Materiał na posiedzenie Kierownictwa MI w dniu 25 listopada 2009 r.

Transkrypt

1 MINISTERSTWO INFRASTRUKTURY Departament Strategii Budownictwa i Mieszkalnictwa Akceptuję: Materiał na posiedzenie Kierownictwa MI w dniu 25 listopada 2009 r. Kierunki reformy systemu budownictwa społecznego w Polsce - proponowane rozwiązania Charakter dokumentu: do wiadomości do akceptacji do decyzji Warszawa, listopad 2009 r.

2 Wprowadzenie Zasady funkcjonowania budownictwa społecznego oraz wspierania tego segmentu mieszkaniowego przez państwo zostały uregulowane ustawą z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.). Przez kilkanaście lat wprowadzony w 1995 r. system funkcjonował bez istotnych zmian. Finansowanie systemu opierało się głównie na preferencyjnych kredytach, udzielanych towarzystwom budownictwa społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM) ulokowanego w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Fundusz był tworzony głownie ze środków budŝetu państwa (dotacje sięgnęły 4,3 mld zł) oraz poŝyczek zaciąganych w międzynarodowych instytucjach finansowych, gwarantowanych i poręczanych przez Skarb Państwa (saldo tych zobowiązań sięga 2 mld zł). Dodatkowym źródłem finansowania inwestycji mieszkaniowych były aktywa samorządów gminnych, własne środki inwestorów oraz zasoby osób fizycznych (wpłaty partycypacyjne). W latach ze środków KFM udzielono kredytów na kwotę mln zł. W tym samym okresie inwestorzy oddali do uŝytkowania mieszkań. Większość mieszkań (ok. 80%) została zrealizowana przez towarzystwa budownictwa społecznego (TBS), wzorowane na rozwiązaniach zachodnioeuropejskich przedsiębiorstwa, działające w formule not-for-profit, realizujące społeczne cele mieszkaniowe we współpracy z samorządami gminnymi. Po kilkunastu latach funkcjonowania programu, w obliczu zmian ekonomicznych i społecznych, a takŝe biorąc pod uwagę aktualny system instrumentów stymulowania mieszkalnictwa, nadszedł czas na gruntowną reformę systemu. Pierwszym etapem wymuszonych zmian była likwidacja KFM i przejęcie jego aktywów przez Bank Gospodarstwa Krajowego, wraz z zobowiązaniem do kontynuowania akcji kredytowej skierowanej do TBS-ów i spółdzielni mieszkaniowych. Nastąpiło to na podstawie ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 65, poz. 545). Nowe regulacje przewidziały okres przejściowy odnoszący się do wniosków o kredyt składanych przez inwestorów do dnia 30 września bieŝącego roku. BGK jest zobowiązany udzielać kredytów na dotychczasowych zasadach, w oparciu na stosowane odpowiednio przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w Ŝycie ustawy z dnia 2 kwietnia. Docelowo system wspierania budownictwa społecznego, przeznaczonego dla osób niezamoŝnych i średniozamoŝnych, powinien się odbywać na nowych zasadach, których propozycje zawiera niniejszy materiał. 1 I półrocze 2

3 Omówienie najwaŝniejszych rozwiązań i dotychczasowych prac nad projektem reformujących aktów prawnych W celu właściwego przygotowania się do przeprowadzenia reformy systemu budownictwa społecznego w Polsce, Ministerstwo Infrastruktury zleciło niezaleŝny audyt funkcjonowania dotychczasowych rozwiązań. Na podstawie umowy zawartej w listopadzie 2008 r. konstrukcja programu i jego efekty zostały ocenione przez grupę ekspertów Banku Światowego. Działania ekspertów poprzedziły badania ankietowe przeprowadzone wśród głównych podmiotów zaangaŝowanych w budownictwo społeczne: gminy (badanie przeprowadzone we wrześniu i październiku 2008 r.), inwestorzy i najemcy (badanie przeprowadzone w listopadzie i grudniu 2008 r.). Efektem pracy misji Banku Światowego był raport, przekazany Ministerstwu pismem z dnia 17 czerwca br. Raport zawierał rekomendacje, które zostały wzięte pod uwagę w trakcie prac nad prezentowanymi załoŝeniami. Zakłada się, Ŝe konstrukcja systemu budownictwa społecznego będzie przedmiotem inicjatywy legislacyjnej, definiującej organizację i wspieranie tego typu budownictwa w Polsce. PoniŜej przedstawiono w punktach podstawowe załoŝenia, na których zostanie oparty ostateczny projekt aktu prawnego. 1) Zakres podmiotowy inwestorów społecznego budownictwa czynszowego Obecnie inwestycje prowadzące do zapewnienia mieszkań osobom spełniającym ustalone kryteria dochodowe i nie posiadającym tytułu prawnego do innego mieszkania są realizowane przez towarzystwa budownictwa społecznego oraz spółdzielnie mieszkaniowe, z tym Ŝe aktywność inwestycyjna spółdzielni jest w ostatnich latach w tym zakresie marginalna. Nowe regulacje zakładają: - wzmocnienie roli gmin, poprzez dostarczenie im nowych instrumentów umoŝliwiających realizację zadań w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty lokalnej; - utrzymanie istotnej roli towarzystw budownictwa społecznego, poprzez ścisłe powiązanie ich zaangaŝowania inwestycyjnego z celami i potrzebami samorządów gminnych; - wprowadzenie nowego typu podmiotu realizującego budownictwo mieszkaniowe fundacji budownictwa społecznego; - moŝliwość zaangaŝowania w nowy system równieŝ spółdzielni mieszkaniowych. Jednocześnie, nowa ustawa wprowadzi modyfikacje w działalności towarzystw budownictwa społecznego. Zostanie zniesiona procedura zatwierdzania statutów i umów spółek przez ministra właściwego ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, 3

4 z jednoczesnym wprowadzeniem narzędzi umoŝliwiających monitorowanie efektów działalności towarzystw. Ponadto, towarzystwa nie będą mogły budować mieszkań przeznaczonych bezpośrednio na sprzedaŝ 2, przy jednoczesnym rozszerzeniu moŝliwości funkcjonowania na rynku komercyjnych mieszkań na wynajem. Zasadą będzie takŝe zobowiązanie do przeznaczania całości dochodów towarzystw na realizację nowej kategorii mieszkalnictwa społecznego, którą określi ustawa. 2) Zakres przedmiotowy budownictwa społecznego oraz zasady gospodarowania społecznym zasobem mieszkań na wynajem Zakłada się, Ŝe ustawa wprowadzi nową kategorię mieszkania społecznego, tworzonego przez inwestorów budownictwa społecznego w celu realizacji gminnej polityki mieszkaniowej i stanowiącego część mieszkaniowego zasobu gminy. Dostęp do mieszkań społecznych będzie precyzyjnie adresowany do gospodarstw domowych, których z uwagi na uzyskiwane dochody nie stać na zakup własnego mieszkania lub wynajem mieszkania na rynku. Kryteria tego dostępu będą ustalane, w oparciu o lokalne warunki, przez samorządy gminne. Ustawa ponadto wprowadzi szczególne zasady najmu mieszkań społecznych, takie jak: zawieranie umów najmu jedynie na czas oznaczony, moŝliwość ustalania przez gminy limitów dochodowych w ramach zasad określonych w ustawie, system weryfikacji dochodów najemców, czynsz pokrywający koszty utrzymania mieszkania oraz spłatę zobowiązań zaciągniętych w związku z jego budową. 3) Instrumenty wsparcia budownictwa społecznego Zakłada się, Ŝe przedsięwzięcia mające na celu tworzenie mieszkań społecznych, będą prowadzone przy wykorzystaniu środków samorządów gminnych, w ramach realizacji lokalnej polityki mieszkaniowej, oraz własnych środków inwestorów. Część inwestycji będzie równieŝ prowadzona z wykorzystaniem trzech instrumentów będących w gestii władz centralnych: - dofinansowanie części przedsięwzięcia polegającego na tworzeniu zasobu mieszkań społecznych. Źródłem wsparcia, udzielanego na zasadach podobnych do finansowania budownictwa socjalnego, będzie Fundusz Dopłat; - preferencyjne kredyty udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego w oparciu o środki zlikwidowanego Krajowego Funduszu Mieszkaniowego oraz dopłaty budŝetu państwa; - zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) dochodów inwestorów budownictwa społecznego uzyskanych z gospodarki zasobami mieszkaniowymi i przeznaczonych na cele związane z utrzymaniem tych zasobów oraz wprowadzenie dodatkowego zwolnienia w podatku CIT w stosunku do towarzystw budownictwa 2 Zakłada się, Ŝe drugim etapem zmian będzie wprowadzenie nowego systemu umoŝliwiającego budowę mieszkań na wynajem z wbudowanym systemem stopniowego dochodzenia do własności. Propozycje te zostały omówione w części VI załączonego materiału. 4

5 społecznego (lub innych inwestorów) w związku z przeznaczeniem osiąganych dochodów na tworzenie zasobu mieszkań społecznych. 4) Rozwiązania przejściowe Integralnym elementem nowej ustawy będą rozwiązania przejściowe dotyczące zasad gospodarowania zasobem wybudowanym na dotychczas obowiązujących zasadach głównie przez towarzystwa budownictwa społecznego. NajwaŜniejsze rozwiązania zawarte w przepisach przejściowych będą zakładać: - umoŝliwienie towarzystwom budownictwa społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym wyodrębniania na własność mieszkań wybudowanych z udziałem środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego; - honorowanie praw nabytych dotychczasowych najemców i partycypantów; - zachowanie generalnej zasady, Ŝe stawka czynszu w dotychczas wybudowanych mieszkaniach nie moŝe przekroczyć 4% wartości odtworzeniowej, wraz z wprowadzeniem reguły rozliczania kosztów utrzymania oraz spłaty zobowiązań przypadających na kaŝdy lokal mieszkalny. W przypadku, gdy koszty i zobowiązania przekroczą limit 4%, czynsz moŝe przekroczyć powyŝszy poziom po odpowiednim udokumentowaniu przez właściciela przyczyny podwyŝki; - zaliczenie do zasobu mieszkań społecznych mieszkań wybudowanych bez partycypacji lub z partycypacją gminy; - kontynuację działalności obecnie funkcjonujących towarzystw w dotychczasowej formie organizacyjnej. Docelowe wprowadzenie systemu budownictwa społecznego ze ścieŝką dochodzenia do własności Zaproponowane powyŝej rozwiązania będą stanowiły podstawę dla rozpoczęcia drugiego etapu reformy instrumentów wsparcia polityki mieszkaniowej, obejmującego wsparcie gospodarstw domowych w segmencie mieszkań własnościowych. Przewiduje się wdroŝenie nowego systemu realizacji przedsięwzięć budownictwa mieszkaniowego w formule mieszkań na wynajem, z wykorzystaniem partycypacji finansowej przyszłego najemcy. Docelowo, opłacany czynsz najmu powiększałby udział partycypacji, aŝ do ostatecznego przeniesienia własności na najemcę. PowyŜszy system mógłby być wykorzystywany przez róŝnorodne grupy podmiotów inwestujących na rynku mieszkaniowym (spółdzielnie mieszkaniowe, developerzy, towarzystwa budownictwa społecznego). Ewentualne wsparcie władz publicznych (np. w formie poręczeń kredytowych) byłoby ograniczone jedynie do przedsięwzięć, w których dochody najemcy (docelowo właściciela) nie przekraczałyby ustalonych limitów dochodowych. 5

6 Nowy instrument wsparcia budownictwa własnościowego mógłby zastąpić obecny program Rodzina na swoim, którego ewentualne całkowite wygaszenie nastąpiłoby w 2015 roku. Wnioski i uwagi końcowe Przedstawione materiały omawiają kierunki zmian, które będą podstawą opracowania załoŝeń nowego aktu prawnego, zawierającego rozwiązania dotyczące zakresu podmiotowego i przedmiotowego budownictwa społecznego, instrumentów wsparcia tego typu budownictwa oraz przepisy przejściowe dotyczące dotychczas wybudowanego zasobu. Rozwiązania te zastąpią obecny system opierający się na kredytach udzielanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Przewiduje się, Ŝe proces legislacyjny powinien się zakończyć w III kwartale 2010 r., zaś nowe rozwiązania powinny obowiązywać od 2011 roku. Załączony projekt przedkłada się Kierownictwu Ministerstwa Infrastruktury w celu akceptacji kierunków zmian i podjęcia decyzji dotyczącej podjęcia prac legislacyjnych uwzględniających zaprezentowane załoŝenia reformy. Rekomenduje się przyjęcie projektu. Opracował: Artur Polak, Wydział Finansowania Mieszkalnictwa i Analizy Rynku Aprobował: Dyrektor Departamentu BS Załączniki: 1) Podstawowe kierunki zmian w programie społecznego budownictwa czynszowego 2) Spis podstawowych propozycji rozwiązań 3) Raport Banku Światowego dot. oceny funkcjonowania systemu TBS 4) Ankiety rozesłane w 2008 r. do podmiotów uczestniczących w systemie budownictwa społecznego (samorządów gminnych, inwestorów i najemców) 6