Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna Autor: Michał Głowacki radca prawny Różnica kwalifikacji prawnej sytuacji zasygnalizowanych w tytule artykułu aczkolwiek dla laika dość subtelna jest dość istotna a brak rozróżnienia tych kwestii może wywołać niekorzystne skutki prawne. Warto to uwzględnić również w przypadku analizy nieodpłatnych przydziałów dla polskich przedsiębiorstw w trzecim okresie rozliczeniowym 2013-2020. Ciekawa rozbieżność daje się zaobserwować w stanowisku organów wspólnotowych w zakresie oceny, czy wdrożenie krajowego systemu handlu emisjami stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i w jakich przypadkach można ją uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem. Zgodnie z artykułem 24 Dyrektywy 2003/87/WE 1 Państwa Członkowskie mogą stosować systemy handlu emisjami zgodnie z Dyrektywą do działań, urządzeń oraz gazów cieplarnianych, które nie są wymienione w załączniku I do Dyrektywy, pod warunkiem że włączenie takich czynności, urządzeń oraz gazów cieplarnianych jest zatwierdzone przez Komisję przy uwzględnieniu wszelkich odpowiednich kryteriów, w szczególności skutków dla rynku wewnętrznego, możliwości zakłócenia konkurencji, integralności środowiskowej systemu oraz wiarygodności planowanego systemu monitorowania oraz sprawozdawczości. Takie dodatkowe - w stosunku do wspólnotowego systemu handlu emisjami CO2 systemy, są wdrażane w różnych krajach Unii Europejskiej (np. w Holandii system handlu emisjami tlenków azotu). Pomoc publiczna dodatkowe komplikacje, których można uniknąć Przypomnijmy, iż ewentualne zakwalifikowanie danego, wprowadzanego przez Państwo Członkowskie systemu handlu emisjami jako pomocy publicznej (nawet uznanej za zgodną ze wspólnym rynkiem) wywołuje istotne skutki prawne względem tego Państwa Członkowskiego, ponieważ powoduje, że do zgłoszonego środka znajdują zastosowanie materialne i proceduralne przepisy wspólnotowe dotyczące pomocy państwa. Należą tu m.in.: 1. zakwalifikowanie jako pomocy państwa powoduje zastosowanie art. 17 19 rozporządzenia nr 659/1999 Rady z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE 2 ; 2. Komisja jest uprawniona w przyszłości nałożyć wszelkie właściwe środki, co może stanowić zagrożenie dla ciągłości i pewności prawnej zgłoszonego środka; 1 dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę 96/6l1WE (Dz.Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32; DZ.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15,t. 7, str. 631), zmieniona dyrektywą 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. zmieniającą dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto (Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, str. 18) 2 Dz.Urz. UE L 83 z 27.03.1999 Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? Michał Głowacki 2009 1
3. w przypadku uznania danego środka za pomoc publiczną zmiany wnoszone do tego środka muszą być zgłaszane Komisji; 4. Państwo Członkowskie byłoby zobowiązane sporządzać corocznie sprawozdanie z wdrażania środka; 5. pomoc państwa przyznana w ramach zgłoszonego środka może uzasadniać przyszłą decyzję Komisji Europejskiej stwierdzającą niezgodność nowej pomocy na podstawie zasad kumulacji przewidzianych w ramach wspólnotowych przyjętych przez Komisję. Sąd I Instancji wskazuje przesłanki braku selektywności W tym kontekście za bardzo istotną należy uznać ocenę zawartą w wyroku Sądu Pierwszej Instancji z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie T-233/04, w którym Sąd unieważnił decyzję Komisji Europejskiej uznającą za pomoc publiczną (zgodną ze wspólnym rynkiem) system handlu uprawnieniami do emisji tlenków azotu obowiązujący w Holandii. Wbrew poglądom Komisji Europejskiej Sąd uznał, iż system handlu uprawnieniami do emisji tlenków azotu obowiązujący w Holandii, przyznający beneficjentom korzyści, w postaci zbywalności przyznanych nieodpłatnie uprawnień do emisji, nie stanowi pomocy publicznej (Komisja uważała, iż pomoc publiczna w tym przypadku występuje ale jest zgodna ze wspólnym rynkiem). Istotnymi kryteriami oceny dokonanej przez Sąd były: 1) obiektywne kryterium beneficjentów systemu (bez preferencji sektorowych czy geograficznych) systemem (i ustalonym poziomem emisji NOx) objęto wszystkie duże, najbardziej zanieczyszczające instalacje przemysłowe; 2) zgodność przyjętego kryterium z realizowanym celem, którym jest ochrona środowiska; 3) spójność przyjętego kryterium z wewnętrzną logiką systemu; 4) brak podobieństwa sytuacji faktycznej i prawnej przedsiębiorstw objętych ograniczeniem poziomu emisji NOx z sytuacją przedsiębiorstw, w których poziom ten nie obowiązuje brak w związku z tym faktem możliwości przypisania systemowi charakteru odstępstwa od jakiejkolwiek regulacji powszechnej. Argumenty te spowodowały, iż Sąd uznał, iż holenderski system handlu NOx, rozumiany jako całość: 1) nie sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE a zatem brak mu kryterium selektywności, 2) nawet jeżeli by uznać, że system wprowadza zróżnicowanie między przedsiębiorstwami, jest zatem a priori selektywny, to zróżnicowanie wynika w tym przypadku z charakteru lub struktury systemu, w który się on wpisuje. Sąd potwierdził wcześniejsze orzecznictwo Trybunału, iż warunku selektywności nie spełnia środek, który jakkolwiek stanowi korzyść dla swojego beneficjenta uzasadniony jest charakterem lub ogólną strukturą systemu, w który środek ten się wpisuje. Względy ekologiczne uzasadniają rozróżnienie przedsiębiorstw emitujących duże ilości NOx od innych przedsiębiorstw. Podsumowując zgodnie z poglądem Sądu I Instancji, w przypadku gdy określenie przedsiębiorstw beneficjentów znajduje swe uzasadnienie w charakterze i ogólnej strukturze Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? Michał Głowacki 2009 2
systemu ze względu na ich istotne emisje NOx i ciążącą na nich szczególną normę obniżenia emisji, system handlu emisjami nie stanowi pomocy publicznej. Wytyczne Komisji jednak pomoc publiczna Wyrok ten został wydany w kwietniu 2008 r. a zatem prawie równocześnie z opublikowaniem przez Komisję Europejską Wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska 3 które do zagadnienia pomocy publicznej w systemach handlu emisjami podchodzą w zupełnie odmienny sposób. Komisja uznaje, iż programy handlu uprawnieniami mogą wiązać się z pomocą państwa w różny sposób, na przykład kiedy państwo członkowskie przyznaje uprawnienia i ulgi poniżej ich wartości rynkowej i jest to faktycznie działanie państwa członkowskiego. W punkcie 3.1.12. Wytycznych określono szczegółowe zasady przyznawania pomocy dotyczącej programów handlu uprawnieniami do emisji. Wg Komisji Europejskiej pomoc państwa przyznana w ramach programów handlu uprawnieniami może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu WE, tylko o ile spełnione są warunki określone w Wytycznych: a) programy handlu uprawnieniami muszą być przygotowywane w sposób pozwalający osiągnąć cele w zakresie ochrony środowiska wykraczające poza te, które mają być osiągnięte na podstawie norm wspólnotowych obowiązkowych dla przedsiębiorstw, o których mowa; b) przydział uprawnień musi odbywać się w sposób: - przejrzysty, - w oparciu o obiektywne kryteria i źródła danych o najwyższej dostępnej jakości, - całkowita kwota uprawnień lub zezwoleń przyznana każdemu przedsiębiorstwu poniżej ich wartości rynkowej nie może przekraczać jego przewidywanych potrzeb oszacowanych dla sytuacji nieistnienia programu handlu uprawnieniami; c) metoda przydziału uprawnień nie może faworyzować określonych przedsiębiorstw lub określonych sektorów, chyba że jest to uzasadnione logiką ekologiczną samego programu, lub w przypadkach, gdy takie zasady są niezbędne dla zachowania spójności z innymi obszarami polityki związanymi z ochroną środowiska; d) nowe podmioty zasadniczo nie mogą otrzymać uprawnień ani zezwoleń na korzystniejszych warunkach niż istniejące przedsiębiorstwa działające na tych samych rynkach; e) przyznawanie większej liczby uprawnień istniejącym instalacjom w porównaniu z nowymi podmiotami nie powinno powodować nadmiernych barier wejścia na rynek. Odrębnie określono dodatkowe kryteria, które będą stosowane w odniesieniu do okresu po 31 grudnia 2012 r. (dla jasności wywodu pominięto je w tym miejscu). 3 Dz.Urz. UE C 82 z 1.4.2008 Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? Michał Głowacki 2009 3
Różnica poglądów Widoczna jest zatem ewidentna różnica poglądów organów wspólnotowych: Sądu I Instancji i Komisji Europejskiej w kwestii podejścia do zagadnienia pomocy publicznej w wdrażanych aktualnie w Państwach Członkowskich Unii Europejskiej systemach handlu emisjami na podstawie art. 24 Dyrektywy 2003/87/WE. Widocznym jest, iż podejście preferowane przez Komisję Europejską przyznaje Komisji większy wpływ na proces wdrażania tych systemów, umożliwiając władcze interwencje również poprzez standardowe mechanizmy monitorowania pomocy publicznej. W przypadku natomiast przyjęcia poglądów Sądu I Instancji przy spełnieniu przez dany system wskazanych przez Sąd warunków zagadnienie pomocy publicznej w konstruowaniu systemu handlu można w zasadzie pominąć. Doktryna najbardziej rygorystyczne podejście W doktrynie z kolei stanowisko Komisji Europejskiej uznające dotychczasową nieodpłatną alokację uprawnień do emisji CO2 w I i II okresie rozliczeniowym za pomoc publiczną zgodną (pod pewnymi warunkami) ze wspólnym rynkiem, zostało skrytykowane 4. Dostrzeżono, iż ścisłe przestrzeganie przez Komisję reguł dotyczących pomocy publicznej w procedurze przydziału uprawnień oraz zatwierdzaniu Krajowych Planów Rozdziału Uprawnień mogłoby spowodować znaczne ryzyko dla skutecznego wdrożenia wspólnotowego systemu handlu CO2 oraz że przy zatwierdzaniu krajowych KPRU Komisja przyjęła bardzo uproszczone, prowizoryczne podejście polegające na zakwestionowaniu jedynie przydziałów jawnie dyskryminujących lub najbardziej oczywistych przypadków nadmiernej alokacji. Tymczasem wspólnotowy system handlu (emisje CO2) spowodował wygenerowanie przez najbardziej zanieczyszczające instalacje znacznych, dodatkowych przychodów z tytułu tzw. windfall profits 5 (warto dodać, iż niestety polskie instalacje w przeważającej większości były pozbawione takich możliwości ze względu na opóźnione uruchomienie rejestru). W doktrynie zwrócono uwagę, iż zupełnie zaskakujące w świetle art. 87 ust. 1 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej jest, iż Komisja Europejska uznała te korzyści za zgodne ze wspólnym rynkiem, o ile tylko nieodpłatne przydziały uprawnień nie przekroczyły uzasadnionych potrzeb. Próby zakwestionowania na drodze sądowej takiego wąskiego podejścia Komisji zostały jednak odrzucone (patrz: sprawa T-387/04, EnBW Energie Baden-Württemberg AG przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich). Wnioski Dotychczasowe nieodpłatne przydziały uprawnień do emisji CO2, po zatwierdzeniu krajowych planów rozdziału przez Komisję Europejską, raczej nie powinny zostać już skutecznie zakwestionowane z punktu widzenia niezgodności z zasadami udzielania pomocy publicznej. 4 Joëlle de Sépibus, The European emission trading scheme put to the test of state aid rules, NCCR Trade Working Papers, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1088716, 28.05.2009 5 możliwość przeniesienia na kontrahenta kosztów uprawnień do emisji CO2, mimo otrzymania nieodpłatnych przydziałów Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? Michał Głowacki 2009 4
Natomiast przy wdrażaniu nowych krajowych systemów handlu emisjami warto uwzględnić przesłanki, którymi kierował się Sąd I Instancji przyjmując, iż przydziały uprawnień nie stanowią w ogóle pomocy publicznej. Ze względu na wyżej przykładowo wskazane, szczególne rygory rządzące pomocą publiczną, argumentacja sądu wskazująca drogę do ich uniknięcia - wydaje się w tym względzie szczególnie atrakcyjna. W związku z prawnym charakterem wytycznych wydawanych przez Komisję Europejską, należy jednak oczekiwać, iż Komisja będzie w swoich rozstrzygnięciach kierować się poglądami tam wyrażonymi jest bowiem nimi związana. Wskazana kontrowersja może jednak odżyć na nowo w przypadku przewidzianych nowym pakietem klimatycznym częściowych nieodpłatnych przydziałów, stanowiących wyjątek od zasady aukcji a dotyczących trzeciego okresu rozliczeniowego 2013-2020. Podniesione wątpliwości będą niestety stanowić kolejne ryzyko regulacyjne na polu tak ważnych dla polskich przedsiębiorstw kwestii alokacji uprawnień. Systemy handlu emisjami - brak pomocy publicznej czy dozwolona pomoc publiczna? Michał Głowacki 2009 5