gminy nie mieści się natomiast prawo do ograniczenia zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego, ani też do rozstrzygania o zakresie informacji podlegających udostępnieniu. Zatem wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych i nie mogą być wprowadzane aktem niższego rzędu, jakim jest statut gminy. Ze względu na wyżej opisane istotne naruszenia prawa uchwałę nr LIV/471/2018 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 10 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Stryków, należy uznać za wadliwą, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ( Łódź, ul. Piotrkowska 135), za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Skargę wnosi się w dwóch egzemplarzach. w z. WOJEWODY ŁÓDZKIEGO Karol Młynarczyk WICEWOJEWODA Do wiadomości: Burmistrz Strykowa