MWJ Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego ul. Noakowskiego 24 00-668 Warszawa www.ippp.pl info@ippp.pl
Partnerstwo publiczno-prywatne a realizacja projektów budowy sieci szerokopasmowych. 2
J.S.T. w sektorze usług telekomunikacyjnych - art. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dalej Specustawy. J.s.t. może w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej: 1) budować lub eksploatować infrastrukturę telekomunikacyjną i sieci telekomunikacyjne oraz nabywać prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych; 2) dostarczać sieci telekomunikacyjne lub zapewniać dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej; 3) świadczyć, z wykorzystaniem posiadanej infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych, usługi na rzecz: a) przedsiębiorców telekomunikacyjnych, b) podmiotów, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, c) użytkowników końcowych - w zakresie i na warunkach określonych w art. 6 i 7. Zadania te j.s.t. może wykonywać samodzielnie, po uprzednim uzyskaniu wpisu do rejestru j.s.t. wykonujących działalność w zakresie telekomunikacji, prowadzonego przez Prezesa UKE, lub zlecając te zadania przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu. 3
J.S.T. w sektorze usług telekomunikacyjnych Świadczenie usług telekomunikacyjnych jest zadaniem własnym z zakresu użyteczności publicznej samorządów, wykonywanym w ramach gospodarki komunalnej. Samorządy mogą prowadzić gospodarkę komunalną w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Samorządy w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych w trybie przepisów: z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm), z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.), z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z późn. zm.), z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.), albo na zasadach ogólnych. 4
Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) PPP, to wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk między podmiotem publicznym i prywatnym, przy czym wspólne przedsięwzięcie, to np.: budowa lub remont obiektu budowlanego (np. budowa infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej, regionalnej sieci szerokopasmowej), świadczenie usług (np. telekomunikacyjnych usług hurtowych), wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższające jego użyteczność lub wartość (np. sprzęt aktywny), lub inne świadczenie połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem składnikiem majątkowym, który jest wykorzystywany do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest z nim związany (utrzymanie lub zarządzanie wybudowaną lub oddaną do eksploatacji siecią telekomunikacyjną). Przedmiotem PPP może być świadczenie usług telekomunikacyjnych, a wynagrodzeniem partnera prywatnego pobierane z tego tytułu przychody, połączone ewentualnie z zapłatą sumy pieniężnej podmiotu publicznego. 5
Schemat kontraktu PPP 6
Koncesja na roboty budowlane lub usługi Na podstawie umowy koncesji podmiot prywatny (koncesjonariusz) zobowiązuje się do: wykonania obiektu budowlanego (np. wybudowania infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej) i jego eksploatacji lub do świadczenia określonych usług (np. telekomunikacyjnych usług hurtowych lub detalicznych), wynagrodzeniem koncesjonariusza są wyłącznie przychody z eksploatacji przedmiotu koncesji lub przychody połączone z płatnością koncesjodawcy, przy czym płatność nie może prowadzić do odzyskania całości nakładów w ramach umowy koncesji; zasadnicza część ryzyka ekonomicznego wykonywania koncesji ciąży na koncesjonariuszu. koncesjonariuszowi może być udostępniona infrastruktura lub sieć, niezbędna do wykonania przedmiotu koncesji. 7
Schemat kontraktu koncesyjnego 8
Zakres powierzenia zadao partnerowi prywatnemu Wszystkie zadania samorządu z zakresu rozwoju usług telekomunikacyjnych (zob. art. 3 ust. 1 ustawy szerokopasmowej) mogą być przekazane w drodze umowy partnerowi prywatnemu. W ramach PPP partner prywatny może być zobowiązany do budowy infrastruktury publicznej i zarządzania nią oraz jej utrzymywania, a w szczególności: a) budowy infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych b) utrzymywania, konserwacji i naprawy zarządzanej infrastruktury, c) świadczenia usług telekomunikacyjnych dla operatorów sieci dostępowych/dostawców usług na potrzeby połączenia sieci dostępowych z siecią krajową, d) udostępniania na przejrzystych i równych dla wszystkich zasadach zarządzanej infrastruktury podmiotom trzecim np. operatorom sieci dostępowych i dostawcom usług szerokopasmowych dla mieszkańców i instytucji z określonego obszaru. 9
Szczegółowe obowiązki stron: zasady udostępniania sieci, a zwłaszcza stosowane opłaty, powinny być ustalane przy założeniu nie osiągania nadmiernego zysku netto (zasadność wysokości opłat może być weryfikowana przez audyt regulacyjny); powierzenie partnerowi prywatnemu składnika majątkowego (np. infrastruktury), tytułem wniesienia wkładu własnego, musi się odbyć na określonych zasadach, np. dzierżawy, najmu, użytkowania, przy czym do spółki celowej składnik majątkowy wnoszony będzie aportem na własność; jeśli z realizacją projektu będzie związana konieczność uzyskania dostępu do danej nieruchomości, wówczas warunki tego dostępu określi umowa pomiędzy prawnym dysponentem nieruchomości a przedsiębiorcą telekomunikacyjnym (partnerem prywatnym); przestrzeganie przepisów dotyczących udzielania pomocy publicznej. 10
Szczegółowe obowiązki stron: strony umowy o PPP muszą się liczyć z uprawnieniami Prezesa UKE do ingerowania w umowy o dostępie telekomunikacyjnym, umowy o współkorzystanie lub umowy o dostępie do infrastruktury technicznej, zawierane przez partnera prywatnego lub spółkę celową, w tym z możliwością wydania decyzji określającej warunki współpracy lub też nakazującej zmianę umowy; strony muszą uwzględnić określone wymogi związane z posiadaniem przez partnera prywatnego statusu operatora o znaczącej pozycji rynkowej, określone w Prawie telekomunikacyjnym; umowa musi określać szczegółowe zasady dostępu do sieci przy uwzględnieniu reguły, że w przypadku infrastruktury, do której budowy, przebudowy lub remontu zostały wykorzystane środki publiczne konieczne jest zapewnienie równego i otwartego dostępu do tej infrastruktury; 11
Szczegółowe obowiązki stron: wymóg uzyskania zgody Prezesa UKE na świadczenie usług dostępu do Internetu bez pobierania opłat lub pobierania opłat niższych niż rynkowe; istnieje obowiązek ogłoszenia informacji o podjęciu działalności telekomunikacyjnej, jak również przekazania do Prezesa UKE takiej informacji, jeżeli w ramach PPP powstanie nowy przedsiębiorca telekomunikacyjny (np. spółka celowa). uwzględnienie innych wymogów dotyczących świadczenia usług telekomunikacyjnych użytkownikom końcowym, wynikających z Prawa telekomunikacyjnego. 12
Wynagrodzenie partnera prywatnego Modele współpracy w ramach PPP determinowane będą przede wszystkim formą wynagrodzenia partnera prywatnego: 1) wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić może w całości z pożytków z przedmiotu przedsięwzięcia, tj. przede wszystkim z opłat od przedsiębiorców telekomunikacyjnych za udostępnienie sieci, lub możliwość współkorzystania z infrastruktury.; 2) wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić może także częściowo z pożytków oraz częściowo z zapłaty sumy pieniężnej (rekompensat) podmiotu publicznego; 3) wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzić może w całości z zapłaty sumy pieniężnej podmiotu publicznego. 13
Wynagrodzenie partnera prywatnego Wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego. Kwestia dopłat (zapłaty sumy pieniężnej): art. 8 Specustawy: infrastruktura lub sieć telekomunikacyjna może być udostępniona w zamian za opłaty niższe niż koszt wytworzenia, jak również usługi detaliczne mogą zostać dofinansowane przez podmiot publiczny, gdy na danym obszarze nie jest możliwe prowadzenie działalności opłacalnej finansowo. 14
Wynagrodzenie koncesjonariusza Wynagrodzenie koncesjonariusza pochodzi, co do zasady, z pożytków z przedmiotu koncesji. Umowa może przewidywać dopłaty koncesjodawcy, ale łączna suma dopłat w okresie trwania umowy nie może przekroczyć połowy łącznych nakładów inwestycyjnych i eksploatacyjnych na przedmiot koncesji. Naruszenie tej reguły naraża kontrakt na sprzeczność z prawem UE. 15
Wkład własny Podmiot publiczny jest zobowiązany do współdziałania w realizacji celu przedsięwzięcia. Współdziałanie podmiotu publicznego najczęściej będzie polegać na wniesieniu wkładu własnego. Wkładem własnym podmiotu publicznego będzie świadczenie, polegające głównie na: poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia lub wniesieniu składnika majątkowego (m.in. nieruchomości lub przedsiębiorstwa). W koncesji nie będzie instytucji wkładu własnego. 16
Modele realizacji projektów Na gruncie przepisów polskiego prawa wyróżnić można następujące modele realizacji inwestycji PPP: 1) ze względu na źródło wynagrodzenia prywatnego: PPP realizowane w oparciu o przepisy Ustawy o Koncesjach; PPP realizowane w oparciu o przepisy Prawa Zamówień Publicznych; Koncesja na roboty budowlane; Koncesja na usługi; 2) ze względu na strukturę prawną realizacji przedsięwzięcia: samodzielną realizację przez partnera prywatnego w ramach własnego przedsiębiorstwa; wspólną realizację przedsięwzięcia przez strony w ramach spółki celowej (SPV). 17
Spółka celowa PPP (SPV) Specyfika danego przedsięwzięcia może wskazywać, że optymalnym modelem partnerstwa będzie współpraca stron w ramach spółki celowej (SPV). O tego rodzaju współpracy przesądzać będzie umowa o partnerstwie publicznoprywatnym. Art. 14 ust. 1 Ustawy o PPP przewiduje, że w celu realizacji przedsięwzięcia podmiot publiczny i partner prywatny mogą zawiązać spółkę kapitałową (z o.o. lub akcyjną), bądź komandytową lub komandytowo-akcyjną z zastrzeżeniem, że podmiot publiczny nie może być komplementariuszem. Celowy charakter spółki oznacza, że cel i przedmiot działalności spółki nie może wykraczać poza zakres określony umowie (art. 14 ust. 2). Partner prywatny, będący udziałowcem w spółce mieszanej, musi zostać wybrany w drodze przejrzystej i konkurencyjnej procedury (zamówień publicznych lub koncesji) wymóg prawa UE. 18
Tryby wyboru partnera prywatnego 1) Jeżeli wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, wyboru partnera prywatnego dokonuje się stosując przepisy Ustawy o Koncesjach (art. 4 ust. 1 u.p.p.p.); 2) W przypadkach innych niż określone powyżej, wyboru partnera prywatnego dokonuje się stosując przepisy ustawy Prawo Zamówień Publicznych (art. 4 ust. 2 u.p.p.p.); 3) W przypadkach, w których nie ma zastosowania ustawa o koncesjach ani PZP, wyboru partnera prywatnego dokonuje się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów UPPP, a w przypadku wniesienia przez partnera publicznego wkładu własnego będącego nieruchomością, także przepisów Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami (art. 4 ust. 3 u.p.p.p.). 19
Tryby wyboru partnera prywatnego art. 4 ust. 3 u.p.p.p. Art. 4 ust. 1 pkt. 2. Ustawy o Koncesjach wyłącza stosowanie tej ustawy do wyboru koncesjonariusza w przypadku zawierania umowy głównie w celu wykonywania co najmniej jednego z następujących rodzajów działalności: udostępniania publicznej sieci telekomunikacyjnej, eksploatacji publicznej sieci telekomunikacyjnej, świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych za pomocą publicznej sieci telekomunikacyjnej. Art. 4 pkt 10 Prawa zamówień publicznych, wyłącza obowiązek stosowania PZP w odniesieniu do zamówień, których głównym celem jest: a) pozwolenie zamawiającym na oddanie do dyspozycji publicznej sieci telekomunikacyjnej lub b) eksploatacja publicznej sieci telekomunikacyjnej, lub c) świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych za pomocą publicznej sieci telekomunikacyjnej. 20
Tryby wyboru partnera prywatnego art. 4 ust. 3 u.p.p.p. Oba wyłączenia mają swoje źródło w tym samym przepisie prawa wspólnotowego, tj. art. 13 dyrektywy 2004/18/WE, który określa wyłączenia szczególne w dziedzinie telekomunikacji. Skorzystanie ze zwolnienia zależy od tego, czy zamawiający prowadzi lub zamierza prowadzić działalność telekomunikacyjną. Jeżeli warunek ten jest spełniony, to co do zasady, udzielenie koncesji, jak również udzielenie wszelkich zamówień, których głównym celem jest prowadzenie działalności telekomunikacyjnej, jest wyłączone odpowiednio z PZP i Ustawy o Koncesjach. Wyłączenia obowiązku stosowania PZP czy Ustawy o Koncesjach nie znajdą zastosowania do powierzania zadań w zakresie telekomunikacji przez samorządy podmiotom trzecim. 21
Umowa o PPP Kluczowe elementy treści umowy PPP są wyznaczone wymogami Ustawy o PPP. Umowy z tego zakresu nie są w żaden sposób standaryzowane, brak również jednolitych opracowań i wytycznych. W części nieuregulowanej w UPPP, do umów PPP będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego i szeregu innych aktów prawnych (m.in. ustaw: o gospodarce nieruchomościami, o gospodarce komunalnej, Prawa telekomunikacyjnego). W związku z nowelizacją art. 4 UPPP z dnia 7 maja 2010 r. do umów o PPP należy stosować przepisy Ustawy o Koncesjach i Prawa Zamówień Publicznych, w zależności od tego, w trybie których doszło do zawarcia umowy. Umowa o PPP będzie zatem podlegała regułom określonym odpowiednio w rozdziale 3 Ustawy o Koncesjach i Dziale IV Prawa Zamówień Publicznych. Przepisy te określają obligatoryjny zakres umów w ich przedmiocie, jak również określają nieobligatoryjne elementy tego typu umów. 22
Hybrydowe PPP Możliwych jest kilka rozwiązań, które pozwalają na udzielenie dotacji dla PPP. Najprostszym wariantem jest ubieganie się o dotację przez spółkę celową, zawiązaną dla wykonania umowy o PPP, lub przez partnera prywatnego. Możliwe są również sytuacje, w których samorząd jako beneficjent środków pomocowych, realizuje dofinansowany projekt we współpracy z partnerem prywatnym lub koncesjonariuszem wybranym po uzyskaniu dofinansowania, niejako przy okazji procedury ponoszenia wydatków związanych z realizacją przedsięwzięcia. Realizacja projektu może wówczas zostać powierzona spółce celowej, a optymalna byłaby możliwość ponoszenia przez spółkę wydatków kwalifikowanych. 23
Hybrydowe PPP ogólne wymogi UE Zgodnie z Wytycznymi w sprawie udanego PPP z 2003 r. Komisji UE, niezależnie od celów i zasad określonych w szczegółowych kryteriach udzielania dotacji w ramach programów operacyjnych, udzielenie dotacji dla przedsięwzięć PPP wymaga zaistnienia określonych przesłanek: 1) konieczności zapewnienia otwartego dostępu do rynku, co obejmuje: pełne i otwarte uczestnictwo stron w rynku obejmujące również równość w traktowaniu, stosowanie przejrzystych procedur udzielania zamówień publicznych, stosowanie dyrektyw dotyczących zamówień publicznych; 2) przestrzegania zasad dopuszczalności i warunków udzielania pomocy publicznej, co obejmuje: upewnienie się, iż nie zachodzi nadmierne wynagrodzenie partnera prywatnego za świadczone przez niego usługi, dopasowanie wielkości dotacji do rzeczywistych potrzeb; 24
Hybrydowe PPP ogólne wymogi UE 3) ochrony interesu publicznego, obejmująca: zapewnienie warunków, w których połączenie PPP i dotacji zaowocuje wyższą jakością usług świadczonych w ramach dotowanego partnerstwa, zapewnienie władzy publicznej trwałego udziału w procedurach kontroli prawidłowego wywiązania się z przyjętych (i narzuconych) standardów, wykluczenie możliwości odniesienia przez partnera nadmiernego i nieuzasadnionego zysku, zagwarantowanie możliwości renegocjowania kontraktu, jeśli zachodzić będzie konieczność zrównoważenia relacji między partnerami, 4) określenie optymalnego poziomu finansowania dotacyjnego, które obejmuje: dopasowanie dotacji do rzeczywistych potrzeb, maksymalizację wykorzystania ograniczonych (publicznych) zasobów finansowych, eliminację możliwości zniekształcenia mechanizmów rynkowych. 25
Hybrydowe PPP schemat transakcji 26
Zastosowanie PPP w praktyce: Francja Samorząd zawiera z operatorem infrastruktury (OI) umowę koncesji, w ramach której OI zobowiązany jest do wybudowania i eksploatacji sieci szerokopasmowej w regionach o niedostatecznym zasięgu, realizującym cel podłączenia do sieci wszystkich obywateli i wszystkich przedsiębiorstw; Infrastruktura pozostaje własnością samorządu; OI ma obowiązek świadczyć wyłącznie dostęp hurtowy i nie może świadczyć usług detalicznych. Ważny jest cel interwencji, a nie rodzaj sieci inwestycja nie jest ograniczona do sieci szkieletowej, a usługi hurtowe obejmują też np. DSL, FTTH, WiMAX. 27
Zastosowanie PPP w praktyce: Francja Samorząd w zamian za zobowiązanie do świadczenia w ogólnym interesie gospodarczym, płaci OI rekompensatę pochodzącą ze środków publicznych. Rekompensata jest ustalona na podstawie uprzednio określonych i przejrzystych kryteriów, przewidujących mechanizm zabezpieczający przed nadmierną rekompensatą. OI jest wyłaniany w otwartej procedurze i decyduje najniższa wysokość rekompensaty. 28
Zastosowanie PPP w praktyce: Francja FTTH (Fiber to the home) - usługa przeznaczona dla użytkownika domowego. Usługa oferująca szerokopasmowe usługi teleinformatyczne takie jak: telewizja, internet, usługi telefoniczne. 29
Zastosowanie PPP w praktyce: Polska Projekt: Budowa Wielkopolskiej Sieci Szerokopasmowej Podmiot publiczny: Samorząd Województwa Wielkopolskiego Partner prywatny: Spółki Inea i Asta-Net Maładziński, Ryczek sp. j. podmioty te zainwestują ok. 60 mln zł w spółkę Wielkopolska Sieć Szerokopasmowa S.A. (SPV) Kapitał wniesiony przez partnera prywatnego stanowić będzie wkład własny Spółki Wielkopolska Sieć Szerokopasmowa S.A. wymagany do pozyskania środków z funduszy Unii Europejskiej na poziomie 85%. SPV: Spółka Wielkopolska Sieć Szerokopasmowa S.A. działa na rynku od listopada 2009 r. i została powołana uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr XXXVII/520/09 z dnia 20 lipca 2009 r., w celu zaprojektowania, wybudowania i eksploatacji sieci światłowodowej na terenie Województwa Wielkopolskiego. Całkowity koszt projektu netto: 407 mln zł w tym 333,7 mln zł kosztów kwalifikowalnych (z czego 85 % pokryje dotacja z UE). 30
Zastosowanie PPP w praktyce: Polska Przedmiot projektu: budowa sieci szkieletowej oraz sieci dystrybucyjnej wraz z węzłami szkieletowymi i węzłami dystrybucyjnymi dostępnej dla różnych operatorów. Węzły sieci szkieletowej zostaną zlokalizowane we wszystkich miastach będących siedzibami powiatów. Oprócz tego powstanie 576 węzłów dystrybucyjnych, w każdej gminie Wielkopolski znajdzie się przynajmniej jeden węzeł dystrybucyjny. Projekt Budowy Wielkopolskiej Sieci Szerokopasmowej zakłada że zostanie utworzona także sieć administracji publicznej, stworzona na potrzeby agend administracji, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Sieć obejmować będzie siedziby wszystkich gmin na terenie województwa wielkopolskiego i zapewniać łączność na potrzeby działalności samorządów, urzędów administracji państwowej, placówek edukacyjnych, szpitali i innymi instytucji publicznych. 31
Dziękuję za uwagę! Marcin Wawrzyniak marcin.wawrzyniak@ippp.pl 32