II SA/Ke 628/17, Konstytucyjność przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach LEX nr 2395732 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 października 2017 r. II SA/Ke 628/17 Konstytucyjność przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego. TEZA aktualna W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian. Sędziowie WSA: Jacek Kuza, Asesor Agnieszka Banach (spr.). Sentencja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. znak: (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Uzasadnienie faktyczne Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Sobków z dnia 22 marca 2017 r. nr (...) odmawiającą R. D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną E. D. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 28 lutego 2019 r. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, co następuje. Wnioskiem z dnia 7 marca 2017 r. R. D. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną E. D. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem żona wnioskodawcy została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale niepełnosprawność istnieje od 36 roku jej życia, a zatem nie jest spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach
rodzinnych uprawniająca do wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji R. D. złożył odwołanie. Rozpoznając odwołanie, Kolegium powołało się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że, jak wynika z przedłożonego przez R. D. orzeczenia o niepełnosprawności żony wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. w dniu 24 lutego 2017 r., E. D. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do 28 lutego 2019 r. W orzeczeniu znajduje się informacja, że niepełnosprawność powstała w 36 roku życia. Zatem, jak wyjaśnił organ odwoławczy, nie jest spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ww. ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, kiedy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odnosząc się natomiast do wniosku strony o uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (...)) o uznaniu ww. przepisu za niezgodny z Konstytucją, Kolegium stwierdziło, że w treści wyżej cytowanego wyroku Trybunał stwierdził, iż skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Jak wskazał organ odwoławczy, do dnia rozstrzygania niniejszej sprawy cytowane wyżej przepisy nie zostały zmienione, stąd opierając się o treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw prawnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie są spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W związku z powyższym Kolegium uznało, że brak jest podstaw do przyznania R. D. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł R. D., wnosząc o jej uchylenie lub zmianę. Autor skargi podniósł, że sytuacja jego rodziny jest bardzo trudna. Nie podejmuje pracy, ponieważ musi zapewnić żonie całodobową opiekę, albowiem wymaga ona stałej pomocy w każdych czynnościach dnia codziennego. Nadto skarżący wyraził niezrozumienie, dlaczego państwo różnicuje osoby wymagające opieki, dlaczego w momencie, w którym rezygnuje z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad żoną państwo nie przychodzi mu z pomocą. Strona wyjaśniła, że dzieci również nie mogą zapewnić E. D. opieki, ponieważ jej syn pracuje, a córka studiuje w Krakowie. W takiej sytuacji odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Akceptacja wykładni prawa materialnego zaprezentowana przez organy obu instancji w istocie, w ocenie R. D., ignoruje konstytucyjne nakazy ochrony
i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), jak również pomocy osobom niepełnosprawnym oraz członkom ich rodzin w opiece nad nimi. Autor skargi podniósł nadto, że opiekuje się żoną, od kiedy powstała niepełnosprawność i czyni to w sposób efektywny, a odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dla niego wskazaniem przez organy do podjęcia pracy, co byłoby bardzo krzywdzące dla jego żony. Wyraził sprzeciw wobec tego, aby jego rodzina ma cierpieć za błędy legislatora, które zostały przerzucone w całości na obywatela. Na taki stan rzeczy w demokratycznym państwie prawa, w ocenie strony, nie może być zgody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane dotąd stanowisko. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 1 oraz art. 145 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 1 p.p.s.a.). Skarga R. D. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub
długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Jędrzejowie z dnia 24 lutego 2017 r. (k. 12 akt administracyjnych) wynika, że niepełnosprawność u E. D., urodzonej dnia 8 marca 1965 r., istnieje od 36. roku życia. Niepełnosprawność orzeczono jako znaczną. W tych okolicznościach organy orzekające w obu instancjach odmówiły przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem stwierdziły brak spełnienia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki Ewy D. przed ukończeniem 18. roku życia, bądź do ukończenia 25. roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Jednocześnie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zauważyć należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Ponadto zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej
sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia I OSK 2620/16, Lex nr 2326429) wskazuje się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778), wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą również podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, któremu znany był analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, podnieść należy, że wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie analizowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawiera argumentację mającą przemawiać za
wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16, czy wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2370/16, dostępne - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy administracji dopuściły się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą argumentację, a także rozważą, czy skarżący spełnia pozostałe, obowiązujące go warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym Sąd zauważa, że opiekę w pierwszej kolejności winien zapewnić małżonek, bo to wynika wprost z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23), zatem tylko wówczas, gdyby małżonek nie mógł jej sprawować, w dalszej kolejności zapewnić tę opiekę mogą inne osoby bliskie jako osoby uprawnione do przedmiotowego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.