E-administracja w perspektywie kontroli (RAPORT)

E-administracja w perspektywie kontroli (RAPORT) Listopad 2004

2

1. WSTĘP...7 2. TRENDY W E-ADMINISTRACJI...9 2.1. Wstęp...9 2.2 E-administracja: co to jest?...9 2.3 Przykłady zastosowań e-administracji...11 2.4. Potencjalne korzyści...13 2.5 Czym szczególnym wyróŝnia się e-administracja?...14 2.6. Aspekty rozwojowe...18 2.7. Uwagi końcowe...20 ZAŁĄCZNIK 1...21 3. RYZYKO...21 3.1 Wstęp...21 3.2. Ryzyka związane z planowaniem, opracowywaniem oraz wprowadzaniem usług e- administracji...22 3.3. Ryzyka dotyczące prowadzenia usług e-administracji...26 3.4. Kontrola ryzyka związanego z projektami usług e-administracji...30 3.5 Uwagi końcowe...33 4. KONTROLA PROGRAMÓW I PROJEKTÓW...33 4.1 Wstęp...33 4.2. Ramy konceptualne...33 4.3 Metody kontroli...36 4.4 Mapa ram CobiT...43 4.5. Uwagi końcowe...44 ZAŁĄCZNIK 2...45 5.1. Wstęp...47 5.2 Środowiska cyfrowe...47 5.3 Kontrola środowisk cyfrowych ( skomputeryzowanych )...49 5.4. Uwagi końcowe...55 6. KONSEKWENCJE ORGANIZACYJNE...55 6.1 Wstęp...55 6.2. Przejście do procedur cyfrowych...56 6.3. Metody...56 6.4 Kwalifikacje...57 6.5 Zasoby...58 6.6 Uwagi końcowe...58 GLOSARIUSZ...59 3

4

Przedmowa Podczas swojego pierwszego spotkania we wrześniu - październiku 2002 Grupa Robocza EUROSAI ds. Informatyki (EUROSAI IT Working Group) postanowiła utworzyć podgrupę w celu opracowania ogólnego zarysu e-administracji, e-zamówień publicznych oraz raportu dotyczącego trendów, definicji, ryzyk, metod kontroli, doświadczeń itd. Utworzona podgrupa składa się z Portugalii (kierownictwo), Danii, Niemiec, Polski, Rosji oraz Holandii. Podczas spotkania początkowego w lutym 2003 podgrupa podjęła decyzję w sprawie układu raportu. W następnej kolejności, członkowie opracowali róŝne rozdziały i oto leŝy przed Państwem rezultat tej pracy. Pomimo, Ŝe wszyscy naleŝymy do krajów europejskich, wszyscy posiadamy swoje własne barwy narodowe, poniewaŝ nasze doświadczenia róŝnią się w zaleŝności od sytuacji, jaka występuje w naszych krajach. W pewnym stopniu znajdzie to odzwierciedlenie w róŝnych rozdziałach niniejszego dokumentu. JednakŜe, mimo, Ŝe pewne przykłady oparte są o doświadczenia właściwe dla danego kraju, zostały one przedstawione w taki sposób, Ŝe znajdą zainteresowanie w szerokim kręgu odbiorców. Raport połączony jest z dokumentem E-zamówienia publiczne i ich wpływ na przyszłe podejście kontrolne, która oparta jest o doświadczenia Danii. Wersja dyskusyjna tego raportu została wysłana 25 listopada 2003 do wszystkich (ówczesnych) 24 członków grupy roboczej w celu uzyskania ich opinii. Termin zgłaszania uwag upłynął w dniu 15 grudnia 2003. Następnie, raport został poprawiony zgodnie z otrzymanymi uwagami, mimo, Ŝe niektóre zgłoszone kwestie odłoŝono w celu ich omówienia podczas drugiego spotkania Grupy Roboczej, w marcu 2004, w Bernie, w Szwajcarii. Podczas tego spotkania miały miejsce dyskusje na temat końcowych modyfikacji tekstu, których rezultatem jest niniejsza wersja ostateczna. 5

6

1. WSTĘP Pod hasłem e-administracja większość Państw Europejskich zobowiązało się, poprzez róŝne krajowe oraz międzynarodowe programy działań oraz inicjatywy, udostępnić moŝliwie najwięcej swoich usług publicznych online przez internet w ciągu dającej się przewidzieć przyszłości (w większości przypadków do roku 2005). Programy te mają być głównymi krokami na drodze do osiągnięcia celu polityki rządów, którym jest przekształcenie Europy w społeczeństwo informacyjne. Rządy pragną zapewnić, aby obywatele, firmy, środowisko akademickie oraz inne podmioty rządowe miały prostszy, szybszy oraz bardziej opłacalny dostęp do usług publicznych. Celem tych starań jest zwiększenie zadowolenia obywateli z administracji oraz większa konkurencyjność krajów oraz przedsiębiorstw. Ponadto, programy e-administracji mają stać się istotnym elementem wszechstronnej modernizacji administracji. Spójne programy e-administracji mają stanowić bodziec dla reengineeringu procesów biznesowych w ramach całej administracji publicznej w celu uproszczenia szerokiej gamy struktur oraz procedur administracyjnych. W tej sytuacji brak realizacji lub opóźnienie w realizacji programów lub projektów e- administracji prowadzić będzie do niepowodzenia lub opóźnienia modernizacji. Co więcej, potrzeba konsolidacji budŝetów wymaga wykorzystania wszelkich moŝliwości cięcia kosztów bez zakłóceń w dostawie usług publicznych. Programy e-administracji mogą dostarczyć nowe moŝliwości odnośnie realizacji tego celu. Jedną z konsekwencji e-administracji jest odchodzenie rządów od systemów opartych na dokumentacji papierowej w kierunku systemów skomputeryzowanych, co pociąga za sobą całkowitą zmianę środowiska kontrolnego. Fakt ten stwarza nowe wyzwania zarówno dla audytowanych jak i audytorów. Brak dokumentacji papierowej zwiększa potrzebę zapewnienia ścisłych mechanizmów kontrolnych w systemach skomputeryzowanych w tym: ogólnych mechanizmów kontrolnych, mechanizmów zaprogramowanych w systemach uŝytkownika oraz konkretnych mechanizmów ręcznych dostępnych w otoczeniu systemów uŝytkownika. Tendencja ta ma znaczące konsekwencje dla rozwoju oraz wdraŝania projektów e-administracji, jak równieŝ dla zarządzania systemami operacyjnymi IT. Co się tyczy konsekwencji dla audytorów, jednym z najwaŝniejszych wyzwań jest ocena waŝności oraz wiarygodności danych. Aby móc dokonać kontroli systemu e-administracji, musimy dostosować istniejące metody i techniki oraz opracować nowe. Ponadto, z uwagi na fakt, Ŝe systemy IT 1 oraz procesy biznesowe stają się w coraz większym stopniu ze sobą powiązane, decyzje dotyczące IT są w gruncie rzeczy decyzjami biznesowymi, a nie tylko decyzjami technicznymi, co wymaga zaangaŝowania wyŝszej kadry kierowniczej. Jedynie jej czynny udział moŝe zapewnić, Ŝe organizacja jako całość posiadać będzie wystarczającą kontrolę nad ryzykiem związanym z IT- tj. ryzykiem dotyczącym projektów, jak równieŝ codziennych operacji. WdraŜanie e-administracji jest procesem złoŝonym i wymaga nie tylko wizji, lecz takŝe silnego przywództwa politycznego na najwyŝszym poziomie. 1 Ang. Information Technology, czyli systemy informatyczne 7

To wszystko wymaga od NajwyŜszych Organów Audytu (NOA) poświęcenia szczególnej uwagi danemu programowi e-administracji. Celem niniejszego raportu jest podanie NOA pomocnej dłoni w tej dziedzinie. Po krótkim wstępie omówione zostało pięć tematów: pierwszy, "Trendy w e-administracji, po zbadaniu niektórych z istniejących definicji w celu wyjaśnienia czego dotyczy e-administracja, wskazuje kilka potencjalnych korzyści wynikających z e-administracji i obejmuje niektóre z aspektów rozwojowych. Drugi, "Ryzyko" opisuje niektóre z ryzyk dotyczących przedwdroŝeniowych faz planowania i rozwoju usług e-administracji, ryzyk powstających podczas ich wprowadzania oraz ryzyk występujących w fazie dostarczania usług e-administracji. Trzeci oraz czwarty, Audyt programów i projektów oraz Audyt w środowisku cyfrowym (skomputeryzowanym) przedstawia podejścia do audytu odpowiednio ze strategicznego oraz operacyjnego punktu widzenia; podczas gdy pierwszy skupia się na zapotrzebowaniu na nowe metody audytu w celu określenia postępu administracji we wdraŝaniu programów oraz projektów e- administracji, drugi przedstawia ocenę przeprowadzania audytu w środowiskach cyfrowych oraz ocenę wymogów dotyczących przeprowadzania audytu w odniesieniu do celu, treści oraz zakresu. W końcu piąty, "Konsekwencje organizacyjne", przedstawia wymogi dla poszczególnych NOA, odnoszące się do potrzeby inicjatyw strategicznych, jakie mają zostać podjęte w dziedzinie IT jako wynik przejścia do procedur cyfrowych i rozwoju procedur, czego celem jest wypełnienie misji NOA w sposób bardziej wydajny i skuteczny. Mimo, Ŝe rozdziały niniejszego raportu zastały ułoŝone przez nas w sposób, który wydaje nam się najbardziej logiczny, czytelnicy mogą wybrać swoją własną ścieŝkę, w zaleŝności od ich obecnego stanu wiedzy oraz konkretnych zainteresowań. Struktura raportu umoŝliwia to, poniewaŝ kaŝdy rozdział moŝe być czytany jako samodzielna jednostka, obejmująca konkretny podtemat w ramach ogólnego tematu, jakim jest e-administracja w perspektywie kontroli. 8

2. TRENDY W E-ADMINISTRACJI 2.1. Wstęp W rozdziale tym wyjaśniamy czym jest e-administracja. Najpierw, w sekcji 2.2, proponujemy definicję e-administracji po zbadaniu niektórych z istniejących definicji. Następnie, w sekcji 2.3 prezentujemy kilka przykładów e-administracji, aby umoŝliwić czytelnikowi zrozumienie zakresu koncepcji. W sekcji 2.4 poruszamy kwestię potencjalnych korzyści z e-administracji. W sekcji 2.5 opisujemy typowe cechy e-administracji. W sekcji 2.6 opisujemy niektóre z aspektów rozwojowych. Kończymy ten rozdział kilkoma uwagami końcowymi w sekcji 2.7. 2.2 E-administracja: co to jest? Poszukując przydatnej definicji roboczej koncepcji e-administracji zacznijmy od definicji przybliŝonej. Grupa projektowa e-administracji Komitetu INTOSAI IT stosuje następującą definicję roboczą: o E-administracja stanowi wymianę informacji dotyczącej administracji online z obywatelami, przedsiębiorstwami i agencjami rządowymi oraz dostarczanie im usług. Z uwagi na fakt, Ŝe dostarczanie informacji oraz usług stanowi z pewnością bardzo waŝny element e-administracji, co wynika z koncepcji, uwaŝamy, Ŝe definicja ta, przystosowana do potrzeb grupy projektowej INTOSAI, jest zbyt wąska, aby mogła dobrze słuŝyć naszym celom. Dzieje się tak, poniewaŝ jest ona ograniczona do tych działań, które mają charakter online i które są bezpośrednio skierowane do podmiotów zewnętrznych. Na przykład zarządzanie łańcuchem dostaw, ukierunkowane tak jak w e-business na zwiększenie wydajności oraz/lub skuteczności, jest przez nas uznawane za istotny element e-administracji. Aby zrozumieć o co w tym chodzi, czytelnik moŝe odnieść się do przykładu zapewniania opieki osobistej w sekcji 2.3.5. Zarządzanie łańcuchem dostaw nie jest jednakŝe objęte definicją INTOSAI. MoŜna zaobserwować wiele innych definicji, które pod względem zakresu obejmują definicje raczej ograniczone jak i bardzo obszerne. W celu zilustrowania zakresu definicji, prezentujemy tu trzy z nich, oparte o konferencję, która odbyła się w Holandii w roku 2001. o Elektroniczna administracja dotyczy dostarczania lub pozyskiwania informacji, usług lub produktów drogą elektroniczną, do lub od jednostek administracji, w dowolnym momencie oraz miejscu, w powiązaniu z wartością dodaną dla wszystkich uczestniczących stron. o E-administracja składa się z następujących zespołów: e-zarządzania, demokracji online oraz elektronicznego dostarczania usług. o Cztery perspektywy e-administracji są następujące: (a) perspektywa odbiorcy (interfejs z administracją publiczną); (b) perspektywa procesu (reorganizacja procesów administracji); (c) perspektywa współpracy (wysiłki związane ze współpracą); (d) perspektywa wiedzy (zarządzanie informacją oraz wiedzą w ramach administracji publicznej) 9

Nie uwaŝamy za rozsądne ograniczać się zawczasu poprzez przyjęcie zbyt wąskiej definicji. Oto inne definicje obejmujące temat. Uniwersytet Nauk Stosowanych (Berner Fachhochschule) w Bernie (Szwajcaria) przedstawia następującą definicję: o E-administracja obejmuje wsparcie dla relacji, procesów oraz udziału politycznego zarówno w ramach jednostek administracji wszystkich poziomów (federalnego oraz/lub państwowego, regionalnego, poziomów lokalnych, itd.) oraz pomiędzy jednostkami administracji i wszystkimi ich interesariuszami, łącznie z obywatelami, przedsiębiorstwami i innymi organizacjami. Obejmuje ona zapewnianie niezbędnych środków współdziałania poprzez kanały elektroniczne. Jeszcze inną definicję stanowi definicja podana przez Unię Europejską 2 : o E-administracja oznacza wykorzystanie informacji oraz technik komunikacyjnych w urzędach publicznych, w połączeniu ze zmianą organizacyjną oraz nowymi umiejętnościami w celu usprawnienia usług publicznych, procesów demokratycznych oraz wzmocnienia wsparcia polityk publicznych. Ustawa o elektronicznej administracji USA z roku 2002 przedstawia obszerną, choć ścisłą definicję: o Elektroniczna administracja oznacza uŝycie przez Administrację aplikacji internetowych opartych o sieć oraz innych technologii informacyjnych, połączonych z procesami, które wdraŝają te technologie, aby: (A) usprawnić dostęp do informacji Administracji oraz usług, jak równieŝ ich dostarczanie ogółowi, innym agencjom lub innym jednostkom Administracji; lub (B) wprowadzić ulepszenia do działalności Administracji, które mogą obejmować skuteczność, wydajność, jakość usługi lub transformację W oparciu o podane definicje, dokonujemy definicji tego pojęcia w następujący sposób: Poprzez termin e-administracja rozumiemy stosowanie informacji oraz technik komunikacyjnych przez administrację, czego celem jest: (a) usprawnienie wymiany informacji z obywatelami oraz przedsiębiorstwami oraz/lub dostarczanie usług obywatelom oraz przedsiębiorstwom; (b) usprawnienie działalności administracji w zakresie większej skuteczności, oraz/lub wydajności 3 ; (c) zwiększenie udziału politycznego. 2 COM(2003) 567 final, 26.9.2003, The role of egovernment for Europe s future. 3 Obejmuje to wymianę informacji oraz/lub dostarczanie usług pomiędzy agencjami rządowymi 10

Zgodnie z tą definicją, oprócz elektronicznego dostarczania usług istnieją inne aspekty koncepcji e-administracji. JednakŜe, rozdział ten będzie się skupiał głównie na tym aspekcie, poniewaŝ dla obywateli oraz przedsiębiorstw stanowi on aspekt najbardziej widoczny. Mówiąc o elektronicznym dostarczaniu usług moŝna poczynić rozróŝnienie pomiędzy trzema kategoriami, w zaleŝności od grupy docelowej, o której mowa: obywatelami, przedsiębiorstwami lub administracją. Niektórzy autorzy jako czwartą kategorię opisują usługi typu administracja - pracownik. Obejmuje ona oprócz innych usług zarządzanie wiedzą oraz zarządzanie karierą. JednakŜe, w naszym dokumencie nie będziemy badać tej granicznej kategorii. Aby przedstawić ogólny zarys, podajemy niniejszym krótki opis trzech głównych kategorii 4 : Co się tyczy relacji urząd-obywatel, zostały rozmieszczone łatwe do znalezienia miejsca, w których obywatel moŝe załatwić wszystkie swoje sprawy związane z daną sytuacją Ŝyciową (one-stop shops), łącznie z pojedynczymi punktami łatwego wejścia w celu uzyskania dostępu do wysokiej jakości usług administracji; Przykłady obejmują dostarczanie informacji, elektroniczne rozliczanie podatków oraz wygodne przekraczanie bramek przy wjeździe na autostradę 5 ; E-administracja typu urząd-przedsiębiorstwo zmniejsza obciąŝenie przedsiębiorstw poprzez zastosowanie protokołów internetowych oraz konsolidację wielu zbędnych wymogów dotyczących raportowania; Oprócz usług porównywalnych z usługami typu urząd-obywatel, do przykładów zalicza się elektroniczne systemy licytacji. Usługi typu urząd-urząd wspierają wymianę informacji pomiędzy organizacjami w ramach administracji publicznej i sprawia, Ŝe zarządzanie informacjami jest wydajniejsze i mniej obciąŝające dla obywateli oraz przedsiębiorstw. Przykładem jest wyznaczenie tzw. brokera informacji, który umoŝliwia jednostkom administracji zbieranie danych od obywateli lub przedsiębiorstw tylko jeden raz. Rezultatem jest korzyść polegająca na tym, Ŝe jeŝeli inny upowaŝniony urząd potrzebuje juŝ zebranego elementu danych, nie musi niepokoić danej osoby lub przedsiębiorstwa zbędną prośbą. W rzeczywistości, zgodnie z tym, co zostało określone w definicji e-administracji, waŝnym celem jest stosowanie IT na rzecz obywateli oraz przedsiębiorstw, jak równieŝ na rzecz samej administracji. 2.3 Przykłady zastosowań e-administracji 4 Pierwsze dwie definicje (nie przykłady) oparte są o memorandum dyrektora Urzędu Zarządzania i BudŜetu USA (OMB): M-01-28, Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies (Mitchell E. Daniels, Jr.). 5 Jednym ze sposobów na wdraŝanie ostatniej z wymienionych usług jest zainstalowanie małego urządzenia ( lokalizatora ), który identyfikuje uŝytkownika pojazdu. Czytnik lokalizatora przy wjeździe na autostradę przekazuje informację z lokalizatora do systemu informacyjnego, i w rezultacie odpowiednia suma jest potrącana z konta pre-paid klienta. 11

Sekcja ta zawiera kilka wyjaśniających przykładów dotyczących zastosowań e-administracji. Jej celem jest raczej ukazanie bogactwa dziedziny e-administracji aniŝeli przestawienie obszernego wykazu zastosowań e-administracji. Dalsze przykłady patrz Załącznik 1 na końcu tego rozdziału, który zawiera listę usług e-administracji, uznawanych przez Unię Europejską za usługi podstawowe. 2.3.1 Informacje administracyjne Niektóre urzędy zamieszczają na swoich witrynach www informacje dla obywateli oraz przedsiębiorstw, na przykład zdalny dostęp do archiwów i baz danych, serwis wiadomości, informacje prawne, białe księgi oraz dokumentacje dotyczące polityk. 2.3.2 Urzędy elektroniczne Urzędy elektroniczne oferują obywatelom oraz przedsiębiorstwom moŝliwości związane z dostarczaniem lub aktualizowaniem danych osobowych, składaniem wniosków o zezwolenia lub dotacje, lub teŝ złoŝeniem podania o przyjęcie na wolne stanowisko pracy. 2.3.3 One-stop shops (miejsca, w których moŝna za jednym razem załatwić wszelkie formalności związane z daną sytuacją Ŝyciową) Następny krok po elektronicznych urzędach to tzw. one-stop shops, które oferują usługi łączone, dostarczane przez wiele współpracujących ze sobą organizacji. Przedsiębiorcy na przykład, mogą uzyskać dostęp do planów zagospodarowania przestrzennego, składać wnioski o pozwolenia na budowę, zapisywać się do Izby Handlowej oraz płacić podatki, itd., wszystko poprzez jeden punkt usługowy. 2.3.4 E-zamówienia publiczne Utworzono kilka portali urzędowych dotyczących zamówień. Celem ich było ustanowienie punktu zbiorczego dla osób zajmujących się zamówieniami publicznymi oraz ich dostawców. Takie portale pozwalają obydwu stronom zdobyć rozeznanie w kwestii ofert, umów, zamówień, statystyk sprzedaŝy itd. UmoŜliwiają one równieŝ wszystkim zainteresowanym stronom połączyć odpowiednie dane dotyczące zaopatrzenia, sprzedaŝy oraz płatności z ich systemami finansowymi. Jedną z korzyści wynikających z tego jest oszczędność kosztów, poniewaŝ Ŝmudne ręczne wprowadzanie danych, mechanizmy oraz procedury mające na celu poprawienie błędów mogą zostać w znacznym stopniu zminimalizowane. RównieŜ proces e- zamówień publicznych moŝe zostać znacznie usprawniony. 2.3.5 Obsługa spersonalizowana Prowadzone są róŝne projekty, których celem jest zbadanie moŝliwości, jakie daje technologia inteligentnej karty w zapewnieniu spersonalizowanej obsługi klientów, na przykład opieki medycznej. Problemem jest to, Ŝe wszystkie dane, jakie mogą mieć znaczenie dla leczenia konkretnego pacjenta, są rozproszone w całej sieci składającej się z wielu organizacji. Sieć ta obejmuje lekarzy ogólnych, szpitale, specjalistów medycznych oraz apteki. Wszystkie zainteresowane strony posiadają nieco informacji na temat pacjenta, takie jak historia choroby, grupa krwi, informacje dotyczące alergii, objawy występujące po zaŝyciu lekarstw, diagnozy, badania, recepty, kontakty w razie nagłej potrzeby, warunki 12

polisy ubezpieczeniowej, itd. Są opracowywane systemy mające na celu udostępnienie wszystkich tych informacji upowaŝnionemu personelowi medycznemu i paramedycznemu, za pośrednictwem inteligentnej karty, która znajduje się w posiadaniu pacjenta. Wszystkie niezbędne informacje będą wówczas dostępne, niezaleŝnie od miejsca lub czasu zgłoszenia się pacjenta o pomoc medyczną, nawet w przypadku, kiedy pacjent został znaleziony nieprzytomny po wypadku (pod warunkiem, Ŝe posiadał przy sobie inteligentną kartę). 2.3.6 Infrastruktura Celem umoŝliwienia szybszej i bezpieczniejszej obsługi ruchu drogowego zostały ustanowione aplikacje telematyczne 6. Dotyczy to sygnałów matrycowych na autostradach ukazujących ograniczenia prędkości oraz ostrzeŝeń o zatorach w ruchu. Dwa inne przykłady obejmują systemy monitorowania ruchu oraz systemy opłat zatorowych 7. 2.3.7 Elektroniczne rozliczenia podatkowe W niektórych krajach urzędy skarbowe oferują moŝliwość wysyłania deklaracji podatkowych za pośrednictwem dyskietki, poprzez połączenie modemowe lub Internet. 2.3.8 Wymiana informacji w ramach zarządzania publicznego Tradycyjnie, zarządzanie publiczne jest zorganizowane w taki sposób, Ŝe kaŝdy urząd obsługuje swoich klientów oddzielnie. Podział ten nie uwzględnia faktu, Ŝe bazy ich klientów w pewnym stopniu się pokrywają. O ile nam wiadomo, Belgia była pierwszym krajem, który uświadomił sobie potrzebę usprawnienia zarządzania informacjami dotyczącymi danych, które obywatele i przedsiębiorstwa mają obowiązek dostarczyć do urzędu. Kilka lat temu załoŝono Bank Crossroads zabezpieczenia społecznego, a całkiem niedawno Banki Crossroads dla przedsiębiorców. Banki Crossroads pełnią rolę brokerów informacji. Pozwalają one na wdroŝenie zasady zbierania kaŝdego elementu danych tylko jeden raz oraz oddawania go do dyspozycji kaŝdej organizacji, która ma prawo go uŝywać. 2.3.9 Udział w kształtowaniu polityk Witryny www są stosowane w celu uzyskania od obywateli odpowiedzi odnośnie kwestii określonych polityk. Niekiedy nawet bardzo rozbudowane dyskusje elektroniczne, które mogą ciągnąć się przez kilka miesięcy, słuŝą jako przygotowanie do podejmowania decyzji politycznych. 2.4. Potencjalne korzyści Do potencjalnych korzyści e-administracji dla obywateli i przedsiębiorstw naleŝą: wygoda (dostępność urzędu w dowolnym czasie i miejscu; wszystko w jednym miejscu; szybkie reakcje); lepsza jakość obsługi klienta; 6 Telematyka jest to zbiór technologii, które łączą w sobie telekomunikację oraz informatykę. 7 Nakładanie na kierowców opłaty za jazdę podczas godzin szczytu w określonych obszarach, w których często występują zatory. 13

dostęp do większej ilości wyŝszej jakościowo informacji; w szczególności dla firm: niŝsze koszty prowadzenia działalności. Potencjalne korzyści dla urzędów obejmują: większą ogólną skuteczność, z powodu: o ciągłej obecności urzędu online, co zapewnia dostarczanie większej ilości informacji o lepszej strukturze, łatwej do znalezienia i nie wymagającej zrozumienia sposobu, w jaki pracuje urząd; o świadczenia usług łączonych; o lepszej informacji o obywatelach i przedsiębiorcach. większą wydajność z powodu: o mniejszego kosztu obsługi; o usprawnionych procesów biznesowych; o zautomatyzowania zadań, w których występuje duŝe zuŝycie papieru i duŝe prawdopodobieństwo błędów; o umoŝliwienia inteligentniejszego oraz szybszego postępowania z wyjątkami; o umoŝliwienia wglądu w czasie rzeczywistym w niewydajne etapy świadczenia usług. 2.5 Czym szczególnym wyróŝnia się e-administracja? Sekcja ta dotyczy kwestii, jakie cechy powodują, Ŝe e-administracja wyróŝnia się jako coś szczególnego spośród innych rozwiązań związanych z informatyką. Cechy te mogą mieć wpływ na metody (kombinacje metod), jakie mają zostać uŝyte (patrz rysunek 6 w sekcji 4.3.1). 2.5.1 Orientacja na klienta Potrzeby klienta stanowią w nich punkt początkowy we wszelkich inicjatywach e- administracji. Powoduje to uznanie potrzeby odejścia od konwencjonalnego wyobraŝenia urzędu, dotyczącego moŝliwych potrzeb klientów (lub tego co administracja moŝe w łatwy sposób zapewnić). Zmiana ta ma daleko idące konsekwencje, poniewaŝ w większości przypadków, potrzeby klientów nie odpowiadają tradycyjnemu podziałowi administracji publicznej. Na przykład, jeŝeli chodzi o kwestie mieszkalnictwa, obywatele muszą mieć zazwyczaj do czynienia z róŝnymi ministerstwami, takimi jak Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz Ministerstwo Mieszkalnictwa oraz z administracją gminną. JeŜeli administracja pragnie dostarczać usługi łączone w jednym miejscu, podział między urzędami oraz pomiędzy poziomami w ramach administracji publicznej musi zostać zniesiony. Wszystkie zainteresowane organizacje powinny dąŝyć do (dalszej) współpracy oraz dokonać przekształcenia swoich wzajemnych relacji. Muszą zrobić to na poziomie strategicznym jak równieŝ na poziomie codziennych operacji. Wynikiem tego jest prawdziawa rewolucja w administracji państwowej, poniewaŝ urzędy muszą przemyśleć swoje strategie oraz opracować i wdroŝyć nowe modele biznesowe. 2.5.2 Środowisko skomputeryzowane JeŜeli student ubiega się o poŝyczkę studencką lub, jeŝeli przedsiębiorca składa wniosek o pozwolenie na załoŝenie firmy, i jeŝeli robią oni to poprzez witrynę www, nie są potrzebne 14

formularze papierowe. W rezultacie, nie ma miejsca na korzystanie z dziennika podawczego. Z tego względu organizacja musi opracować inne środki umoŝliwiające śledzenie napływającego strumienia wniosków. W początkowych stadiach e-administracji moŝna pominąć to poprzez systematyczne drukowanie wszystkich napływających wniosków oraz obsługiwanie ich poprzez tradycyjne procedury obiegu korespondencji, lecz w przypadku pełnej e-administracji (patrz sekcja 2.6) ta raczej kłopotliwa metoda nie będzie mogła być kontynuowana. W podanych przykładach, jedynie" pewność prawna jest zagroŝona: jeŝeli ludzie wnioskują o korzystanie z prawa do którego są upowaŝnieni, ich wniosek powinien zostać odpowiednio rozpatrzony w ustawowym terminie. JednakŜe, w innych sytuacjach pojawiają się równieŝ konsekwencje finansowe. Dotyczy to m. in. elektronicznych deklaracji podatkowych lub elektronicznego systemu licytacji w e- zamówieniach publicznych. Oczywiście w takich sytuacjach pojawiają się nadal kwestie legalności. Sekcja 5.2 ( Środowiska cyfrowe ) opisuje ten temat w sposób bardziej szczegółowy. 2.5.3 Przetwarzanie w czasie rzeczywistym Oczywiste przykłady usług świadczonych w czasie rzeczywistym to systemy alarmowe w nagłych wypadkach. Na przykład Gartner wskazuje na Telefoniczny System Alarmowy w Nagłych Wypadkach, który jest stosowany w kilku stanach USA przez agencje bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego oraz ochrony środowiska, w celu szybkiego informowania obywateli o powaŝnych zagroŝeniach, takich jak wycieki substancji chemicznych, przerwy w dostawie mediów oraz poszukiwania przestępców. Technologia ta wykorzystuje głównie telefony stacjonarne jako urządzenia najbardziej wszechobecne, lecz moŝe obejmować równieŝ e-administrację, podczas gdy poczta elektroniczna, przeglądarki internetowe oraz urządzenia przenośne są wspierane poprzez takie systemy. Ponadto, informacje na temat zatorów w ruchu lub zamykania szkół stanowią informacje czasu rzeczywistego. Świadczenie usług w czasie rzeczywistym oznacza, Ŝe organizacja je świadcząca powinna przekształcić niezbędne procesy wewnętrzne (back-office) z przetwarzania wsadowego do przetwarzania w czasie rzeczywistym. Przykładowo, jeŝeli biuletyn rozprowadzany w formie papierowej zostanie przeniesiony do Internetu, danej organizacji moŝe nie wystarczyć utrzymanie miesięcznej aktualizacji, a nawet tygodniowa moŝe okazać się niewystarczająca. NaleŜy dokonać restrukturyzacji zarządzania informacjami tak, aby istotne nowe informacje mogły zostać umieszczone (prawie) natychmiast w witrynie www. 2.5.4 Integracja obsługi klienta z zapleczem biurowym Witryna www lub jakikolwiek inny kanał, który moŝe być uŝywany dla celów komunikowania się, mimo tego, Ŝe w atrakcyjny sposób zaprojektowany oraz w pełni wyposaŝony, jest sam w sobie jedynie pustym szkieletem. Aby mógł być stosowany jako dział świadczenia usług musi być połączony z zapleczem biurowym, w którym jest wykonywana rzeczywista praca stanowiąca podstawę usługi. W tym miejscu występują dwa wyzwania. Po pierwsze, istniejące urzędy ustaliły procedury zgodnie ze swoją własną logiką. Często nie są one ani zorientowane na klienta ani oparte na czasie rzeczywistym. Zgodnie z wcześniejszym opisem, jeŝeli urzędy te mają spełniać potrzeby e-administracji, muszą w nich 15

zostać przeprowadzone radykalne zmiany. Inną kwestią jest to, Ŝe istniejące organizacje stosują swoje stare technologie w formie starych systemów informacyjnych oraz baz danych. Problem polega na tym, Ŝe systemy te oraz bazy danych są często w niewłaściwy sposób dokumentowane oraz trudno jest je utrzymać. Ponadto, w wielu przypadkach personel informatyczny znający na wylot te systemy opuścili juŝ organizację. Z tych oraz innych przyczyn trudno jest dziś stworzyć niezbędne interfejsy pomiędzy serwerem www zapewniającym obsługę klienta a starymi systemami komputerowymi i bazami danych. 2.5.5 E-kanały Internet stanowi obecnie dominujący kanał, jeŝeli chodzi o stosowanie e-administracji w ogólności, oraz elektroniczne usługi w szczególności. JednakŜe, widziane z perspektywy klienta, podejście do stosowania Internetu jako jedynego kanału mogłoby okazać się zbyt wąskie. Mimo wszystko, nie wszyscy są w równym stopniu doświadczeni w uŝywaniu komputera. Ponadto, niektóre grupy docelowe są z natury mniej skłonne do stosowania komputera w celach komunikacji. Na przykład młode osoby komunikują się ze sobą głównie za pośrednictwem telefonów komórkowych. Mimo, Ŝe istnieje juŝ technologia tworzenia witryn www, które moŝna przeglądać za pośrednictwem telefonów komórkowych - jest ona oparta o WAP : Wireless Application Protocol koszty konsumenckie, które wiąŝą się z tym rozwiązaniem, są dość wysokie. Poza tym, naleŝy zdać sobie sprawę, Ŝe tworzenie takiej drugiej witryny www, oprócz witryny oryginalnej, oznacza, Ŝe dla celów jej utrzymania konieczne są dodatkowe wysiłki. Inną moŝliwość stanowiłoby wykorzystywanie usługi przesyłania wiadomości przez telefony komórkowe: SMS 8. Przykładem tego rozwiązania jest inicjatywa rządu Australii, która pozwala kierowcom zlokalizować najniŝsze ceny paliwa w ich obszarze poprzez róŝne kanały komunikacyjne, z których jeden stanowi SMS. Jeszcze innym przykładem rozwiązania jest smart card (karta inteligentna) 9. Rada miasta Bracknell Forest w Wielkiej Brytanii opracowała na przykład rozwiązanie karty inteligentnej dla dostarczania róŝnorodnych usług dostępnych przez jedną kartę inteligentną, łącznie z dostępem do bibliotek oraz basenów kąpielowych, jak równieŝ płatnością za szkolne posiłki. W Holandii wdraŝane są programy pilotaŝowe do zbadania moŝliwości wykorzystania technologii karty inteligentnej dla usług takich jak transport publiczny oraz usługi medyczne. 2.5.6 E-podejmowanie decyzji Tradycyjnie, wybierani demokratycznie przedstawiciele w imieniu swoich zwolenników podejmują decyzje dotyczące polityki. W ciągu ostatnich lat, wiele krajów stanęło w obliczu spadku zainteresowania obywateli polityką. E-administracja moŝe być wykorzystana do przeciwdziałania tej tendencji, poniewaŝ stwarza ona nowe moŝliwości dotyczące uczestnictwa obywateli w tworzeniu polityki. Twórcy polityki mogą na przykład organizować badania opinii publicznej lub referenda dotyczące określonych kwestii politycznych, takich jak plany zagospodarowania przestrzennego, proponowane ustawodawstwo, itd. Wynik takich sondaŝy/ referendów moŝe odgrywać rolę w procesie podejmowania decyzji. 2.5.7 Zautomatyzowane procesy 8 Krótka Wiadomość Tekstowa (Short Message Service) 9 Karta inteligentna (smart card) jest plastikową kartą wielkości karty kredytowej zawierającą mikroprocesor oraz określoną ilość pamięci. Jest to rodzaj komputera, który komunikuje się z systemami informacyjnymi poprzez specjalne urządzenia, znane jako czytniki kart inteligentnych. 16

E-administracja w duŝym stopniu zmniejsza interwencję człowieka. Jedną z jej zalet jest to, Ŝe proces obsługi sprawy w mniejszym stopniu zaleŝy od nastrojów członków personelu i jest takŝe mniej podatny na błędy popełniane przesz człowieka. Ponadto, systemy informatyczne, jeŝeli zostaną w prawidłowy sposób zaprojektowane, są bardziej elastyczne w kwestii obciąŝenia pracą. W zasadzie, z tego względu e-administracja jest w większym stopniu przystosowana do radzenia sobie z duŝymi wahaniami popytu na usługi. Aby móc zautomatyzować procesy usług, urząd musi w inteligentny sposób połączyć swoje systemy obsługujące klienta z odpowiednimi bazami danych w ramach własnej organizacji, a w stosownych przypadkach równieŝ poza nią. JednakŜe, eliminacja interwencji człowieka ma nie tylko zalety: ewentualny skutek niekorzystny polega na tym, Ŝe bez nadzoru człowieka, błędy mogą przejść niezauwaŝone. 2.5.8 ZaleŜność od IT E-administracja niemal z definicji opiera się w duŝej mierze na technologiach informatycznych. Oznacza to, Ŝe programy e-administracji są naraŝone na zagroŝenia, jeŝeli ryzyka związane z technologiami informatycznymi są w niewystarczającym stopniu rozpoznawane i redukowane. Dwie najwaŝniejsze kwestie w tej materii to bezpieczeństwo informacji oraz zarządzanie projektem. W dziedzinie bezpieczeństwa informacji, niezbędna jest jasno określona polityka bezpieczeństwa. Polityka ta powinna być zgodna zarówno z programami e-administracji urzędu, jak i jego całościową strategią biznesową. Na podstawie polityki bezpieczeństwa, naleŝy opracować plan bezpieczeństwa. Między innymi oznacza to określenie spójnego zestawu mechanizmów, które zmniejszają do dopuszczalnego poziomu ryzyko zagroŝenia bezpieczeństwa. Oprócz mechanizmów, które mają zostać wdroŝone odnośnie sprzętu oraz oprogramowania, wymagane są równieŝ mechanizmy organizacyjne. Plan powinien na przykład określać róŝne obowiązki dla personelu informatycznego, przy zwróceniu naleŝytej uwagi na podział obowiązków. Plan ciągłości prowadzenia działalności, który jest zgodny z polityką bezpieczeństwa, jest równieŝ potrzebny w celu przeciwdziałania wszelkim ewentualnościom. Plan bezpieczeństwa powinien zostać w staranny sposób wdroŝony, zaś odbywający się okresowo audyt powinien zapewnić niezbędną gwarancję, Ŝe mechanizmy kontrolne faktycznie istnieją oraz działają. W przypadku, kiedy nie została ustanowiona i wdroŝona wyraźna polityka bezpieczeństwa informacji, jedno z ryzyk polega na tym, Ŝe rzeczywisty poziom bezpieczeństwa jest albo niewystarczający albo zbyt wysoki (oraz kosztowny), co zagraŝa realizacji celów projektu e- administracji lub aktywom organizacji. Z drugiej strony, nawet wówczas gdy poziom bezpieczeństwa jest wystarczający, zestaw środków bezpieczeństwa moŝe się okazać niedostateczny. W sekcji 3.3 omówione zostały ryzyka dotyczące świadczenia usług e- administracji. Co interesujące, w odniesieniu do zarządzania projektem, OECD wydało w roku 2001 ostrzeŝenie, zgodnie z którym e-administracja jest zagroŝona, poniewaŝ większość urzędów doświadcza problemów podczas wdraŝania duŝych projektów IT 10. Organizacja ta posunęła się do stwierdzenia, Ŝe dopóki urzędy nie nauczą się zarządzać ryzykami związanymi z 10 The hidden threat to E-Government; Avoiding large government IT failures, PUMA Policy Brief No. 8, March 2001. 17

duŝymi publicznymi projektami IT, te e-sny zmienią się w globalne koszmary" (e-sny oznaczają tu strategie e-administracji urzędów). W swoim studium kontekstowym ( Dlaczego projekty IT ponoszą poraŝkę") NAO przedstawiło następujące, godne uwagi zalecenia dotyczące udoskonalenia projektów informatycznych w administracji: zagwarantować, Ŝe projekty będą ustalane w kontekście zapewniania modernizacji i będą widziane jako projekty biznesowe, a nie projekty informatyczne; poprzez rozwój umiejętności w dziedzinie zarządzania zmianą; podzielić projekty na mniejsze elementy, dające się łatwiej zarządzać; przyjąć w projekcie aktywne oraz widoczne kierownictwo na najwyŝszym poziomie organizacji, z jasno określonymi obowiązkami i odpowiedzialnością; zwiększyć umiejętności zarządzania projektami, oceniać adekwatność umiejętności osób zarządzających projektami do stopnia skomplikowania danego projektu oraz zwiększyć zrozumienie problematyki zarządzania ryzykiem; zidentyfikować podstawowe niezbędne umiejętności oraz zapewnić szybkie sposoby zdobycia brakujących umiejętności przez posiadaną kadrę lub uzupełnienia kadry o osoby posiadające niezbędne umiejętności; ulepszyć relacje z dostawcami tak, aby obydwie strony mogły wspólnie oraz wzajemnie zrozumieć wymogi oraz ryzyka; zapewnić, Ŝe zamierzone korzyści będą osiągnięte poprzez uruchomienie formalnych procesów celem śledzenia postępów w realizacji; rozpowszechniać wiedzę, najlepsze praktyki oraz doświadczenia celem zapewnienia, Ŝe podczas realizacji nowe projekty będą korzystać z doświadczeń projektów wcześniejszych. 2.5.9 W końcu...w czym e-administracja nie róŝni się od zwykłej administracji? Skupianie uwagi na charakterystycznych cechach moŝe przysłonić wgląd w kwestie, które są wspólne dla e-administracji oraz innych waŝniejszych rozwiązań w dziedzinie administracji publicznej. Z tego punktu widzenia, najwaŝniejszą cechą jest to, Ŝe przełączenie się do e- administracji stanowi głównie przekształcenie procesu biznesowego. Podczas sympozjum OECD dla starszych rangą urzędników w czerwcu 2003 11, uczestnicy odpowiednio podkreślili, Ŝe elektroniczna administracja dotyczy w większym stopniu administracji niŝ elektroniki" i Ŝe kiedyś przywódcy będą musieli zacząć usuwać to e z e-administracji. Nie skupiając się raczej na samej technologii, uczestnicy uznali znaczące moŝliwości stosowania technologii jako strategicznego narzędzia w celu modernizacji struktur, procesów oraz całościowej kultury urzędów publicznych. W wielu krajach przejście to zwane jest modernizacją administracji rządowej, transformacją, która jest wbudowana w plany krajowe oraz strategie reform dla agencji rządowych oraz istotnych systemów informacji. 2.6. Aspekty rozwojowe 11 Sympozjum zostało zwołane w Waszyngtonie, w Białym Domu 9 czerwca 2003 18

Wydawanie decyzji w sprawie strategii e-administracji, jaka ma zostać wdroŝona, jest obowiązkiem wyŝszej politycznej kadry kierowniczej w kraju. Strategia ta ma zostać wdroŝona przez wszystkie poziomy zarządzania publicznego. Gartner rozróŝnia następujące etapy rozwoju e-administracji: (Obecność): witryny www, prezentujące tylko informacje, (Interakcja): ograniczona interaktywność, podstawowe poszukiwanie, wyszukiwanie proste, odnośniki do stron, (Transakcja): portale, e- zamówienia publiczne, aplikacje samoobsługowe, (Transformacja): aplikacje CRM 12, personalizacja, wybory i głosowanie. Komisja Europejska (inicjatywa e-europa ) definiuje następujące etapy: (Informacja): informacja online na temat usług publicznych, (Interakcja jednostronna): pobieranie formularzy, (Interakcja dwustronna): przetwarzanie formularzy, łącznie z uwierzytelnianiem, (Transakcja): portale, zamówienia publiczne, obsługa przypadków aplikacji samoobsługowych, decyzja oraz dostarczenie (płatność). Zarówno w modelach Gartnera jak i Wspólnot Europejskich, wyŝsze stopnie rozwojowe opierają się na niŝszych. NaleŜy zauwaŝyć, Ŝe podczas, gdy oba modele uznają cztery etapy, etap 4 Wspólnot Europejskich (Transakcja) odpowiada połączeniu etapów Gartnera 3 (Transakcja) oraz 4 (Transformacja). Z uwagi na fakt, Ŝe te dwa modele są w duŝym stopniu porównywalne, oraz, Ŝe się takŝe pokrywają, proponujemy je połączyć. W ten sposób identyfikujemy następujące etapy: - Etap 1 (Obecność): witryny www, dostępne dwadzieścia cztery godziny na dobę, przedstawiające tylko informacje na temat usług publicznych, - Etap 2 (Prosta interakcja): wyszukiwanie proste, odnośniki do stron; pobieranie formularzy, - Etap 3 (Inteligentna interakcja): przetwarzanie formularzy, łącznie z uwierzytelnianiem, - Etap 4 (Transakcja): rozpatrywanie spraw; decyzja oraz dostarczanie (płatność), aplikacje CRM, personalizacja, wybory i głosowanie, zamówienia publiczne. Według róŝnych ekspertów, wdroŝenie wszystkich tych etapów moŝe potrwać co najmniej 5 lat. Z tego właśnie względu ambitny zamiar opracowania pełnej e-administracji będzie wymagał ciągłych wysiłków wszystkich zainteresowanych stron. Aspiracje osiągnięcia najwyŝszego etapu rozwoju e-administracji są teraz typowe dla wielu krajów europejskich. Z uwagi na fakt, Ŝe etap 4 jest obecnie badany, i zostaną opracowane innowacyjne procedury współdziałania, zarówno wśród agencji rządowych jak i pomiędzy administracją a obywatelami/przedsiębiorstwami, mogą się pojawić nowe perspektywy. 12 Zarządzanie Relacjami z Klientami 19

2.7. Uwagi końcowe Wiele agencji, w wielu róŝnych sektorach, wprowadziło obecnie e-administrację lub jest w trakcie jej wprowadzania. Pod warunkiem właściwego wdroŝenia, e-administracja moŝe przynieść korzyści dla obywateli oraz przedsiębiorstw, takie jak wygoda i lepsze usługi. Co równie waŝne, takŝe same agencje mogą odnosić korzyści z e-administracji, zwłaszcza w postaci większej skuteczności i wydajności. Z drugiej strony, e-administracja zwiększa równieŝ słabość agencji, poniewaŝ jest ona silnie zaleŝna od IT. Ponadto, agencja musi zajmować się róŝnymi kwestiami organizacyjnymi, takimi jak tworzenie organizacji zorientowanej na klienta oraz integrowanie front office z back office. W celu zapewnienia, Ŝe potencjalne korzyści mogą rzeczywiście zostać osiągnięte i Ŝe niepotrzebne ryzyko, albo dla agencji albo jej klientów będzie zminimalizowane, niezbędne jest dobre zarządzanie IT. Specjalnej uwagi wymagają zarządzanie projektem oraz bezpieczeństwo informacji. Co więcej, z powodu swojej istotnej roli w wypełnieniu misji agencji, IT powinno zostać właściwie dostosowane do strategii biznesowej agencji. Z tych względów, odpowiedzialność za rozwiązania e-administracji nie moŝe spoczywać na niŝszych poziomach kierownictwa ani teŝ na jednostce IT. Natomiast, waŝniejszą rolę pełni tu wyŝsze rangą kierownictwo. Kluczem do pomyślnej e-administracji jest to, Ŝe ten górny poziom opracowuje wizję dotyczącą e-administracji z zamiarem realizacji tejŝe wizji. 20