Administracja publiczna

Administracja publiczna wobec wyzwań i oczekiwań społecznych pod redakcją naukową Małgorzaty Giełdy i Renaty Raszewskiej-Skałeckiej Wrocław 2015

Administracja publiczna wobec wyzwań i oczekiwań społecznych

Prace Naukowe Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego Seria: e-monografie Nr 71 Dostęp online: http://www.bibliotekacyfrowa.pl/publication/73349

Administracja publiczna wobec wyzwań i oczekiwań społecznych pod redakcją naukową Małgorzaty Giełdy i Renaty Raszewskiej-Skałeckiej Wrocław 2015

Komitet Redakcyjny prof. dr hab. Leonard Górnicki przewodniczący mgr Bożena Górna członek mgr Aleksandra Dorywała sekretarz Recenzent: prof. UWr dr hab. Lidia Klat-Wertelecka Copyright by Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego Korekta: Joanna Kokocińsk Projekt i wykonanie okładki: Andrzej Malenda Skład i opracowanie techniczne: Krzysztof Mruszczak, Tomasz Kalota ebooki.com.pl Druk: Drukarnia Beta-druk, www.betadruk.pl Wydawca E-Wydawnictwo. Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa. Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego ISBN 978-83-65431-03-5 (druk) ISBN 978-83-65431-04-2 (pdf)

Spis treści Wykaz skrótów... 9 Przedmowa... 13 Adam Błaś Zagadnienie zakresu zadań socjalnych administracji publicznej we współczesnym państwie liberalnym... 15 Paulina Bieś-Srokosz Tworzenie agencji rządowych odpowiedź ustawodawcy na potrzeby społeczeństwa. 23 Małgorzata Giełda Wyzwania i oczekiwania wobec administracji publicznej wybrane zagadnienia... 37 Marta Górka Rodzaje dekoncentracji wewnętrznej w materialnym prawie administracyjnym... 51 Paulina Ilnicka-Jordan Dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz dyrektywy transgranicznej. Próba porównania... 67 Marta Kessler Zagadnienie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe... 87 Justyna Mielczarek Prawotwórcza działalność administracji de lege lata i de lege ferenda... 107 Andrzej Pakuła Wybrane problemy procesu rekrutacji do służby cywilnej... 123 Marcin Pietrzyk Soft law i hard law w europejskim prawie administracyjnym: relacja alternatywy, uzupełnienia, wykluczenia oraz przejścia... 133 Renata Raszewska-Skałecka Decentralizacja zadań oświatowych w kontekście wyzwań i oczekiwań społecznych... 145 Jerzy Supernat Styl administrowania. Pojęcie i praktyka... 171 Magdalena Tabernacka Determinanty realizacji oczekiwań społecznych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego w gminach... 183 Nota o Autorach... 197

Wykaz skrótów Akty prawne Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47) TUE Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 13) TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 321E 29.12.2006, s. 37) u.d.l. ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 217 z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) u.o.z.o.z. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.) u.p.p. ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 159 z późn. zm.) u.p.s. ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.) u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) 9

Wykaz skrótów u.s.g. u.s.p. u.s.o u.s.w. u.ś.o.z. u.w.a.rz.w. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 581) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 525) Organy orzekające ETS NSA SN TK TSUE WSA Europejski Trybunał Sprawiedliwości Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Wojewódzki Sąd Administracyjny Czasopisma i publikatory AUW BIP CBOSA DS Dz. U. Dz. Urz. UE MP ONSA ONSA i WSA Acta Universitatis Wratislaviensis Biuletyn Informacji Publicznej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Dyrektor Szkoły Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Monitor Polski Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 10

Wykaz skrótów OSNAPiUS OSN OSNC OSP OSPiKA OTK OwSS PiP Prz. Sejm. St. Praw. ST Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwo i Prawo Przegląd Sejmowy Studia Prawnicze Samorząd Terytorialny Inne art. artykuł cyt. cytowany KE Komisja Europejska EFTA Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu EOG Europejski Obszar Gospodarczy EKUZ Europejska Karta Ubezpieczenia Zdrowotnego j.s.t. jednostka samorządu terytorialnego KUL Katolicki Uniwersytet Lubelski LEX System Informacji Prawniczej LEX wydawany przez Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska MEN Ministerstwo Edukacji Narodowej/Minister Edukacji Narodowej n. następna (e, y) NFZ Narodowy Fundusz Zdrowia OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju ONZ Organizacja Narodów Zjednoczonych POZ podstawowa opieka zdrowotna poz. pozycja por. porównaj red. redakcja, redaktor RM Rada Ministrów RP Rzeczpospolita Polska sprost. sprostowanie 11

Wykaz skrótów tekst jedn. UE ust. z późn. zm. ze zm. zob. tekst jednolity Unia Europejska ustęp z późniejszymi zmianami ze zmianami zobacz 12

Przedmowa Wyzwania i oczekiwania społeczne wobec administracji publicznej powoduje wiele determinantów. Wynikają one z przekształceń o charakterze transformacji ustrojowej, wpływu czynników ustrojowych i politycznych, przemian społeczno-gospodarczych zachodzących we współczesnym świecie, przeprowadzanych reform o charakterze menedżerskim i odnoszących się do zarządzania administracją publiczną, przyjmowanych strategii rozwoju państwa i administracji, globalizacji i wprowadzanych mechanizmów gospodarki wolnorynkowej oraz trendów do ekonomizacji działań administracji publicznej. Podane tutaj determinanty wpływające na kształtowanie się oczekiwań społecznych wobec administracji publicznej, a następnie wyzwań, jakie przed nią są stawiane, to tylko wybrane przykłady procesów zachodzących we współczesnych państwach i w administracji publicznej 1. Trzeba mieć na uwadze, że obecnie [ ] impulsem dla przeobrażeń współczesnego państwa i jego administracji są liberalne doktryny ekonomiczne, upowszechniające się z coraz większą siłą zasady wolnego rynku oraz postępujący proces globalizacji rynków, finansów, technologii, istniejących modeli kultury, modeli konsumpcji, postępująca unifikacja i umiędzynarodowienie instytucji ustrojowo-prawnych, w tym standardów administracji publicznej 2. Wpływ na istotę działania administracji publicznej wywiera zwłaszcza otoczenie zewnętrzne, zmuszając ją do uczenia się funkcjonowania w środowisku globalnym oraz wymagając od niej dobrego przygotowania organizacyjnego i szybkiej reakcji na zachodzące przemiany w państwie i w niej samej. Administracja publiczna ciągle ewoluuje, ciągle się zmienia, kształtując oblicze sprawnego państwa i dobrej administracji, ulega dynamicznym zmianom i przekształceniom, które rzutują na wszystkie dziedziny życia codziennego obywateli 3. 1 Zob. R. Raszewska-Skałecka, Przestrzeń administracji świadczącej w sferze oświaty samorządowej, [w:] Przestrzeń w prawie administracyjnym, red. J. Zimmermann, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 238-260 i cyt. tam wykaz literatury w tym zakresie. Na ten temat zob. m.in.: J. Zimmermann, P. J. Suwaj (red.), Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013; A. Błaś i J. Boć (red.), Stan i kierunki rozwoju nauk administracyjnych, Kolonia Limited, Wrocław 2014; T. Bąkowski (red.), Organizacja administracji publicznej z perspektywy powierzanych jej zadań, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2015. 2 A. Błaś, Przeobrażenia administracji publicznej we współczesnym demokratycznym państwie prawa, [w:] Jednostka, państwo, administracja nowy wymiar, red. E. Ura, Uniwersytet Rzeszowski, Rzeszów 2004, s. 31; zob. też, A. Błaś i K. Nowacki (red.), Współczesne europejskie problemy prawa administracyjnego i administracji publicznej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2005. 3 A. Panasiuk, Prawo podmiotowe jednostki do dobrej administracji jako wyznacznik sprawnego państwa, [w:] Problemy Prawa i Administracji 2012, nr 1-2, s. 105-113; na temat trudności w określeniu administracji publicznej, jej współczesnych uwarunkowaniach i przekształceniach oraz wyzwaniach piszą m.in.: Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publicznej, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Instytucje prawa administracyjnego, System prawa administracyjnego t. 1, Wyd. C.H.BECK Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, s. 4 i n.; Z. Czarnik, J. Posłuszny, Zakład publiczny, [w:] R. Hauser, 13

Przedmowa Wpływ współczesnych uwarunkowań zewnętrznych, w jakich administracji publicznej przyszło funkcjonować, oraz wyzwań zwłaszcza o charakterze globalnym i oczekiwań społecznych wobec administracji publicznej skłoniły Autorów niniejszej publikacji do przyjrzenia się im bliżej. Wszystkie teksty zawarte w monografii stanowią wkład własny każdego z Autorów w dyskurs traktujący o uwarunkowaniach administracji publicznej w kontekście jej genezy, przemian i rozwoju oraz różnorodności wyzwań i oczekiwań społecznych odnoszących się do zmieniającego się otoczenia zewnętrznego. Administracja publiczna na gruncie nauki administracji badana jest w jej uwarunkowaniach prawnych i pozaprawnych, przy czym widoczne staje się stworzenie interdyscyplinarnej syntezy problemów administracji publicznej 4. W poszukiwaniu współczesnej istoty administracji publicznej należy w szerszym stopniu niż dotychczas uwzględniać uwarunkowania zewnętrzne funkcjonowania samej administracji 5. Mamy nadzieję, że publikacja przygotowana w Zakładzie Nauki Administracji w Instytucie Nauk Administracyjnych Uniwersytetu Wrocławskiego podkreśla zmienny i interdyscyplinarny charakter prowadzonych badań nad istotą administracji publicznej i jej przeobrażeniami. W naukach administracyjnych już wcześniej zauważono, że administracja publiczna i prawo administracyjne zmieniają się, a zmiany te i ich przyczyny powinny być rejestrowane i komentowane przez naukę 6. Autorzy niniejszej publikacji uczestniczą w takim dyskursie naukowym i kontynuują badania nad administracją publiczną. Wyrażamy też przekonanie, że różnorodność podejmowanych zagadnień co do kształtu i rozwoju współczesnej administracji publicznej stanie się inspiracją do dalszych badań. Małgorzata Giełda i Renata Raszewska-Skałecka Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Podmioty administrujące, System prawa administracyjnego, t. 6, wyd. C.H.BECK Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 430 i n. 4 Zob. J. Boć, Wprowadzenie, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Nauka administracji, Kolonia Limited, Wrocław 2013, s. 14-15. 5 Z. Niewiadomski, op. cit., s. 4 6 J. Zimmermann, P. J. Suwaj (red.), Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 21. 14

Adam Błaś Uniwersytet Wrocławski Zagadnienie zakresu zadań socjalnych administracji publicznej we współczesnym państwie liberalnym Streszczenie: We współczesnym państwie liberalnym zakres zadań socjalnych administracji publicznej zdeterminowany jest zasadą pomocniczości, a także wielorako złożonymi i interpretowanymi prawami socjalnymi człowieka i obywatela. W praktyce o zakresie zadań socjalnych administracji decyduje przyjęta przez rząd polityka społeczna. Słowa kluczowe: zadania socjalne, administracja publiczna, państwo liberalne. W klasycznych założeniach liberalizmu, państwo miało mieć zadania ochronne, to znaczy miało chronić naturalne prawa człowieka, rozszerzać jego wolności i gwarantować korzystanie z nich. Sądzono, że państwo nie powinno przyjmować na siebie zobowiązań socjalnych wobec obywateli, gdyż może się to stać antyimpulsem dla naturalnej pracowitości człowieka, może zniechęcać do wrodzonej zaradności i co więcej może wyzwalać bierność. Tak zwana opiekuńczość socjalna państwa zamiast wyzwalać zapobiegliwość człowieka i dążenie do samowystarczalności, może rodzić zniechęcenie do własnej przedsiębiorczości, studzić zapał, osłabiać inicjatywę indywidualną, odbierać chęć do podjęcia wysiłku we własnych sprawach. Twórcy doktryny liberalizmu twierdzili, że rząd opiekuńczy tworzy warunki, w których słabnie odpowiedzialność człowieka za własny los. Alexis de Tocqueville pisał, że potężna i opiekuńcza władza, która chce sama zaspokoić ludzkie potrzeby [ ] wolną wolę ludzką czyni z każdym dniem bardziej nieużyteczną i sprawia, że wola ta przestaje się objawiać 1. Aby zilustrować stanowczość doktryny państwa liberalnego, warto zwrócić uwagę, że niektórzy zwolennicy tej doktryny krytykowali nie tylko socjalne funkcje państwa, ale ostrej krytyce poddawali samo państwo. Emile Faguet pisał, że państwo jest złem koniecznym, może zasługującym na szacunek, ale dobrem samym w sobie nie jest 2. 1 A. Tocqueville, O demokracji w Ameryce, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 1976, s. 470. 2 E. Faguet, La Liberalisme, Paris 1902, s. 440. 15

Adam Błaś Friedrich August von Hayek uważał, że państwo dysponujące władczymi uprawnieniami, nieprzerwanie jest skłonne naruszać, a nawet ograniczać wolności człowieka. Autor ten wyrażał opinię, że powodem dla którego wiele z nowych socjalnych poczynań państwa stanowi zagrożenie dla wolności jest to, że [ ] opierają się one na państwowych uprawnieniach przymusu i na roszczeniu państwa do wyłącznych praw w pewnych dziedzinach 3. Współczesny ekonomista Witold Kwaśnicki stwierdza, że przez dziesięciolecia wydawało się, że to dzięki rządowi zniknie ubóstwo, ludzie będą zdrowi, zlikwiduje się analfabetyzm, dzięki subsydiom rządowym zapewni się wyżywienie społeczeństwu [ ] a co najmniej od kilku lat przekonania te podawane są w wątpliwość 4. Leszek Balcerowicz, rozpatrując zagadnienie tzw. państwa socjalnego z punktu widzenia skutków, jakie wydatki socjalne wywołują w sferze finansów publicznych, pisze, że transfery socjalne [ ] wywołują wiele niepożądanych zjawisk społecznych, takich jak ograniczenie podaży pracy, spadek oszczędności prywatnych, nadużycia w wykorzystywaniu środków publicznych przez beneficjentów czy powstawanie kultury zależności 5. Pomimo oczywistych argumentów doktryny liberalnej, nie udało się w państwach europejskich urzeczywistnić w pełni idei państwa wolnego od zobowiązań socjalnych względem obywateli. Zapewne pod wpływem skomplikowanych warunków społeczno-ekonomicznych zaczął się w Europie rozwijać na przełomie XIX i XX w. eksperyment państwa socjalnego (państwa opiekuńczego 6, państwa dobrobytu 7, państwa socjalnego 8 ). W 1870 r. wprowadzono w Wielkiej Brytanii publiczne szkoły podstawowe, w latach 1881 1882 obowiązkowe i bezpłatne nauczanie podstawowe w szkołach publicznych wprowadzono we Francji. Stopniowo państwa te zaczęły wprowadzać ustawodawstwo socjalne i publiczną ochronę zdrowia. Jak pisze Ewa Leś, do drugiej połowy XVIII w. w Rzeczypospolitej nie istniał zorganizowany system publicznej opieki społecznej 9. Po 3 F. A. v. Hayek, Konstytucja wolności, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 256. 4 Zob. W. Kwaśnicki, Zasady ekonomii rynkowej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2001, s. 46 47. 5 L. Balcerowicz, W kierunku ograniczonego państwa, World Bank Group, Washington 2004, wyd. 2, s. 23. 6 Zob. T. Włudyka, Ordoliberalizm i społeczna gospodarka rynkowa w Niemczech, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013. 7 Zob. S. Zawadzki, Państwo dobrobytu. Doktryna i praktyka, PWN, Warszawa 1970. 8 Zob. na ten temat: I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Lex a Wolter Kluwer business, Warszawa 2012; S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2008. 9 E. Leś, Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Warszawa 2001, s. 39. 16

Zagadnienie zakresu zadań socjalnych administracji publicznej we współczesnym państwie liberalnym 1791 r., zwłaszcza zaś po ukonstytuowaniu gminy jako jednostki nowożytnego samorządu terytorialnego, do obowiązku gmin włączono pomoc najuboższym. Charakteryzując europejski eksperyment państwa socjalnego, wypada zwrócić uwagę na znaczenie dwóch koncepcji przyjętych w nauce prawa administracyjnego: francuskiej service public i niemieckiej leistungsverwaltung. Były to koncepcje zasadniczo różne, lecz obydwie modernizowały model państwa liberalnego projektowany w doktrynie liberalnej. Jak pisze Jerzy Posłuszny, koncepcja service public nakazywała postrzegać administrację jako służbę publiczną. Koncepcja ta implikowała rozszerzenie świadczeń państwa na rzecz obywateli 10. Zaś niemiecka koncepcja leistugsverwaltung (administracji świadczącej) zaproponowana przez Ernsta Forsthoffa (1938 r.), była pierwszą w Europie koncepcją radykalnego odejścia od zasad liberalizmu 11. Współcześnie, wszystkie państwa europejskie realizują ideę państwa socjalnego, choć wypada zauważyć w różnych wariantach, z różnym nasileniem i zakresem publicznoprawnych obowiązków socjalnych względem obywateli, ze zróżnicowanymi standardami bezpieczeństwa socjalnego. Zakres zadań socjalnych państw europejskich (a tym samym zakres obowiązków publicznoprawnych władz publicznych w sferze socjalnej) określany jest przez politykę społeczną państw. U podstaw tej polityki znajdujemy uregulowania prawa międzynarodowego, wspólnotowego i krajowego dotyczące szeroko rozumianych praw socjalnych człowieka i obywatela. Wśród najważniejszych aktów prawnych wymienić należy Europejską Kartę Społeczną sporządzoną w Turynie dnia 18 października 1961 r. ratyfikowaną przez Polskę 25 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67), Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych podpisany w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), Traktat Lizboński zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., obowiązujący od 1 grudnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569). Prawo do pomocy socjalnej jest potwierdzone także w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83/389 z 30.03.2010 r.). Art. 34 Karty Praw Podstawowych stanowi, że Unia uznaje i szanuje prawo do świadczeń z zabezpieczenia społecznego 10 J. Posłuszny, Ewolucja administracji świadczącej studium administracyjnoprawne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w Przemyślu, Rzeszów Przemyśl 2004, s. 19. 11 Zob. ibidem, s. 24. 17

Adam Błaś oraz usług społecznych (pkt 1). W celu zwalczania wykluczenia społecznego i ubóstwa, Unia uznaje i szanuje prawo do pomocy społecznej i mieszkaniowej, które mają zapewnić każdej osobie z niewystarczającymi środkami, godny byt człowieka, zgodnie z prawem wspólnotowym i przepisami krajowymi oraz zwyczajami 12. Gdy idzie o prawo polskie, podstawowym aktem prawnym jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.). Polityka społeczna państwa, która jest podstawą dla prawnego uregulowania szczegółowych zobowiązań publicznoprawnych władz publicznych (administracji rządowej i samorządu terytorialnego) przyjmuje zwykle dwa warianty. Jak pisze Jan Baszkiewicz, socjalne państwo ma dwie wersje: socjaldemokratyczną i socjalliberalną. Socjaldemokratyczna wersja państwa socjalnego zakłada prymat egalitaryzmu i sprawiedliwości społecznej, tzn. wartości nadrzędnych, którymi kierować się powinno państwo. Program socjaldemokratyczny zakłada istnienie silnego sektora publicznego w gospodarce i nakładania podatków progresywnych, aby finansować system świadczeń socjalnych ( od kolebki aż po grób, tj. od wyprawy dla niemowlaka po zasiłek pogrzebowy) 13. Socjalliberalna wersja państwa socjalnego kładzie nacisk na aktywność władz publicznych w granicach zasady pomocniczości. Dopuszcza zróżnicowanie społeczne, tworzenie warunków, które dają ludziom szansę utrzymywania się z własnej pracy. Polityka społeczna ma dać silny impuls dla indywidualnej pracowitości człowieka. Świadczenia socjalne winny ograniczać się jedynie do pomocy na wypadek niedostatku, czyli stanu materialnej egzystencji człowieka poniżej podstawowego minimum 14. O ile polityka społeczna w wariancie socjaldemokratycznym stawia na wykonywanie zadań socjalnych przez instytucje publiczne (publiczne zakłady administracyjne, spółki komunalne), o tyle w wariancie socjalliberalnym kładzie się nacisk na wykonywanie zadań socjalnych przez podmioty prywatne (spółki prawa handlowego, osoby fizyczne) i podmioty społeczne (organizacje społeczne, stowarzyszenia i fundacje). We współczesnych państwach europejskich zdecydowanie dominuje socjalliberalny wariant polityki społecznej. Zakłada on kształtowanie zakresu aktywności państwa socjalnego według kryteriów ekonomicznych (państwo ograniczone) oraz prywatyzację jako podstawowy sposób wykonywania zadań socjalnych. Jest to w istocie model liberalny, eksponujący mechanizm rynkowy w sferze wykonywania zadań socjalnych państwa. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że zmienia się także postrzeganie praw socjalnych człowieka i obywatela. 12 Zob. na ten temat: S. Hambura, M. Muszyński, Karta Praw Podstawowych z komentarzem, Wydawnictwo Sto, Bielsko Biała 2001, s. 23. 13 Zob. J. Baszkiewicz, Władza, Ossolineum, Wrocław 1999, s. 163. 14 Ibidem, s. 163. 18

Zagadnienie zakresu zadań socjalnych administracji publicznej we współczesnym państwie liberalnym Niektórzy autorzy w ogóle nie zaliczają praw socjalnych do praw człowieka 15, inni uznają je za wzniosłą ideę, jeżeli prawa te zostały włączone do aktów prawnych (aktów prawa międzynarodowego, unijnego, krajowego) postrzegane są jako źródła programów polityki społecznej lub jako źródła wzorców pisanych dla władz publicznych, mających charakter ideowo-polityczny. L. Balcerowicz pisze, że prawa socjalne to puste, fasadowe pseudoprawo, niepodlegające egzekucji 16. Wielu teoretyków odmawia prawom socjalnym statusu publicznych praw podmiotowych, co oznacza, że prawa te nie mogą stanowić podstaw do kierowania przez obywatela roszczeń o realizację określonego prawa socjalnego 17, spotykamy także opinie, że prawa socjalne należą do grupy praw podmiotowych, które nie mogą być egzekwowane bezpośrednio na podstawie normy prawa międzynarodowego, unijnego czy krajowego. Jednak zgodnie się przyjmuje, że prawa te winny stać się podstawą formułowania zadań socjalnych (tzn. określonych obowiązków publicznoprawnych organów administracji publicznej) wyłącznie w granicach określonych w ustawie. Tadeusz Zieliński polemizuje z tym poglądem, wskazując, że prawa socjalne są źródłem zadań socjalnych organów administracji publicznej a egzekwowanie wykonania tych zadań interpretowanych wszakże jako obowiązki tych organów, odbywa się w trybie kontroli nad działalnością rządu i innych organów zobowiązanych do wykonywania zadań socjalnych. Prawa socjalne pisze T. Zieliński nie są pustym pseudoprawem, gdyż sankcją ich niezrealizowania jest odpowiedzialność konstytucyjna i polityczna (ewentualnie także karna i cywilna) osób sprawujących funkcje publiczne 18. Ustawodawca określający zakres podmiotowych praw socjalnych winien dołożyć starań, by regulacja ustawowa (lub podustawowa) tych praw nie zeszła poniżej pewnego minimum, poniżej którego dane prawo podmiotowe zostanie pozbawione rzeczywistej treści 19. Wiktor Osiatyński podkreśla pomocniczy i warunkowy charakter praw socjalnych człowieka. Autor ten wyraża opinię, że trzeba zerwać z poglądem głoszącym, że prawa te realizowane są przez instytucje publiczne bez względu na wkład podopiecznych 20. 15 Pisze na ten temat W. Osiatyński, Prawa człowieka i ich granice, Wyd. Znak, Kraków 2011, s. 186; zob. M. Cranston, What Are Human Rights, New York 1973, s. 65. 16 Zob. L. Balcerowicz, Wolność i rozwój. Ekonomia wolnego rynku, Kraków 1995, s. 38. 17 Polski Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, że władze publiczne, mając obowiązek prowadzenia określonej polityki w sferze zadań socjalnych, zobowiązane są w ramach realizacji tych zadań realizować określone prawa socjalne z uwzględnieniem możliwości finansowych państwa, zaś z praw socjalnych, których obywatel może dochodzić w granicach określonych w ustawie, można wywodzić określone prawa podmiotowe, nawet o ograniczonym zakresie roszczeń. 18 Zob. T. Zieliński, Czas prawa i bezprawia. Myśli niepokorne kustosza praw, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1999, s. 127. 19 Zob. postanowienie z 15.11.2000 r. Ts 86/00, OTK, 200, Nr 8, poz. 308. 20 W. Osiatyński, op. cit., s. 216. 19

Adam Błaś Jeżeli prawa socjalne konstytucyjnie określone stają się podstawą określonych obowiązków instytucji publicznych, to obowiązki tych instytucji winny być poprzedzone obowiązkiem świadczeniobiorcy świadczeń socjalnych dbania o własną godność i własne poczucie wartości. Autor ten wyraża opinię, że wielu potrzeb socjalnych nie da się zagwarantować za pomocą praw, wpisywanie bowiem tych praw do konstytucji, nie musi oznaczać poprawy sytuacji człowieka. Prawa socjalne nie przekładają się bowiem w prosty sposób na poprawę warunków socjalnych i nie zwiększają automatycznie kontroli nad własnym życiem człowieka 21. Przyjmując założenie, że zakres zadań socjalnych państwa i samorządu terytorialnego jest silnie zdeterminowany określoną polityką społeczną, w literaturze wskazuje się, że obywatel może się spotkać z pewną niestałością tej polityki, a tym samym brakiem stabilności zakresu zadań wyrastających z tej polityki. Nie da się ustalić niezmiennego zakresu zadań socjalnych państwa na dłuższą perspektywę ich obowiązywania. Dlatego w literaturze formułowane są postulaty, jaka winna być polityka społeczna i jakie winny być instrumenty tej polityki w sferze socjalnej funkcji państwa 22. Uwzględniając sytuacje kryzysu gospodarczego i ograniczone możliwości finansowe współczesnego państwa, powszechnie wyrażana jest opinia, że polityka społeczna winna zapobiegać zjawiskom wykluczenia społecznego i pogłębiania się sfery niedostatku (ubóstwa). Państwo winno monitorować społeczne obszary niedostatku i uruchamiać pomoc społeczną dla najsłabszych i najbardziej upośledzonych grup społecznych. W sytuacjach wyjątkowych, państwo winno organizować dostarczanie osobom potrzebującym, minimum dóbr i minimum świadczeń. W szerszej zaś pespektywie, państwo winno prowadzić aktywną politykę społeczną na rzecz eliminowania niesprawiedliwości społecznej, skutecznie łagodzić sprzeczności społeczne, zmniejszać różnice w podziale dochodu narodowego między bogatych i biednych, winno też zapewniać jednostce równość szans w dążeniu do awansu społecznego poprzez rozwój edukacji i szerokie jej udostępnianie. 21 Ibidem, s. 227. 22 Zob. na ten temat: J. E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004; L. Dziewięcka-Bokun, Systemowe determinanty polityki społecznej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999; S. Zawadzki, Państwo o orientacji społecznej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1996; L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce i w Niemczech, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2009; M. Safjan, Wyzwania dla państwa prawa, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2007; Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2003; Ubóstwo w Polsce, red. J. Blicharz, L. Klat-Górska, E. Rutkowska-Tomaszewska, Wrocław 2014; J. Blicharz, Administracja publiczna i społeczeństwo obywatelskie w państwie prawa, E-Wydawnictwo. Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa. Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2012. 20

Zagadnienie zakresu zadań socjalnych administracji publicznej we współczesnym państwie liberalnym Literatura Balcerowicz L., W kierunku ograniczonego państwa, World Bank Group, Washington 2004. Balcerowicz L., Wolność i rozwój. Ekonomia wolnego rynku, Kraków 1995. Baszkiewicz J., Władza, Ossolineum, Wrocław 1999. Blicharz J., Administracja publiczna i społeczeństwo obywatelskie w państwie prawa, Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa Wrocław 2012. Cranston M., What Are Human Rights, New York 1973. Dziewięcka-Bokun L., Systemowe determinanty polityki społecznej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999. Faguet E., La Liberalisme, Paris 1902. Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2003. Hambura S., Muszyński M., Karta Praw Podstawowych z komentarzem, Wydawnictwo Sto, Bielsko Biała 2001. Hayek F. A. v., Konstytucja wolności, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006. Jodkowska L., Państwo opiekuńcze w Polsce i w Niemczech, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2009. Kwaśnicki W., Zasady ekonomii rynkowej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2001. Leś E., Zarys historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Warszawa 2001. Nitecki S., Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2008. Osiatyński W., Prawa człowieka i ich granice, Wyd. Znak, Kraków 2011. Posłuszny J., Ewolucja administracji świadczącej studium administracyjnoprawne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w Przemyślu, Rzeszów Przemyśl 2004. Safjan M., Wyzwania dla państwa prawa, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2007. Sierpowska I., Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Lex a Wolter Kluwer business, Warszawa 2012. Stiglitz J. E., Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004. Tocqueville A., O demokracji w Ameryce, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 1976. Ubóstwo w Polsce, red. J. Blicharz, L. Klat-Górska, E. Rutkowska-Tomaszewska, E-Wydawnictwo. Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa. Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2014. 21

Adam Błaś Włudyka T., Ordoliberalizm i społeczna gospodarka rynkowa w Niemczech, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013. Zawadzki S., Państwo dobrobytu. Doktryna i praktyka, PWN, Warszawa 1970. Zawadzki S., Państwo o orientacji społecznej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1996. Zieliński T., Czas prawa i bezprawia. Myśli niepokorne kustosza praw, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1999. The Scope of Public Administration s Social Tasks in Modern Liberal State Summary: The scope of public administration s social tasks in modern liberal state is determined both by the principle of subsidiarity, and multifaceted and differently interpreted social rights of people and citizens. In practical terms the scope of public administration s social tasks depends on the social policy framed by the government. Key words: social tasks, public administration, liberal state. 22

Paulina Bieś-Srokosz Uniwersytet Wrocławski Tworzenie agencji rządowych odpowiedź ustawodawcy na potrzeby społeczeństwa Streszczenie: Zmiany ustrojowe w polskim systemie prawnym, które nastąpiły pod koniec lat 80. ubiegłego wieku przyczyniły się do powstawania nowych zadań administracji publicznej. Państwo, chcąc zaspokoić wzrastające potrzeby społeczeństwa, zmuszone było do tworzenia nowych form organizacyjnoprawnych, do których możemy zaliczyć m.in. agencje rządowe. Podmioty te posiadają szczególne (nietypowe) cechy, które nie mieszczą się w tradycyjnym ujęciu podmiotu administracji publicznej. Niemniej nie umniejsza to roli, czy też istoty powołania agencji rządowych przez prawodawcę. Jako jedną z głównych podstaw tworzenia agencji wymienia się wykonywanie przez nie zadań publicznych, które zostały powierzone agencjom w drodze odrębnych ustaw. W niniejszym artykule zostały przedstawione zagadnienia związane nie tylko z charakterem prawnym agencji rządowych, ale także z wpływem zadań realizowanych przez te podmioty na społeczeństwo polskie. Słowa kluczowe: uagencyjnianie 1, podmiot administracji publicznej, szczególny podmiot administracji publicznej, agencja rządowa, zadania publiczne. 1. Wprowadzenie W polskiej doktrynie prawa administracyjnego można wyróżnić kilka definicji administracji publicznej. Bez względu na to, którą z nich przyjmiemy za właściwą, należy pamiętać, że administracja publiczna jest zjawiskiem prawnym, społecznym oraz politycznym. Administrację publiczną charakteryzują także między innymi takie cechy jak: działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy; działanie w interesie publicznym na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych, a ponadto polityczny charakter, który polega na ocenianiu działania administracji w kategoriach politycznych. Niemniej należy zauważyć, że z jednej strony charakterystyczną cechą współczesnej administracji publicznej, z punktu widzenia prawnoustrojowego, jest różnorodność podmiotów, czy też ich form organizacyjno-prawnych, które realizują funkcje administracji. Zaś z drugiej zmiany polityczne, gospodarcze oraz społeczne pod koniec lat 80. ubiegłego wieku, przyczyniły się do zwiększenia liczby zadań publicznych, których wykonawcą była 1 Termin ten oznacza proces tworzenia agencji rządowych w administracji publicznej, powołanych do wykonywania zadań publicznych. 23

Paulina Bieś-Srokosz administracja publiczna. O ile rozrost nowych zadań publicznych był uzasadniony koniecznością zaspokajania wzrastających potrzeb społecznych, tworzenie nowych form organizacyjno-prawnych wykonujących administrację budziła i nadal może budzić pewne wątpliwości lub zastrzeżenia. Wynika to z faktu, że wielu przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego zwraca uwagę na pewnego rodzaju zatarcie, czy też innymi słowy mówiąc, brak przejrzystości w ustaleniu precyzyjnej granicy (podziału) w identyfikacji podmiotów wykonujących zadania publiczne. Należy się zgodzić z poglądem, że obecnie funkcjonujące w polskim systemie prawnym nietypowe (szczególne) podmioty administracji publicznej zostały utworzone przez prawodawcę w celu dostosowania państwa do nowych zadań państwa. Zadania te podlegają ciągłemu rozwojowi, który uzasadniony jest aktywnością państwa wobec społeczeństwa 2. Dostosowanie się państwa do nowych potrzeb obywateli wiąże się zarówno z dynamiką życia społecznego, która wynika z procesów europeizacji, globalizacji, jak i przenoszeniem na grunt prawa polskiego wiernych kopii rozwiązań prawnych zastosowanych w innych krajach europejskich, inaczej mówiąc, zastosowaniem przez prawodawcę tzw. legal transplants. Jak wiadomo, zadania administracji publicznej wynikają z jej celu podstawowego 3, który polega na zaspokojeniu rozmaitych, różniących się treścią potrzeb grupowych oraz indywidualnych, związanych z życiem ludzi w poszczególnych wspólnotach. Według F. Longchamps a de Bériera 4 zadania publiczne wynikają z celu podstawowego i jednocześnie odpowiadają celom cząstkowym administracji publicznej. W konsekwencji cel działalności administracji, przyjmujący formę zadania publicznego, stanowi odzwierciedlenie wartości uznanych przez ustawodawcę. Stąd też zgodnie z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym zadania administracji publicznej określone są normami prawnymi w Konstytucji i w ustawach. Należy pamiętać, że to państwo przesądza o tym, kto będzie wykonywał określone zadania, w jakiej formie prawnej. Państwo jako dobro wspólne 5 obejmuje również swym zakresem także instytucje, będące nowymi formami organizacyjnymi w administracji, ich organy oraz zadania, będące zadaniami publicznymi 6. Dostrzegalny staje się 2 Zob. E. Knosala, Zadania publiczne, formy organizacyjnoprawne ich wykonywania i nowe pojęcia zakres niektórych problemów do dyskusji nad koncepcją systemu prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Oficyna a Wolters Kluwer business, Kraków 2007, s. 121. 3 Szerzej: F. Longchamps de Bérier, Prawo administracyjne i wiedza o nim, Wrocław 1968, s. 15; J. Boć, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Kolonia Limited, Wrocław 2003, s. 15. 4 Por. F. Longchamps de Bérier, Założenia nauki administracji, Wrocław 1991, s. 114. 5 Szerzej: J. Trzciński, Rzeczpospolita dobrem wspólnym wszystkich obywateli, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 452 i n. 6 Choć z drugiej strony pojęcie zadania publicznego i kompetencji organu administracji publicznej do realizacji tego zadania są kategoriami wzajemnie i nieodłącznie sprzężonymi, ustalającymi prawne podsta- 24

Tworzenie agencji rządowych odpowiedź ustawodawcy na potrzeby społeczeństwa fakt, że państwo tworzy (kreuje) nowe formy organizacyjno-prawne charakterystyczne dla podmiotów o charakterze korporacyjnym. Państwo, chcąc zapewnić współczesnemu społeczeństwu realizację zadań publicznych, dzieli się swoją władzą z innymi podmiotami, które zostały zaangażowane w realizację zadań i kompetencji ze sfery administracji publicznej i określane są w doktrynie jako podmioty administrujące 7. 2. Podmiot administracji publicznej a podmiot administrujący W polskiej doktrynie nie ukształtowano dotąd wspólnej, powszechnie akceptowanej definicji pojęcia podmiotu administrującego. W literaturze przedmiotu istnieje wiele ujęć tego terminu. Dla przykładu zostanie przywołanych kilka definicji podmiotu administrującego. Według poglądu A. Miruć 8 przez pojęcie podmiotu administrującego należy rozumieć krąg podmiotów wykonujących funkcje administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym. Natomiast zdaniem Z. Cieślaka 9 podmioty administrujące to organy administracji publicznej i inne podmioty, którym prawo przydało funkcję administrowania jako dodatkową. Autor zalicza do nich między innymi: organy samorządów zawodowych, agencje, fundusze celowe, zakłady publiczne oraz organizacje społeczne. Zaś M. Stahl 10 do podmiotów administrujących zalicza: organy administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz instytucje publiczne, zakłady publiczne (administracyjne), fundacje (prywatne i publiczne), organizacje społeczne i inne podmioty niepubliczne usytuowane poza strukturą organizacyjną administracji publicznej, jeżeli wykonują funkcje administracji publicznej. Według szerokiego ujęcia podmiotów administrujących, którym posługuje się M. Stefaniuk 11, do tej grupy należy zaliczyć wszystkie podmioty, którym ustawodawca zlecił na zasadzie decentralizacji lub dekoncentracji wykonywanie zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej, wy i granice działalności administracji publicznej. T. Rabska, Prawny mechanizm kierowania gospodarką. Działalność prawodawcza administracji i jej uwarunkowania, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110. 7 J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nietypowe podmioty administrujące kilka refleksji na tle organizacyjnych form wykonywania zadań publicznych, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Wyd. Dom Organizatora, Toruń 2005, s. 206. 8 A. Miruć, Wielość podmiotów administrujących, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Kolonia Limited, Wrocław 2009, s. 336. 9 Z. Cieśla, Inne podmioty administrujące, [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 180. 10 Zob. M. Stahl, Instytucja zlecania funkcji z zakresu administracji publicznej i prywatyzacja zadań publicznych, [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Warszawa 2004, s. 209. 11 Szerzej: M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 139 i n. 25

Paulina Bieś-Srokosz ich charakterystyczną cechą jest usytuowanie poza aparatem państwowym oraz zasadniczy brak pierwotnych kompetencji do stosowania władztwa administracyjnego. Biorąc pod uwagę liczne stanowiska przedstawicieli doktryny w tym zakresie rozważań, należy zauważyć, że część z nich opowiada się za przyjęciem pojęcia podmiot administrujący. Wynika to z faktu, że stało się ono na płaszczyźnie doktrynalnej odpowiednikiem pojęcia systemu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym 12. Określenie podmiot administrujący zawiera w sobie grupę podmiotów, która jest zaliczana do aparatu administracji publicznej i usytuowana poza strukturą administracji, niezależnie od tego, czy ich funkcje mają charakter władczy, czy też nie. Należy jednak zaznaczyć, że katalog tych podmiotów nie może być zamknięty. Zdaniem J. Zimmermanna różnorodność podmiotów administrujących nie przyczynia się do utrzymania porządku w obrębie administracyjnego prawa ustrojowego, skutkując powstawaniem problemów czasem trudnych do rozwiązania 13. Z tego powodu należy zwrócić uwagę na tworzenie wciąż nowych pojęć, jak również form organizacyjnych przez ustawodawcę. Formy te są na pograniczu zakwalifikowania ich do grupy podmiotów administrujących i grupy podmiotów administracji publicznej. Dlatego też moim zdaniem należałoby w doktrynie dokonać dodatkowego rozróżnienia wśród grupy podmiotów realizujących zadania publiczne 14, mianowicie na szczególne podmioty administracji publicznej, ponieważ swoją strukturą prawną nie mieszczą się w tradycyjnym ujęciu podmiotu administracji publicznej 15. Do tych podmiotów możemy zaliczyć między innymi: fundacje publiczne, fundusze, Narodowy Bank Polski, Pocztę Polską oraz agencje rządowe, które stanowią główny przedmiot dalszych rozważań. 3. Agencje rządowe jako szczególne podmioty administracji publicznej Agencje rządowe nazywane również w doktrynie agencjami administracyjnymi oraz agencjami państwowymi stanowią przykład podmiotów posiadających szczególny status prawny. Główny cel ich tworzenia, który przyświecał prawodawcy, wynikał 12 M. Stahl, Zagadnienia ogólne, [w:] System Prawa Administracyjnego, Podmioty administrujące, t. VI, red. R. Hausner, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.BECK, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 26. 13 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 103 i n. 14 Obecnie w doktrynie przeważa podział na: podmioty publiczne, podmioty prawa publicznego, podmioty administrujące oraz podmioty prywatne. 15 Podstawowymi cechami konstytuującymi pojęcie podmiotu administracji publicznej są: wykonywanie zadań administracji publicznej w interesie publicznym oraz ustawowa podstawa jego działania w tym zakresie. Pojęcie to ma szerokie znaczenie, obejmujące wszelkie formy organizacyjne wykonywania zadań publicznych. Z tego powodu istotną rolę odgrywa realizacja zadań publicznych w interesie publicznym, a nie charakter prawny formy organizacyjnej jednostki. Należy zaznaczyć, że podmioty administracji publicznej są nośnikami praw i obowiązków o charakterze administracyjnym, wynikających z przepisów prawa. H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne, Allgemeines Verwaltungsrecht, tłum. i red. K. Nowacki, Kolonia Limited, Wrocław 2003, s. 229. 26

Tworzenie agencji rządowych odpowiedź ustawodawcy na potrzeby społeczeństwa przede wszystkim z realizacji nowych zadań publicznych o charakterze gospodarczym. Agencje administracyjne powoływano w celu przeprowadzania modernizacji i innowacji w szczególności w dziedzinach rolnictwa i obronności. Niektóre z nich, mianowicie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencja Rynku Rolnego zostały utworzone w wyniku obowiązywania wspólnotowych przepisów prawnych 16, na podstawie których państwo polskie zostało zobligowane do powołania tych podmiotów. Zasadność działania tych agencji rządowych wiąże się przede wszystkim z tym, że są to agencje płatnicze, które udzielają dofinansowania ze środków finansowych UE dla konkretnych beneficjentów. Jak wspomniano wcześniej, agencje rządowe posiadają szczególny status prawny. Szczególność tych podmiotów wiąże się z tym, że są one państwowymi osobami prawnymi, które realizują zadania publiczne o specyficznym zakresie przedmiotowym i korzystają przy tym z publicznoprawnych oraz prywatnoprawnych form działania. Fakt posiadania przez agencje rządowe osobowości prawnej oznacza, że korzystają one z atrybutów typowej osoby prawnej, tj.: ze zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnych. Osobowość prawna agencji państwowych jest nadawana przez ustawodawcę na podstawie konkretnego przepisu prawnego ustawy tworzącej daną agencję. Co więcej, status państwowej osoby prawnej przyczynia się również do tego, że są to podmioty, które posiadają atrybuty charakterystyczne dla podmiotu administracji publicznej. W związku z tym należy stwierdzić, że agencje rządowe posiadają: podmiotowość publicznoprawną, zdolność publicznoprawną oraz zdolność administracyjnoprawną. Dzięki temu agencje państwowe mogą realizować, powierzone im w drodze ustaw i rozporządzeń, zadania publiczne w formach prywatnoprawnych i korzystać przy tym ze środków o charakterze władczym (decyzje administracyjne). Wracając jednak do faktu posiadania przez agencje rządowe osobowości prawnej, warto podkreślić, że ma on swoje uzasadnienie w zakresie przedmiotowym, realizowanych przez te podmioty zadań publicznych oraz podejmowanych działań z innymi podmiotami, których podstawę stanowią zawierane z nimi umowy cywilnoprawne. Według wyroku Sądu Najwyższego 17, agencje państwowe zostały utworzone w celu przesunięcia kompetencji do zawierania cywilnoprawnych stosunków gospodarczych z urzędników państwowych na rzecz profesjonalnych podmiotów, pełniących funkcje państwowych osób prawnych. W związku z tym, agencje rządowe zostały wyodrębnione ze Skarbu Państwa organizacyjne, finansowo oraz prawnie. Z punktu widzenia prawa cywilnego agencje państwowe są tworem sztucznym, ponieważ ich prawa i obowiązki wykonują wyznaczone w sposób generalny organy agencji, które tym samym działają za agencje państwowe. 16 Obecnie unijnych przepisów prawnych. 17 Wyrok SN z 26 listopada 2002 r., V CKN 1445/00, OSNC 2004, nr 3, poz. 47. 27

Paulina Bieś-Srokosz Posiadanie osobowości prawnej stwarza możliwość wykonywania zadań publicznych w formach prywatnoprawnych. Mowa tu o zawieraniu przez agencje państwowe, w głównej mierze, umów cywilnoprawnych, na podstawie których dany podmiot realizuje konkretne czynności składające się na całość zadania publicznego agencji. Każda agencja rządowa korzysta z umów cywilnoprawnych na podstawie konkretnych przepisów prawnych regulujących tworzenie i działanie agencji administracyjnych. Ustawodawca nie stworzył jednolitej procedury postępowania, która w swoim finalnym etapie prowadziłaby do zawarcia umowy z kontrahentem. W tym zakresie prawodawca przyjął dwie drogi rozwiązań prawnych. W pierwszej z nich normodawca określa warunki do spełnienia przez strony umowy, pozostawiając im ustalenie tych elementów stosunku prawnego, których nie można określić w przepisach. Natomiast w drugim rozwiązaniu ustawodawca ogranicza się do wskazania przykładowych zagadnień, które strony muszą uregulować umową, pozostawiając pozostałe kwestie regulacjom prawa prywatnego. Często prawodawca też decyduje, w jakiej formie prawnej ma zostać wyłoniony podmiot umowy cywilnoprawnej, czy według zasad i w trybie udzielania zamówień publicznych określonych przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych 18, czy też z pominięciem procedury wyłaniania partnera umowy wynikającej z prawa zamówień publicznych. Czy zatem zawarcie umowy o powierzeniu podmiotowi niepublicznemu wykonania zadania publicznego prowadzi do zmiany charakteru zadania i zmiany statusu prawnego obywatela? Zdaniem A. Błasia zadanie traci swój charakter zadania publicznego i staje się usługą publiczną. Obywatel traci swój status publicznoprawny i staje się świadczeniobiorcą w rozumieniu prawa prywatnego 19. W tej sytuacji obywatel traci możliwość roszczenia o wykonanie zadania publicznego przez państwo, które tym samym zamienia się w roszczenie o odszkodowanie za szkodę z tytułu niewykonania usługi. Według Autora nie można postawić znaku równości między świadczeniobiorcą (konsumentem) a obywatelem w rozumieniu Konstytucji RP, gdyż w konsekwencji prowadzi to do osłabienia prawnej ochrony obywatela. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przekazane umową zadanie ma charakter odpowiedzialności prywatnoprawnej, natomiast odpowiedzialność podmiotu przekazującego zadanie względem usługobiorców ma charakter publicznoprawny. Współdziałanie ze społeczeństwem przez zlecenie zadań w formie umownej podmiotowi niepublicznemu nie pozbawia państwa odpowiedzialności za dobro wspólne. Niemniej jednak należy pamiętać, że procesy prywatyza- 18 Ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 907). Przepisy tej ustawy mają zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których następuje zawarcie umowy cywilnoprawnej przez podmioty administracji publicznej. 19 A. Błaś, Granice prywatyzacji zadań publicznych w państwie prawa, [w:] Samorząd terytorialny w III Rzeczypospolitej - 10 lat doświadczeń, red. S. Michałowski, Lublin 2002, s. 310 i n 28