II SA/Ke 720/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach LEX nr Wyrok

Transkrypt

1 II SA/Ke 720/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach LEX nr Wyrok Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 grudnia 2018 r. II SA/Ke 720/18 UZASADNIENIE Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.). Sędziowie WSA: Dorota Chobian, Asesor Agnieszka Banach. Sentencja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Uzasadnienie faktyczne Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. C. B. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO wskazało, że z przedłożonego przez wnioskodawcę A. B. orzeczenia o niepełnosprawności jego ojca, wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 20 lipca 2018 r. wynika, że niepełnosprawność C. B. istnieje od 49 roku życia. Tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej ustawą), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, kiedy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odnosząc się do wniosku strony o uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 o uznaniu ww. przepisu za niezgodny z Konstytucją organ wskazał, że w orzeczeniu tym stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. W tym zakresie wskazano, że poprawienie stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w

2 badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Natomiast do dnia wydania decyzji SKO przepisy te nie zostały zmienione. Tym samym nie ma podstaw prawnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o ww. orzeczenie w sytuacji gdy niepełnosprawność nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że pobieranie przez A. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca nie wyklucza możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z art. 27 ust. 5 ustawy wnioskodawca ma prawo wyboru świadczenia, także w sytuacji, gdy już jedno z nich pobiera. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B., zarzucając decyzji SKO: 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; b) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez A. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 z późn. zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez A. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; c) brak zastosowania art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 9, art. 77 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując że sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez A. B. skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. decyzji oraz

3 zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej Sądu i wskazań co do dalszego postępowania w zastosowaniu przepisów ustawy w zgodzie z sentencją ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj. zobowiązanie organów do przyznania A. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowej A. B. poparł skargę. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 1 oraz art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Podstawę wydanych decyzji stanowił bowiem przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Zgodnie z tym przepisem (ust. 1) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

4 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 20 lipca 2018 r. (k. 43 akt administracyjnych) wynika, że niepełnosprawność C. B. (ojca skarżącego, wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne) istnieje od 49-go roku życia. W tych okolicznościach organy orzekające w obu instancjach odmówiły przyznania A. B. przedmiotowego świadczenia z uzasadnieniem, że niepełnosprawność jego ojca powstała po upływie okresu, o jakim mowa w cyt. art. 17 ust. 1b ustawy. W podjętych decyzjach pominięto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przy czym SKO uzasadniło to obowiązkiem stosowania przepisów ustawy w aktualnie obowiązującym brzmieniu, podkreślając że powyższy wyrok nie spowodował derogacji przepisu art. 17 ust. 1b ww. ustawy. W tym miejscu należy przytoczyć powoływany w skardze ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002 r., zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym brzmieniu była przedmiotem orzecznictwa sądowego - w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (wyrok z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 2620/16, Lex nr ). Ponadto w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr ) Naczelny Sąd

5 Administracyjny wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych - którą również podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała - tak jak w niniejszej sprawie - później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika bowiem, że we wskazanym zakresie stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16 oraz z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1600/16, dostępne na Odnosząc się do stanowiska SKO podnieść należy, że wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie analizowanego orzeczenia zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16, czy wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2370/16,

6 dostępne j.w.). Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy administracji, nie uwzględniając treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dopuściły się uchybienia prawa materialnego. Obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje zostały oparte o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji - co skutkowało wyeliminowaniem tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W konsekwencji, w świetle powyższych rozważań bez znaczenia pozostaje więc okoliczność, z jaką datą powstała u C. B. niepełnosprawność. Odnosząc się do stanowiska SKO co do art. 27 ust. 5 ustawy, przewidującego prawo wyboru przez wnioskodawcę świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego bądź świadczenia pielęgnacyjnego) w sytuacji, gdy już jedno z nich pobiera, należy również przytoczyć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie jednak z art. 27 ust. 4 ustawy, w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługującego więcej niż jednej osobie sprawującej opiekę nad osobą lub osobami wymagającymi opieki przyznaje się tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna osobie, która pierwsza złożyła wniosek. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy, zdaniem Sądu, wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. W konsekwencji aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy stronie zagwarantować, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, Lex nr ). W niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że wraz ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego A. B. w istocie dokonał wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, wyrażając wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś zasiłku dla opiekuna. W ponownie prowadzonym postepowaniu organy uwzględnią powyższą ocenę prawną z uwzględnieniem zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy bowiem, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a., w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie podjąć czynności procesowe zmierzające do wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z obrotu prawnego, skoro wolą wnioskującego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest otrzymywanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym celu organy administracyjne powinny rozważyć ewentualne zawieszenie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, co oczywiście nie uniemożliwia im poszukiwania innych rozwiązań

7 proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, dostępny j.w.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.