OKL Jak zapewni rozw j zr wnowa ony teren w.qxd 2009-03-20 15:42 Page 1 Zrównoważony rozwój dokonuje się tam, gdzie ludzie przewidują ograniczenia związane ze skończonością Planety i niezależnym od człowieka rytmem przyrody. Jest strategią osiągania godnego życia w ramach tego, co jest fizycznie i biologicznie możliwe. Polega ona na integrowaniu działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych warunkujących życie biologiczne na Ziemi, a jej celem jest zagwarantowanie możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Dekada Edukacji na rzecz Zrównoważonego Rozwoju została ogłoszona przez Organizację Narodów Zjednoczonych 1 marca 2005 r., a do promowania i koordynowania działań podejmowanych w jej ramach wyznaczono UNESCO. Głównym celem Dekady jest integracja zasad, wartości i praktyk zrównoważonego rozwoju we wszystkich dziedzinach edukacji i oświaty. Edukacja na rzecz zrównoważonego rozwoju ma prowadzić do respektowania godności ludzkiej, poszanowania różnorodności, ochrony środowiska naturalnego i zasobów naszej planety, a jej wdrażanie ma służyć zmianie zachowań na takie, które będą tworzyć bardziej zrównoważoną przyszłość, polegającą na: integralności przyrodniczej, żywotności gospodarczej i aktywności społecznej dla potrzeb obecnego pokolenia i przyszłych pokoleń. Ważne linki: www.unesco.org/education/desd www.unesco.pl www.gdrc.org/sustdev/un-desd www.unic.un.org.pl/edukacja_rozwoj ul. Nabielaka 15 lok. 1, 00-743 Warszawa, Poland tel. (+48-22) 851-04-02, -03, -04 fax (+48-22) 851-04-00 e-mail: ine@ine-isd.org.pl http://www.ine-isd.org.pl
Wydawca: Instytut na rzecz Ekorozwoju ul. Nabielaka 15 lok. 1, 00-743 Warszawa tel. 022 851 04 02, -03, -04, faks 022 851 04 00 e-mail: ine@ine-isd.org.pl, http://www.ine-isd.org.pl Instytucje i osoby pragnące wesprzeć działalność na rzecz ekorozwoju mogą dokonywać wpłat na konto: Bank PeKaO SA, II Oddział w Warszawie Wpłaty w PLN: 92 1240 1024 1111 0000 0267 8197 Instytut na rzecz Ekorozwoju (InE) jest pozarządową organizacją typu think-tank powstałą w 1990 r. z inicjatywy kilku członków Polskiego Klubu Ekologicznego. InE zajmuje się promowaniem i wdrażaniem zasad oraz rozwiązań służących zrównoważonemu rozwojowi Polski, dążąc do jej proekologicznej restrukturyzacji. W swojej działalności kieruje się misją: budowania pozytywnych relacji między rozwojem społecznym i gospodarczym a ochroną środowiska oraz występowania w interesie obecnego i przyszłych pokoleń. Instytut na rzecz Ekorozwoju współpracuje z krajowym i europejskim ruchem pozarządowym. Współdziała z organizacjami z nowych krajów członkowskich UE. Instytut ma doświadczenie w tworzeniu strategii ekorozwoju wspólnie ze społecznościami lokalnymi ich samorządami i partnerami społecznymi, ekologicznymi i partnerami z otoczenia biznesu. Opracowania InE wykorzystują parlamentarzyści, administracja rządowa i samorządowa, naukowcy, studenci i uczniowie. Redakcja językowa: Ewa Sulejczak Projekt graficzny: Agnieszka Natalia Bury DTP: CeDeWu Sp. z o.o., Warszawa Copyright by Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa 2009 ISBN 978-83-7556-182-1 EAN 978875561821 Wydrukowano na papierze ekologicznym
Instytut na rzecz Ekorozwoju Jak zapewnić rozwój zrównoważony terenów zurbanizowanych? Metropolie Zapis debaty społecznej Warszawa, 12 listopada 2008 r. Nadzór merytoryczny: Krzysztof Kamieniecki Koordynacja: Jolanta Kamieniecka Współpraca: Franciszek Jackl Zeszyt nr 3 serii: Innowacyjne myślenie kluczem do zrównoważonego rozwoju, z projektu: Eko-Herkules. Program aktywnej edukacji na rzecz zrównoważonego rozwoju dofinansowanego ze środków: Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Warszawa 2009
SPIS TREŚCI Wprowadzenie Krzysztof Kamieniecki................................. 3 Zrównoważony rozwój obszarów miejskich Metropolie Joost P. van Iersel...... 5 Zarządzanie metropoliami głos urbanisty Olgierd Dziekoński.............. 13 Zielone metropolie punkt widzenia przyrodnika Barbara Szulczewska........ 15 Uwarunkowania transportowe zrównoważonego rozwoju metropolii Jan Friedberg................................................. 20 Społeczny i obywatelski wymiar rozwoju metropolii Jakub Wygnański......... 26 Omówienie dyskusji Krzysztof Kamieniecki............................. 33 Impresje z debaty Krzysztof Kamieniecki.............................. 35 Informacja o projekcie Eko-Herkules................................ 37
WPROWADZENIE Krzysztof Kamieniecki 1 Innowacyjność jest dziś synonimem nowoczesności w każdej skali od firmy poprzez regiony i państwa do grup państw, takich jak Unia Europejska. Wszyscy poszukują nowych rozwiązań, które przyczyniłyby się do uzyskania przewagi konkurencyjnej na rynku i tym samym podniosły poziom rozwoju gospodarczego i społecznego, a zatem zapewniły wysoką jakość życia. W tych poszukiwaniach aspekt środowiskowy (ekologiczny) jest zdecydowanie słabo akcentowany, czasem wręcz ignorowany; zrównoważony rozwój wymaga tymczasem, by był, jako eko-innowacyjność, równoprawny z innymi. Obejmuje on sfery produktów, technologii i organizacji oraz zachowań konsumentów, prowadząc do wzrostu jakości życia przy malejącym zużyciu zasobów naturalnych i coraz mniejszym zanieczyszczeniu. Mając to na uwadze, Instytut na rzecz Ekorozwoju (InE) podjął się organizacji w ramach szerokiego Programu aktywnej edukacji na rzecz zrównoważonego rozwoju pod nazwą Eko-Herkules 2 czterech debat, w których eko-innowacyjność została skonfrontowana z rozwojem energetyki, transportu oraz układów przestrzennych: terenów zurbanizowanych i terenów otwartych. Wymienione cztery dziedziny stały się tematami czterech debat, kolejno w Lublinie, Łodzi, Warszawie i Poznaniu. Każdą z nich rozpoczynał referat eksperta merytoryczne tło debaty naświetlający zachodzące procesy i zjawiska, prezentujący wybrane problemy w dziedzinie stanowiącej przedmiot debaty. Zadaniem trzech kolejnych ekspertów w panelu było ustosunkowanie się do przedstawionych tez z gospodarczego, społecznego i przyrodniczego punktu widzenia. Po tym odbywała się otwarta dyskusja z udziałem przedstawicieli pozarządowych organizacji ekologicznych i społecznych, środowisk naukowych i akademickich, studentów, administracji publicznej, instytucji finansowych, związków zawodowych, przedsiębiorców, polityków krajowych i działających na forum Unii Europejskiej oraz dziennikarzy. Debaty gromadziły osoby zainteresowane ogólną problematyką zrównoważonego rozwoju lub wybranymi zagadnieniami, istotnymi z punktu widzenia wdrażania jego zasad. Wystąpienia ekspertów i podsumowanie dyskusji publikowane są w poszczególnych zeszytach edukacyjnych w serii Innowacyjne podejście do zrównoważonego rozwoju. Upowszechnianie wyników debat służy osiągnięciu następujących celów edukacyjnych: zachęceniu do postrzegania i rozwiązywania problemów rozwoju gospodarczego, społecznego i ochrony środowiska w sposób całościowy, zintegrowany, a nie wybiórczy; 1 Współzałożyciel i wiceprezes Fundacji Instytut na rzecz Ekorozwoju. Członek Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (ang. EESC). 2 Informacja o Programie Eko-Herkules w załączniku. 3
dostarczaniu wiedzy na temat innowacyjnych rozwiązań służących zrównoważonemu rozwojowi w energetyce, transporcie, na terenach zurbanizowanych i otwartych; informowaniu o stanowiskach i argumentacji różnych grup społecznych w odniesieniu do wymienionych zagadnień. Niniejsza publikacja jest zapisem debaty poświęconej terenom zurbanizowanym. Obyła się ona 12 listopada 2008 r. w Warszawie. Partnerem w jej zorganizowaniu była Unia Metropolii Polskich. Wzięło w niej udział ponad 60 osób zainteresowanych współczesnymi problemami zarządzania metropoliami. By pokazać ich szerszy kontekst, zdecydowano się na zaprezentowanie europejskich doświadczeń w zakresie budowania strategii rozwoju metropolii. Głównym prelegentem był Joost van Iersel, który przybliżył uczestnikom spotkania stanowisko, jakie na temat obszarów metropolii zajmuje Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Ważnym komentarzem podzielił się z uczestnikami także Minister Olgierd Dziekoński. W części panelowej wzięli udział uznani eksperci: Barbara Szulczewska, Jan Friedberg i Jakub Wygnański. Z materiałów wyjściowych i przygotowań merytorycznych InE wyłoniono zakres debaty, ograniczając go do zagadnień rozprzestrzeniania się miast, transportu i wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego. A zatem: Czy, tworząc metropolie, wzmocnimy instrumenty zapobiegające rozlewaniu się miast? Czy metropolie stwarzają nowe możliwości ograniczania potrzeb transportowych, czy je generują? A jeśli tak, to czy dysponujemy instrumentami (takimi jak np. planowanie regionalne) umożliwiającymi kontrolowanie rozwoju transportu w obszarach metropolitalnych? Czy oczekiwany w obszarach metropolitalnych wyższy poziom zarządzania i integracji zmienia sytuację lokalnych jeśli można tak je nazwać społeczności, mających swoje potrzeby i lokalne problemy? Problemy wybrane przez Instytut nie są wyjątkowe; można powiedzieć, że stanowią zestaw standardowy. Ale trzeba dodać, że ich rozwiązywanie natrafia na zasadnicze przeszkody lub inaczej osiągnięcia nie nadążają za rosnącą skalą koniecznych zmian. Metropoliom nadaje się dziś wyjątkowe znaczenie. W nich upatruje się możliwość rozwiązywania zasadniczych problemów rozwoju. Oczekuje się (i wydaje się to zasadne), że infrastruktura, jaką posiadają i tworzą metropolie może odegrać pierwszoplanową rolę w kształtowaniu społeczeństwa wiedzy, zdolnego do rozwiązywania problemów globalnych ku pożytkowi obecnych i przyszłych pokoleń. Jeżeli tak jest, to tym samym rozwój metropolii ekologiczny, gospodarczy i społeczny musi tak przebiegać, by następowała trwała poprawa warunków ich funkcjonowania. Jak się wydaje, zrównoważony rozwój wskazuje właśnie taki kierunek zarządzania metropoliami. Pytanie, czy z niego skorzystamy... 4
Niniejsza publikacja zawiera: wprowadzenie, wystąpienia prelegenta i panelistów oraz podsumowanie dyskusji ogólną impresję na temat jej wyników. Teksty w niej zamieszczone mają charakter autorski i nie muszą wyrażać stanowiska Instytutu na rzecz Ekorozwoju. Przygotowanie i przeprowadzenie debat oraz opublikowanie ich wyników było możliwe dzięki dofinansowaniu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, któremu tą drogą Instytut na rzecz Ekorozwoju serdecznie dziękuje. ZRÓWNOWAŻONY ROZWÓJ OBSZARÓW MIEJSKICH METROPOLIE Joost P. van Iersel 3 I. Metropolie jako zjawisko dynamiczne 1. Zacząłem zajmować się metropoliami już w 2004 r., kiedy po raz pierwszy Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 4 zainteresował się tym zagadnieniem. Dlaczego to uczyniłem? Po pierwsze, wcześniej byłem prezesem Izby Handlowej Hagi, należącej do holenderskiej metropolii o nazwie Randstad. Po drugie, dziwiło mnie to, że Komisja i Rada poświęcały uwagę tylko regionom o niższym poziomie rozwoju, a nie regionom rozwiniętym. Dziwiło mnie również, że EKES nigdy wcześniej nie dyskutował o tej kwestii. Uważano, że jest to problem, którym powinien zająć się Komitet Regionów. 2. Pierwszy dokument EKES dotyczący metropolii został przyjęty w 2004 r., a drugi w 2007 r. oba jednomyślnie. W dokumentach tych EKES domagał się: przeprowadzenia dogłębnych analiz metropolii w skali europejskiej jako laboratoriów gospodarki światowej, tzn. ich stanu i rozwoju, jasnych i ciemnych stron oraz ich zamierzeń; dokonania analizy roli metropolii w zakresie konkurencyjności Europy, polityki zrównoważonego rozwoju oraz społecznej spójności i uspołecznienia osób wykluczonych; 3 Przewodniczący Komitetu Konsultacyjnego Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego ds. przemian w przemyśle. Z wykształcenia prawnik, w latach1979 1994 członek izby niższej Parlamentu Holenderskiego, następnie wieloletni prezes Izby Gospodarczej w Hadze. Od jesieni 2002 r. członek Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. Autor licznych artykułów z dziedziny ekonomii politycznej i na temat Europy. 4 Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) komitet konsultacyjny instytucji Unii Europejskiej, składający się z 344 członków ze wszystkich państw członkowskich. Tworzą go trzy grupy: pracownicy, związki zawodowe i przedstawiciele interesów różnych. Poproszony o to i niepoproszony, doradza w sprawie wszystkich możliwych zagadnień związanych z integracją europejską. 5
przyjęcia przez Komisję proaktywnej roli w tej dziedzinie, do czego powinna ją zachęcać Rada; przyjęcia przez Komisję ogólnego podejścia do wielkich miast i miast-regionów; rozpoczęcia gromadzenia przez Unię Europejską wiarygodnych danych, których w wielu dziedzinach brakowało. 3. Innymi słowy, EKES zwrócił szczególną uwagę na dynamiczny proces ewolucyjny, którym jest rozwój wielkich miast jako ośrodków przyciągających firmy, osoby o wysokich kwalifikacjach, młodych ludzi, uczelnie, zorientowane na przyszłość i kreatywne gałęzie przemysłu oraz sieci międzynarodowe. Jednocześnie w wielu przypadkach dostrzegamy brak stabilnego planowania rozwoju miast, dzielnice wielkich miast znajdujące się w złej sytuacji obok źle zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, brak nowoczesnej infrastruktury i transportu publicznego, robotników niewykwalifikowanych (często pochodzących spoza Europy), przestępczość i potencjalne cele ataku terrorystów. 4. Szczególnym przypadkiem w tym zakresie są często złe relacje między miastami i gminami w obrębie metropolii oraz mająca kluczowe znaczenie relacja między terenami zurbanizowanymi a obszarami wiejskimi. 5. Tradycyjny pogląd głosi, że UE charakteryzuje podział na jej bogate części, tworzące tzw. banan, rozciągający się od Birmingham i Hamburga na północy do Mediolanu i Barcelony na południu oraz pozostałe obszary, znacznie mniej bogate lub ubogie. Zgodnie z tym tradycyjnym poglądem, świetlaną przyszłość będą miały przede wszystkim stolice. 6. W rzeczywistości nie wszystko w obrębie banana jest tak świetne, jak wygląda na pierwszy rzut oka, a z drugiej strony w pozostałych częściach Unii Europejskiej tworzą się obiecujące ośrodki rozwojowe. Innymi słowy, tradycyjny pogląd ma charakter statyczny, natomiast rzeczywistość jest dynamiczna. Moim zdaniem, na powstawanie metropolii i regionów sieciowych w znacznym stopniu wpływa aktualny rozwój sytuacji, obejmujący aspekty o najważniejszym znaczeniu, zwłaszcza postęp technologiczny i globalizację (to one prowadzą do wzrostu mobilności, wzrostu wymiany w Europie i na całym świecie oraz do tworzenia się wszelkiego rodzaju sieci), a także coraz większe ambicje regionów dotyczące dzielenia się czynnikami tworzącymi bogactwo. 7. Regiony te niekoniecznie należą do obszarów banana, ani też do elitarnego klubu stolic. Oprócz takich regionów, jak Londyn, Paryż, Lyon, Frankfurt, Monachium i holenderski Randstad, widzimy Kopenhagę, Malmö, Wielki Sztokholm, Wielki Dublin, Wiedeń z Bratysławą, Madryt, Bilbao, Warszawę, Gdańsk, regiony wokół Łodzi i Krakowa, Śląsk i wiele innych. 8. Zmiany sytuacji zostały zauważone. To zadziwiające, jak szybko kwestia miast staje się priorytetem w Europie. Strategia Lizbońska nadała decydujący kształt nowej koncepcji znaczenia dużych miast. Odzwierciedla to ogólną atrakcyjność dużych miast: w wielu krajach na ogół wciąż się rozwijają, a niektóre rozwijają się szybko. 6
9. Zgodnie z ogólnoświatową tendencją wzrostu metropolii i rozwoju łączących je sieci, we wszystkich państwach członkowskich toczy się dyskusja nad zagadnieniami dotyczącymi wielkich miast i miast-regionów. W niektórych z nich analizuje się politykę metropolizacji, mimo że jej realizację utrudnia wiele przeszkód. Najbardziej zaawansowany jest model niemiecki. Po dziesięciu latach krajowych badań i dyskusji nad przyszłą mapą Niemiec, w 2004 r. rząd i kraje związkowe uzgodniły listę jedenastu regionów metropolitarnych (Metropolregionen), które określono jako dominujące strefy wpływów gospodarczych. Te jedenaście metropolii-regionów składa się zarówno z istniejących, jak i planowanych metropolitalnych regionów sieciowych. 10. Dyskusja o metropoliach trwa też we Francji. Tam (ale również gdzie indziej, np. w Polsce) uznaje się, że określana przez państwo polityka wobec miast i regionów jest wyłącznym lub głównym czynnikiem hamującym ich rozwój i niszczącym ich ukryty potencjał. W dzisiejszych czasach zdolność do reagowania na ogólnoświatowe warunki, wyzwania i możliwości wymaga wykorzystania korzyści, jakie pod względem potencjału gospodarczego zapewnia wzajemna bliskość obszarów. 11. W Polsce dyskusja nad ewentualnym przyjęciem ustawy o metropoliach wskazuje, że temat jest traktowany poważnie. Dyskusja natrafia na przeszkody, ale należy pamiętać, że we wszystkich krajach pracownikom administracji i politykom na różnych szczeblach jest trudno zaakceptować związane z tą kwestią podejścia i rozwiązania. Dotychczasowe praktyki administracyjne i polityczne są głęboko zakorzenione w tradycji i wszędzie są mało elastyczne. I odwrotnie: pozytywne przykłady pokazują, że ukryty potencjał można łatwo wykorzystać poprzez dostosowanie się struktur rządowych do nowej sytuacji. 12. Oprócz większego zainteresowania ze strony rządów, widoczna staje się większa aktywność samych miast i metropolii. W Brukseli ma swoje reprezentacje ponad 100 regionów. Wiele miast-regionów prezentuje światu zewnętrznemu swój najbardziej uwodzicielski wizerunek, zwiększający ich atrakcyjność dla inwestorów zagranicznych. Publikują broszury opisujące ich pozycję pośród siostrzanych miast i na ogół przedstawiają siebie jako najlepsze i najbardziej atrakcyjne 13. Biorąc to wszystko pod uwagę, stan dyskusji na poziomie krajowym i unijnym można opisać w następujący sposób: miasta, miasta-regiony i metropolie nabierają priorytetowego znaczenia, w niektórych krajach bardziej niż w innych; decentralizacja jest powszechnie akceptowana jako cel polityki; rentowny rozwój powinien być skutkiem podejścia zarówno odgórnego (krajowego), jak i oddolnego; większość krajów boryka się tymczasem z zarządzaniem ; przeważnie ma ono charakter odgórny, rzadko oddolny; rządy starają się zdefiniować metropolie oraz określić parametry ich odniesienia do programów i polityk; 7
jest to długotrwały proces: dominują podejścia sektorowe i brakuje ogólnego podejścia łączącego bardzo różnorodne aspekty; warto wspomnieć, że agencje, instytuty badawcze i wydziały uniwersyteckie na poziomie krajowym i unijnym są najbardziej aktywne w tym zakresie; przykładem takiej aktywności jest najnowsza publikacja Polskiej Akademii Nauk 5 ; nie stworzono polityki UE dotyczącej metropolii: Komisja podchodzi do zagadnienia z dużymi oporami, a i Rada nie przejawia wielkiej gotowości; obie czynią tak ze względu na zasadę pomocniczości; debata w UE nabiera natomiast intensywności, np. debaty dotyczące Karty Lipskiej i Agendy Terytorialnej; istnieją więc odpowiednie ramy, ale często mają one wciąż zbyt abstrakcyjny charakter; Agenda Lizbońska jest pozytywnym czynnikiem sprawczym, tworzącym impulsy ułatwiające zobaczenie metropolii we właściwej perspektywie. II. Rozwiązywanie bieżących problemów w sposób odgórny lub oddolny 14. Tymczasem w dalszym ciągu trwają działania autonomiczne. Widoczna jest skłonność do samodzielnej realizacji bardziej zdecentralizowanych. Chociaż jest to długotrwały proces, to jednak w Europie przechodzimy od struktury odrębnych państw narodowych do Europy tworzonej przez wzajemnie powiązane regiony. W realizacji celu, jakim jest Europa Regionów, musi nastąpić integracja podejścia i polityki odgórnej z oddolną. 15. We wrześniu 2007 r. EKES opracował opinię W kierunku zrównoważonego rozwoju środowiska miejskiego: wyzwania i możliwości, o którą wystąpiła prezydencja francuska. W tym dokumencie omówiono trzy główne zagadnienia. Po pierwsze: należy pogłębić i rozszerzyć europejską debatę dotyczącą silnych i zrównoważonych miast, miast-regionów i metropolii. EKES zaleca powołanie unijnej grupy wysokiego szczebla ds. zrównoważonego rozwoju miast. Poprzez określenie przyszłego programu i wykazu istotnych zagadnień taka grupa może przyczynić się do wzrostu efektywności i lepszego ukierunkowania debaty europejskiej. Po drugie: najlepszym punktem odniesienia dla miast i metropolii jest Strategia Lizbońska. Dlaczego? Agenda Lizbońska jest niezaprzeczalnie potrzebnym ogólnym podejściem do spraw konkurencyjności, zrównoważonego rozwoju oraz spójności społecznej i włączenia do społeczeństwa osób wykluczonych, gdyż tworzy zintegrowane ramy, w których w zwykły sposób można rozwiązywać wszystkie możliwe zagadnienia związane z dobrobytem i bogaceniem się miast w przyszłości. W coraz większym stopniu zorientowane na przyszłość projekty urbanistyczne i planistyczne są i muszą być opracowy- 5 Marszał T. (red.), Rola polskich aglomeracji wobec wyzwań Strategii Lizbońskiej. Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Studia, t. CXX. Warszawa 2008. 8
wane w sposób integrujący aspekty terytorialne, ekologiczne, gospodarcze i społeczne. Agenda Lizbońska jest doskonałym instrumentem realizacji tego holistycznego podejścia. Po trzecie: trudny problem zarządzania jest, być może, kwestią najtrudniejszą do rozwiązania, ponieważ decentralizacja oznacza oddanie władzy przez szczebel krajowy, podział kompetencji, włączenie zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, a również przyznanie, że dzięki umożliwieniu swobodnego działania sił zdecentralizowanych można uruchomić ogromny, ukryty i nowy potencjał z korzyścią dla samych regionów oraz krajów i całej Europy. Takie dobre zarządzanie będzie sprzyjać bieżącym działaniom autonomicznym. 16. Przykłady z różnych krajów dowodzą, że efektywna polityka wobec miast nigdy nie może ograniczać się do odgórnych podejść, celów i planów. Sprawna struktura tworzona przez miasta, miasta-regiony, metropolie i regiony sieciowe powinna być rezultatem zrównoważonej kombinacji odgórnych i oddolnych podejść, polityk i ambicji. Moim zadaniem, zakłada to radykalną decentralizację kompetencji i odpowiedzialności, co w wielu krajach europejskich jest czymś niezwykłym z powodów historycznych. I znów: problem ten występuje nie tylko w Polsce. Decentralizacja powinna prowadzić do odpowiedzialności lokalnej, co ma kluczowe znaczenie dla przyszłości. 17. Przyglądając się bliżej udanym działaniom, dostrzegamy, że najbardziej aktywne i postępowe miasta są często tymi, których sytuacja była wcześniej bardzo zła. Są to np. Lille, Birmingham, Liverpool, Bilbao. Są to XIX-wieczne miasta przemysłowe, które doszły do końca swojego cyklu życia w latach70. ubiegłego wieku. Dane historyczne pokazują, że podobnie jak sektory przemysłowe każde z miast ma swój cykl życia. Miasta stanęły przed dylematem: dostosować się lub podupaść. Wszystkie z nich (wiele więcej niż cztery wymienione) wybrały radykalne dostosowanie. W pierwszej fazie oznaczało to ogromny wzrost bezrobocia, restrukturyzację oraz poważne wyzwania społeczne i gospodarcze, ale również planowanie lepszej przyszłości. 18. W poszczególnych przypadkach inicjatywę podejmowały przeważnie władze lokalne. Mają one zawsze kluczowe znaczenie. Długofalowe przedsięwzięcia mogą być podejmowane i kontynuowane tylko na podstawie lokalnej wizji i lokalnego przywództwa, a ponadto wymagają tworzenia coraz większych możliwości dla inwestycji prywatnych i współpracy ze zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim. 19. Władze lokalne, które często uosabia burmistrz, zaczęły realizować plany restrukturyzacji, nie tylko zrywając z przeszłością, lecz jednocześnie tworząc nowe perspektywy poprzez duże inwestycje budowlane, np. całkowitą przebudowę centrum miasta albo przyciągnięcie zupełnie nowej działalności gospodarczej różnego rodzaju. Wspólnym mianownikiem jest stworzenie społeczeństwa opartego na usługach, np. Birmingham jako centrum konferencyjnego, Lille jako wę- 9
zła kolejowego dla szybkich pociągów, a Bilbao jako ośrodka sztuki (ze słynnym muzeum Guggenheima). 20. Jeszcze raz podkreślmy: kluczowe znaczenie mają władze lokalne, potrzebują jednak uznania na poziomie krajowym, a często na początku krajowego wsparcia finansowego oraz odpowiedniej polityki krajowej, zwiększającej ich możliwości stania się ośrodkami regionalnymi. Przykładem ilustrującym ten proces jest Bilbao. W latach80. XX w. władze miasta Bilbao, które wyczerpało swoje możliwości, podjęły decyzję o zasadniczej zmianie kierunku działań. Z inicjatywą wystąpił dyrektor wydziału prac publicznych. Jego plan był programem modernizacji. Z centrum miasta całkowicie usunięto przestarzałe zakłady przemysłowe. Całkiem niespodziewanie Fundacja Guggenheima z Nowego Jorku zaproponowała miastu możliwość stworzenia drugiego swojego muzeum w Bilbao. Na ten projekt zgodziły się władze miasta i Kraju Basków oraz rząd w Madrycie. Następnie Bilbao zdołało wykorzystać stworzone możliwości: powstanie Muzeum Guggenheima stanowiło bardzo dobry punkt wyjścia dla radykalnej modernizacji regionu, tworzenia nowoczesnych miejsc pracy, zorientowanych na przyszłość prywatnych inwestycji, a także poprawy jakości życia. Inicjator przedsięwzięcia został tymczasem wybrany zastępcą burmistrza. Po dwudziestu latach wciąż kieruje nieustanną modernizacją Bilbao. 21. Z tego przykładu (i innych) wynikają następujące wnioski: Inicjatywę restrukturyzacji i modernizacji powinny podjąć wadze lokalne. Plany muszą być zaakceptowane na poziomie regionalnym i krajowym, muszą je wspierać odpowiednia polityka i ewentualnie środki finansowe. Proces muszą zapoczątkować starannie przemyślane, duże inwestycje podkreślające charakter miasta lub metropolii. Proces wymaga długookresowego zarządzania i zdecydowanej kontynuacji, bo tylko pod takim warunkiem zaangażują się prywatni inwestorzy. Oprócz działań władz, niezbędny jest wkład zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. 22. Prywatni inwestorzy i społeczeństwo obywatelskie muszą być uznani za pełnoprawnych partnerów. Nie powinniśmy uważać miast-regionów i metropolii za małe państwa. Nawet takie małe państwo, jak Luksemburg, stanowi państwową jednostkę polityczną, z rządem, państwowym procesem legislacyjnym, odrębnym systemem sądowniczym itd. Wielkie miasta, np. Londyn, Paryż, Warszawa, Amsterdam, są zupełnie innymi tworami. Są to jednostki funkcjonalne, które jednocześnie mają charakter fizyczny ze względu na swoją specyfikę, bliskość i widoczność w codziennym życiu oraz ich ambicje. 23. Te okoliczności wyznaczają zorganizowanemu społeczeństwu obywatelskiemu rolę inną niż obecna na poziomie krajowym lub międzynarodowym. Jest ona wyrazem specyficznych cech społeczeństwa, umiejętności i kompetencji, a przez to także jego pełnego prawa do udziału w rozwoju metropolii jako strony zaintere- 10
sowanej. Długofalowy program i spójność działań mogą zapewnić zaangażowanie wszystkich tych podmiotów, w ten sposób pogłębiając i rozszerzając zakres polityki przewidywanej do realizacji. Wśród zainteresowanych podmiotów publicznych i prywatnych oraz specjalistów działających w miastach należy wymienić: regionalnych partnerów społecznych, izby handlowe i inne kluby biznesu, szkoły i ośrodki szkoleniowe, szkoły wyższe, inwestorów (m.in. prywatnych), firmy, specjalistów ds. ekologii, urbanistów, instytucje służby zdrowia, organizacje kulturalne, architektów i artystów. Kiedy wszystkie te podmioty zgodnie współpracują we wspólnych ramach i w jednym duchu, wtedy spełnione są psychologiczne i materialne warunki sukcesu. III. Trudna dziedzina zarządzania 24. W dziedzinie zarządzania identyfikuje się następujące bariery: niechęć rządu do decentralizacji uprawnień i podzielenia się władzą; zamieszanie i nieporozumienia w krajach, w których za sprawy miast odpowiada więcej niż jedno ministerstwo; istniejące administracyjne bariery na poziomie regionalnym i lokalnym, które często wywodzą się z bardzo dawnych czasów i w ogóle nie spełniają wymagań nowoczesnych społeczeństw sieciowych; w rezultacie często bardzo skomplikowane struktury interesów, politycznych manewrów i manipulacji, utrudniające stosowanie we wspólnym interesie racjonalnych rozwiązań i skutecznych platform negocjacji; przeciwstawne stanowiska między miastami w jednej metropolii lub regionie sieciowym oraz przeciwstawne stanowiska między miastami a obszarami wiejskimi; brak spójnego podejścia do partnerstwa publiczno-publicznego lub publiczno-prywatnego w odniesieniu do programów miejskich, decydujących programów inwestycyjnych i kreatywnych rozwiązań; częsty brak przejrzystości i umocowania prawnego. 25. Ponownie należy wspomnieć, że jak wskazuje praktyka przywództwo, długofalowa wizja i spójność stanowią na ogół podstawowe warunki udanego wprowadzania zmian i ciągłego rozwoju miast i metropolii. 26. Nie mogę omówić szczegółowo relacji między bardzo zróżnicowanymi aspektami rozwoju miast, na które wpływa Agenda Lizbońska. Należy zdawać sobie sprawę, że konkurencyjność, zrównoważony rozwój oraz spójność społeczna i włączenie do społeczeństwa osób wykluczonych to trzy dziedziny wpływające na: dziedziny o mniej lub bardziej technicznym charakterze, np. infrastrukturę i systemy transportu, budownictwo mieszkaniowe, branże przemysłu przetwórczego, inwestycje w ogóle, wzajemne oddziaływania technologii i rynku oraz technologii i polityki publicznej, rewitalizację centrów miast i nowy cel, którym jest zmniejszenie zakresu niekontrolowanego rozprzestrzeniania się miast; 11
od niedawna bardzo ważne dziedziny, jak np. energetyka i klimat, wpływające bezpośrednio na zarządzanie wielkimi miastami i metropoliami; dziedziny nietechniczne, jak: polityka dotycząca rynku pracy, edukacja na wszystkich poziomach, migracje, zatrudnienie pracowników o niskich kwalifikacjach i bezpieczeństwo. 27. Istotne jest to, że wszystkie te czynniki w zasadzie współwystępują i są ze sobą wzajemnie powiązane. Jeśli uwzględni się to, mogą stworzyć efektywną podstawę wizji i ciągłego programowania. 28. Jak zaznaczono wcześniej, rola Komisji i Rady w odniesieniu do wielkich miast, miast-regionów i metropolii wciąż nie jest jednoznaczna, ponieważ w dalszym ciągu w Traktacie o UE nie ma postanowień dotyczących rozwoju przestrzennego oraz wynikających z zasady pomocniczości. Być może to się zmieni, kiedy wejdzie w życie nowy Traktat Lizboński. Tak czy inaczej, zdaniem EKES, które uwzględnia to, że ponad 80% ludności UE mieszka w miastach, a ponad 50% w miastach-regionach i metropoliach, zagadnieniem tym należy zająć się we właściwy sposób na poziomie UE. Leży to w interesie obywateli i jest korzystne dla tworzenia lepszych warunków życia. 29. Od niedawna Rada, jak się wydaje, przychylniej podchodzi do tej idei. Współpracujemy w tej dziedzinie z Parlamentem Europejskim i Komitetem Regionów. W obu tych instytucjach temat staje się priorytetowy. Należy też pamiętać o działaniach reprezentacji wielu miast i metropolii w Brukseli. 30. Oczywiście każdy przypadek jest wyjątkowy, ale uporządkowana dyskusja nad rozwojem metropoli na poziomie UE i przyznanie Komisji mandatu na jego spójną analizę stworzy klimat sprzyjający pozytywnej ocenie tego nowego cyklu współistnienia we wspólnocie w XXI w. Bardzo pomocne mogą być standardy odniesienia i przejrzyste najlepsze praktyki w skali europejskiej. Można wybrać właściwe rozwiązania. Bez wątpienia, owocne będzie zintegrowane podejście i zastosowanie otwartej metody koordynacji. 31. Podkreślamy potrzebę przyjęcia wspólnie uzgodnionego przez Dyrekcje Generalne Komisji podejścia wobec miast i metropolii. Zaproponowanie holistycznej metodologii również powinno zachęcić rządy krajowe do jej zastosowania wobec miast na poziomie krajowym jest to żądanie często kierowane przez miasta do rządów i UE. 32. Bez wątpienia, również bardziej uporządkowana dyskusja na poziomie UE może ułatwić wprowadzanie Agendy Lizbońskiej na szczeblu regionalnym i metropolitalnym. 33. Prawdopodobnie Agenda wpłynie korzystnie także na prowadzoną w państwach członkowskich UE debatę na temat zarządzania. 34. Metropolie i powstawanie Europy Regionów są zagadnieniami fascynującymi. Procesy te odzwierciedlają dynamiczną ewolucję obecnego świata. Błędem byłoby dopuszczenie do tego, aby wielkie miasta i metropolie po prostu rozwijały się ży- 12