Stanowisko Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium PAN w sprawie kompleksowej regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego (Kodeksu Budowlanego) z dnia 14 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na zaproszenie Przewodniczącego Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego Pana prof. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego skierowane do Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN (KPZK PAN) w sprawie wzięcia udziału w dyskusji nad systemowymi rozwiązaniami w sferze regulacji procesu budowlanego i zaprezentowanie stanowiska KPZK PAN uprzejmie informujmy, że Komitet podjął w dniu 14 styczna 2013 r. próbę przedyskutowania kierunkowych reform na rzecz wypracowania wspólnego stanowiska w złożonych kwestiach procesu inwestycyjnego w powiązaniu z systemem funkcjonowania gospodarki przestrzennej. W wyniku tego spotkania stwierdzono, że z uwagi na brak dotychczas czytelnych zadań co do zakresu działania Komisji de facto nie jest możliwe wypracowanie w krótkim czasie uzgodnionego stanowiska KPZK PAN co do zakresu prac Komisji i wskazania uzgodnionych w ramach naszego środowiska szczegółowych rozwiązań w dziedzinie procesu budowlanego. Komitet może natomiast wypowiedzieć się, w miarę jednoznacznie, co do ogólnych kierunków niezbędnych zmian w dziedzinie reformowania gospodarki przestrzennej i systemu planowania rozwoju, w tym planowania przestrzennego z uwagi na wieloletnie zaangażowanie w prace nad Koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju 2030 (kpzk). Ta możliwość wynika z bezpośredniego zaangażowania naszych członków w prace eksperckie nad kpzk jak i rezultatów prowadzonych szeregu debat plenarnych i roboczych spotkań we współpracy z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego nad tym dokumentem. Zatem formalne stanowisko, jakie możemy zaprezentować w imieniu Komitetu to pełne poparcie Komitetu dla kierunków reformy zapisanych w celu 6 kpzk. Zapisy w nim ujęte w dużym zakresie oddają także postulaty całego środowiska naukowego związanego z Komitetem. Komitet deklaruje wolę współpracy w formie dalszego podejmowania debat środowiskowych i prezentowania stanowisk i opinii odnoszących się propozycji regulacyjnych wypracowanych w Komisji, o ile będą one dotyczyć dziedzin regulujących uwarunkowania systemowe procesu budowlanego tj., spraw związanych ze zintegrowanym planowaniem rozwoju gmin, rolą tzw. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, celów planowania przestrzennego i innych aktów prawa materialnego współdecydujących o poprawnym funkcjonowaniu sfery zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z planowaniem i programowaniem rozwoju oraz prowadzeniem procesu inwestycyjnobudowlanego. W tych dziedzinach istnieje możliwość wypracowania wspólnego stanowiska 1
Komitetu albo złożenie szczegółowego sprawozdania z wyników dyskusji celem zaprezentowania inspirujących ocen i poglądów autorskich. Zorganizowane przez KPZK PAN spotkanie w dniu 14 stycznia br wskazało na szereg kwestii, które zostały przedstawione w poniższym autorskim podsumowania dyskusji przygotowanym przez sekretarza naukowego i przewodniczącego Komitetu. W tej części nie prezentuje ono uzgodnionego poglądu członków Komitetu i należy je traktować jako wypowiedzi autorskie. Przewodniczący Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN /-/ prof. dr hab. Tadeusz Markowski 2
Załącznik Refleksje i uwagi na tle zorganizowanego w dniu 14 stycznia 2013 r. spotkania członków KPZK PAN oraz członków Zespołu problemowego ds. obszarów miejskich i metropolitalnych przy KPZK PAN, w sprawie kompleksowej regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego 1. Zakres prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego jest dyskusyjny. Mając na względzie, iż proces zagospodarowywania przestrzeni składa się z trzech podstawowych etapów: 1) planowania przestrzennego, 2) gospodarowania gruntami, 3a) procesu inwestycyjno-budowlanego i/lub 3b) podejmowaniu działań ochronno-konserwatorskich w odniesieniu do określonych walorów przestrzeni (przyrodniczych, kulturowych, krajobrazowych), stwierdzić należy, że obszarem regulacji przepisów Prawa Budowlanego lub Kodeksu Budowlanego powinny być przede wszystkim zagadnienia techniczne i inżynieryjne oraz bezpieczeństwa związane z realizacją procesów inwestycyjnych. Tymczasem dotychczasowy obszar prac Komisji Kodyfikacyjnej wskazuje, iż zmierza ona do zmiany obecnych regulacji związanych z miejscowym planowaniem przestrzennym. 2. W odniesieniu do prac Komisji Kodyfikacyjnej należy wyraźnie określić, co jest jej celem? Czy usprawnienie procesu inwestycyjnego, czy też ułatwienie podaży terenów budowlanych? Wskazane cele nie są bowiem tożsame. Podejmując się reformowania systemu planowania przestrzennego i/lub w powiązaniu z Prawem Budowlanym / Kodeksem Budowlanym, należy wystrzegać się tworzenia nadmiernie szczegółowych regulacji, usztywniających możliwości realnego oddziaływania na procesy rozwoju przez podmioty sektora publicznego. 3. W ramach przepisów Prawa Budowlanego / Kodeksu Budowlanego, regulacji powinny przede wszystkim podlegać: reguły, procedury formalne działania w procesie inwestycyjno-budowlanym, szczegółowe wymogi dotyczące warunków technicznych, środowiskowych, użytkowych, związanych z bezpieczeństwem inwestycji budowlanej, system monitoringu zmian wynikających procesów zagospodarowywania przestrzeni. W ramach Prawa Budowlanego / Kodeksu Budowlanego nie powinny być natomiast regulowane zagadnienia będące domeną przepisów z zakresu planowania przestrzennego: system planowania lokalnego (planowanie strategiczne studium i planowanie zabudowy plan miejscowy ), planowanie rozwoju obszarów metropolitalnych, polityka lokalizacyjna zarówno w zakresie inwestycji publicznych jak i prywatnych jest to element procesów rozwoju społeczno-gospodarczego, a nie procesu inwestycyjnego. 4. Miejscowe planowanie przestrzenne jest zagadnieniem ściśle powiązanym z procesem inwestycyjnym, jednakże usprawnienie procesów planowania konieczne jest nie tylko na poziomie lokalnym, ale na wszystkich powiązanych wzajemnie poziomach zarządzania, również w wymiarze regionalnym i krajowym, gdzie skuteczność planowania jest 3
szczególnie niska. Równolegle podjęte powinny więc być działania zmierzające do reformy systemu planowania przestrzennego w Polsce i powiązanej z nim reformy w zakresie przepisów prawa budowlanego. Stąd też podkreślić należy szczególną rolę Ministra Rozwoju Regionalnego odpowiedzialnego za zapewnienie spójności systemu planowania i wdrażania rozwoju społecznego, gospodarczego, regionalnego i przestrzennego i miejsca w nim gospodarki przestrzennej, w tym konsekwentne wdrażanie kierunków działań zapisanych w celu 6 przyjętej przez Rząd kpzk. 5. Interpretacja prawa własności w planowaniu zagospodarowania przestrzennego pozostaje jednym z kluczowych jego problemów. Dokonując reform w zakresie planowania przestrzennego i prawa budowlanego, należałoby rozważyć, jednoznaczne określenie w przepisach prawa zasady, iż prawo własności terenu nie jest jednoznaczne z prawem do jego zabudowy, ponieważ przestrzeń, nie jest dobrem pomnażanym w procesach produkcji. Prawo do zabudowy terenu powinno być traktowane, jako odrębny od prawa własności przywilej, wynikając z regulacji w zakresie prawa miejscowego. Uważamy, iż w tej dziedzinie należy wyjść od teorii sprawiedliwości sformułowanej przez J. Rawlsa, której pierwsza zasada mówi Każda osoba ma mieć równe prawo do jak najszerszej podstawowej wolności możliwej do pogodzenia z podobną wolnością dla innych. Nadrzędnym celem, planowania przestrzennego powinno m.in. być zapewnienie równego dostępu do wszelkich dóbr (zwłaszcza niepomnażalnych) i usług oferowanych publicznie. Taki wniosek możemy wyprowadzić także z zapisów konstytucji i ustawy o równym traktowaniu w dostępie do dóbr i usług. 6. Interes publiczny jako kryterium dokonywania określonych rozstrzygnięć w planach zagospodarowania przestrzennego jest często idealistycznie definiowany. Interes publiczny jest kategorią zmienną w czasie, jego precyzyjne określenie jest trudne, gdyż interesy poszczególnych podmiotów mikroekonomicznych składających się na interes grupy także są zróżnicowane i się zmieniają. Kategoria interesu publicznego w planowaniu przestrzennym powinna być rozpatrzona z punktu widzenia dorobku nauk ekonomii, socjologii, politologii, prawa i urbanistyki i odpowiednio doprecyzowana przed jej formalnym opisem prawnym. Wymaga ona określenia niezbędnego dla ochrony ograniczonych dóbr i zasad korzystania z nich. 7. W celu możliwie najbardziej precyzyjnego określenia interesów społecznych, które powinny wyznaczać kierunki działań w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego, należy posługiwać się analizami nastawionymi na identyfikację rozkładu korzyści i kosztów wśród interesariuszy, po przyjęciu określonych regulacji prawnych w zakresie planowania przestrzennego czy też Prawa Budowlanego/ Kodeksu Budowlanego. Brak takich diagnoz powoduje, iż stosowane jest tradycyjne uproszczone ujęcie zakładające, iż podmioty publiczne zawsze działają w interesie społecznym, a podmioty prywatne wyłącznie dla maksymalizacji zysku. Tymczasem w procesach tworzenia regulacji, koncepcji i planów zagospodarowania przestrzennego uczestniczą różne podmioty: architekci, urbaniści, prawnicy, politycy, deweloperzy, urzędnicy, osoby fizyczne, których interesy są złożone i współzależne, co powinno być brane pod uwagę 4
przy określaniu kategorii interesu publicznego (w tym państwa jako całości i poszczególnych wspólnot samorządowych). 8. Ład przestrzenny jako cel planowania przestrzennego. Nieskuteczność celu planowania jakim jest ład przestrzenny, wynika z błędnego jego sformułowania w regulacjach prawnych. Ład przestrzenny w dotychczasowym ujęciu jest pojęciem niekwantyfikowanym, odnoszącym się do takich subiektywnych kategorii jak estetyka, poczucie harmonii, uporządkowania. Przy takim zdefiniowaniu tego pojęcia w ustawie (ujęcie prawno-urbanistyczne opisowe), oczywiste jest, iż egzekucja prawna działań zmierzających do osiągania ładu przestrzennego będzie niemożliwa. Trzeba raczej poszukać takich zapisów, których egzekwowanie i przestrzeganie jest możliwe (wymierne) a jednocześnie pośrednio służy osiąganiu ładu przestrzennego. 9. Uznajemy, iż konieczne jest jednoznaczne określenie kierunków zmian w innych sferach regulujących funkcjonowanie gospodarki przestrzennej (np. ustawa o gospodarce nieruchomościami). Część tych zadań jest wskazana w celu 6 kpzk. Wymaga to o jednak doprecyzowania szeregu pojęć i jednoznacznego określenia kierunkowych założeń, za których konsekwentną realizację i reformowanie systemu gospodarki przestrzennej będzie odpowiadało MRR zgodnie z przyznanymi kompetencjami. Uważamy, że ta faza wspólnych prac nad przesłankami systemowej reformy jest niezbędna, bowiem pozwoli Komisji na prawidłowe uporządkowanie spraw procesu inwestycyjnego. 10. W pracach nad kierunkami reformy systemu planowania i regulacji związanych z tzw. lokalizacją inwestycji w trybie poza planistycznym należy rozwiązać kwestie prewencyjnego działania wobec sytuacji konfliktowych. Obecny system regulacyjny, wbrew postulowanej zasadniczej roli planowania przestrzennego, jako instrumentu prewencji i rozwiązywania konfliktów, działa wręcz przeciwnie - te konflikty wręcz nasila (zabudowywanie korytarzy drogowych i innych terenów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.) 11. Uważamy, iż w pracach Komisji nad reformą systemu gospodarki przestrzennej niezbędnie jest ustosunkowanie się do rozwiązania kwestii systemowej rekompensaty skutków finansowych i społecznych dla obywateli i samorządów terytorialnych spowodowanych wadliwie działającym systemem prawnym regulującym lokalizację inwestycji. 12. Przyjmując zasadę, że planowanie ma sprzyjać tworzeniu różnych wartości (w tym ładu przestrzennego), którego syntetycznym wyrazem jest m.in. renta budowlana, odznaczać musi w konsekwencji prawo do poboru opłat za korzyści, które uzyskuje właściciel gruntu budowlanego. Warunek ten można będzie spełnić, jeśli uznamy, że przez planowanie, w wyniku wyważenia interesów publicznych i prywatnych, gwarantujemy właścicielom gruntów sprawiedliwe warunki do zdyskontowania renty lokalizacyjnej oraz tezauryzacji korzyści wynikających rozwoju społeczno-gospodarczego. Obecny system regulacyjny i finansowy związany z nieruchomościami sprzyja spekulacji i niesprawiedliwej 5
dystrybucji renty. Największa renta budowlana może być uzyskana przez zamianę terenów niebudowlanych na budowlane w trybie poza planistycznym. 13. Podjęcie systemowego reformowania gospodarki przestrzennej musi być poprzedzone rzetelną analizą przyczynowo- skutkową w relacji; negatywne skutki ekonomiczne i społeczne określone pakiety regulacyjne związane ze sferą funkcjonowania gospodarki przestrzennej. Tylko wtedy będzie istniała realna możliwość skoordynowania procesu legislacyjnego i jego kontrolowane usprawnianie. Przewodniczący Sekretarz Naukowy KPZK PAN KPZK PAN /-/ prof. dr hab. Tadeusz Markowski /-/ dr Dominik Drzazga 6