MIĘDZYNARODOWE PRAWO ŚRODOWISKA

MIĘDZYNARODOWE PRAWO ŚRODOWISKA WYBRANE ZAGADNIENIA SYSTEMOWE Maria Magdalena Kenig-Witkowska SERIA AKADEMICKA PODRĘCZNIKI Warszawa 2011

SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 9 Przedmowa... 11 Rozdział I Zagadnienia wprowadzające... 13 1. Pojęcie i cechy szczególne międzynarodowego prawa środowiska... 13 2. Pojęcie środowiska w obrocie prawnomiędzynarodowym... 16 3. Rozwój międzynarodowego prawa środowiska... 18 4. Koncepcje aksjologiczne międzynarodowego prawa środowiska... 27 5. Międzynarodowe prawo środowiska z perspektywy jedności systemu powszechnego prawa międzynarodowego... 35 6. Prawo człowieka do środowiska... 39 Rozdział II Cele i zasady międzynarodowego prawa środowiska... 48 1. Cele ogólne międzynarodowego prawa środowiska... 48 2. Partykularne cele traktatowe... 50 3. Zasady międzynarodowego prawa środowiska... 53 Rozdział III Podmioty międzynarodowego systemu zarządzania środowiskiem... 76 1. Państwa... 80 2. Organizacje międzynarodowe... 83 2.1. Organizacje o zasięgu globalnym... 84 2.2. Organizacje międzynarodowe o charakterze regionalnym... 90 2.2.1. Organizacje europejskie... 91 2.2.1.1. Rada Europy... 91 2.2.1.2. Unia Europejska... 91 2.2.2. Afryka... 98 2.2.3. Region Ameryki Południowej i Karaibów... 98 2.2.4. Azja... 98 3. Podmioty inne niż państwa... 100 3.1. Organizacje pozarządowe... 100 3.2. Społeczność akademicka... 100 3.3. Sektor korporacji międzynarodowych i stowarzyszeń sektora prywatnego... 101 3.4. Podmioty indywidualne... 101 5

Rozdział IV Źródła i akty międzynarodowego prawa środowiska... 104 1. Pojęcie, katalog i zagadnienia hierarchii źródeł międzynarodowego prawa środowiska... 104 2. Umowy międzynarodowe... 105 2.1. Przygotowywanie traktatów... 108 2.2. Zastrzeżenia do traktatów... 110 2.3. Interpretacja traktatów dotyczących środowiska... 111 2.4. Relacje między traktatami dotyczącymi środowiska... 113 2.5. Wejście w życie postanowień traktatów... 115 2.6. Poprawki do traktatów... 116 3. Zwyczaj międzynarodowy... 117 4. Ogólne zasady prawa... 121 5. Uchwały prawotwórcze organizacji międzynarodowych... 122 6. Pomocnicze źródła prawa... 123 7. Normy ius cogens w prawie środowiska... 125 8. Soft law... 127 Rozdział V Zagadnienia przestrzegania prawa, odpowiedzialności i załatwiania sporów dotyczących środowiska... 129 1. Wprowadzenie do krajowych porządków prawnych i zagadnienia przestrzegania norm międzynarodowego prawa środowiska... 129 2. Procedury w przypadku niezgodności praktyki z przepisami traktatu (procedury non-compliance)... 133 3. Zagadnienia odpowiedzialności... 138 3.1. Prawnomiędzynarodowa odpowiedzialność państwa za szkody w środowisku... 138 3.2. Prawnomiędzynarodowe zasady odpowiedzialności cywilnej za szkody w środowisku... 143 3.3. Odpowiedzialność karna... 149 4. Rozstrzyganie sporów... 152 4.1. Negocjacje... 154 4.2. Mediacja, koncyliacja, odwołanie się do organów międzynarodowych... 155 4.3. Arbitraż... 156 4.4. Sądownictwo międzynarodowe... 156 4.4.1. Rola Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości... 157 4.4.2. Rola Międzynarodowego Trybunału Prawa Morza... 158 4.4.3. System WTO... 159 4.4.4. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej... 160 4.4.5. Rola regionalnych trybunałów praw człowieka... 161 Rozdział VI Ochrona atmosfery i klimatu... 163 1. Kontrola zanieczyszczenia powietrza... 164 2. Kontrola transgranicznego zanieczyszczania powietrza... 165 6

3. Ochrona warstwy ozonowej... 170 4. Ochrona klimatu... 174 5. Ochrona przestrzeni kosmicznej... 183 Rozdział VII Ochrona środowiska morskiego... 187 1. Ochrona środowiska morskiego w świetle Konwencji z 1982 r. o prawie morza... 190 2. Regulacje dotyczące zanieczyszczeń powstających w następstwie zatapiania... 195 3. Regulacje dotyczące zanieczyszczeń ze statków... 199 4. Regulacje dotyczące zanieczyszczeń ze źródeł lądowych... 202 5. Regulacje dotyczące zanieczyszczeń z atmosfery lub poprzez atmosferę... 203 6. Regulacje dotyczące zanieczyszczeń z działalności na dnie morskim... 203 Rozdział VIII Ochrona różnorodności biologicznej... 205 1. Regulacje o charakterze ogólnym i zasięgu globalnym... 206 2. Regulacje o charakterze ogólnym i zasięgu regionalnym/subregionalnym... 213 2.1. Region Afryki... 213 2.2. Region Ameryki i Karaibów... 215 2.3. Region Azji i Pacyfiku... 217 2.4. Region Europy... 218 3. Regulacje o zakresie globalnym lub regionalnym dotyczące poszczególnych gatunków lub siedlisk... 221 3.1. Ochrona obszarów wodno-błotnych... 222 3.2. Ochrona lasów... 223 3.3. Ochrona roślin... 223 3.4. Ochrona gruntu i gleby... 225 3.5. Ochrona żywych zasobów morskich... 227 3.5.1. Regionalne instrumenty ochrony różnorodności zasobów morskich... 230 3.5.2. Ochrona gatunków żywych zasobów morskich... 231 3.6. Ochrona ptaków... 234 3.7. Ochrona niektórych gatunków zwierząt lądowych... 235 3.8. Ochrona gatunków wędrujących... 236 3.9. Ochrona światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego... 238 Rozdział IX Niebezpieczne substancje i odpady... 241 1. Kontrola produkcji i używania niebezpiecznych substancji... 242 2. Kontrola handlu międzynarodowego niebezpiecznymi substancjami... 245 3. Transport niebezpiecznych substancji... 247 4. Regulacje dotyczące niebezpiecznych substancji uwalnianych na skutek awarii przemysłowych... 248 5. Transgraniczne przemieszczanie niebezpiecznych odpadów... 251 6. Transgraniczne przemieszczanie żywych organizmów zmodyfikowanych genetycznie... 259 7

Rozdział X Działania militarne i ochrona środowiska... 263 1. Obowiązywanie traktatów międzynarodowych prawa środowiska w czasie konfliktów zbrojnych... 263 2. Ogólne zasady ochrony środowiska w normach międzynarodowego humanitarnego prawa konfliktów zbrojnych... 266 3. Szczególne zasady ochrony środowiska w normach międzynarodowego prawa konfliktów zbrojnych... 270 4. Wojsko i środowisko (rozważania de lege ferenda)... 273 Rozdział XI Ochrona środowiska Antarktyki... 277 1. Układ w sprawie Antarktyki z 1959 r.... 278 2. Konwencja z 1972 r. o ochronie fok antarktycznych... 279 3. Konwencja o zachowaniu żywych zasobów morskich Antarktyki... 280 4. Konwencja z 1988 r. o regulacji działalności dotyczącej antarktycznych bogactw mineralnych... 283 5. Protokół z 1991 r. o ochronie środowiska do Układu w sprawie Antarktyki... 285 Rozdział XII Ochrona międzynarodowych cieków wodnych i jezior... 292 1. Regulacje o charakterze powszechnym... 293 2. Regulacje o charakterze regionalnym... 298 2.1. Europa... 298 2.2. Afryka... 303 2.3. Ameryka... 303 2.4. Azja... 304 Wybór literatury... 305 Wybór stron internetowych... 311

wykaz skrótów AJIL EHRR ICJ IELMT ILM KNZ MTS OJ ONZ PiP TFUE TUE UNTS WCED ZO American Journal of International Law Essex Human Rights Review International Court of Justice International Environmental Legal Materials and Treaties International Legal Materials Karta Narodów Zjednoczonych Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości Official Journal Organizacja Narodów Zjednoczonych Państwo i Prawo Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) Traktat o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.) United Nations Treaty Series World Commission on Environment and Development Zgromadzenie Ogólne

PRZEDMOWA Zagadnienia ujęte w publikacji oddawanej do rąk Czytelników dotyczą podstaw obrotu prawnomiędzynarodowego w dziedzinie środowiska. Zamierzeniem towarzyszącym przygotowaniu publikacji było wskazanie na podstawowe elementy systemu, które rządzą tym obrotem, ilustrowane przykładami norm prawnych, praktyki międzynarodowej, poglądami doktryny i orzecznictwem sądów międzynarodowych. Zamysł książki powstał w związku z prowadzonymi na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego wykładami i konwersatoriami z dziedziny międzynarodowego (ale też polskiego, czy też europejskiego) prawa środowiska. Inspiracją były również wypowiedzi praktyków prawa środowiska w obrocie krajowym, wskazujących na potrzebę tego rodzaju publikacji, która może być użyteczna nie tylko w kręgach akademickich, ale też w praktyce stosowania norm międzynarodowego prawa środowiska, zważywszy na katalog źródeł prawa zawarty w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując wyboru zagadnień, które stały się przedmiotem rozważań w kontekście systemowego podejścia do międzynarodowego prawa środowiska, brano pod uwagę przede wszystkim ich praktyczne znaczenie dla systemu funkcjonowania norm tego prawa, z uwzględnieniem, tam gdzie to było możliwe, ich rzeczowej zawartości. Przy dokonywaniu wyboru brano też pod uwagę doświadczenia dydaktyczne kolegów z Uniwersyteckiego Centrum Badań nad Środowiskiem Przyrodniczym Uniwersytetu Warszawskiego, które wskazywały na zagadnienia będące najczęściej przedmiotem analizy w ramach zajęć akademickich, i to nie tylko z zakresu międzynarodowego prawa środowiska, ale też z zakresu polskiego prawa ochrony środowiska i innych dyscyplin naukowych na różnych kierunkach studiów prowadzonych na Uniwersytecie Warszawskim. Szczególnie cenne uwagi pochodziły od wykładowców Międzywydziałowych Studiów Ochrony Środowiska Uniwersytetu Warszawskiego. Odbiorcami publikacji będą więc nie tylko studiujący prawo środowiska, prawo międzynarodowe publiczne czy stosunki międzynarodowe, jak też administrację i zarządzanie, ale również pracownicy administracji państwowej i praktycy prawa środowiska. Oddawana do rąk Czytelników publikacja nie ma i nie mogła mieć ambicji wyczerpania wszystkich zagadnień, które na ogół są przedmiotem prac mających w tytule słowo system. Ograniczenia te dotyczą również przeglądu aktów i dokumentów międzynarodowego prawa środowiska; ze względu na ich ogromną ilość, niektóre mogły być tylko wymienione, a wiele z nich znalazło się niestety poza zasięgiem nawet takich informacji. Zamiarem było pokazanie kierunków rozwoju jednej z gałęzi prawa międzynarodowego, której cechą szczególną jest m.in. zwracający uwagę dynamizm rozwoju 11

norm międzynarodowego prawa środowiska oraz wskazanie na cechy szczególne tego prawa powodujące, że część doktryny uznaje międzynarodowe prawo środowiska za odrębną dziedzinę prawa. Zainteresowanie wyborem dokumentów z dziedziny międzynarodowego prawa środowiska, który został opublikowany przez Wydawnictwo Wolters Kluwer w 2009 r. pt. Międzynarodowe prawo środowiska, stało się dodatkową motywacją do dopisania części systemowej dotyczącej zagadnień, o których wspomniano we wprowadzeniu do ww. wyboru. Obydwie publikacje zadedykowane są wszystkim zainteresowanym w utrzymaniu i poprawie środowiska, w jakim żyje nasza cywilizacja. Niniejsza książka dedykowana jest również studentom i doktorantom, poświęcającym tej dziedzinie część swojej kariery naukowej i zawodowej. Warszawa, lipiec 2010 r.

Rozdział I ZAGADNIENIA WPROWADZAJĄCE 1. Pojęcie i cechy szczególne międzynarodowego prawa środowiska W doktrynie prawa międzynarodowego powszechnie uważa się, że międzynarodowe prawo środowiska jest gałęzią prawa międzynarodowego regulującą obrót prawnomiędzynarodowy związany ze środowiskiem, a więc nie tylko z normami dotyczącymi jego ochrony, dającą się wyodrębnić ze względu na kryterium przedmiotowe, którym jest dość ogólnie zdefiniowana kategoria prawna środowisko, oraz ze względu na metodę regulacji. W stosunku do pojęcia powszechnego prawa międzynarodowego międzynarodowe prawo środowiska pozostaje w podobnym związku jak np. międzynarodowe prawo handlowe, międzynarodowe prawo ochrony praw człowieka czy międzynarodowe prawo morza. Kryterium przedmiotowe wyróżniające tę gałąź prawa międzynarodowego wynika z fizycznych i technicznych podstaw natury problemów, regulowanych przez normy tego prawa, co wynika z dość szczególnego charakteru problemów dotyczących środowiska. Generalnie, normy powszechnego prawa międzynarodowego regulują przede wszystkim zachowania państw wynikające z problemów, które stały się podstawą ich regulacji, jak np. spory terytorialne, graniczne, użycie siły, wykonywanie jurysdykcji itp. Podobnie jest z normami międzynarodowego prawa środowiska, które również dotyczą zachowań państw, jak np. zanieczyszczenie wód Zatoki Perskiej w wyniku zbombardowania przez Irak rafinerii kuwejckich w czasie I wojny w Zatoce Perskiej. Jednakże zanieczyszczenie i degradacja środowiska są w przeważających przypadkach wynikiem działania podmiotów indywidualnych. I tak np. emisja dwutlenku węgla i tzw. gazów cieplarnianych jest wynikiem wytwarzania i konsumpcji energii elektrycznej, produkcji i użytkowania samochodów, produkcji przemysłowej, produkcji rolnej i przetwarzania żywności itp., a więc działań, które kwalifikują się raczej w kategorii działań podmiotów indywidualnych niż działań państwa. Dlatego też w procesie regulacji zachowań tych podmiotów normy prawa międzynarodowego zobowiązują państwa do regulacji lub do wywierania w inny sposób wpływu na zachowania tych podmiotów. Większość problemów regulowanych przez normy powszechnego prawa międzynarodowego ma z natury rzeczy charakter polityczny. Natomiast specyfika problemów regulowanych przez prawo środowiska wynika z ich fizycznego i technicznego charak- 13

teru, angażując w ich rozpoznanie i ocenę raczej fora naukowe niż polityczne. Przykładem tej specyfiki, podawanym powszechnie w podręcznikach, jest problem tzw. dziury ozonowej, która jest wynikiem uwolnienia do atmosfery CFCs (chlorofluorocarbonu) wchodzacego w reakcję z ozonem i w ten sposób przyczyniającego się do powstania dziury ozonowej. Wspomniany proces wskazuje na złożoność fizyczno-techologiczną zjawisk z dziedziny środowiska, pokazując łańcuch jego przyczyn i skutków. Przy okazji warto podkreślić, że zjawisko wykreowane przez procesy technologiczne znalazło rozwiązanie w regulacjach prawnych związanych z rozwojem nowych technologii. Wynika z tego wniosek, że problemy środowiska charakteryzują się wysokim poziomem dynamiki zmian, co pozostaje w bezpośrednim związku z rozwojem nauki. Kiedy powstawał i był przyjmowany w 1987 r. Protokół montrealski w sprawie substancji zubażających warstwę ozonową, zjawisko dziury ozonowej było zaledwie zidentyfikowane. Ale już w 1990 r. dzięki rozwojowi wiedzy było oczywiste, że regulacje przyjęte w Protokole są już nieadekwatne do dynamicznie postępującego procesu degradacji warstwy ozonowej. Odpowiedzią na ten stan rzeczy były kolejne poprawki i uzupełnienia do Protokołu związane z rozwojem badań naukowych w tej dziedzinie. Konsekwencją wspomnianych wyżej cech związanych z kategorią środowiska jest m.in. związanie regulacji prawnej w tej materii z niemal całkowitym brakiem pewności co do możliwych skutków regulowanych działań w czasie i w przestrzeni, żeby wskazać tylko na przykład organizmów genetycznie modyfikowanych. Nauka wciąż nie znajduje odpowiedzi np. na pytania: czy organizmy genetycznie zmodyfikowane stanowią zagrożenia dla innych gatunków i dla zdrowia człowieka? czy obniżenie potencjału demograficznego w niektórych regionach świata nie wynika np. z permanentnego procesu degradacji środowiska? czy rzeczywiście zmiany klimatu, o których informacja jest coraz bardziej dostępna w skali globalnej, są wynikiem degradacji tych elementów środowiska, które są mu przypisywane i czy w związku z tym angażowane są właściwe środki prewencyjne i naprawcze, często generujące znaczne fundusze obciążające społeczeństwa? Wszelkie decyzje podejmowane obecnie, mające za podstawę dostępne dane naukowe, będą miały konsekwencje w przyszłości m.in. dlatego, że podejmowane są na podstawie wysokiego poziomu niepewności naukowej. Ponadto, obrót prawnomiędzynarodowy w dziedzinie środowiska charakteryzuje się dużą dynamiką, będącą rezultatem m.in. postępu naukowo-technicznego i technologicznego (np. rozwój technologiczny i w konsekwencji gospodarczy powodują, że zużywana jest coraz większa ilość środków materialnych i energii, wytwarzających równocześnie więcej odpadów). Globalny charakter skutków oddziaływania na środowisko, które mają zazwyczaj charakter transgraniczny, czyni gałąź międzynarodowego prawa środowiska najbardziej umiędzynarodowionym zespołem norm powszechnego prawa międzynarodowego, ponieważ na jego przykładzie doskonale widać wzajemne powiązanie procesów zachodzących w warstwie przedmiotowej i podmiotowej norm. Stąd najbardziej efektywnym podejściem normatywnym z punktu widzenia środowiska wydaje się postulat holistycznej perspektywy przedmiotu i podmiotu regulacji oraz konieczności współpracy w skali globalnej, jako pragmatyczna odpowiedź na wyzwania, które niosą procesy globalizacji, wszak planeta Ziemia ma tylko jedną warstwę ozonową, która ją chroni, i globalny system klimatu, co wyklucza możliwość indywidualnych zabezpieczeń poszczególnych państw przed skutkami zmian klimatu i degradacji środowiska bez współpracy mię- 14

dzynarodowej. Regulacja jednej sfery przedmiotowej środowiska znajduje reperkusje w funkcjonowaniu innej sfery regulacji. Przykładowo: zamienniki dla substancji zubażających warstwę ozonową przyczyniają się do rozwoju procesów globalnego ocieplenia, podobnie jak ochrona jednego gatunku może mieć destruktywne efekty dla innych gatunków. Należy więc zauważyć, że praktyka postulowanej perspektywy rozwoju norm międzynarodowego prawa środowiska może generować konflikty z normami innych gałęzi prawa międzynarodowego, np. tymi, które decydują o rozwoju gospodarczym, jak normy dotyczące handlu międzynarodowego czy normy międzynarodowej ochrony praw człowieka. Wynikiem dynamicznego rozwoju międzynarodowego prawa środowiska w ostatnim trzydziestoleciu jest ogromna ilość aktów prawnych o różnym charakterze dotyczących środowiska, co wiąże się z zachodzącymi w tym okresie zmianami w podejściu do przedmiotu regulacji. Poglądy doktryny, co do tego, czy mamy już do czynienia z niezależną dziedziną prawa czy nową gałęzią prawa międzynarodowego publicznego, dziedziną prawa międzynarodowego czy podsystemem, bądź samodzielną dyscypliną akademicką, są podzielone, zarówno gdy chodzi o system prawa międzynarodowego, jak też wewnętrznego 1. Przyczyną tych różnic jest niewątpliwie brak systemowej jedności tych norm, niepodejmowanie prób kodyfikacji, wreszcie nie do końca określony przedmiot regulacji, czego przykładem może być np. operowanie w nauce polskiej niemal wyłącznie terminem międzynarodowego prawa ochrony środowiska, co wydaje się być nie do końca uzasadnione, bowiem normy tego prawa dotyczą w ogóle obrotu prawnego związanego ze środowiskiem, którego zasadą generalną jest wprawdzie ochrona środowiska, ale którego normy regulują wiele innych zagadnień prawnomiędzynarodowych, takich jak np. szerokie spektrum zagadnień rozwoju społecznego i gospodarczego 2. Należy również zauważyć, że międzynarodowe prawo środowiska nie jest jedynie domeną prawa międzynarodowego publicznego, ale też prywatnego prawa międzynarodowego. Można więc powiedzieć, że na międzynarodowe prawo środowiska składają się regulacje międzynarodowe publicznoprawne i prywatnoprawne mające za przedmiot obrót prawny w dziedzinie środowiska 3. W kontekście rozważań o skomplikowanej i wielowątkowej strukturze norm prawa środowiska należy też zwrócić uwagę na wpływ krajowych systemów prawa środowiska na rozwój norm międzynarodowych w tej dziedzinie, które mogą być postrzegane niekiedy nawet jako impulsy sprawcze innowacji w rozwoju norm międzynarodowych tego prawa 4. Warto więc zauważyć, że ze względu na szczególnie kompleksowy charakter materii regulacji, trudno jest niekiedy w sposób jednoznaczny oddzielić np. działania międzynarodowe od krajowych w implementacji i aplikacji norm w dziedzinie środowiska, żeby tylko posłużyć się przykładem regulacji dotyczących zmian klimatu, 1 Zob. np. S. Bell, D. McGillivray, Environmental Law, Oxford 2006; zob. P.W. Birnie, A.E. Boyle, International Law and the Environment, Oxford 2002; D. Hunter, J. Salzman, D. Zaelke, International Environmental Law and Policy, New York 2002; A.C. Kiss, J.P. Beurier, Droit international de l environment, Paris 2001; A.C. Kiss, D. Shelton, Manual of European Environmental Law, Cambridge 1999; P. Sands, Principles of International Environmental Law, Cambridge 2003; J. Ciechanowicz, Międzynarodowe prawo ochrony środowiska, Warszawa 1999; J. Pieńkos, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004; M.N. Shaw, Prawo międzynarodowe, Warszawa 2000. 2 Zob. np. J. Ciechanowicz, Międzynarodowe...; J. Pieńkos, Prawo międzynarodowe publiczne... 3 Na temat definicji zob. P.W. Birnie, A.E. Boyle, International Law and the Environment, Oxford 2002. 4 Zob. O.R. Young, The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit, Interplay, and Scale, Cambridge 2002. 15