KBF-4101-01-01/2012 P/12/034 Warszawa, dnia 27 kwietnia 2012 r. Pan Marek Belka Prezes Narodowego Banku Polskiego WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, Najwyższa Izba Kontroli skontrolowała Narodowy Bank Polski (NBP) w zakresie wykonania Założeń polityki pieniężnej na rok 2011 2. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie wykonanie założeń polityki pieniężnej w 2011 r. 1. Rada Polityki Pieniężnej (RPP) w Założeniach polityki pieniężnej na rok 2011 postanowiła kontynuować realizację ciągłego celu inflacyjnego ustalonego na poziomie 2,5% z symetrycznym przedziałem odchyleń ± 1 punkt procentowy. Sposób prowadzenia polityki pieniężnej miał przyczyniać się także do osiągania trwałego wzrostu gospodarczego. Inflacja w 2011 r. kształtowała się powyżej celu inflacyjnego, jak i powyżej górnej granicy przedziału odchyleń od celu. Inflacja mierzona wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych (CPI) wynosiła w styczniu i lutym 3,6%, a w pozostałych miesiącach mieściła się w przedziale 3,9% 5,0%. Średnioroczna inflacja w 2011 r. wyniosła 4,3%. Największy wpływ na poziom średniorocznego wskaźnika cen konsumpcyjnych w 2011 r. miał wzrost cen towarów i usług związanych z mieszkaniem i nośnikami energii o 6,2%, cen żywności i napojów bezalkoholowych o 5,4% oraz cen w transporcie o 7,7%. Ceny nośników energii wzrosły o 7,4% na skutek wysokich cen ropy naftowej na rynkach światowych, deprecjacji złotego względem dolara, oraz podwyżki przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki taryf na energię elektryczną, gaz i ciepło. Duży wzrost cen paliw w kraju (o 13,7%), spowodowany był podwyższoną 1 Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm. 2 Wprowadzonych Uchwałą Nr 7 Rady Polityki Pieniężnej z dnia 29 września 2010 r. w sprawie ustalenia założeń polityki pieniężnej na rok 2011 (M.P. Nr 72, poz. 915).
dynamiką wzrostu cen ropy naftowej na rynkach światowych i osłabieniem kursu złotego od sierpnia 2011 r. Deprecjacja złotego w IV kwartale zwiększyła inflację o 0,62 pkt. proc. Wzrost cen żywności i napojów bezalkoholowych w I połowie 2011 r. wynikał przede wszystkim ze zwiększenia cen zbóż, owoców i warzyw, cukru, a w IV kwartale 2011 r. z pogarszającej się sytuacji na rynku mięsa. Do wyraźnego wzrostu cen żywności i energii na rynku krajowym, przyczynił się szczególnie w I połowie 2011 r. wysoki poziom cen surowców rolnych oraz surowców przemysłowych i energetycznych na rynkach światowych. Główne czynniki powodujące odchylenie inflacji od celu pozostawały zatem poza bezpośrednim oddziaływaniem polityki pieniężnej, która mogła mieć wpływ głównie na czynniki popytowe. Świadczył o tym spadek w 2011 r. krajowej sprzedaży detalicznej żywności (o 2,2%) oraz umiarkowane kształtowanie się popytu krajowego (3,8%), wzrostu płac (około 5,2%) i jednostkowych kosztów pracy (około 2,0%). Utrzymanie się wskaźników inflacji bazowej w 2011 r. wyraźnie powyżej celu inflacyjnego, w tym od sierpnia 2011 r. także inflacji bazowej po wyłączeniu cen żywności i energii, wskazywało, że podwyższony poziom inflacji był wynikiem nie tylko wzrostów cen żywności i cen administrowanych, ale większości komponentów wskaźnika CPI. Wystąpienie czynników podażowych zewnętrznych tj. wzrostu cen światowych surowców rolnych i energetycznych oraz przyszłe kształtowanie się kursu złotego, utrudniało prognozowanie inflacji. We wszystkich trzech prognozach NBP (z modelu NECMOD) przewidywany wzrost wskaźnika CPI na kolejne kwartały 2011 r. był oszacowany wyraźnie poniżej rzeczywistej inflacji. Szczególnie, w prognozach na IV kwartał 2011 r., niedoszacowanie to wyniosło odpowiednio 1,7 pkt. proc., 0,8 pkt. proc., 0,8 pkt. proc. 2. Zdaniem NIK, Rada Polityki Pieniężnej prowadziła politykę pieniężną zarówno z uwzględnieniem projekcji inflacji, jak i oceny przebiegu procesów gospodarczych. Problemy fiskalne krajów strefy euro utrzymywały napięcia na rynkach finansowych i zwiększały niepewność co do perspektyw kształtowania się koniunktury w gospodarce światowej oraz w Polsce. Taki sposób postępowania RPP w warunkach niepewności był zgodny z przyjętym w Założeniach sposobem realizacji polityki pieniężnej zakładającym uwzględnienie szerokiego zbioru dostępnych informacji, a nie tylko wyników projekcji inflacji. RPP podwyższyła czterokrotnie stopy procentowe w styczniu, kwietniu, maju i czerwcu, łącznie o 1,0 pkt. proc. Zacieśniła politykę pieniężną, biorąc pod uwagę silny wzrost surowców na świecie oraz wzrost zatrudnienia w kraju, kontynuację ożywienia gospodarczego, co stwarzało ryzyko nasilenia się presji płacowej i utrwalenia się podwyższonej inflacji. W II połowie 2011 r. nastąpiło pogorszenie się perspektyw wzrostu gospodarczego za granicą, przekładające się na oczekiwane osłabienie krajowego wzrostu gospodarczego. Wskazywały na to obniżające się od lipca do grudnia głównie cztery wskaźniki koniunktury 3. Utrzymujący się podwyższony poziom bezrobocia, umiarkowany wzrost wynagrodzeń i jednostkowych kosztów pracy oraz dokonane podwyżki stóp procentowych NBP, znacznie zmniejszały ryzyko wzrostu presji inflacyjnej. W tych warunkach RPP nie zmieniała stóp procentowych w II połowie 2011 r. Było to zgodne ze wskazaniami w Założeniach, że RPP będzie modyfikowała parametry polityki 3 Wskaźniki koniunktury: GUS, IRG_SGH, PMI, BIEC. 2
pieniężnej tylko w przypadku wstrząsów, które mogą wywołać względnie trwały wzrost oczekiwań inflacyjnych, powodujących wzrost inflacji ze względu na pojawienie się tzw. efektów drugiej rundy. RPP wskazywała w komunikatach po posiedzeniach w II połowie 2011 r., że czynniki podażowe kształtujące podwyższoną inflację, pozostawały poza bezpośrednim wpływem krajowej polityki pieniężnej, co przyczyniało się do utrzymania przejrzystości decyzji RPP. Ważnym czynnikiem wzrostu inflacji w II połowie roku była deprecjacja złotego, na co NBP zareagował interwencjami walutowymi przewidzianymi w Założeniach polityki pieniężnej. Działania te traktowano jako skuteczne w stabilizowaniu bieżącej inflacji, gdyż według badań NBP, wpływ większości zmian kursowych na ceny, ma miejsce w ciągu dwóch kwartałów 4. Efekty ewentualnego podwyższenia stóp procentowych, mogłyby pojawić się dopiero z opóźnieniem 4-6 kwartałów. Zdaniem NIK interwencje NBP na rynku walutowym w II półroczu 2011 r., wyprzedzające ewentualne zmiany podstawowych parametrów polityki pieniężnej, były odpowiednim instrumentem stabilizowania uporczywej inflacji. 3. W 2011 r. nastąpił znaczny wzrost nadpłynności sektora bankowego, co przewidywano w Założeniach. Nadpłynność, mierzona średniorocznym poziomem emisji bonów pieniężnych w operacjach otwartego rynku, wyniosła 95.217 mln zł. W stosunku do 2010 r. była wyższa o 20.249 mln zł, tj. o 27,0%. RPP przewidywała w Założeniach, że nadpłynność w krajowym sektorze bankowym może przekroczyć 100 mld zł. Na zwiększenie płynności najmocniej wpływał średnioroczny skup walut obcych netto przez NBP, który wyniósł 27 mld zł. Wzrost płynności, zgodny z przewidywaniami był głównie wynikiem wymiany w NBP do kwietnia 2011 r. środków walutowych z Unii Europejskiej. Powodowało to zwiększenie poziomu środków złotowych dostępnych dla banków w wyniku dodatkowej emisji pieniądza przez NBP. W końcu kwietnia 2011 r. Minister Finansów w porozumieniu z Prezesem NBP podjęli decyzję o sprzedaży środków unijnych, bezpośrednio na krajowym rynku walutowym, co bez zwiększenia emisji pieniądza przez NBP, ograniczało przyrost nadpłynności. Efekty stabilizowania wysokiej nadpłynności zaczęły być widoczne od września 2011 r. Zwiększenie emisji bonów pieniężnych NBP w 2011 r., przy zmienionej stopie referencyjnej, spowodowało wzrost kosztów dyskonta bonów pieniężnych z 2.661,4 mln zł w 2010 r. do 4.086,4 mln zł w 2011 r., tj. o 53,5%. Banki zgłaszając niewiele mniejszy popyt na bony od oferowanej podaży NBP na operacjach podstawowych i znacznie mniejszy popyt na operacjach dostrajających, uwzględniały ograniczone możliwości pozyskania środków na rynku międzybankowym w dłuższym terminie zapadalności z powodu utrzymującego się braku zaufania pomiędzy kontrahentami. Przy niskich wzajemnych limitach pożyczek międzybankowych, banki preferowały wzajemnie pożyczki w terminie jednodniowym O/N. Powodowało to dalsze zmniejszenie zaangażowania banków w wzajemne operacje, których skala ogółem w 2011 r. zmniejszyła się o 12,8%. Czynniki te w warunkach utrzymujących się napięć na światowych rynkach finansowych, ograniczały skuteczność 4 Według badań NBP, jeżeli w danym kwartale ma miejsce zmiana kursu, to w tym samym kwartale ceny konsumpcyjne uwzględniają 12% zmian kursu, w następnym kwartale 44%, a w kolejnym 35% i 9% w następnych kwartałach. 3
przeprowadzanych przez NBP operacji otwartego rynku, jak i utrudniały kształtowanie stawki POLONIA blisko stopy referencyjnej NBP. 4. NBP zgodnie z Założeniami polityki pieniężnej, oddziaływując na warunki płynnościowe w sektorze bankowym za pomocą operacji otwartego rynku, dążył do kształtowania stawki POLONIA w pobliżu stopy referencyjnej NBP. W pierwszym półroczu stawka stopniowo wzrastała w kierunku stopy referencyjnej, przy rosnącej stopie podstawowej NBP, natomiast w drugim półroczu nastąpiła stabilizacja kształtowania się stawki POLONIA. W I półroczu występowały znaczne odchylenia tej stawki od stopy referencyjnej NBP o ok. 0,50-0,55 pkt. proc. natomiast w II półroczu odchylenie stawki zmniejszyło się do ok. 0,29-0,37 pkt. proc. 5. Pomimo pozytywnych tendencji w kształtowaniu się stawki POLONIA w 2011 r. jej odchylenie od stopy referencyjnej było w dalszym ciągu istotnie wyższe niż w okresie przed upadkiem Lehman Brothers we wrześniu 2008 r., gdy wynosiło około 0,20 pkt. proc. Najwyższa Izba Kontroli ocenia jednak, że NBP wykorzystał dostępne instrumenty do zbliżenia stawki POLONIA do stopy referencyjnej. W rezultacie przeprowadzonych krótkoterminowych operacji dostrajających nastąpiło ograniczenie przez banki depozytu na koniec dnia i zmniejszenie wpływu stopy depozytowej NBP na stawkę POLONIA. Ponadto sprzedaż walut na rynku przez Ministerstwo Finansów ograniczyła występowanie skokowych przyrostów nadwyżki płynności w sektorze bankowym i pozytywnie wpłynęła w II połowie 2011 r. na większe zbliżenie stawki POLONIA do stopy referencyjnej banku centralnego w porównaniu do lat poprzednich. Wysoka nadpłynność sektora bankowego nie spowodowała zawierania przez banki większej liczby transakcji na rynku międzybankowym, ani wydłużania terminów zapadalności. Umiarkowany wzrost akcji kredytowej nie stanowił czynnika zwiększającego presję popytową dla gospodarki. W efekcie, zdaniem NIK, nadpłynność sektora bankowego nie zaburzyła realizacji głównego celu polityki pieniężnej, a była stabilizatorem warunków rynkowych dla sektora bankowego, na wypadek ponownej eskalacji napięć na rynkach finansowych. 5. W sytuacji, gdy międzybankowych pożyczek 3-miesięcznych na rynku prawie nie było, to w IV kwartale 2011 r. stawki referencyjne WIBOR 3M po jakich banki skłonne były przeprowadzać transakcje wzrosły o 0,23 pkt. proc., przy nie zmienionych stopach procentowych NBP. Mogło to być związane m.in. z utrzymywaniem się podwyższonego ryzyka na rynkach finansowych i spadkiem oczekiwań rynkowych na obniżki głównej stopy procentowej NBP. Dodatkowo diagnoza tego zjawiska w badaniach przeprowadzonych przez NBP wykazała, że cztery banki zawyżały istotnie kwotowane stawki WIBOR 3M, ponad poziom nie wynikający z ogólnej zmienności stawek na rynku bankowym. W związku z tym, NBP podjął działania mające na celu stworzenie mechanizmu pozyskiwania informacji o rzeczywistym koszcie finansowania na krajowym rynku lokat. NBP zwrócił się do banków o przekazywanie od kwietnia 2012 r. do systemu SORBNET rzeczywistych transakcji depozytów składanych przez banki dla 12 różnych terminów zapadalności. Pozwoli to NBP na bieżące reagowanie i wyjaśniane przyczyn kwotowania 5 W 2011 r. średnie odchylenie stawki POLONIA poniżej stopy referencyjnej wyniosło 0,43 pkt. proc.. i było wyraźnie niższe niż w 2010 r. (0,69 pkt. proc.). 4
i przekazywania przez poszczególne banki stawek referencyjnych WIBOR odbiegających znacząco od poziomu rynkowej rzeczywistej stawki WIBOR ustalanej na dany dzień. Dotychczas NBP ewidencjonował tylko transakcje, także z ich oprocentowaniem, zawierane na rynku międzybankowym dla stawki POLONIA. NIK ocenia pozytywnie podjęcie przez NBP działań w celu zwiększenia wiarygodności i transparentności stawek rynkowych WIBOR wyrażających cenę pieniądza na rynku niezabezpieczonych lokat międzybankowych. 6. Narodowy Bank Polski rzetelnie realizował zadania określone w art. 38 41 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, gromadząc rezerwy obowiązkowe banków w celu stabilizacji bieżącej płynności w sektorze bankowym. Od początku 2011 r. stopa rezerwy obowiązkowej wynosiła 3,5% 6. Podniesienie stopy rezerwy o 0,5 pkt. proc. spowodowało zmniejszenie płynności systemu bankowego o kwotę 3.922,5 mln zł w 2011 r. W warunkach wysokiej nadpłynności sektora bankowego w 2011 r., Rada Polityki Pieniężnej nie podniosła stopy rezerwy obowiązkowej powyżej 3,5% 7, gdyż wymóg jej utrzymania obowiązywałby dodatkowo część banków spółdzielczych, co obniżyłoby ich możliwości kapitałowe. W ciągu całego roku utrzymywała się niewielka nadwyżka średniego stanu środków na rachunkach banków w porównaniu do wymaganego poziomu rezerwy obowiązkowej, która kształtowała się od 13 mln zł w maju i sierpniu do 47 mln zł w grudniu. Nadwyżka ta pozwalała bankom na ograniczenie korzystania na większą skalę z kredytu lombardowego i depozytu na koniec dnia w celu wypełnienia obowiązku utrzymania rezerwy obowiązkowej. Zdaniem NIK było to pozytywne, gdyż niewielki wpływ tych operacji na bieżącą cenę pieniądza międzybankowego nie powodował znacznych odchyleń krótkoterminowych stawek rynkowych od stopy referencyjnej. 7. NIK pozytywnie ocenia prowadzenie przez NBP w 2011 r. operacji depozytowo-kredytowych. Banki mogły uzupełniać niedobory płynności za pomocą kredytu lombardowego, a nadwyżki lokować w NBP w formie depozytu na koniec dnia. Wartość udzielonych kredytów lombardowych jedynie dwóm bankom o łącznej wartości 173 mln zł zmniejszyła się o 5,2% w stosunku do 2010 r. Oferowane przez NBP nieoprocentowane kredyty w złotych (kredyt techniczny) i w euro (kredyt w ciągu dnia) ułatwiały bankom zarządzanie płynnością w ciągu dnia operacyjnego. W 2011 r. średnie dzienne w roku zasilenie banków płynnością operacyjną w złotych wyniosło 30 mld zł i zwiększyło się o 47,1% w stosunku do 2010 r. Natomiast średnie dzienne zasilenie trzech banków w płynność operacyjną w euro, wyniosło ok. 6 mln EUR i wzrosło ponad 2-krotnie w stosunku do 2010 r., aczkolwiek nadal było niskie. Dalsze zwiększenie wykorzystania kredytu w ciągu dnia operacyjnego związane było ze wzmożonym wykorzystaniem kredytu technicznego w złotych przez BGK (w ciągu dnia ok. 15 20 mld zł), jak również z tym, że kredyt ten jest nieoprocentowany. Zdaniem NIK, nadal niskie wykorzystanie w 2011 r. operacji depozytowo-kredytowych powodowało obniżenie kosztów banków oraz sprzyjało stabilizacji kształtowania stawki rynkowej overnight POLONIA. 6 Dz. Urz. NBP z 2010 r. Nr 15, poz. 16. 7 Podwyższenie stopy rezerwy obowiązkowej spowodowałoby zwiększenie poziomu rezerwy utrzymywanej przez banki na rachunkach w NBP o 8,0 mld zł od każdego 1,0 pkt. proc. podwyżki, przy jednoczesnym zmniejszeniu w analogicznej wysokości skali absorpcji płynności w drodze emisji bonów pieniężnych NBP. 5
8. NIK pozytywnie ocenia realizację przez Zarządu NBP zadań z zakresu polityki kursowej 8. W 2011 r. złoty od stycznia do sierpnia uległ niewielkiej aprecjacji, a w okresie do grudnia, na skutek czynników zewnętrznych, gwałtownie osłabiał się. Średni miesięczny kurs złotego do euro w grudniu 2011 r. wzrósł o 12,03% w stosunku do grudnia 2010 r., a średni miesięczny kurs złotego do dolara amerykańskiego w tym samym okresie wzrósł o 12,46%. Zmienność kursu EUR/PLN mierzona średniomiesięczną implikowaną zmiennością z opcji walutowych wzrosła z 10% w styczniu 2011 r. do najwyższego poziomu 14,7% we wrześniu, a następnie spadła do 11,9% w grudniu 2011 r. Zgodnie z Założeniami polityki pieniężnej na rok 2011 oraz obowiązującymi procedurami w NBP, Zarząd NBP przeprowadził interwencje walutowe polegające na sprzedaży walut za złote. [...] 9 W wyniku przeprowadzonych interwencji ograniczono podwyższoną zmienność kursu złotego, korzystnie wpływając na stabilność makroekonomiczną i finansową kraju. Wprowadzony został dodatkowy czynnik niepewności dla walutowych inwestycji spekulacyjnych oraz ograniczono narastanie presji inflacyjnej wynikającej z dalszej deprecjacji złotego. Poziom rezerw walutowych NBP po przeprowadzeniu interwencji walutowych, tj. w końcu 2011 r. spełniał kryterium adekwatności określone przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy dla krajów wschodzących o płynnym reżimie kursowym. Najwyższa Izba Kontroli na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, prosi Pana Prezesa o przedstawienie, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag. Zgodnie treścią z art. 61 ustawy o NIK, przysługuje Panu Prezesowi prawo zgłoszenia na piśmie, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, do Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen i uwag zawartych w tym wystąpieniu. W razie złożenia zastrzeżeń, termin nadesłania informacji, o której mowa wyżej, liczy się zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, od dnia otrzymania ostatecznej uchwały Kolegium NIK. 8 Art. 17 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.). 9 Zakres wyłączenia dane wrażliwe NBP, które nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. Podstawa prawna wyłączenia jawności art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). 6