WYŻSZA SZKOŁA FINANSÓW I PRAWA W BIELSKU-BIAŁEJ STUDIA PODYPLOMOWE MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO Projekt realizowany z Narodowym Bankiem Polskim w ramach programu edukacji ekonomicznej PRACA DYPLOMOWA Unia Bankowa stabilizatorem finansowym strefy euro Autor: Joanna Matuszewska Promotor: prof. nadzw. dr hab. inż. Jacek Binda Bielsko-Biała, rok 2015 1
Spis treści 1 Wstęp... 3 2 UniaBankowa... 4 3 Pierwszy filar unii bankowej jednolity mechanizm nadzorczy(single Supervisory Mechanism, SSM)... 6 3.1 Organizacja i zakresdziałań EBC... 6 3.2 Formynadzoruostrożnościowego.... 8 3.3 Bliska współpraca (opcja opt-in)... 11 4 Drugi filar unii bankowej proces restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacjibanków (resolution) (Single Resolution Mechanism, SRM)... 13 4.1 Opis i przebieg procesu proces restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków.... 14 4.2 Jednolity Fundusz Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Fund, SRF) 16 4.3 Udział w SRM na zasadach bliskiej współpracy (opcja opt-in)... 17 5 Trzeci filar unii bankowej jednolity mechanizm gwarantowania depozytów(single DepositGuaranteeScheme, SDGS).... 18 5.1 Systemy ochrony depozytów.... 18 5.2 Podział systemów gwarantowania depozytów ze względu na zakres, charakter i sposób finansowania.... 19 5.3 Wspólna Instytucja gwarantowania depozytów w UE.... 20 6 Podsumowanie... 22 7 Bibliografia:... 24 2
1 Wstęp Początek światowego kryzysu gospodarczego ostatnich lat, ma swoją genezę na rynku nieruchomości w Stanach Zjednoczonych w 2007 r., gdzie doszło do pęknięcia bańki spekulacyjnej w obszarze kredytowania nieruchomości bez odpowiednich zabezpieczeń. Jest to według ekonomistów jak również zwykłych ludzi najgłębsza recesja gospodarki światowej od czasu Wielkiego Kryzysu z przełomu lat dwudziestych i trzydziestych minionego stulecia. Konsekwencje zaburzeń na ogólnoświatowych rynkach finansowych w efekcie przeniosły się do realnej gospodarki całego globalnego rynku. Zaburzenia te mają swoje źródło w zjawiskach makro- i mikroekonomicznych. Skala globalnych nierównowag jako zjawisko o charakterze makroekonomicznym oraz utrzymywanie stóp procentowych na niespotykanie niskim poziomie doprowadziły w konsekwencji do załamania się funkcjonującego w takich warunkach rynku finansowego i głębokiego kryzysu w gospodarce realnej na całym świecie 1. Odpowiednie instytucje finansowe, rządy państw zarówno w UE oraz w strefie euro wyciągnęły wnioski z kryzysu co stało się przyczynkiem do zmian instytucjonalnych w zakresie bezpieczeństwa finansowego. W szczególności zmiany w sposób istotny dotyczą regulacji i nadzoru sektora finansowego. Negatywne efekty pokryzysowe unaoczniły że, kondycja sektora finansowego wpływa w sposób większy na strefę realna gospodarki niż sądzono przed kryzysem. Okazało się że, dla osiągnięcia stabilności finansowej konieczna jest stabilność cen, która jest nadrzędnym celem Europejskiego Banku Centralnego (EBC), ale nie daje ona sama gwarancji stabilności finansowej całego sektora. Stabilność finansowa stała się zatem priorytetem banku centralnego i całej sieci bezpieczeństwa finansowego. Dlatego też została przesunięta odpowiedzialność za nią, a także dokonano uszczegółowienia w zakresie roli banków centralnych w tym obszarze. Dzisiejszy model bankowości ze swoim transgranicznym charakterem w świetle kryzysowych zmian pokazał że, stanowi to problem wobec zdecentralizowanej odpowiedzialności za stabilną sytuację finansową, która spoczywa na barkach władz danego kraju i skutkuje olbrzymimi kosztami jakie w efekcie końcowym ponoszą podatnicy danego rynku lokalnego. Mają na to wpływ decyzje władz lokalnych w ramach polityki fiskalnej, które w ten sposób próbują zniwelować skutki kryzysu. Lata poprzedzające kryzys były czasem intensywnego rozwoju sektora bankowego, co owocowało fuzjami i przejęciami nawet w obrębie transgranicznym i w efekcie tego powstaniem banków o wielkim systemowym znaczeniu w całej UE. Na terenie Europejskiej Unii powstały banki, których aktywa przewyższają poziom PKB danego kraju są to np. ING w Holandii, Nordea w Szwecji, Santander w Hiszpanii, HSBC w Wielkiej Brytanii. W krajach UE sektor bankowy kilkakrotnie przekracza PKB całej UE, co właśnie przyczyniło się do destabilizacji systemu finansowego i w dalszej konsekwencji zagroziło stabilności finansów publicznych 2. 1 Raport NBP Polska wobec światowego kryzysu gospodarczego 2009r.,s.4 2 Raport NBP Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, 2014r., s.71 3
2 Unia Bankowa Koncepcję Unii Bankowej po raz pierwszy przedstawiono, pod koniec czerwca 2012r., w dokumencie W kierunku faktycznej Unii Gospodarczej i Walutowej 3.Najważniejszych ustaleń w sprawie Unii Bankowej dokonano w dniach 13-14 grudnia 2012r przez Radę Europejską, zawierają one dokładnie określone cztery filary Unii Gospodarczej i Walutowej, które można pokrótce streścić jako: zintegrowane ramy finansowe, zintegrowane ramy budżetowe, zintegrowane ramy polityki gospodarczej, legitymację i odpowiedzialność demokratyczną. Jednym słowem głównym założeniem do którego dąży Unia Gospodarcza i Walutowa jest jej zintegrowany charakter. Sposób w jaki była do tej pory zorganizowana nie sprawdził się,dlatego też wybór był pomiędzy zorganizowaniem jej w kierunku jeszcze głębszej integracji lub jej całkowitego rozmontowania. W celu zintegrowania ram finansowych postanowiono utworzyć Unię Bankową 4. Objawem kryzysu stało się negatywne sprzężenie zwrotne jakie miło miejsce w sferze finansów banków i sytuacją finansową rządów, co w sposób szczególny odczuły takie kraje strefy euro jak Grecja, Irlandia, Portugalia, Hiszpania, Cypr. Silny wpływ kryzysu w sektorze bankowym na sferę finansów publicznych wynika ze wspomnianego powyżej dużego wzrostu aktywów sektora bankowego w UE. W krajach UE stanowiły one 334% PKB według danych z 2013r. Natomiast w innych wysokorozwiniętych gospodarkach jak USA jest to 86% lub Japonii 196%. Ma to wpływ na bardzo dużą współzależność sytuacji gospodarki krajów UE z finansami publicznymi a kondycją finansową banków w tychże krajach. W obawie przed skutkami upadku największych banków rządy państw UE, postanowiły skorzystać z pomocy finansowej UE oraz MFW i skierować ją w celu ratowania sektora bankowego na Cyprze, w Irlandii. W przeciwnym razie groziłoby to poważnymi reperkusjami dla systemów gospodarczych tychże państw. Właśnie to było przyczyną sięgnięcia po pomoc finansową z UE i MFW w Irlandii i Cyprze, obrazuje to Rys. 1. Odpowiedzią na kryzys, który najmocniej odbił się na sferze finansowej krajów strefy euro w UE stał się projekt unii bankowej przed którym postawiono zadanie poprawy jej funkcjonowania poprzez zawarte w nim reformy. Do unii bankowej obligatoryjnie należą państwa UE, które są jednocześnie uczestnikami strefy euro, mogą do niej należeć również kraje spoza strefy euro w ramach tzw. bliskiej współpracy (opt-in) 5. 3 W Kierunku Faktycznej Unii Gospodarczej I Walutowej Sprawozdanie Okresowe. Praca zbiorowa, 10.2012 4 Małgorzata Zaleska Unia Bankowa, wyd. Gifin, 2013r., s.16 5 Raport NBP Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, 2014r.s.78 4
Rys.1 Sprzężenie zwrotne pomiędzy kondycją krajowych banków a ryzykiem kredytowym kraju. Źródło: Opracowanie własne na podst..p. Gajewski, Kryzys w strefie euro. Przyczyny, przebieg i perspektywy jego rozwiązania NBP, Warszawa 2013, s. 29. Wykres.1. Relacja aktywów sektora bankowego do PKB Źródło: Witkowski D., Integracja Rynków Finansowych w Unii Europejskiej i strefie euro Prezentacja w Wyższej Szkole Finansów i Prawa w Bielsku-Białej, 2014r. 5
3 Pierwszy filar unii bankowej jednolity mechanizm nadzorczy(single Supervisory Mechanism, SSM) 3.1 Organizacja i zakres działań EBC Obowiązki z zakresu nadzoru mikroostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi w strefie euro powierzono EBC. Rozporządzenie ws. SSM weszło w życie w listopadzie 2013 r., a przejęcie funkcji nadzorczych przez EBC nastąpiło 4 listopada 2014 r. SSM funkcjonuje jako zespół (na wzór ESBC) wzajemnie ze sobą powiązanych nadzorców EBC i krajowych organów nadzoru. EBC sprawuje bezpośredni nadzór nad bankami systemowo istotnymi: których wartość aktywów przekracza 30 mld EUR, relacja aktywów banku do PKB kraju przekracza 20%, banki korzystającymi z pomocy EFSF/ESM, organ krajowy może przekazać pod bezpośredni nadzór EBC również inne banki może to zrobić EBC z własnej inicjatywy. EBC nadzoruje także bezpośrednio co najmniej 3 najistotniejsze banki w danym kraju. Zadaniem nadzorców krajowych jest sprawowanie bieżącego nadzoru nad mniejszymi bankami według standardów, które określa EBC, do ich zadań należy wspieranie działań EBC, wykonywanie zaleconych instrukcji EBC. Razem z EBC nadzorcy krajowi tworzą wspólne zespoły nadzorcze. 6 Nowe funkcji EBC spowodowały konieczność wyodrębnienia w jego strukturach nowego organu wewnętrznego Rada ds. Nadzoru (Supervisory Board). Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia ws. SSM, w skład Rady ds. nadzoru wchodzą: Przewodniczący, Wiceprzewodniczący, Czterej przedstawiciele EBC, Po jednym przedstawicielu krajowych organów nadzoru mikroostrożnościowego z państw uczestniczących w SSM. Rada ds. Nadzoru działa w interesie całej UE, nie jest ona organem decyzyjnym EBC, a za wszystkie decyzje EBC odpowiedzialna jest Rada Prezesów. Projekty decyzji mikroostrożnościowych są przygotowywane i przyjmowane przez Radę ds. Nadzoru, w dalszej kolejności przekazywane do Rady Prezesów EBC, która ją finalnie rozpatruje. Decyzje Rady ds. Nadzoru podejmowane są, zwykłą większością głosów jej członków (każdy członek ma jeden głos), odwołanie może nastąpić w ciągu 10 dni roboczych, w sytuacjach 6 Raport NBP Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, 2014r.s.79 6
nadzwyczajnych obowiązuje mechanizm umożliwiający rozpatrzenie projektu decyzji w terminie nieprzekraczającym 48 godzin. 7 SSM, którego członkami zgodnie z rozporządzeniem są kraje strefy euro, jest również otwarty na udział krajów UE spoza strefy euro (tzw. opcja opt-in). Decyzja o nawiązaniu bliskiej współpracy czyli objęcia banków z kraju spoza strefy euro jednolitym mechanizmem nadzorczym jest uwarunkowana przyjęciem danego kraju przez EBC. Wydał on zasady regulujące proces nawiązywania, zawieszania i zakończenia bliskiej współpracy. Możliwe jest zwrócenie się kraju spoza strefy euro z wnioskiem o nawiązanie bliższej współpracy do EBC. Data rozpoczęcia bliskiej współpracy, sposób w jaki przekazane są uprawnienia w zakresie nadzoru leży w kompetencjach EBC i to on wydaje stosowne decyzje. Zarówno EBC jak i kraj opt-in ma może z własnej inicjatywy zawiesić lub zakończyć procedurę bliskiej współpracy. Przed przejęciem odpowiedzialności za nadzór nad bankami w strefie euro, EBC przeprowadził ocenę banków jak również ich bilansów, biorąc pod uwagę wiele czynników. Pozwoliło to na stworzenie tzw. bilansu otwarcia na dzień przejęcia przez EBC obowiązków nadzorczych nad bankami eurogrupy. Oceną objętych było 130 banków z krajów strefy euro, brały w niej udział na zasadzie współpracy krajowe organy nadzoru państw uczestniczących w SSM. Ocena składała się z trzech elementów: określenia najważniejszych typów ryzyka, przeglądu jakości aktywów (AssetQualityReview, AQR) testu warunków skrajnych (Stress test), realizowanego we współpracy z EBA. Rada ECOFIN 15 listopada 2013 r. określiła procedurę jaką należy zastosować w momencie stwierdzenia niedoborów kapitału w ocenianych bankach. Plan naprawy ma zostać opracowany przez odpowiednie instytucje finansowe. Brakujący kapitał w pierwszej kolejności ma zostać pokryty: ze źródeł prywatnych-rynkowych (np. pozyskanie kapitału na rynku, zatrzymanie zysków). państwa członkowskie powinny zapewnić dokapitalizowanie banków z narodowych źródeł publicznych przy zachowaniu zasad pomocy publicznej w UE (opublikowanych przez KE w tzw. komunikacje bankowym) oraz zastosowaniu procedur resolution. z wspólnotowych mechanizmów wsparcia kapitałowego poprzez pożyczkę z ESM za pośrednictwem budżetu krajowego, jeśli zostanie wcześniej zastosowany mechanizm bail-in oraz odbędzie się to zgodnie z zasadami udzielania pomocy publicznej. Forma pomocy z ESM może być bezpośrednia (limit 60mld EUR z funduszu ESM). W trakcie tworzenia SSM zostały wykorzystane normy prawne (art. 127 ust. 6 TFUE 8 ). Było to spowodowane koniecznością szybkiego i pierwszoplanowego działania, ale konsekwencją 7 Raport NBP Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, 2014r.s.80 8 http://oide.sejm.gov.pl/oide/index.php?option=com_content&view=article&id=14804&itemid=946 7
opracowania SSM na podstawie zastanych przepisów jest ich odmienność wobec krajów optin. Jest to spowodowane istniejącymi przepisami wynikającymi z traktatu; EBC nie ma uprawnień do podejmowania bezpośrednich działań wobec instytucji kredytowych posiadających swoją siedzibę w kraju spoza strefy euro uczestniczącym w SSM. W związku z tym nawiązanie bliskiej współpracy przez kraj spoza strefy euro jest związane z koniecznością wprowadzenia szeregu dostosowawczych zmian w prawodawstwie krajowym (m.in. dotyczącymi uprawnień nadzoru ostrożnościowego), tak aby nadzór EBC był skutecznie prowadzony przez organy krajowe. Kraje spoza strefy euro nie mają pełnej decyzyjności w procesie SSM. Dlatego dla stabilności i spójności całej unii bankowej wskazane jest, wzmocnienie podstawy prawnej powołania i funkcjonowania procesu SSM. Jeśli myślimy o zapewnieniu równych praw i obowiązków dla wszystkich uczestniczących w SSM państw zarówno tych należących obligatoryjnie ze strefy euro jaki na zasadzie bliskiej współpracy wymagane są zmiany traktatowe, które w sposób jasny i precyzyjny określałyby zasady uczestniczenia w SSM dla wszystkich. Dla uproszczenia i skrócenia procesu decyzyjnego w SSM wskazane byłoby nadanie Radzie ds. Nadzoru uprawnień decyzyjnych w zakresie kompetencji nadzorczych. Doprecyzowania wymagają również przepisy prawne w kwestii utworzenia, finansowania i korzystania ze środków ESM przez sektor bankowy krajów spoza eurogrupy. W celu osiągnięcia tych konkretnych efektów konieczne są zmiany w traktacie. 3.2 Formy nadzoru ostrożnościowego. Według zaleceń raportu grupy de Larosière a z 2009r. Europejski System Nadzoru Finansowego (ESNF)powinien funkcjonować w formie zdecentralizowanej sieci. Ostatecznie utworzono go w systemie nadzoru mikro- i makroostrożnościowego. W skład ESNF wchodzą europejskie i krajowe organy nadzoru. Jeśli chodzi o jego europejski poziom to na filar mikroostrożnościowy składają się: Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB), Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) oraz Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA), które współpracują ze sobą w ramach Wspólnego Komitetu Europejskich Urzędów Nadzoru. Natomiast Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS)odpowiada za nadzór makroostrożnościowy. Do systemu ESNF wchodzą również właściwe krajowe organy nadzoru państw członkowskich. Do głównych celów ESNF należy m.in. budowa wspólnej kultury nadzoru i wspieranie działania jednolitego europejskiego rynku finansowego. Poniżej opisy i podział nadzoru ostrożnościowego. Pierwszy z wymienionych to nadzór mikroostrożnościowy, w którym obowiązki pomiędzy EBC a organami krajowymi w zakresie polityki mikroostrożnościowej podzielone zostały dla sprawnego działania SSM. Zgodnie z art. 6 rozporządzenia ws. SSM, EBC wykonuje swoje zadania w ramach SSM we współpracy z właściwymi organami krajowymi co wymaga od niego utworzenia przejrzystych ram porządkujących relacje między EBC a organami krajowymi. Mechanizmy współpracy między EBC a krajowymi organami nadzoru powinny być przejrzyste, obowiązki podzielone praktyczne tak aby uniknąć efektu dublowania pracy. 8
Kompetencje należy rozdzielić w sposób szczegółowy tak, aby nie dopuścić do sporów w ich obszarze, a jednocześnie aby nie doszło do powstania niezagospodarowanych przez nadzór miejsc. Duża rola EBC doprowadziłaby do scentralizowania mechanizmu zarządzania SSM, opracowania wspólnych standardów nadzorczych. Pożądaną konsekwencją powyższych zasad będzie zachowanie większej spójności i przejrzystości całego mechanizmu. Znacząca rola EBC zmniejszyłaby możliwość pobłażliwego traktowania poszczególnych instytucji finansowych przez nadzorców krajowych. Należy jednak dodać że, zwiększenie roli EBC będzie wymagało zwiększenia zatrudnienia kompetentnych pracowników w systemie nadzorczym, co nie powinno odbywać się kosztem zmniejszenia zasobów kadrowych na szczeblu lokalnym. To właśnie krajowi nadzorcy bardziej orientują się w zasadach funkcjonowania ich lokalnego rynku, są bardziej w tym zakresie doświadczeni, aniżeli organy centralne EBC. Kolejnym z wymienionych nadzorów jest nadzór makroostrożnościowy z silnie wyakcentowanymi kompetencjami władz krajowych, i kompetencjami EBC w zaostrzaniu parametrów. Wydaje się to rozwiązaniem korzystnym. Specyfikę rynku lokalnego najlepiej znają organy krajowe, dysponują również większym doświadczeniem w zakresie polityki makroostrożnościowej, przez co mogą potencjalnie lepiej dopasowywać narzędzia makroostrożnościowe w reakcji na ryzyka specyficzne dla lokalnego rynku. Nadzorcy krajowi potrafią zapewne w bardziej skuteczny sposób zastosować dostępne w ich kompetencjach narzędzia, tak aby doprowadzić do elastycznego dostosowanego do cyklu finansowego danego kraju, który może być zupełnie rozbieżny z cyklami w pozostałych krajach strefy euro. Pozwoli to na złagodzenie ryzyk systemowych specyficznych dla fazy cyklu w jakiej znajduje się aktualnie dany kraj SSM. Ma to trudne do oszacowania znaczenie w sytuacji krajów strefy euro gdzie nie ma możliwości stosowania narzędzi z zakresu polityki pieniężnej i kursowej. EBC na podstawie oceny ryzyka systemowego w sposób obiektywny i niezależny może zaostrzyć politykę makroostrożnościową w konkretnym kraju, co może mieć swoją przyczynę w konieczności ograniczania ryzyka systemowego w całej strefie SSM. Jest on również uprawniony do oceny i wyłapywania negatywnych zjawisk wynikających z transgranicznego modelu system finansowego, co wiąże się z oceną zastosowanych narzędzi makroostrożnościowych w danym kraju i nadzorować w sposób skoordynowany ich funkcjonalność z poziomu SSM. EBC będąc organem mającym kompetencje i spojrzenie z poziomu ponadnarodowego może w sposób zasadniczo bardziej perspektywiczny ocenić i zauważyć pojawiające się ryzyka systemowe biorąc pod uwagę znaczenie danego podmiotu np. banku nie tylko z perspektywy krajowej, ale funkcjonowania całej struktury SSM. Sprawne funkcjonowanie EBC w omawianym przeze mnie temacie będzie wymagało rozbudowy w zakresie kompetencji i zasobów do czego niezbędny jest czas. 9
Tabela 1. Cele szczegółowe nadzoru mikro-i makroostrożnościowego rynku finansowego w UE Nadzór mikroostrożnościowy Nadzór makroostrożnościowy 1.Wyważenie interesów organów nadzoru w krajach macierzystym i przyjmującym, tzn. wzmocnienie procedur i praktyk mających na celu kwestionowanie decyzjikrajowego organu nadzoru w relacjach trans granicznych. 2.Zapewnienie równych szans instytucjom finansowym działających w różnych państwach członkowskich. 3. Lepsze zapobieganie kryzysom i zarządzanie kryzysem w skali europejskiej. 1.Opracowanie europejskiego systemu oceny ryzyka makroostrożnościowego. 2. Zwiększenie skuteczności mechanizmu wczesnego ostrzegania. 3.Umozliwenie, aby oceny ryzyka znajdowały swoje odzwierciedlenie w działaniach odpowiednich organów. 4.Zwiększenie skuteczności i efektywności kosztowej nadzoru w przypadku nadzorowanych przedsiębiorstw Żródło: W.Gradoń, Ewolucja koncepcji nadzoru finansowego w Unii Europejskiej, K. Znaniecka, W. Gradoń, System Bankowy i rynki finansowe w warunkach globalnego kryzysu finansowego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, Studia Ekonomiczne nr 71, Katowice 2010, s. 166. Kryzys finansowy ostatnich lat pokazał że, dla osiągnięcia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa finansów europejskiej gospodarki niezbędne jest zaostrzenie nadzoru nie tylko w zakresie mikroostrożnościowym czyli tzw. kontroli pojedynczych instytucji finansowych. Jako że, udział aktywów system finansowego w gospodarce realnej jest w krajach UE bardzo duży, zaobserwowano potrzebę wprowadzenia i wzmocnienia drugiego filaru nadzoru nad systemem finansowym w postaci nadzoru makroostorżnościowego. Do jego głównych zadań należą: analiza działania i związków systemu finansowego z realną sferą gospodarki, rozpoznawanie ryzyka i jego ocenę dla stabilności finansowej, działania, których celem jest ograniczenie i zapobieganie ryzykownym zjawiskom, które są zagrożeniem dla stabilności systemu finansowego. 9 9 Małgorzata Zaleska Unia Bankowa, wyd. Gifin, 2013r., s.37 10
Schemat 1. Europejski System Nadzoru Finansowego EUROPEJSKI SYSTEM NADZORU FINANSOWEGO Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ESRB) Informacje o zmianie sytuacji Wczesne ostrzeganie przed ryzykiem z poziomu mikroostrożnościowego Nadzór Makroostrożnościowy Europejski System Organów Nadzoru Finansowego (ESFS) Nadzór Mikroostro- żnościowy Europejski Organ Nadzoru Bankowego (EBA) Europejski Organ Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) Europejski Organ Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) Krajowi nadzorcy nad sektorem bankowym Krajowi nadzorcy nad sektorem ubezpieczeń Krajowi nadzorcy nad rynkiem papierów wartościowych Źródło: K. Mitręga-Niestrój, Siatka bezpieczeństwa finansowego w Eurounii Europejskiej w strefie euro, CeDeWu, Warszawa 2011, s. 166. 3.3 Bliska współpraca (opcja opt-in) Kraje UE spoza strefy euro mogą również uczestniczyć w mechanizmie SSM (tzw. opcja optin). Kraje spoza strefy mogą same zdecydować czy chcą przystąpić do Unii Bankowej, nie jest to dla nich obowiązek. Mogą to zrobić w dowolnym momencie, nie określono wiążącego terminu w którym miałoby to nastąpić. 11
Przystąpienie do Unii Bankowej może nastąpić: w dowolnym momencie, na wniosek danego kraju, w drodze decyzji EBC o nawiązaniu bliskiej współpracy. Zobowiązania kraju spoza strefy euro: przestrzeganie instrukcji i wytycznych EBC, przekazywanie informacji i dokumentacji nadzorczej, wprowadzenie odpowiednich zmian w legislacji krajowej. Ponieważ decyzja o przystąpieniu do unii bankowej jest suwerenną decyzją danego kraju powinien on dokładnie rozważyć przed złożeniem wniosku czy korzyści jakie wypływają z uczestnictwa w niej nie przewyższają kosztów z tym związanych. Mam tu na uwadze ograniczenie roli sieci nadzoru bezpieczeństwa finansowego, który w Polsce działa w sposób bardzo bezpieczny i zachowawczy na tle krajów strefy euro. Skuteczność SSM nie została jeszcze zweryfikowana dlatego trudno na obecnym etapie obiektywnie ocenić korzyści z uczestnictwa w SSM. Korzyści z uczestnictwa w SSM: o szansa dla kraju opt-in na uczestnictwo w paneuropejskim mechanizmie, o zwiększenie integracji europejskej, o wzrost atrakcyjności sektora finansowego danego kraju w ocenie inwestorów zagranicznych. Na obecnym etapie, aby osiągnąć w.w. korzyści potrzeba sprawnie funkcjonującego SSM i zdobycie zaufania uczestników rynku. Kraje spoza strefy euro, w których sektor bankowy jest w słabej kondycji mogą być bardziej skłonne do zauważenia korzyści z członkostwa w SSM. Polski system bankowy mający stabilną sytuację nie jest zmuszony do przywiązywania wielkiej wagi do uczestnictwa opt-in. Należy jednak zaznaczyć, że występują również istotne wynikające z przepisów traktatowych, na mocy których kraj spoza strefy euro nie może w pełni korzystać z pomocymechanizmu SSM. Wyrażone są one m.in.: brakiem dostępu do ESM, brakiem dostępu płynności w euro z EBC, brakiem możliwości zasiadania w Radzie Prezesów organie decyzyjnym EBC. koniecznością bezwzględnego dostosowania się do instrukcji EBC w zakresie nadzoru mikroostrożnościowego 10. Zakończenie bliskiej współpracy opt-in może nastąpić zarówno z inicjatywy EBC jak też na wniosek kraju opt-in. Zakończenie lub zawieszenie bliskiej współpracy przez EBC może nastąpić w dwóch przypadkach: o Jeśli kraj opt-in nie wywiązuje się z obowiązków określonych w rozporządzeniu ws. SSM (m.in. nie przestrzega wytycznych i wniosków EBC). 10 Raport NBP Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, 2014r.s.84,85 12
o Jeśli Rada Prezesów wyrazi sprzeciw wobec projektu decyzji Rady ds. Nadzoru, kraj opt-in może powiadomić EBC, że w sposób uzasadniony nie zgadza się ze sprzeciwem Rady Prezesów. Kraje opt-in również mogą zakończyć bliską współpracę na swój wniosek w dwóch przypadkach: o Jeżeli kraj opt-in nie zgadza się z projektem decyzji Rady ds. Nadzoru, informuje Radę Prezesów o swoim uzasadnionym braku zgody. o Kraj opt-in może zwrócić się do EBC o zakończenie bliskiej współpracy w dowolnym momencie po upływie trzech lat od ustanowienia bliskiej współpracy. Zakończenie bliskiej współpracy może mieć wpływ na reputację danego kraju w szczególności gdyby taką decyzję podjęło EBC. Jeżeli kraj UE pozostanie poza SSM procesy zachodzące w ramach uniibankowej nie będą miały bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie i sprawowanie nadzoru przez organ krajowy. Ponieważ kapitał zagraniczny posiada znaczący udział (głównie ze strefy euro)w aktywach sektora bankowego w Polsce, to bank-matki z krajów ze strefy euro będą podlegać nadzorowi EBC. Właśnie nadzór EBC oraz sprawnie działający SSM powinien przyczynić się do poprawy kondycji banków-matek, z takiego obrotu sprawy na pewno korzyści odniosłaby Polska- kraj goszczący 11. 4 Drugi filar unii bankowej proces restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (resolution) (Single Resolution Mechanism, SRM) Jako że, przekazano na poziom europejski uprawnienia w zakresie sprawowania nadzoru postanowiono także przenieść odpowiedzialność za działania na etapie, gdy bank zostanie uznany za niewypłacalny. Rozporządzenie przyjęto przez Parlament Europejski w kwietniu 2014 r., a w lipcu 2014 r. przez Radę UE. Rozporządzenie ws. SRM w pełni wejdzie w życie w 2016 r. 12 Rozporządzenie w sprawie SRM obejmuje również utworzenie Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Board, SRB). 11 Raport NBP Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, 2014r.s.86,87. 12 Raport NBP Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, 2014r.s.89. 13
4.1 Opis i przebieg procesu proces restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Europejskie ramy dotyczące działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków mają obejmować trzy elementy odpowiadające uprawnieniom, jakimi dysponowałyby instytucje nadzorcze w poszczególnych państwach członkowskich : o przygotowanie i zapobieganie: na tym etapie należy sporządzić plan naprawy, który pozwoli na określenie środków niezbędnych w razie gdy sytuacja finansowa banków ulegnie pogorszeniu, ma to na celu ochronę ich rentowności. Obejmuje również przygotowanie planów oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które określają sposoby postępowania z bankami w sytuacji gdy są w stanie krytycznym, np. utraciły rentowność. Wskazują na możliwość zawierania umów (w formie pożyczki, udzielenia gwarancji lub udostępnienia aktywów, które mogą być wykorzystane jako zabezpieczenia w transakcji) na poziomie wsparcia wewnątrzgrupowego, co może pomóc w ograniczeniu rozwoju sytuacji kryzysowej. Jest to też sposób na zwiększenie stabilności finansowej grupy jako całości. o wczesną interwencję instytucji nadzoru; pozwala ona już w początkowej fazie zatrzymać pogarszanie się sytuacji banku i ma zapobiec jego niewypłacalności. Wczesna interwencja będzie używana w przypadku, gdy bank nie spełnia ustawowych wymogów kapitałowych lub istnieje prawdopodobieństwo, że je narusza. W takiej sytuacji organy nadzoru będą miały prawo wyznaczyć nadzwyczajnego zarządce banku, który będzie sprawował swoją funkcję przez ograniczony okres. o restrukturyzację i uporządkowaną likwidację; będzie ona przeprowadzona gdy środki prewencyjne i wczesnej interwencji nie będą wystarczające do zapobieżenia upadłości banku. Procedura będzie polegać na przejęciu kontroli nad daną instytucją finansową przez organy nadzoru, które podejmą zdecydowane działania w celu jej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Obejmują one działania w zakresie zbycia wyodrębnionej części przedsiębiorstwa, bądź też utworzeniu instytucji pomostowej, może to być również wydzielenie aktywów, umorzenie lub konwersja długu 13. Proces restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przebiegałby w oparciu o schemat przedstawiony w tabeli 2. 13 Praca Zbiorowa pod redakcją naukową Cezarego Kosikowskiego, Przyszłość Unii Europejskiej w świetle jej ustroju walutowego i finansowego, wyd. Temida, Białystok 2013r., s.309,310 14
Tabela 2.Etapy procesu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w ramach unii bankowej. Etap Charakterystyka etapu Pierwszy Drugi Trzeci Czwarty Piąty EBC powiadamia Komisję Europejską, Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji oraz właściwe organy narodowe, że instytucja finansowa jest na progu upadłości Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji dokonuje oceny, czy istnieje ryzyko systemowe oraz czy istnieje rozwiązanie w obrębie sektora prywatnego Jeśli dokonana przez Radę ocena wykaże istnienie ryzyka systemowego i brak rozwiązania w obrębie sektora prywatnego, Rada zaleca Komisji wszczęcie procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Wszczęcie procedury przez Komisję Europejską i powiadomienie Rady o zastosowanych instrumentach oraz także o skali wykorzystania funduszu Rada przyjmuje w drodze decyzji skierowanej do krajowych organów ds. Restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, program restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w którym określone zostają instrumenty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, działania podejmowane w ramach tej procedury oraz działania z zakresu finansowania, a także nakazuje właściwym krajowym organom ds. Restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zastosowanie środków restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Krajowe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji stosują zgodnie z prawem krajowym środki restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji określone przez Radę Źródło: Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Konsekwencje przystąpienia Polski do unii bankowej, Recenzent Prof. zw. dr hab. Ryszard Wierzba, Gdańsk 2014, s.61, g.20.19 Opracowanie w oparciu o dokument COM (2013) 520 finał, s. 12 13. Przesłanki do uruchomienia procesu decyzyjnego procedury: bank jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością (failing or likely to fail) nie ma podstaw, by oczekiwać, że jakiekolwiek działania sektora prywatnego bądź działania nadzorcze, w tym podjęte w ramach wczesnej interwencji, zapobiegną upadłości banku, działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są konieczne w interesie publicznym. 15