Rewitalizacja polskich miast potrzeby, prognozy i perspektywy Autor: mgr inŝ. arch. Dagmara Mliczyńska-Hajda Wstęp Rewitalizacja, rozumiana jako zintegrowany zespół wieloletnich działań nakierowanych na wyprowadzenie ze stanu kryzysu (tj. trwałej i głębokiej degradacji) wybranych, kluczowych dla rozwoju miasta obszarów, jest od dość dawna 1 uznawana za skuteczny, zrównowaŝony instrument wprowadzania społecznie poŝądanych i trwałych zmian w obszarach zurbanizowanych. Pierwsze programy tego typu, skoncentrowane przede wszystkim na renowacji i odnowie zabudowy, szczególnie mieszkaniowej, zostały w Polsce przygotowane na początku lat dziewięćdziesiątych ub. wieku. Z początku kilka miast ( Lublin, Szczecin, Sopot, Bytom, DzierŜoniów, Lubań), a teraz juŝ około 70 prowadzi programy rewitalizacji. Dotychczasowe polskie doświadczenia w planowaniu kompleksowych przekształceń funkcjonalnoprzestrzennych i rewitalizacji miast są dość duŝe, jednak z uwagi na to, Ŝe procesy te wymagają wielkich nakładów finansowych oraz zintegrowania działań w wielu rozmaitych sferach funkcjonowania miasta, ich realizacja postępuje bardzo wolno. Wielokrotnie podejmowane były próby by programom rewitalizacji miast nadać funkcję i zestandaryzowaną formę, odpowiednią dla powszechnie stosowanego narzędzia społecznogospodarczej konwersji obszarów zurbanizowanych 2. Od 1997r. działa Stowarzyszenie Forum Rewitalizacji, którego działalność koncentruje się na promowaniu i wspomaganiu procesów rewitalizacji 3. Potrzeby Zarysowując potrzeby w zakresie planowania, programowania i prowadzenia rewitalizacji polskich miast wydaje się właściwe, by oddzielnie analizować potrzeby diagnozowane w ośrodkach miejskich oraz te potrzeby generowania procesów rewitalizacji miast, które wynikają ze struktury miejskiej sieci osadniczej (w ujęciu regionalnym makroregionalnym i krajowym). Polska jest krajem o policentryczna układzie miejskiej sieci osadniczej. 75% polskich miast to ośrodki nie większe niŝ 20 tyś. - skupiają one ok. 35% ludności. Więcej niŝ 200 tyś. mieszkańców ma tylko 18 miast, a ok. 15% polskich miast to miasta średniej wielkości ( 20 000-50 000 mieszkańców) Wg danych na koniec 2005r. w Polsce jest 889 miast, a poziom urbanizacji wynosi 61,42 %. NiŜszy poziom urbanizacji występuje w wschodnich regionach Polski w województwie Podkarpackim jest to 40,58%, w Świętokrzyskim 45,41%, w Lubelskim 46,65%.Województwa o najwyŝszym poziomie urbanizacji to Śląskie (78,65%), gdzie poziom urbanizacji jest najwyŝszy w kraju, a cały region cechuje się dobrze rozwiniętą siecią miejską oraz Dolnośląskie (71,05%). Województwa róŝnią się znacznie poziomem urbanizacji oraz liczbą miast, a zróŝnicowania te maja wymiar przestrzenny, co ilustruje poniŝszy kartodiagram. 1 Pierwsze próby programowania działań rozwojowych i ich jednoczesnego wdraŝania w sferach materialnotechnicznej ( budynki i infrastruktura) społecznej i gospodarczej ( ekonomicznej) na początku lat osiemdziesiątych ub. wieku; Unia Europejska Inicjatywę Wspólnotową URBAN I, nakierowaną na problemu rewitalizacji miast oraz ich społecznej spójności powołała w roku 1994, a następnie ( w roku 2000) utworzyła jej drugą generację - URBAN II. 2 W Polsce pierwszy projekt ustawy, która miała wprowadzić powszechne zasady prowadzenia rewitalizacji i finansowanego wspierania takich programów opracowano w 1992r. Potem przygotowano i poddano uzgodnieniom międzyresortowym kolejne 3 projekty ustaw, przygotowano takŝe, dwie wersje załoŝeń do prac nad ustawą ( lata 2002 2004). 3 Informacje na temat działalności tego stowarzyszenia moŝna znaleźć na jego stronie internetowej, pod adresem: www.fr.org.pl
11 16 2 14 10 4 15 7 1 8 5 12 13 3 6 9 Liczba ludności w miastach 1 500 000 750 000 500 000 150 000 Miasto - siedziba gminy miejskiej Miasto - siedziba gminy miejsko-wiejskiej Miasto wojewódzkie (wg obowiązującego podziału administracyjnego z 1999 r.) Miasto wojewódzkie (wg podziału administracyjnego z 1975 r.) Województwo: 1. Dolnośląskie 2. Kujawsko-Pomorskie 3. Lubelskie 4. Lubuskie 5. Łódzkie 6. Małopolskie 7. Mazowieckie 8. Opolskie 9. Podkarpackie 10. Podlaskie 11. Pomorskie 12. Śląskie 13. Świętokrzyskie 14. Warmińsko-Mazurskie Poziom urbanizacji (Polska = 61,42%) > 75,00 65,10 75,00 55,10 65,00 45,10 55,00 < 45,00 15. Wielkopolskie 16. Zachodniopomorskie
Policentryczność sieci osadniczej, charakterystyczna dla struktury miast w Polsce postrzegana jest powszechnie jako poŝądana, optymalna forma struktury osadniczej, pozwala bowiem na budowanie kanałów dyfuzji procesów rozwojowych, a przez to, na równowaŝenie procesów koncentracji i metropolizacji. Choć obok niewielu dynamicznie rozwijających się duŝych ośrodków miejskich występują liczne miasta w fazie stagnacji, a często i gospodarczego regresu, to w skali kraju destabilizacja policentrycznej struktury miast jest jeszcze słabo dostrzegalna. Brak wyraźnej dominacji stolicy i względnie równomierne rozmieszczenie miast wpływa na ciągłe utrzymywanie się tezy o trwałości policentrycznego układu miejskiego Polski. Obserwacja dynamiki rozwoju ośrodków miejskich, z uwzględnieniem zróŝnicowań międzyregionalnych i wewnątrz regionalnych skłania do stwierdzenia, Ŝe struktura miast Polski ulega osłabieniu. Przyjmując, Ŝe rozwój gospodarczy w skali kraju i regionów zaleŝy w duŝej mierze od rangi i konkurencyjności jego głównych ośrodków miejskich, koncentracja procesów rozwojowych jedynie w tych ośrodkach powoduje utrwalenie się juŝ dostrzegalnych zmian i dalsze osłabienie spójności policentrycznego systemu. W wielu miastach spowolnienie rozwoju lub wręcz jego zahamowanie wynika z trudności w pokonaniu barier rozwojowych występujących na obszarach kryzysowych tych miast. Zatem zaplanowanie i wdroŝenie programów rewitalizacji w tych ośrodkach miejskich ma znaczenie nie tylko dla rozwoju danego miasta, ale jest warunkiem utrzymania zrównowaŝonej, stabilnej policentrycznej struktury miast w regionie i kraju. Koncentracja procesów rozwojowych w duŝych miastach wpływa na pogłębianie się róŝnic w poziomie aktywności gospodarczej między duŝymi miastami a większością pozostałych miast, co najostrzej odzwierciedla zróŝnicowanie sytuacji na lokalnych rynkach pracy. DuŜe ośrodki wykazują pod tym względem stosunkowo niewielkie róŝnice, pomimo odmienności profili gospodarki. O ile pod względem struktur ludnościowych i rozkładu wielkości ośrodków system miast Polski cechuje znaczna stabilność, to przestrzenne zmiany w zakresie działalności gospodarczej wskazują na stan nierównowagi, a takŝe osłabienie spójności systemu. Te niekorzystne zmiany zarysowują się wyraźnie w relacjach pomiędzy miastami - stolicami województw a pozostałymi miastami, szczególnie w takich regionach jak świętokrzyskie, podlaskie, podkarpackie, lubelskie czy warmińsko-mazurskie, (ale takŝe, choć w mniejszym stopniu w lubuskim, opolskim, zachodniopomorskim, mazowieckim i łódzkim) Istnieje zatem szczególna potrzeba zdynamizowania działań rewitalizacyjnych, zwiększenia ilości i zakresu wdraŝanych programów rewitalizacji w mniejszych miastach tych regionów, bowiem rozwiniecie programów rewitalizacji wydaje się być jednym z warunków zahamowania destabilizacji struktury ośrodków miejskich. Podejście do rewitalizacji jako zagadnienia istotnego dla rozwoju kraju i regionów miało jak dotąd marginalne znaczenie. Ujęcie rewitalizacji w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego 2004-2006 finansowanym z funduszy strukturalnych UE i otwarcie wsparcia finansowego dla projektów, składowych tzw. Lokalnych Programów Rewitalizacji wpłynęło na zdynamizowanie tego typu działań, jednak jednocześnie ugruntowało postrzeganie rewitalizacji jako zespołu działań adresowanych przede wszystkim do sfery materialno-technicznej miast. Wiele Lokalnych Programów Rewitalizacji zostało opracowanych przede wszystkim, dlatego, Ŝe sporządzenie takiego programu warunkowało uzyskanie dotacji z odpowiedniego priorytetu ZPORR, dla róŝnych, często niepowiązanych ze sobą projektów inwestycyjnych. Struktura przedmiotowa i przestrzenna prowadzonych w miastach Programów Rewitalizacji i ich stan zaawansowania jest trudna do uchwycenia. Nie ma publicznie dostępnych danych przekrojowych. Przeprowadzona w grudniu ub. roku kwerenda pokazuje, Ŝe w trybie i zakresie ustalonym przez Podręcznik procedur wdraŝania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na lata 2004 2006 opracowano w miastach, co najmniej 104 Lokalne Programy Rewitalizacji. MoŜna załoŝyć, Ŝe jak dotąd tylko nieco ponad 11% polskich miast uznaje planową rewitalizację za działanie niezbędne dla swego rozwoju, a w konsekwencji tego zdecydowało o podjęciu planowania i programowania rewitalizacji ( sporządzenie LPR). Nieco mniej, bo ok. 8% miast wdraŝa takie programy. Przejście od fazy planowania i programowania do wdraŝania procesów rewitalizacji jest niewątpliwie uwarunkowane moŝliwościami finansowymi miast. Przeprowadziłam dość ogólną analizę obejmującą budŝety przykładowych 5 miast, mocno zróŝnicowanych co do wielkości i poziomu dochodów, w których wydatki inwestycyjne stanowią co najmniej 20% wydatków budŝetu w 2006r. Miasta te połoŝone są w 5 róŝnych regionach, prowadzą programy rewitalizacji oraz posiadają plan finansowania tego program. W roku 2006 udział planowanych wydatków tych miast na program rewitalizacji w stosunku do ogółu planowanych wydatków inwestycyjnych wahał się od 4,9% do 23%, i wynosi średnio 11,67%, średnia wartość inwestycji objętych LPR wynosi 210 mln zł. 3
Programy rewitalizacji są obecnie realizowane na róŝnych zasadach, ich finansowanie oparte jest głownie o środki własne miast. Wsparcie z ZPORR było i jest niewystarczające. W duŝej części programów barierą organizacyjną i finansową jest problem głębokiej dekapitalizacji budynków mieszkalnych przy jednoczesnym postępującym procesie prywatyzacji zasobu mieszkaniowego, za którym nie idzie znaczące zaangaŝowanie finansowe właścicieli w renowację budynków. Rozwiązania prawne i fiskalne ( finansowe), pomimo wprowadzenia ustawy o PPP, nie zdołały zmobilizować do podejmowania na szersza skalę wspólnych działań przez sektor publiczny i prywatny, a skoordynowanie róŝnych projektów na obszarze rewitalizacji, przy braku odpowiednich instrumentów prawnych i finansowych, wymaga szczególnego wysiłku i długotrwałej, pełnej determinacji koncentracji na tej formie realizowania celów rozwojowych miasta. Trzeba tu zaznaczyć, Ŝe ponad połowa zgłoszonych w ramach ZPORR projektów - LPR ów, nie uzyskała Ŝadnego wsparcia z funduszy strukturalnych. Ilość środków na ten cel w ZPORR była zdecydowanie za mała 4. PoniŜsza tabela (dane z 30 października br., w zł; opr. własne na podstawie informacji MRR) pozwala na zorientowanie się jak wygląda struktura regionalna zgłaszanych wniosków i ich średnia wartość. Województwo Dolnośląskie Lubelskie Lubuskie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpackie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Kujawskopomorskie Łódzkie Warmińskomazurskie Wielkopolskie Ilość wniosków po ocenie formalnej od uruchomien ia programu ( w całym działaniu 3.3) Wartość złoŝonych wniosków o dofinansowanie ( w całym działaniu 3.3) Średnia wartość jednego złoŝonego wniosku w tym działaniu (3/1) Ilość wniosków w p/dz.3.3.1 (Rewitalizacja obszarów miejskich) po ocenie formalnej od uruchomienia programu Szacunkowa łączna wartość wniosków w tym p/dz 3.3.1 (4 x 5) Ilość podpisanych umów lub decyzji od uruchomienia programu ( w 3.3) 1 3 4 5 6 39 98 175 258,25 2 517 314,3 (2 800 000) 32 80 554 058 16 9 18 505 789,84 2 056 198,8 (2 577 000) 7 14 393 392 8 12 28 896 326,94 2 408 027,2 12 28 896 326 7 14 14 17 78 37 24 6 3 102 2 26 12 29 296 980,84 33 749 694,44 65 503 491,77 130 746 108,44 40 013 844,02 42 030 624,73 22 586 503,40 36 601 222,27 318 605 847,52 16 367 087,37 66 420 528,40 31 960 516,11 2 092 641,4 13 27 204 339 12 2 410 692,4 8 19 285 539 5 3 853 146,5 11 42 384 612 10 1 676 232,1 68 113 983 786 9 1 081 455,2 28 30 280 746 7 1 751 276,0 15 26 269 140 13 3 764 417,2 4 15 057 668 3 12 200 407,4 3 36 601 222 2 3 123 586,7 Bd (Przyjęto 50) 156 179 335 16 8 183 543,6 1 8 183 543 1 2 554 635,7 20 51 092 714 10 2 663 376,3 5 13 316 881 2 Zachodniopomo 44 080 991,32 25 1 763 239,6 20 35 264 793 12 rskie Razem 287 805 742 301 129 PowyŜsze tabelaryczne zestawienie pokazuje zróŝnicowanie regionalne zarówno w wartości jaki liczbie projektów składowych LPR, wspieranych przez ten program operacyjny. Ustalenia programowe ZPORR podejmowane były w okresie, gdy zagadnienia inwestycji w miastach i działań rewitalizacyjnych postrzegane były w pewnym oderwaniu od polityki rozwoju regionalnego. Tabela ta 4 Na to działanie przeznaczono 96,5 mln EUR, podczas gdy wg informacji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego złoŝone wnioski, poprawne od strony formalnej, opiewały na kwotę 1 mld EUR ( 279% przewidzianych środków z UE) 4
pozwala takŝe na zobrazowanie potrzeb w tym zakresie, szczególnie w zestawieniu z kartodiagramem pokazującym strukturę ośrodków miejskich i poziom urbanizacji w poszczególnych województwach. WdraŜanie programy rewitalizacji są w znacznym stopniu skoncentrowane na realizacji projektów w sferze materialno-technicznej. Podobnie jak programy rewitalizacji w stosunku do działań rozwojowych w miastach, projekty w sferze społecznej i ekonomiczno-gospodarczej stanowią uzupełnienie aktualnie prowadzonych działań w ramach programów rewitalizacji. Wydaje się zatem zasadne stwierdzenie, ze potrzebne jest rozwiniecie istniejących LPR o działania adresujące problemy społeczno-gospodarcze. Nowe programy rewitalizacji powinny w sposób wywaŝony i pełny odnosić się zarówno do zagadnień związanych z budynkami i infrastruktura jak i podejmować projekty nakierowane na dynamizowanie aktywności gospodarczej, generowanie nowych miejsc pracy oraz większej integracja lokalnej społeczności. Osobnym zagadnieniem jest pilna potrzeba szerszego włączenie projektów mieszkaniowych, szczególnie w te programy rewitalizacji, które pomijają tę problematykę. Zgodnie z wynikami Narodowego Spisu Ludności i Mieszkań, przeprowadzonego 2002r. 67,6% zasobu mieszkań zamieszkałych tj. ok. 7.952,12 tyś. mieszkań znajduje się w miastach. Na obszarach miejskich zlokalizowane są prawie w całości zasoby mieszkań w budynkach stanowiących własność gmin, spółdzielni mieszkaniowych i innych podmiotów. Wielkość i strukturę zasobów mieszkaniowych przedstawia poniŝszy kartodiagram ( dane z 31.12.2005) 11 16 14 2 4 15 7 10 3 1 8 12 5 13 9 6 1. Dolnośląskie 2. Kujawsko-Pomorskie 3. Lubelskie 4. Lubuskie 5. Łódzkie 6. Małopolskie 7. Mazowieckie 8. Opolskie 9. Podkarpackie 10. Podlaskie 11. Pomorskie 12. Śląskie 13. Świętokrzyskie 14. Warmińsko-Mazurskie 15. Wielkopolskie 16. Zachodniopomorskie Powierzchnia uŝytkowa mieszkań na 1 osobę w m 2 24.1-24.5 23.6-24.0 22.6-23.5 21.6-22.5 20.5-21.5 Struktura własności powierzchni mieszkaniowej 50 000 000 25 000 000 5 000 000 osoby fizyczne spółdzielnie mieszkaniowe gminy zakłady pracy Towarzystwo Budown. Społ. pozostałe 5
Brak spójnej i konsekwentnej polityki mieszkaniowej państwa pozostawiał i dotąd pozostawia miasta bez odpowiednich narzędzi organizacyjnych, prawnych i finansowych. Tym samym zmiana podejścia UE do współfinansowania projektów mieszkaniowych z EFRR 5 wydaje się być jedynym 6 instrumentem znaczącego finansowego wsparcia działań rewitalizacyjnych odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej. Choć zagadnienia mieszkalnictwa powszechnie postrzegane są jako zasadnicze dla właściwego prowadzenia procesów rewitalizacji w miastach, istniejące do roku 2006 zasady wspierania tych programów z funduszy strukturalnych wykluczały partycypacje finansową środków UE w działania w budynkach mieszkalnych. Tym samym LPR w miastach, które nie były zdolne do zdefiniowania i realizacji lokalnej polityki mieszkaniowej oraz podjęcia wysiłku samodzielnego finansowania działań renowacyjnych, problematyka mieszkaniowa, choć obecna w warstwie diagnostycznej LPR, nie była podejmowana. Uwarunkowania dostępu do środków unijnych dla mieszkalnictwa, stworzą niebawem potrzebę przestrzennej delimitacji obszarów, na których to wsparcie finansowe będzie moŝliwe, co wynika z odpowiednich rozporządzeń Wspólnoty Europejskiej. Ustalone w nich rodzaje wskaźników, dla określenia dysfunkcji społeczno-ekonomicznych i materialno-technicznych wymagać będą przełoŝenia na warunki naszego kraju i poszczególnych województw (decydowanie co do wsparcia dla projektów mieszkaniowych zostało przypisane samorządom wojewódzkim, bowiem renowacja zabudowy mieszkalnej uznana została za zagadnienie właściwe dla polityki regionalnej). Potrzeba zatem, nie tylko odpowiedniego ujęcia zagadnień rewitalizacji miast w Regionalnych Programach Operacyjnych, ale takŝe właściwego skoordynowania parametrów definiujących obszary wsparcia z regionalnymi wskaźnikami, odpowiednimi do tych wskazanych przez UE. Oprócz programów rewitalizacji (LPR), prowadzonych przez miasta, rozwija się takŝe działalność inwestycyjna podmiotów prywatnych, która, choć nie ma wszystkich cech uznawanych przez uznaną metodologię za wyznaczniki planowej rewitalizacji, często określane jest jako projekt rewitalizacyjny. Dotyczy to przedsięwzięć polegających na adaptacji do nowych funkcji znacznych kubaturowo obiektów lub zespołów zabudowy, szczególnie poprzemysłowej, o atrakcyjnej lokalizacji i interesujących historycznych rozwiązaniach architektonicznych. Przykładami takich zrealizowanych projektów są: konwersja zespołu obiektów fabryki Poznańskiego w Łodzi, obecnie wielofunkcyjne centrum handlowo-usługowe Manufaktura) czy adaptacja budynków fabrycznych przy ul. Otwockiej w Warszawie, obecnie Fabryka Trzciny ( sale koncertowe, wystawowe, konferencyjne i gastronomia) Oddziaływanie takich projektów wykracza znacznie poza granice inwestycji i postrzegane jest jako rewitalizujące. Wydaje się, Ŝe istnieje potrzeba szerszego wiązania działań sektora prywatnego i publicznego, równieŝ przy wykorzystaniu zasad ustalonych w ustawie o partnerstwie publicznoprywatnym. Szczególnie, Ŝe mniej więcej jedna trzecia programów rewitalizacji dotyczy terenów śródmiejskich. Coraz więcej funkcji, typowych dla tych dzielnic (handel, kultura i rozrywka) przenosi się na obrzeŝa, zaczyna zanikać centralna rola śródmieść. Programy rewitalizacji stanowią próbę odwrócenia tych tendencji i przywrócenia właściwego układu funkcjonalnego miast, a z uwagi na wyraźnie zaznaczające się procesy sub-urbanizacji istnieje potrzeba większej koncentracji na rewitalizacji obszarów śródmiejskich, finansowanej w sposób pro-rynkowy, równieŝ z wykorzystaniem formuły PPP. 5 EFRR- Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego 6 Krajowym instrumentem wspierania mieszkalnictwa, o ograniczonym przedmiotowo i podmiotowo- zakresie jest Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, udzielający kredytów TBS om,, spółdzielczości mieszkaniowej i gminom; 6
Prognozy Aktualny, stosunkowo niewielki poziom zaangaŝowania miast w prowadzenie programów rewitalizacji oraz zwiększenie zakresu wsparcia finansowego w ramach programów operacyjnych współfinansowanych ze środków UE pozwala na ogólne stwierdzenie, Ŝe bez wątpienia nastąpi rozwinięcie tego typu działań w miastach. Utrzymujące się, niewystarczające zaangaŝowanie administracji rządowej w przekształcenie instrumentu rozwojowego, jakim jest program rewitalizacji, w powszechnie stosowane narzędzie, promowane i wspierane z poziomu krajowego nie skłania do prognozowania zasadniczej zmiany w tym zakresie. Zatem najprawdopodobniej rozwój istniejących i wdraŝanie nowych programów rewitalizacji uzaleŝnione będzie głownie od determinacji władz miejskich i kierunków polityki rozwoju poszczególnych samorządów wojewódzkich. JeŜeli w najbliŝszym czasie nie dojdzie do zdefiniowania polityki wobec miast, opracowania narzędzi jej wdraŝania oraz uregulowania zasad oddziaływania na procesy rozwojowe w miastach, a w tym wspierania programów rewitalizacji moŝna spodziewać się, Ŝe coraz szybciej narastać będą nie tylko zróŝnicowania w dynamice rozwoju miast, ale takŝe znaczące róŝnice w podejściu, metodologii i efektywności programów rewitalizacji wdraŝanych w poszczególnych województwach. Inspirowanie inwestycji prywatnego kapitału w miastach polega obecnie przede wszystkim na podejmowaniu działań, w tym inwestycji miejskich, w celu przygotowania lub zwiększenia dostępności terenów pod inwestycje sektora prywatnego. Choć przyciąganie kapitału prywatnego do miast koncentruje się jeszcze ciągle na oferowaniu do sprzedaŝy uzbrojonych terenów, coraz częściej podejmowane są wspólne projekty a tendencja ta będzie coraz wyraźniejsza. Włączanie sektora prywatnego w inspirowane przez samorząd programy rewitalizacji będzie rosła, szczególnie w duŝych ośrodkach miejskich, gdzie konkurencja w dostępie do atrakcyjnych lokalizacji wymusi podejmowanie przez sektor prywatny wysiłku harmonizowania własnych zamierzeń inwestycyjnych z celami rozwojowymi miasta. PoniewaŜ istotą oddziaływania programów rewitalizacji jest wygenerowanie korzystnych przemian na pewnym obszarze miasta, kwestia własności nieruchomości (struktury właścicielskiej) jest kluczowa, bowiem ciągle utrzymuje się tradycyjne podejście sektor prywatny inwestuje w prywatne, a sektor publiczny w publiczne. Choć jak wspomniałam udaje się, a zapewne niedługo będzie takich przykładów coraz więcej tworzyć spółki o kapitale mieszanym, to w przypadku programów rewitalizacji na obszarach o zwartej wielofunkcyjnej zabudowie w dyspozycji wielu właścicieli stosowanie takich rozwiązań jest mało prawdopodobne MontaŜ finansowy dla programu rewitalizacji, jeśli traktować je tak jak dotąd, czyli zbiór bardzo wielu, oddzielnie finansowanych i mocno zróŝnicowanych projektów (co do wartości i przedmiotu) jest bardzo trudny. Koszt uzyskania kapitału dla tak finansowanego programu, będąc suma kosztów uzyskania finansowania dla kaŝdego projektu oddzielnie jest zdecydowanie wyŝszy od tego, jaki trzeba by ponieść dla działań zintegrowanych, nie tylko terytorialnie, ale takŝe poprzez sposób ich finansowania, prowadzonych na zasadzie powiernictwa lub zarządu. Rozdrobnienie działań w ramach prowadzonych programów rewitalizacji, nadmierne rozciągnięcie w czasie oraz uzaleŝnienie od czasem trudnego do przewidzenia procesu decyzyjnego w miastach powoduje, Ŝe jak dotąd kapitałowe zaangaŝowanie sektora prywatnego jest niewielkie. Zmiana w tym zakresie, chociaŝby poprzez wykorzystanie inicjatywy JESSICA 7 moŝe doprowadzić do zwiększenia efektywności wykorzystania zasobów finansowych miast i obniŝenia kosztów pozyskania finansowania zewnętrznego. Jak dotąd nic nie wskazuje na to by kształtowana centralnie polityka wobec mieszkalnictwa odstąpiła od tłumienia podaŝy i silnego inspirowania popytu, zarówno w segmencie mieszkań na własność jak i na wynajem. Zatem pomimo spadku liczby mieszkańców miast, deficyt ilościowy i jakościowy mieszkań będzie dalej jednym najpowaŝniejszych problemów dla programów rewitalizacji. Udostępnienie środków UE dla projektów mieszkaniowych wpłynie korzystnie na te programy rewitalizacji, w których projekty mieszkaniowe skoncentrowane są 7 Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas 7
na renowacji zasobu komunalnego i wspieraniu wspólnot mieszkaniowych w podejmowaniu działań remontowych w ramach tych programów, tym niemniej najprawdopodobniej nie spowoduje zasadniczej, odczuwalnej w skali kraju poprawy na rynku mieszkaniowym. Permanentny stan destabilizacji zasad regulujących planowania przestrzenne wpływa niekorzystnie nie tylko na planowanie i wdraŝanie programów rewitalizacji. Trudno jednak podzielić opinie, Ŝe słabość systemu planowania przestrzennego jest obecnie główną barierą dla rozwijania procesów rewitalizacji. Brak polityki wobec miast i utrwalanie podejścia, w którym urbanistyka i planowanie rozwoju miast utoŝsamiane jest wyłącznie ze sporządzaniem planów miejscowych moŝe spowolnić rozwój planowania operacyjnego, urbanistycznych prac koncepcyjnych, studialnych i konkursowych jednak zapewnie nie zahamuje rozwoju warsztatu i poszukiwań metodologicznych. Zintegrowane planowanie, urbanistyka operacyjna oraz monitorowanie procesów rozwojowych w miastach, szczególnie przy wykorzystaniu wspomagania poprzez SIT (GIS), będą się rozwijać, niejako niezaleŝnie od sytemu planowania, w przyczynowo-skutkowej relacji do realnych moŝliwości i potrzeb zarządzania miastami. Zatem równieŝ odpowiednio do zakresu i przedmiotu podejmowanych w miastach programów rewitalizacji. Choć sfera statystyki publicznej w zakresie danych miejskich, nie dość szczegółowa dla potrzeb programów rewitalizacji, jest mało reaktywna a rozwijanie zakresu badań statystycznych w układzie krajowym następuje niezwykle powoli, moŝna się spodziewać, Ŝe w sferze monitorowania i badania efektywności programów rewitalizacji nastąpi dość szybko, na poziomie regionalnym i miejskim, znacząca zmiana jakościowa, tym większa im większe będzie zaangaŝowanie partnerów prywatnych i pro-rynkowych instrumentów finansowania tych programów. Jak dotąd społeczno-gospodarcza zurbanizowana przestrzeń spełniająca współczesne standardy uŝytkowe nie jest jeszcze postrzegana jako produkt dobrze funkcjonującego miasta. Pośrednio funkcjonuje jednak, zarówno w świadomości miast jak i w kryteriach oceny ryzyka inwestycyjnego prowadzonego przez sektor prywatny (wskaźniki, indeksy, rankingi atrakcyjności inwestycyjnej miast itp.). Kryterium zysku (finansowego) w ocenie efektywności programu rewitalizacji pozostaje, i zapewne niewiele się tu zmieni, poza sferą zainteresowania sektora publicznego. JednakŜe zaangaŝowanie kapitału prywatnego lub pro-rynkowych instrumentów wspierania tych programów zapewne wymusi w pewnym ograniczonym zakresie zastosowanie metod ekonomicznej opłacalności przedsięwzięcia (risk/benefit analysis). W tekstach opracowań programowych z zakresu rewitalizacji (programy rewitalizacji: miejskie, gminne, lokalne (LPR) itp.) widać dobre rozeznanie potrzeby prowadzenia szerokiej diagnostyki. Programy te zawierają analizy problemów w sferach społecznej, gospodarczej i materialno-technicznej (przestrzennej), prowadzące do delimitacji obszarów rewitalizacji. Zapewne z uwagi na opisane wyŝej uwarunkowania dostępu do finansowania ze ZPORR, częstokroć obszary te zajmują znacząca część miasta (od kilkunastu do trzydziestu kilku procent powierzchni), co w konsekwencji prowadzi do dekoncentracji i rozdrobnienia działań. Zarówno z uwagi na te doświadczenia jak i ze względu na bardziej racjonalne zasady wspierania przedsięwzięć w miastach ze środków UE w latach 2007-2013, moŝna się spodziewać, weryfikacji delimitacji istniejących programów rewitalizacji a nowe programy koncentrować się będą na lepiej, bardziej wnikliwie delimitowanych obszarach kryzysowych. Istotnym czynnikiem implikującym rewitalizację miast będą zapewne zmiany demograficzne. Aktualna strukturę ludności w układzie regionalnym pokazuje poniŝsza tabela: 8
Ludność na 31.12.2005 Ludność miejska ogółem Udział ludności miejskiej w % Z ogół. ludn. miejskiej przypada (w %) miejskiej na gminy miejsko-wiejskie P O L S K A 38 157 055 23 436 409 61,42 80,94 19,06 DOLNOŚLĄSKIE 2 888 232 2 052 188 71,05 80,62 19,38 KUJAWSKO - POMORSKIE 2 068 253 1 272 615 61,53 80,70 19,30 LUBELSKIE 2 179 611 1 016 865 46,65 87,70 12,30 LUBUSKIE 1 009 198 647 054 64,12 60,38 39,62 ŁÓDZKIE 2 577 465 1 668 635 64,74 88,04 11,96 MAŁOPOLSKIE 3 266 187 1 620 968 49,63 72,82 27,18 MAZOWIECKIE 5 157 729 3 338 263 64,72 86,86 13,14 OPOLSKIE 1 047 407 551 254 52,63 42,17 57,83 PODKARPACKIE 2 098 263 851 392 40,58 81,35 18,65 PODLASKIE 1 199 689 712 991 59,43 83,80 16,20 POMORSKIE 2 199 043 1 480 133 67,31 90,59 9,41 ŚLĄSKIE. 4 685 775 3 685 324 78,65 94,80 5,20 ŚWIĘTOKRZYSKIE 1 285 007 583 488 45,41 70,32 29,68 WARMIŃSKO - MAZURSKIE 1 428 601 857 850 60,05 74,02 25,98 WIELKOPOLSKIE 3 372 417 1 925 481 57,09 64,69 35,31 ZACHODNIOPOMORSKIE 1 694 178 1 171 908 69,17 68,98 31,02 Razem 38 157 055 23 436 409 61,42 80,94 19,06 Widoczny od połowy lat dziewięćdziesiątych regres procesów urbanizacji będący głównie efektem kurczenia się migracji netto ze wsi do miast i malejącym przyrostem naturalnym w miastach duŝych nie będzie zapewne zjawiskiem trwałym, jednak w perspektywie kolejnego dziesięciolecia nie moŝna raczej oczekiwać znaczącej zmiany tj. wyraźnego i samoistnego intensyfikowania procesu urbanizacji, rozumianego wprost jako wzrost udziału liczby ludności zamieszkałej w miastach w stosunku do ogólnej liczby mieszkańców Polski. Dalszy spadek liczby ludności dotyczyć będzie wielu mniejszych miast, co wpłynie na stałe i znaczące zmniejszanie się dochodów własnych tych miast, a w niektórych przypadkach do utraty ich funkcji miejskich. Prognozowanie finansowego wspierania przedsięwzięć rozwojowych w miastach, a w tym i programów rewitalizacji dotyczyć moŝe jak dotąd jedynie środków UE. Wspieranie programów rewitalizacji zostało przypisane wyłącznie do polityki regionalnej, która w wymiarze angaŝującym fundusze UE realizowana będzie poprzez Regionalne Programy Operacyjne, na finansowanie których rząd planuje przeznaczenie 1/3 środków otrzymanych z EFRR Planowane orientacyjne zaangaŝowanie środków UE na działania w miastach, w układzie regionalnym pokazuje poniŝsza tabela. Województwo Priorytet Tytuł i nr kolejny w projekcie RPO Środki UE ( EUR) % alokacji w całym RPO Dolnośląskie Kujawsko-pomorskie Lubelskie Odnowa zdegradowanych obszarów miejskich na terenie dolnego śląska ( Miasta ) - 12 Wspieranie przemian w miastach i w obszarach wymagających odnowy - 6 Strefy gospodarcze oraz rewitalizacja obszarów miejskich i poprzemysłowych - 2.1 121,300 9,9 95,100 10 69,350 6 9
Województwo Priorytet Tytuł i nr kolejny w projekcie RPO Środki UE ( EUR) % alokacji w całym RPO Lubuskie Rewitalizacja zdegradowanych obszarów miejskich i wiejskich - 5.3 24,750 5 Łódzkie Odnowa obszarów miejskich - 8 60,460 5,4 Małopolskie Spójność wewnątrz regionalna - 6 139,00 12,1 Mazowieckie Wzmocnienie roli miast w rozwoju regionu - 5 137,632 7,5 Opolskie Rewitalizacja - 6 39,392 8 Podkarpackie Spójność wewnątrz regionalna - 5 56,820 5 Podlaskie Rozwój infrastruktury lokalnej - 6 89,070 14 Pomorskie Funkcje miejskie i metropolitarne - 3 106,020 12 Śląskie ZrównowaŜony rozwój miast -6 208,830 13,29 Świętokrzyskie Wzmocnienie ośrodków miejskich i rewitalizacja małych miast - 6 72,060 10 Warmińsko-mazurskie Rozwój, restrukturyzacja i rewitalizacja miast - 4 109,770 9 Wielkopolskie Restrukturyzacja i wzmocnienie potencjałów rozwojowych - 4 89,170 7,89 Zachodniopomorskie Rozwój funkcji metropolitalnych - 7 75,190 9 Kursywą zaznaczono regiony, w których nie przewiduje się odrębnego priorytetu - osi priorytetowej wyraźnie skoncentrowanej na rewitalizacji i rozwoju miast) Dane do tabeli pochodzą z projektów RPO wg ich stanu na dzień 31.10.2006. Od tego czasu projekty te były modyfikowane i dalej podlegają zmianom, jednak proporcje i skala planowanych wydatków na priorytety istotne z punktu widzenia finansowania programów rewitalizacji nie ulegają zasadniczym korektom In plus. Perspektywy Perspektywy szerokiego stosowania rewitalizacji, jako instrumentu polityki rozwojowej w polskich miastach zaleŝą w mojej ocenie od kilku czynników, z których najistotniejsze są poniŝsze dwa: uregulowanie zasad prowadzenia procesów rewitalizacji oraz usunięcia barier utrudniających zarówno przygotowanie programu jak i jego realizację, dostępność kapitału o parametrach (cechach) pozwalających na finansowanie programów rewitalizacji (inwestowanie w rozwój miast). 10
Zakres postulowanych regulacji prawnych, obejmujących organizację procesu rewitalizacji, zarówno w fazie planowania jak i wdraŝania znaleźć moŝna na stronie internetowej stowarzyszenia Forum Rewitalizacji, które wobec utrzymującego się bezruchu administracji podjęło wysiłek przygotowania projektu odpowiedniej ustawy. Istnieje powaŝna luka kapitałowa, która w mojej ocenie implikować będzie utrzymywanie się niezwykle wolnego tempa realizacji programów rewitalizacji. Kapitał niezbędny do sfinansowania opracowanych 104 LPR oszacować moŝna na kwotę ok. 22,016 mld zł. Gdyby przyjąć, Ŝe środki planowane w RPO na wspieranie LPR w latach 2007-2013, w całości wydatkować na finansowanie istniejących 104 LPR (przy wkładzie krajowym średnio 26,5%), luka kapitałowa wyniesie ok. 14,05 mld zł, czyli 63,8 % planowanych wydatków nie znajdzie pokrycia. Przyjmując, Ŝe miasta oprócz zapewnienia udziału własnego w projekty współfinansowane przez UE będą jeszcze w stanie utrzymać aktualny poziom wydatków na realizację LPR, to ok. 52% wydatków tych 104 LPR nadal pozostanie bez publicznego źródła finansowania. Perspektywa szerokiego rozwoju rewitalizacji zaleŝy zatem zarówno od szerszego i lepiej koncentrowanego finansowania publicznego jak i pozyskania finansowania prywatnego. Przestrzenny rozkład teoretycznej dostępności finansowania rewitalizacji przedstawia poniŝszy kartodiagram, w którym uwzględniono oszacowane wcześniej środki na rozwój w miastach ( na lata 2007-2013) oraz potencjalne zaangaŝowanie kapitału prywatnego ( wskaźnik dźwigni= 1,2 czyli 1 zł z kasy publicznej wygeneruje 1,2 zł z sektora prywatnego). Wnioski, niezbyt optymistyczne, nasuwają się same. Środki na rewitalizację w miastach na tle urbanizacji 11 14 10 środki na rewitalizację w miastach w mln zł. 16 4 2 7 50 000 5 000 25 000 2 500 500 5 000 15 5 3 środki publiczne środki prywatne przy uwzględnieniu efektu dźwigni 1,2 1 Ludność w miastach w % 13 > 75,00 65,10 8 75,00 12 6 9 55,10 65,00 1.Dolnośląskie 2.Kujawsko-Pomorskie 3.Lubelskie 4.Lubuskie 5.Łódzkie 6.Małopolskie 7.Mazowieckie 8.Opolskie 9.Podkarpackie 10.Podlaskie 11.Pomorskie 12.Śląskie 13.Świętokrzyskie 14.Warmińsko-Mazurskie 15.Wielkopolskie 16.Zachodniopomorskie 11