WSCHODNI PARTNERZY Wizowy rubikon Marta Jaroszewicz Zniesienie wiz do Unii Europejskiej dla obywateli Europy Wschodniej to kluczowa kwestia polskiej polityki wschodniej, a także cel polityczny naszych sąsiadów: Rosji, Ukrainy, Białorusi czy Mołdawii. Po wejściu Polski do strefy Schengen wydawało się, że kurtyna rozdzieli Europę. Teraz widać w niej prześwity i wydaje się, że wiadomo, jak ją otworzyć. Przez kilkanaście lat od rozpadu bloku komunistycznego przyjazna i otwarta granica pomiędzy Polską a jej wschodnimi sąsiadami stanowiła fundament naszej polityki wschodniej. Kolejne ekipy rządzące sprzyjały zbliżaniu się społeczeństw, rozwiązywaniu zastałych konfliktów i działaniu na rzecz integracji tych krajów z Unią Europejską. Nawet jeśli celem większości osób przyjeżdżających do Polski zza wschodniej granicy był handel i drobny przemyt, to wyjazdy uczyły indywidualizmu i przedsiębiorczości, pozwalały zobaczyć zmiany w naszym kraju. W 1996 roku wpływowy amerykański analityk Sherman Garnett opublikował słynny artykuł pod tytułem Polska: bastion czy pomost, w którym twierdził, że naturalną rolą naszego kraju jest, będąc członkiem euroatlantyckich struktur integracyjnych, stanowić pomost łączący Zachód ze Wschodem. Zauważył, że o ile widać aktywność i zaangażowanie Polski w procesie przystępowania do NATO i Unii Europejskiej, o tyle Warszawa zbyt łatwo poświęca interesy na Wschodzie. Od tamtej pory minęło sporo lat i Polska przetestowała wiele scenariuszy aktywności w Europie Wschodniej. Niewątpliwie w procesie integracji europejskiej Warszawa musiała wyrzec się części interesów na Wschodzie, czego najdobitniejszym przykładem była kwestia otwartości granicy. Po wejściu naszego kraju i innych państw regionu do Unii Europejskiej i strefy Schengen wschodni sąsiedzi stanęli przed sięgającą ich granic kurtyną, po raz kolejny odgradzającą ich od Zachodu.
102 Publicystyka i analizy Marta Jaroszewicz, Wizowy rubikon Bariera W 2007 roku, gdy nowe kraje członkowskie Unii przystąpiły do strefy Schengen, mieszkańcy Ukrainy, Rosji i Białorusi oraz dalej położonych państw z obszaru poradzieckiego utracili możliwość łatwego odwiedzania swoich zachodnich sąsiadów. Przed tą datą, chociaż od kilku już lat funkcjonował obowiązek wizowy, wizy często były bezpłatne, a ich uzyskanie dość proste. Nastał moment, kiedy Jednocześnie, na początku 2007 roku cena wizy schengeńskiej wzrosła z trzydziestu pięciu do sześćdziesięciu euro. możemy powiedzieć, że perspektywa zniesienia Ponadto konsulaty państw Schengen zaczęły sięgać po wiz dla krajów Europy usługi firm pośredniczących w przyznawaniu wiz (centra Wschodniej stała się wizowe), co podwyższyło ich cenę. W latach 2007-2008 realna i osiągalna, zaczęły funkcjonować tak zwane umowy o ułatwieniach wizowych, które obniżały z powrotem cenę wizy do trzydziestu pięciu euro oraz przyznawały prawo do bezpłat- nawet jeśli zajmie to jeszcze kilka lat. nych lub długoterminowych wiz wybranym kategoriom podróżnym (takie umowy działają w przypadku Rosji, Ukrainy oraz Mołdawii). Jednak ich zapisy były początkowo stosowane ostrożnie. Wszystkie te wydarzenia spowodowały spadek dynamiki ruchu osobowego pomiędzy Unią a Europą Wschodnią oraz rozżalenie rządów i społeczeństw na Wschodzie. Dla przykładu, według danych polskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, w 2008 roku w porównaniu z rokiem poprzednim, liczba wiz wydanych przez polskie konsulaty w Rosji spadła o około dwadzieścia procent, na Ukrainie o prawie sześćdziesiąt procent, a na Białorusi o ponad siedemdziesiąt procent. Politycy z państw sąsiedzkich kwestionowali deklaracje Unii o otwartości i chęci zbliżenia oraz wypowiadali się z rozżaleniem o pauperyzacji regionów przygranicznych żyjących z drobnego handlu. Mieszkańcy miejscowości na granicy ukraińsko-polskiej kilkukrotnie blokowali przejścia. W Kijowie chór dziecięcy dał kilkugodzinny koncert przed konsulatem Francji w proteście przeciwko negatywnej decyzji wizowej. W grudniu 2006 roku przywódca białoruskiej opozycji Aleksander Milinkiewicz apelował do Parlamentu Europejskiego o niepodnoszenie cen wiz dla Białorusinów, co miało przyczynić się do samoizolacji Mińska. Jednak Bruksela pozostawała nieugięta. W Unii podkreślano, że decyzja o liberalizacji ruchu osobowego musi wiązać się z reformą systemu zarządzania granicami, a w krajach unijnych przebywają setki tysięcy nielegalnych migrantów z Europy Wschodniej.
Marta Jaroszewicz, Wizowy rubikon Publicystyka i analizy 103 Mała stabilizacja W latach 2008-2010 w kwestiach wizowych nastąpiła pewna stabilizacja kraje i społeczeństwa Europy próbowały się przystosować do obowiązujących realiów, a Unia Europejska powróciła do tradycyjnej polityki drobnych kroków, planów działań i programów pomocowych. Funkcjonowanie umów U podstaw polityki o ułatwieniach wizowych wpłynęło na zwiększenie decyzji o uchyleniu opłat wizowych i skrócenie czasu oczekiwania na wizy. Nowe kraje Schengen, takie jak Polska, rozbu- logika bezpieczeństwa wizowej Unii leży dowywały sieć konsularną na Wschodzie, co skutkowało i spraw wewnętrznych, pozbyciem się kolejek przed konsulatami. Starzy członkowie zaczęli upraszczać skomplikowane procedury wizo- zagranicznej. nie zaś logika polityki we. W kwietniu 2010 roku wszedł w życie kodeks wizowy Schengen, czyniący obszar Schengen bardziej przystępnym dla cudzoziemców, a procedury wizowe przyjaźniejszymi. Między innymi osoby posiadające tak zwane wizy narodowe krajów Schengen uzyskały możliwość swobodnego podróżowania po całej strefie. Ponadto, nowe przepisy nałożyły na konsulaty konieczność uzasadnienia odmowy wizowej, co zmniejszyło odium krytyki w państwach Europy Wschodniej oskarżającej kraje Schengen o stosowanie arbitralności i nieprzejrzystość procedur wizowych. Obywatele państw Europy Wschodniej poszukiwali różnych możliwości uzyskania prawa wjazdu do Unii. Zaczęli korzystać z ułatwień oferowanych na podstawie klucza etnicznego (Karta Węgra, Karta Polaka, rumuńska liberalna ustawa o obywatelstwie). Jednak najważniejsze było wejście w życie umów o małym ruchu granicznym pozwalających mieszkańcom tych państw na regularne bezwizowe przekraczanie granicy sąsiedzkich krajów Schengen i swobodne przebywanie w kilkudziesięciokilometrowej strefie przygranicznej. Jak dotąd, umowy te w praktyce funkcjonują jedynie na granicach Ukrainy. Widać wyraźnie, że pozytywnie odbiły się na dynamice ruchu osobowego. Według danych ukraińskiej służby granicznej w 2010 roku zachodnie granice Ukrainy przekroczyło o ponad dwadzieścia procent Ukraińców więcej niż w roku poprzednim. Nowe zjawiska zaszły też w sferze badań i lobbingu. Coraz bardziej profesjonalne stały się inicjatywy organizacji pozarządowych na rzecz liberalizacji ruchu osobowego, takie jak: raporty Fundacji Batorego monitorujące politykę wizową państw Unii czy ukraińska inicjatywa Europa bez barier mająca replikować inicjatywy proliberalizacyjne działające dotychczas na Bałkanach Zachodnich. Zaczęto też liczyć, ilu migrantów z Ukrainy, Mołdawii czy Rosji przebywa naprawdę w państwach Unii. O ile wcześniejsze szacunki dotyczące ukraińskich migrantów zarobkowych za granicą oscylowały pomiędzy pięcioma a siedmioma milionami osób, o tyle badanie
104 Publicystyka i analizy Marta Jaroszewicz, Wizowy rubikon z 2009 roku przeprowadzone przez Komitet Statystyczny Ukrainy przy wsparciu Banku Światowego wskazywało na liczbę rzędu 1,5-2 milionów. I co najważniejsze: kraje Europy Wschodniej kontynuowały, z mniejszymi lub większymi sukcesami, reformy systemu zarządzania migracjami, unowocześniały ustawodawstwo, uszczelniały granice oraz rozpoczęły proces wprowadzania dokumentów biometrycznych. Przejawiały też wolę polityczną: dla przykładu, mimo perturbacji politycznych zniesienie wiz do Unii Europejskiej dla swoich obywateli było traktowane jako priorytet przez wszystkie ekipy rządzące na Ukrainie, poczynając od 2005 roku. Wizowe mapy drogowe Rubikon wizowy, czyli decyzja o otwarciu się przez Unię na wschodnich sąsiadów, nie został przekroczony. Nastał jednak moment, kiedy możemy powiedzieć, że perspektywa zniesienia wiz dla krajów Europy Wschodniej stała się realna, nawet jeśli zajmie to jeszcze kilka lat. Jest to temat, o którym się Naturalną rolą naszego rozmawia, a nie z góry go odrzuca. Wydaje się, że zarówno kraju jest stanowić w krajach Unii, jak i w państwach sąsiedzkich powstało zrozumienie co do tego, jakie kroki należy podjąć w celu dal- pomost łączący Zachód ze Wschodem. szej liberalizacji wizowej, a w perspektywie całkowitego zniesienia wiz. Nie oznacza to jednak, że kluczowe państwa Unii przemogły sceptycyzm w kwestii dalszego otwierania granic w czasie, gdy borykają się z poważnymi problemami z integracją migrantów, a na ich rynkach pracy przybywa bezrobotnych. Warto pamiętać, w jaki sposób rządy Włoch i Francji zareagowały na falę migrantów pochodzenia romskiego z Bułgarii i Rumunii. Unia nie zamknie też oczu na coraz bardziej niepokojące tendencje w krajach regionu związane ze stanem państwa i praworządności czy rozwojem korupcji. Na opisaną zmianę paradygmatu myślenia wpłynęły dwa czynniki: zniesienie przez Unię wiz dla krajów Bałkanów Zachodnich oraz fakt, że państwa Europy Wschodniej stosunkowo bezproblemowo wypełniają umowy o readmisji z Unią. W 2008 roku kraje Bałkanów Zachodnich otrzymały od Unii Europejskiej tak zwane wizowe mapy drogowe, czyli zestaw kryteriów, jakie muszą spełnić, by oczekiwać od Unii zniesienia wiz. Były to ambitne wymagania sformułowane w czterech blokach: bezpieczeństwo dokumentów (włączając biometrię), nielegalna imigracja (włączając readmisję), porządek publiczny i bezpieczeństwo, stosunki zewnętrzne i prawa podstawowe. Państwa bałkańskie były w stanie w stosunkowo szybkim czasie wypełnić te wymagania. Już w listopadzie 2009 roku zniesiono wizy dla obywateli Macedonii, Serbii i Czarnogóry, a rok później Albanii oraz Bośni i Hercegowiny. Przytoczony przykład
Marta Jaroszewicz, Wizowy rubikon Publicystyka i analizy 105 pokazuje, że procedura zniesienia wiz dla dużej grupy państw została już w Unii przećwiczona i proces ten może zostać replikowany w innych krajach sąsiedzkich. Po drugie, nastąpiło przezwyciężenie barier percepcyjnych warto pamiętać, że kraje Bałkanów Zachodnich jeszcze kilka lat temu były w Unii postrzeganie jako region o wysokim zagrożeniu nielegalną migracją do Unii Europejskiej, handlem ludźmi i zorganizowaną przestępczością, mimo że wcześniej przez dziesięciolecia obywatele Jugosławii wjeżdżali bez wiz do Wspólnoty Europejskiej. Drugim czynnikiem przybliżającym Unię do zmiany sposobu myślenia o wschodnich sąsiadach były dotychczasowe doświadczenia Ukrainy, Mołdawii i w mniejszym stopniu Rosji, w zakresie wypełniania umowy o readmisji z Unii. Najdłuższy staż ma w tej sferze Kijów, który implementuje umowę w pełnym zakresie, a zatem przyjmuje własnych obywateli i cudzoziemców przekazanych mu przez państwa Schengen od 1 stycznia 2010 roku. W przypadku Mołdawii umowa działa w pełni od 1 października 2010 roku¹. Okazało się, że kraje te w zadowalającym stopniu wykonują zobowiązania wobec Unii, chociaż wzięły na siebie duże brzemię, godząc się na przyjmowanie tych imigrantów, którzy nielegalnie przebywali w Unii, ale z Ukrainy czy Mołdawii wyjechali legalnie. Ponadto funkcjonowanie umów o readmisji pokazało, że zagrożenie nielegalną migracją (także migracją tranzytową) z Europy Wschodniej do Unii Europejskiej wykazuje się malejącą bądź stabilną dynamiką. Świadczą o tym relatywnie niskie liczby osób przekazanych przez Unię. Logika bezpieczeństwa W listopadzie 2010 roku Unia Europejska przyznała Ukrainie wizowy plan działań analogiczny do map drogowych przedstawionych wcześniej państwom Bałkanów Zachodnich. Pod koniec stycznia ubiegłego roku podobny dokument otrzymała Mołdawia. Tym samym oba kraje uzyskały od Unii jasne warunki i kryteria. Nie są one łatwe do wypełnienia, gdyż poza kompleksowym planem reform w zakresie zarządzania migracjami i granicami, walki z korupcją i zorganizowaną przestępczością, wprowadzenia dokumentów biometrycznych itp., przewidują dokonanie oceny potencjalnego wpływu liberalizacji na sytuację bezpieczeństwa Unii Europejskiej w kontekście zagrożenia nielegalną migracją z tych państw. Niemniej jednak, co pokazuje przykład Bałkanów Zachodnich, wymagania te są realistyczne i możliwe do spełnienia. Biorąc pod uwagę stan przygotowań Ukrainy, które są najbardziej zaawansowane spośród krajów regionu, wydaje się, że wypełnienie tych kryteriów powinno zająć kilka lat. Najważniejsze jest, by kraj ten nie traktował swoich zobowiązań wybiórczo, 1 Rosja zaczęła implementować przepisy dotyczące przyjmowania cudzoziemców dopiero na początku tego roku.
106 Publicystyka i analizy Marta Jaroszewicz, Wizowy rubikon ograniczając się jedynie do aspektów technicznych, nie reformując systemu walki z korupcją oraz sądownictwa. Z racji swojej powierzchni Mołdawia może być gotowa do szybszego niż Ukraina wypełnienia części kryteriów. W przypadku Mołdawii pewien problem stanowi brak kontroli nad naddniestrzańskim odcinkiem granicy. Taką samą drogą może pójść Rosja, która na razie odrzuca zaproponowane przez Brukselę jednostronne podejście Mimo perturbacji politycznych zniesienie nakładające na nią określone wymagania, lecz proponuje wiz do Unii Europejskiej wspólne dostosowywanie się obu stron w celu wzajemnego dla swoich obywateli zniesienia wiz. Takie podejście zostało odrzucone a priori wszystkie ekipy przez Brukselę, która obawia się niekontrolowanego napływu rządzące na Ukrainie od migrantów, zwłaszcza z Kaukazu Północnego. W najmniej 2005 roku traktowały korzystnej sytuacji pozostaje Białoruś, która na razie jest na początku drogi i nie podpisała nawet umowy o ułatwieniach jako priorytet. wizowych. Czy w jej przypadku, biorąc pod uwagę specyfikę panującego tam systemu i konieczność wsparcia społeczeństwa obywatelskiego, można znaleźć jakieś inne, nietechniczne rozwiązanie pozwalające na zniesienie wiz? Wydaje się, że nie. Mimo że zniesienie wiz ma zarówno dla wschodnich sąsiadów, jak i Polski duże znaczenie polityczne i społeczne, to kluczowe w tym procesie są przede wszystkim kwestie proceduralne i techniczne. Można to kwestionować, ale u podstaw polityki wizowej Unii leży logika bezpieczeństwa i spraw wewnętrznych, nie logika polityki zagranicznej. Chociaż proces decyzyjny w Unii jest skomplikowany i uczestniczą w nim różni aktorzy o odmiennych logikach działania, to wydaje się, że w kwestii dialogu wizowego przeważa logika resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a nie spraw zagranicznych. Kwestie promocji wartości europejskich, polepszenia relacji politycznych, wypełniania treścią Partnerstwa Wschodniego, budowania poparcia dla Unii w społeczeństwach mają mniejsze znaczenie. W praktyce oznacza to, że państwa Unii będą gotowe do zniesienia wiz, jeśli uznają, że nie niesie to zbyt wielkiego ryzyka dla ich bezpieczeństwa wewnętrznego, lecz co najważniejsze że nawet jeśli takie ryzyko wystąpi, to kraje Europy Wschodniej okażą się godnymi zaufania i podobnie myślącymi partnerami działającymi według zbliżonych standardów i procedur. Nie wolno oczywiście bagatelizować warstwy politycznej omawianych decyzji. Nawet jeśli kraj partnerski spełni kryteria formalne, lecz przyczyny wewnątrzpolityczne w danym kraju Unii sprawią, że sprzeciwi się on otwarciu granicy, to może to najwyżej wpłynąć na opóźnienie decyzji o wprowadzeniu ruchu bezwizowego. Całkowite odstąpienie od takiej decyzji podważałoby sposób i logikę funkcjonowania Unii. W tej sytuacji wydaje się, że jedyne, co Polska i inne kraje członkowskie mogą zrobić dla społeczeństwa białoruskiego, to wykorzystywać dostępne instrumenty, takie jak uchylanie opłat wizowych, zwolnienie z opłat za wizy narodowe czy skrócenie
Marta Jaroszewicz, Wizowy rubikon Publicystyka i analizy 107 czasu trwania procedury wizowej. Jak pokazał przykład Ukrainy, duże możliwości daje też zastosowanie umowy o małym ruchu granicznym. Jednak kompleksowe rozwiązanie problemu wiz będzie wymagało ścisłej współpracy z władzami danego kraju sąsiedzkiego. Całkowite zniesienie wiz dla wybranych państw Europy Wschodniej wydaje się możliwe, jednak proces ten może potrwać wiele lat. Być może nie satysfakcjonuje to rządów tych państw, które coraz bardziej zniecierpliwione domagają się jak najszybszego odejścia od obowiązku wizowego. Być może nie jest to podejście sprawiedliwe, gdyż jednostronnie narzuca krajom Europy Wschodniej reguły gry, nie pozwalając na negocjacje i nie przyznając prymatu celom polityki zagranicznej. Najważniejsze jednak, że perspektywa zniesienia wiz została nakreślona. Marta Jaroszewicz jest analityczką Ośrodka Studiów Wschodnich. Przez parę lat pracowała na Ukrainie, gdzie zajmowała się reformą systemu migracyjnego.