III SA/Gd 901/17, Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Transkrypt

1 III SA/Gd 901/17, Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku LEX nr Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2017 r. III SA/Gd 901/17 Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. TEZA aktualna Wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł. Sędziowie WSA: Bartłomiej Adamczak, Felicja Kajut (spr.). Sentencja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia 23 sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (...) z dnia 23 maja 2017 r. nr (...). Uzasadnienie faktyczne Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 23 maja 2017 r. nr (...), o odmowie przyznania K. B. (dalej jako "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, P. S. W sprawie ustalono, że P. S. (ur r.) na mocy orzeczenia z dnia 19 sierpnia 2016 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnoprawności, gdzie ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od grudnia 1997 r., a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. K. B. potwierdziła, że brat choruje od urodzenia i oświadczyła, że jest on całkowicie ubezwłasnowolniony w związku z wydanym przez Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt (...), na mocy którego skarżąca została ustanowiona jego

2 opiekunem prawnym. P. S. mieszka wraz z K. B. Ma w mieszkaniu osobny pokój. K. B. opiekuje się bratem i nie wykonuje innej pracy. Rodzeństwo ma różnych ojców, z pośród których żyje wyłącznie ojciec P. S. - M. S. Wyjaśniono przy tym, że rodzeństwo od dzieciństwa było wychowywane jednak tylko przez matkę - L. B. M. S., który założył nową rodzinę, utrzymuje sporadyczny kontakt z synem (sporadyczne odwiedziny) oraz wypłaca na rzecz syna alimenty w kwocie 400 zł. Matka rodzeństwa, L. B. zmarła w 2009 r. Mając na uwadze powyższe, organy przyjęły, że pomimo tego, iż skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem i spełnia warunek rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem tej opieki, świadczenie nie może jej być przyznane z uwagi na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz z późn. zm.) w zw. z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Zgodnie z treścią powołanych przepisów, skarżącej (siostrze) jako osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku gdy spełniona są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy jasno wynika natomiast, że ojciec osoby niepełnosprawnej żyje, nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności i - według przyjętego przez organ oświadczenia złożonego przez K. B. - nie zostały mu odebrane prawa rodzicielskie. W ocenie Kolegium oznacza to, że w sprawie nie zachodzą żadne obiektywne i niezależne od woli M. S. okoliczności zwalniające ojca z opieki nad synem, które pozwoliłaby jednocześnie na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma w szczególności znaczenia, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki chcą i mogą taką opiekę sprawować, czy też nie - np. z przyczyn dotyczących założenia nowej rodziny, z powodu wykonywania pracy, czy innego miejsca zamieszkania. Uchylenie się przez ojca od codziennej opieki nad synem, nie wystarcza do przyznania prawa do świadczenia skarżącej. W ocenie Kolegium tego rodzaju okoliczności mają charakter pozaprawny - nie wynikają z ustawy o świadczeniach rodzinnych - i jako takie nie mogą być wiec brane pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy administracyjnej. Z kolei te okoliczności faktyczne, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, są w ocenie Kolegium niesporne w przedmiotowej sprawie i wynikają wprost zarówno z dokumentów zgromadzonych przez organy, jak i z treści odwołania wniesionego przez skarżącą Reasumując, zdaniem organu, w sprawie nie został zatem spełniony warunek przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1a pkt 2 cyt. ustawy, a na treść podjętego rozstrzygnięcia nie mogły mieć niestety żadnego przełożenia zgłoszone przez skarżącą problemy faktycznej i prawnej opieki nad bratem. K. B. zaskarżyła niekorzystną dla niej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt (...) w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżącą wniosła o ponowne przeanalizowanie podnoszonych przez nią od początku argumentów, że jest zarówno faktycznym jak i prawnym opiekunem brata i nie ma innej osoby mogącej sprawować nad nim opiekę. Do skargi dołączono dokumenty obejmujące: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności brata

3 skarżącej, zaświadczenie sądu powszechnego o ustanowieniu skarżącej opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego brata, oświadczenie M. S., że nie może sprawować całodobowej opieki na niepełnosprawnym synem z uwagi na swój podeszły wiek, jak również brak wiedzy co do stanu zdrowia syna i charakteru chorób na które cierpi. M. S. podkreślił, że K. B. w pełni zasługuje na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na jego syna P., którym opiekuje się bardzo dobrze i umiejętnie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518), zwanej dalej "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku

4 zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art k.r.o.). W świetle powołanych przepisów na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec jej brata, a tym samym należy ona do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Poza sporem pozostaje przy tym, że brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalonym na stałe, ze wskazaniami na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. P. S. jest niepełnosprawny od dziecka. Opiekę nad P. S. - co również jest okolicznością niekwestionowaną - sprawuje skarżąca, która w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wbrew stanowisku organów za okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy należy uznać, fakt, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt (...) skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym swojego ubezwłasnowolnionego całkowicie brata, P. S. Na marginesie Sąd uznał za zasadne wskazać w tym kontekście, że P. S., jako urodzony w 1972 r. jest osobą pełnoletnią, a zatem skarżąca nie występuje w niniejszej sprawie jako opiekun faktyczny dziecka, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r Stosownie do art. 17 ust. 1a cytowanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmawiając skarżącej przyznania świadczenia organy dokonały literalnej wykładni powołanego przepisu. Podkreślając, że dokonane przez ustawodawcę w tym przepisie uściślenie jedynie wymienione w nim okoliczności pozwala uznać za przesłanki stanowiące o braku możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej rodzica, do której to opieki rodzic jest zobowiązany w pierwszej kolejności, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem alimentacyjnym (art k.r.o.). Wskazany przepis nie uzależnia możliwości przyznania świadczenia od żadnych innych okoliczności. Powołując się akta sprawy organy stwierdziły, że P. S. ma ojca, który nie został pozbawiony praw rodzicielskich, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i - co oczywiste - nie jest osobą małoletnią. W ocenie Sądu podnoszona przez skarżącą konsekwentnie okoliczność, że skarżąca od wielu lat, za zgodą i przy pełnej aprobacie, a obecnie nawet na prośbę M. S., jedynego innego spokrewnionego z P. S. członka rodziny, sprawuje pełną - zarówno faktyczną jak i prawną opiekę - nad bratem, uwypukla że w okolicznościach tej konkretnej sprawy, poprzestanie przez organy na dokonaniu wykładni językowej ww. przepisu było niewystarczające. Okoliczności przedmiotowej sprawy wymagały dostrzeżenia przez organy celu wprowadzenia przez ustawodawcę ww. przepisów, mających zagwarantować realne wsparcie

5 opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych z kręgu najbliżej rodziny. W konsekwencji dokonana w zaskarżonej decyzji literalna wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o świadczenia rodzinnych jest sprzeczna z wynikami wykładni celowościowej tych przepisów, mająca swe umocowanie w Konstytucji RP. Podstawową zasadą logiki prawniczej pozostaje zaś, że o dokonaniu prawidłowej wykładni przepisów możemy mówić dopiero wtedy, gdy wyniki wykładni literalnej i wyniki wykładni celowościowej tego samego przepisu są zgodne i spójne. Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie. Jednakże skarżąca zasadnie wskazuje, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wykładnia nie jest wystarczająca. Sąd podziela prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16 stanowisko, w sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie nadto cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14 oraz wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14. W sytuacji bowiem, jak w niniejszej sprawie, gdy matka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie żyje, zaś ojciec jest osobą w starszym wieku i nigdy nie opiekował się cierpiącym na liczne schorzenia, niepełnosprawnym od dziecka, a teraz już dorosłym synem, sprawowanie przez niego opieki nad synem jest de facto niemożliwe. W tym zakresie dostrzec należało, że M. S. sam jest już osobą niemłodą, a co więcej, choć jest biologicznym ojcem P. S., nigdy nie sprawował nad nim faktycznej opieki i nie funkcjonował jako członek rodziny L. B. i dwójki jej dzieci - P. S. i K. B. Bardzo istotne jest przy tym to, jakiego rodzaju opieki wymaga brat skarżącej. Jak wynika z akt sprawy P. S. jest osobą niepełnosprawną wymagającą bardzo szczególnej, zaangażowanej i specjalistycznej opieki. Fakt, że to K. B. została ustanowiona opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie P. S., nie zaś jego ojciec, świadczy o silnej więzi łączącej brata i siostrę. Organy

6 w żaden sposób nie odniosły się do zgodnych oświadczeń K. B. i M. S., że skarżąca od wielu lat sumiennie i z pełnym zaangażowaniem zapewnia opiekę bratu, której M. S. nie jest w stanie zapewnić synowi przynajmniej na analogicznym poziomie - nie tylko z uwagi na swój wiek, zaangażowanie w obowiązki w innej rodzinie, inne miejsce zamieszkania, kontynuowanie pracy zawodowej, ale także z uwagi na brak doświadczenia i wiedzy medycznej w tym zakresie, które z kolei przez lata zdobyła skarżąca. W ocenie Sądu w tej sytuacji uznanie możliwości sprawowania opieki przez ojca jest wyłącznie teoretyczne. Literalna wykładnia omawianych przepisów prowadzi do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności (siostra), prawa do świadczenia alimentacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zastosowanie literalnej wykładni tego przepisu prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny, który chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym bratem, niepełnosprawny P. S. zostałaby tej opieki pozbawiony. Należy także wskazać, że wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Powyższa teza jest nadal aktualna, bowiem świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).