Lublin, dnia 7 listopada 2014 r. Poz. 3578

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA LUBELSKIEGO Lublin, dnia 7 listopada 2014 r. Poz WOJEWODA LUBELSKI Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II Wojewody Lubelskiego z dnia 6 listopada 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr XLIII/316/14 Rady Gminy Urzędów z dnia 30 września 2014 r. w sprawie uchwalenia i ogłoszenia Statutu Gminy Urzędów, w części obejmującej 10 ust. 3, 22, 39 ust. 2, 70 ust. 2, Rozdział 5 pkt 8 Wspólne sesje z radami innych jednostek samorządu terytorialnego, 82, 99 ust. 5, 102 ust. 2, 105 ust. 3, 107, 109, 110, 111, 112, 113, 115 ust. 1 w brzmieniu: na ich pisemny wniosek, 115 ust. 2 oraz 116 ust. 4 Statutu, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały. Na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XLIII/316/14 Rady Gminy Urzędów z dnia 30 września 2014 r. w sprawie uchwalenia i ogłoszenia Statutu Gminy Urzędów, w części obejmującej 10 ust. 3, 22, 39 ust. 2, 70 ust. 2, Rozdział 5 pkt 8 Wspólne sesje z radami innych jednostek samorządu terytorialnego, 82, 99 ust. 5, 102 ust. 2, 105 ust. 3, 107, 109, 110, 111, 112, 113, 115 ust. 1 w brzmieniu: na ich pisemny wniosek, 115 ust. 2 oraz 116 ust. 4 Statutu, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały. Uzasadnienie Uchwała Nr XLIII/316/14 Rady Gminy Urzędów została doręczona organowi nadzoru w dniu 9 października 2014 r. Na podstawie m. in. art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotową uchwałą Rada Gminy Urzędów uchwaliła Statut Gminy Urzędów, w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 do uchwały. Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym statut powinien określać m.in.: ustrój gminy (art. 3 ust. 1), zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych (art. 5 ust. 3), zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3), zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5), organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1), a także zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2). Udzielona Radzie Gminy norma kompetencyjna ma dość szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania statutu gminy. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zdanie pierwsze art. 94 Konstytucji RP stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach

2 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 2 Poz upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego a działania muszą mieścić się w granicach i na podstawie prawa. W 10 ust. 3 Statutu Rada Gminy postanowiła, iż nadzór nad działalnością finansową sołectwa sprawowany jest przez Radę Gminy, Komisję Rewizyjną i Skarbnika Gminy. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja Statutu nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i wykracza poza upoważnienie określone w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wprost wskazał, iż statut gminy zawierać powinien jedynie zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej. Według art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej określa statut jednostki pomocniczej. Przepis ten - po pierwsze - stanowi podstawę do określenia zakresu kontroli w treści statutów jednostek pomocniczych, nie zaś w statucie gminy, po wtóre - wskazuje organy gminy jako uprawnione do sprawowania nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 powołanej ustawy, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednocześnie z art. 18a ust. 1 ustawy wynika, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy za pomocą komisji rewizyjnej. Granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zatem Rada Gminy Urzędów uchwalając statut gminy, zobowiązana jest do przestrzegania przepisów tej ustawy. Rada gminy nie jest w szczególności władna do zmiany porządku kompetencyjnego ustanowionego przez ustawę, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia. Należy także wskazać, że sprawa zakresu czynności poszczególnych pracowników urzędu gminy, w tym skarbnika gminy, należy do jego kierownika, czyli do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują jakichkolwiek kompetencji dla rady gminy, a w szczególności nie przewidują możliwości bezpośredniego nakładania przez radę gminy na skarbnika gminy zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Przepis 10 ust. 3 Statutu, przekazujący skarbnikowi gminy nadzór nad działalnością jednostek pomocniczych w zakresie spraw finansowych, jest zatem niezgodny z powołanym art. 11a ust. 1 ustawy. W myśl 22 Statutu, obsługę Rady i jej organów zapewnia pracownik Urzędu Gminy, zatrudniony na stanowisku ds. obsługi rady. Powyższy przepis wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wkracza bezpośrednio w wyłączne kompetencje wójta gminy. Zgodnie z art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy, wójt jest kierownikiem urzędu gminy wykonującym uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wójt również jest organem właściwym do nadania w drodze zarządzenia regulaminu organizacyjnego, który określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadawany przez wójta, to w nim powinny zostać zawarte przytoczone wyżej regulacje 22 Statutu. Urząd gminy jest jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną i techniczną wójta gminy, a w praktyce często także rady gminy oraz jej organów wewnętrznych: przewodniczącego rady i jego zastępców, komisji rady, klubów radnych oraz samych radnych. Strukturę organizacyjną (liczba, status, nazwy i zakres działania poszczególnych komórek organizacyjnych, ich obsada etatowa, liczba i nazwy stanowisk pracy itp.) oraz zasady działania urzędu (podział kompetencji, zasady współdziałania komórek, obieg i przechowywanie dokumentacji, godziny otwarcia urzędu dla stron itp.) określa regulamin organizacyjny urzędu.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 3 Poz Z powyższych przepisów zatem jasno wynika, że wójt sprawuje władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organu gminy, określone przez ustawodawcę jako kierownictwo. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że to nie Rada Gminy, a Wójt, jako zwierzchnik służbowy pracowników urzędu gminy, ma wyłączne prawo decydowania o zakresie obowiązków pracowników tego urzędu i wydawania im wiążących poleceń związanych z zakresem ich zadań, określonych m. in. w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy. Stosownie do treści 39 ust. 2 Statutu w uzasadnionych przypadkach, jeżeli nie sprzeciwia się temu Rada, Przewodniczący może zmienić kolejność realizacji punktów porządku obrad. Zdaniem organu nadzoru, zapis przyznający Przewodniczącemu prawo do dokonywania zmian kolejności realizacji poszczególnych punktów porządku obrad jest sprzeczny z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W tym miejscu należy zauważyć, że porządkiem obrad jest dokument określający przedmiot sesji oraz plan jej przebiegu. Porządek obrad wskazuje więc, jakie sprawy i w jakiej kolejności będą na sesji omawiane. W doktrynie przyjmuje się, że zmianą porządku obrad jest: a) wprowadzenie do niego punktu lub punktów, które nie były w nim zawarte, b) usunięcie zeń jednego lub więcej punktów, c) zmiana treści jednego lub więcej punktów, d) zmiana kolejności punktów. Każda z tych zmian może nastąpić w fazie uchwalania porządku obrad albo na etapie jego realizacji. Wobec wyraźnego określenia w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, iż wprowadzanie zmian w porządku obrad należy do rady gminy, nie można uznać w tym zakresie kompetencji przewodniczącego rady. Ponadto, na zmianę kolejności realizowania punktów porządku obrad w trakcie sesji przewodniczący musi uzyskać zgodę radnych wyrażoną bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W myśl 70 ust. 2 Statutu, komisje Rady mogą podejmować współpracę z odpowiednimi komisjami innych gmin, zwłaszcza sąsiadujących, a nadto z innymi podmiotami, jeśli jest to uzasadnione przedmiotem ich działalności. Powyższy zapis narusza w sposób istotny art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Przepis ten zawiera sformułowanie, że komisje podlegają radzie gminy. Sformułowanie to wyraża trzy istotne treści prawne. Po pierwsze jest potwierdzeniem zasady, że rada gminy jest najwyższym w gminie organem stanowiącym i kontrolnym, któremu podlegają wszystkie pozostałe organy, w tym także wewnętrzne organy rady, łącznie z komisją rewizyjną, do której przepis ten również się stosuje. Po drugie wyłącza komisje rady z podległości innym władzom samorządowym, w tym wójta gminy. Wreszcie, po trzecie wskazuje, że komisje nie są organami rady o samoistnych kompetencjach. Działalność podejmują w imieniu rady i w zakresie przez nią określonym (Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Komentarz, s. 25). Zakres ten nie może obejmować spraw nienależących do właściwości rady, z tym że rada nie może scedować na komisję swoich kompetencji stanowiących (A. Agopszowicz, Komentarz, s. 180). Konsekwencją podległości, o której mowa wyżej, jest ciążący na komisjach obowiązek przedkładania radzie planu pracy oraz sprawozdań z działalności komisji. Przepis powyższy jednoznacznie kształtuje podległy charakter komisji w stosunku do rady gminy, przez co, nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu tej relacji w statucie gminy. W związku z powyższym nie ma podstawy do przyznania komisjom rady gminy uprawnień do podejmowania współpracy z komisjami innych rad jednostek samorządu terytorialnego i innymi nieokreślonymi w kwestionowanym 70 ust. 2 Statutu podmiotami.

4 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 4 Poz W Rozdziale 5 Statutu Rada Gminy wprowadziła pkt 8 zatytułowany Wspólne sesje z radami innych jednostek samorządu terytorialnego. W 78 postanowiono, że rada może odbywać wspólne sesje z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw (ust. 1). Wspólne sesje organizują przewodniczący rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. ( 78 ust. 2). Zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie przewodniczący lub upoważnieni wiceprzewodniczący zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego ( 78 ust. 3). Stosownie do 79 ust. 1 Statutu, koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego chyba, że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej.. Przebieg wspólnych obrad może być uregulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad. ( 79 ust. 2). W ocenie organu nadzoru, przytoczone regulacje nie znajdują uzasadnienia prawnego i zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia określonego przepisami ustawy o samorządzie gminnym. W kontekście przepisów ustrojowych należy stwierdzić, że współdziałanie gmin w realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego) lub prywatnego (cywilnego). Współdziałanie gmin w pierwszej z wymienionych form następuje na podstawie porozumień (art. 8 ust. 2a, art. 74), w ramach stowarzyszeń (Rozdział 9) i związków międzygminnych (art a). Ustawa nie przewiduje natomiast formy współpracy gmin w postaci wspólnych sesji rad. Należy również zauważyć, że ramach przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym rozwiązań gmina ma możliwość realizowania swoich zadań poprzez dokonywanie odpowiednich czynności, prawnie doniosłych. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku wspólnych sesji poszczególnych rad, które są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2001 r. (sygn. akt SA/Sz 2428/00) gminą, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest twór prawny złożony z dwóch elementów: wspólnoty samorządowej oraz o odpowiedniego terytorium. W świetle uregulowań ww. ustawy rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące na terenie tej gminy. Wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwość jednej gminy następuje wyłącznie w drodze współdziałania międzygminnego (art. 10 ustawy), a nie w trakcie obrad wspólnej sesji. W wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, iż współdziałanie międzygminne, jako uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego, jest wprawdzie dopuszczane przez ustawodawcę, o czym przesądzają przepisy art. 10 oraz art oraz art. 84 ustawy o samorządzie gminnym, jednak w statucie gminy - określanym w doktrynie "lokalną konstytucją" (por. A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 43) - nie mogą być zawarte postanowienia określające kategorycznie sposób organizacji wspólnej sesji, podpisywania zawiadomienia o jej terminie oraz finansowania jej kosztów. Zapisy te są skierowane bowiem do organów innej suwerennej jednostki samorządu terytorialnego i wiążą te organy. Z tego względu, w razie zamieszczenia przez każdą z gmin we własnym statucie samodzielnych, a odmiennych uregulowań dotyczących wspólnych sesji, zaistniałaby kolizja przepisów rangi prawa miejscowego uniemożliwiającą jakąkolwiek współpracę (sygn. akt II SA/Op 537/12). W 82 Statutu Rada Gminy wprowadziła regulacje dotyczące wyłączenia członka komisji rewizyjnej. W ust. 1 wskazanego przepisu Rada postanowiła, iż członkowie Komisji Rewizyjnej podlegają wyłączeniu od udziału w jej działaniach w sprawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. Pozostałe zapisy 82 określają podmiot decydujący o wyłączeniu - ust. 2 i 3 oraz możliwość odwołania się od tej decyzji - ust. 4. W ocenie organu nadzoru dokonanie regulacji w kwestionowanym zapisie jest sprzeczne z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Użyte w ustawie określenie "interes prawny"

5 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 5 Poz jest przy tym pojęciem obiektywnym w odróżnieniu od okoliczności o jakich mowa w kwestionowanym przepisie - mogących wywołać podejrzenie o stronniczość czy interesowność. Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z powołanym art. 25a ustawy wyłączenie dotyczy samego głosowania w radzie i komisji, a nie pracy w radzie albo komisji. Należy zatem stwierdzić, że w przypadku dokonania wyboru radnego do składu komisji nie są możliwe jakiekolwiek czasowe wyłączenia od udziału w jej pracach ani na mocy decyzji przewodniczącego komisji, ani też uchwały rady, chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej. Przepisy obowiązujących ustaw nie przewidują także prawa radnego będącego członkiem komisji, do odwoływania się do rady w ramach ochrony swych praw w sprawach związanych z pracami komisji. W myśl 99 ust. 5 Statutu w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej dotyczących przeprowadzonych kontroli mogą brać udział tylko jej członkowie oraz zaproszone osoby. Przytoczona regulacja narusza art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu, działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Rada Gminy nie jest zatem władna ograniczyć udziału w posiedzeniu Komisji Rewizyjnej tylko do jej członków i osób zaproszonych. Ograniczenie jawności może nastąpić tylko w przypadkach określonych ustawami. Dotyczy to w szczególności przypadków, w których przedmiotem informacji są prawem chronione tajemnice (np. państwowa, służbowa, bankowa, podatkowa, handlowa itp.) lub prywatność osoby, której dane dotyczą (ochrona danych osobowych). Oznacza to m. in., że tylko w tego rodzaju przypadkach można wyłączyć jawność sesji lub posiedzenia komisji. Podstawę prawną wprowadzenia takiego ograniczenia mogą stanowić jedynie przepisy konkretnych ustaw, nie zaś przepisy statutu gminy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy tu przywołać w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 89/08), w którym Sąd zauważył m. in., że pojęcie wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji użyte w art. 11b ust. 2 u.s.g. podobnie jak i pojęcie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, użyte w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. należy interpretować szeroko, a więc nie tylko jako możliwość bycia obecnym podczas obrad rady gminy, czy też posiedzeń jej komisji, ale także w kontekście art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, jako prawo obywatela do rejestracji dźwięku lub obrazu z obrad rady gminy i posiedzeń jej komisji. W 102 ust. 1 Statutu Rada Gminy postanowiła, że Komisja Rewizyjna może korzystać z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działalności. (ust. 1 ). W przypadku, gdy skorzystanie z wyżej wskazanych środków wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków budżetowych, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej osoby zarządzające mieniem komunalnym do zawarcia umowy w imieniu Gminy. ( 102 ust. 2 Statutu). Przytoczna regulacja 102 ust. 2 Statutu pozbawiona jest podstaw prawnych i narusza art. 60 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2005r., sygn. akt III SA/Wr 26/04). Podejmując powyższą regulację Rada wkroczyła bezpośrednio w wyłączne kompetencje Wójta Gminy. Należy zwrócić uwagę, iż zaciąganie zobowiązań oraz dokonywanie wypłat w związku z umowami za świadczenie usług mieści się w pojęciu gminnej gospodarki finansowej. Zgodnie z art. 60 ustawy o samorządzie gminnym, za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (ust. 1). Wójt jest dysponentem budżetu i jemu też przysługuje wyłączne prawo m. in. do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków,

6 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 6 Poz w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych (ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy). Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują jedynie uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w nim środkami. Realizując swoje ustawowe kompetencje wójt jest w pełni samodzielny. Rada nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń w konkretnych sprawach, ani też zobowiązywać go do podejmowania czynności prawnych z określonymi osobami. Stanowiący podstawę do przyjęcia statutu gminy art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, statuujący prawo ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego spraw ustrojowych dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu działania organów gminy, nie daje umocowania do stanowienia w statucie przepisów upoważniających do wydawania przez Radę odrębnych uchwał zobowiązujących wójta do zwierania umów. W 105 ust. 3 Statutu Rada Gminy Urzędów wymieniła w pkt od 1 do pkt 10 kompetencje Wójta Gminy Urzędów. Zdaniem organu nadzoru, powyższa regulacja Statutu została podjęta z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem określenie zakresu zadań jednego z organów gminy - wójta nie mieści się w pojęciu organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Kompetencje wójta gminy określają ustawy, w tym przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 30), natomiast niedopuszczalne jest określanie ich w drodze statutu gminy, którego regulacje takich spraw nie obejmują. Rada gminy nie może w statucie powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, a tym bardziej modyfikować tych przepisów. Jak stanowi 107 ust. 1 Statutu, czynności związane z zakresu prawa pracy wobec Wójta, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wykonuje Przewodniczący Rady, a pozostałe czynności wyznaczona przez Wójta osoba. Wynagrodzenie Wójta ustala Rada zwykłą większością głosów w oparciu obowiązujące przepisy. ( 107 ust. 2 Statutu). Czynności z zakresu prawa pracy wobec pozostałych pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania i umowy o pracę oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wykonuje Wójt. ( 107 ust. 3 Statutu). Powyższe regulacje w ocenie organu nadzoru nie stanowią materii statutu. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2008 r. o pracownikach samorządowych określa jednoznacznie jakie podmioty są upoważnione do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jak stanowi powołany przepis ustawy, czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Kategorie pracowników zaś, w stosunku do których wójt wykonuje czynności z zakresu prawa pracy, określa art. 7 pkt 1 i pkt 3 ww. ustawy. Według tego przepisu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a także wobec pozostałych pracowników urzędu oraz kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione wyżej wymienionych. Skoro ustawa o pracownikach samorządowych szczegółowo określa kwestie związane z właściwością podmiotów do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych, to brak jest podstaw prawnych aby jakiekolwiek regulacje w powyższym zakresie zawierał statut gminy.

7 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 7 Poz W Rada Gminy uregulowała szczegółowo elementy treści zarządzenia wydawanego przez Wójta Gminy ( 109), obligatoryjne elementy tytułu zarządzenia ( 110), wytyczne odnośnie formułowania podstawy prawnej i struktury zarządzenia ( ) oraz przepisów przejściowych ( 113). Kwestie poprawnego redagowania aktów prawnych reguluje obowiązujące rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W rozporządzeniu tym zawarto powszechnie obowiązujące przepisy określające zasady, na jakich przygotowuje się zarówno projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) Dział VI, jak i projekty aktów prawa miejscowego Dział VII. Rada Gminy Urzędów zobowiązana jest do przestrzegania zasad prawidłowej legislacji, zwłaszcza przy tworzeniu aktów prawa miejscowego do jakich należy analizowana uchwała, jednakże respektowanie postanowień wskazanego wyżej rozporządzenia nie uprawnia rady, jako organu stanowiącego gminy do przenoszenia jego regulacji na grunt analizowanej sprawy. Zgodnie z 118 w zw. z 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Taka praktyka niezależnie od motywacji, która legła u podstaw jej stosowania jest z jednej strony zbędna (jako że rozwiązania ustawowe lub zawarte w rozrządzeniach i tak już obowiązują), z drugiej strony zaś strony może być przyczyną dezinformacji wynikającej z faktu odmiennego interpretowania tych samych zapisów na gruncie ustawy (rozporządzenia) i na gruncie uchwały, w której je powtórzono (por. w szczególności wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07 oraz z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zwarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny niewątpliwie niesie za sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc nawet względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 565/078). W Rozdziale 8 Rada Gminy Urzędów określiła zasady dostępu do dokumentów wynikających z wykonania zadań publicznych i korzystania z nich przez obywateli. Podstawę materialnoprawną przedmiotowych regulacji stanowi przepis art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut. Przytoczony przepis ustawy może dotyczyć jedynie aspektów organizacyjno technicznych o charakterze lokalnym, właściwych dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystania z nich. Jaka wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002r. (sygn. akt K 38/01 OTK-A 2002 Nr 5, poz. 59) użyte w art. 11b ust. 3 wyrażenie zasady odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistnienia materialnej treści prawa do informacji. Dyrektywy takie mogą dotyczyć tylko kwestii o stricte techniczno porządkowym charakterze, jak przykładowo określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnienie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie, powielanie, dokonywanie wypisów itp. Regulacje statutu dotyczące zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie mogą dotyczyć kwestii unormowanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) i innych ustawach oraz w Konstytucji RP. W związku z powyższym przepisy statutowe nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację.

8 Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 8 Poz Stosownie do treści art. 10 ww. ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (ust. 1). Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (ust. 2). Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2009 r. (sygn. akt I OSK 1277/08 Lex nr ) wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy k.p.a. [ ] Za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Tymczasem w 115 ust. 1 przedmiotowego statutu postanowiono, iż dokumenty z zadań publicznych wykonywanych przez Gminę są udostępniane obywatelom na ich pisemny wniosek codziennie w godzinach pracy Urzędu Gminy. Zgodnie z 115 ust. 2 Statutu, wniosek powinien zawierać: imię i nazwisko osoby zainteresowanej, rodzaj (nazwę) udostępnionego dokumentu oraz jego formę, bez potrzeby wskazania interesu faktycznego lub prawnego. Dokumenty określone w ust. 3 (protokoły z sesji Rady i komisji Rady oraz uchwały) udostępniane są zainteresowanym osobom również na ich ustny wniosek ( 116 ust. 4 Statutu). W ocenie organu nadzoru regulacje zawarte w kwestionowanych przepisach 115 ust. 1 i 2 oraz 116 ust. 4 zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rada Gminy ustalając w statucie gminy zasady dostępu do dokumentów urzędowych (publicznych) organów gminy nie była żadnym przepisem rangi ustawowej upoważniona do odmiennego ustalenia zasad dostępu do tych dokumentów oraz ograniczenia dostępu do dokumentów stanowiących informację publiczną. Jak wynika bowiem z przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustalone w statucie gminy zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie powinny być sprzeczne z materią ustawową, ponadto powinny przybrać charakter norm organizacyjno - technicznych. W tak pojętym zakresie upoważnienia nie mieści się wprowadzenie obowiązku wystąpienia z pisemnym wnioskiem o udostępnianie informacji publicznej, określanie obligatoryjnej treści tego wniosku oraz ustalanie zakresu dokumentów, które udostępniane są również na wniosek ustny. Jak już wspomniano, z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że każda informacja publiczna, która może być udostępniona niezwłocznie, winna być udostępniana bez pisemnego wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLIII/316/14 we wskazanym zakresie, jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Wojewoda Lubelski Wojciech Wilk Otrzymują: 1) Wójt Gminy Urzędów 2) Przewodniczący Rady Gminy Urzędów