Mgr Mariusz Krawczyk 1 Decyzja administracyjna jako źródło stosunku najmu lokalu. Stan prawny i problemy praktyczne. W ostatnich latach obszar władczego i jednostronnego działania administracji publicznej uległ istotnemu zmniejszeniu. Dzieje się tak głównie z powodu ogólnego ograniczenia funkcji państwa w stosunku do obywatela. Mianowicie, państwo wycofuje się z wielu dziedzin dotychczasowej ingerencji lub też regulacja poszczególnych dziedzin życia społecznego dokonywana jest w drodze tzw. niewładczych form działania, czyli bez udziału przymusu państwowego. W doktrynie prawa administracyjnego można odnaleźć szereg poglądów mówiących, że obszar ten ulegnie jeszcze dalszemu uszczupleniu, a w bliskiej przyszłości podstawowa forma działania administracji jaką jest niewątpliwie akt administracyjny stanie się zbędny, zaś nowoczesne państwo nie będzie potrzebowało tak ostrych instrumentów 2. Sytuacja taka w okresie transformacji miała miejsce w tzw. prawie lokalowym. W okresie PRL prawo do mieszkania było objęte ścisłą reglamentacją. Przyczyny takiego stanu rzeczy można upatrywać w dwóch grupach czynników. Generalnie utrzymywała się tendencja do regulowania przez państwo wszelkich przejawów życia społecznego i gospodarczego. Istniał także ciągły deficyt mieszkań, co wpływało na nieustanną modyfikację przepisów, jak gdyby ich liczba miała wpłynąć na zwiększenie ilości lokali 3. Już od roku 1945 4 mieszkania przydzielane były na podstawie decyzji administracyjnej - tzw. kwaterunku. Później weszła w życie ustawa z 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe 5 oparta o tożsame założenia. Konsekwencją tzw. publicznej gospodarki lokalami było zmarginalizowanie przepisów z zakresu prawa cywilnego odnoszących się do najmu lokali. Obowiązujący od 1 stycznia 1965 r. Kodeks cywilny 6 zawierał szereg ustaleń traktujących
o najmie lokali 7, jednak art. 680 k.c. w ówczesnym brzmieniu wyłączał stosowanie tychże przepisów Kodeksu (art. 680-692 k.c.) do przypadków, gdy stosunek najmu został odrębnie uregulowany w przepisach prawa lokalowego. Sytuacja zmieniła się nieco w roku 1974 w chwili wejścia w życie nowego aktu traktującego o prawie lokalowym 8. Art. 1 tej ustawy przewidywał, iż Prawo lokalowe w sposób komplementarny z Kodeksem. ma zaspokajać potrzeby mieszkaniowe ludności. Odstąpiono zatem od zasady lex primaria derogat legi subsidiariae, nie umieszczając w omawianej ustawie przepisów powtarzających unormowania k.c. 9 W omawianym okresie wskutek przewagi w publicznej gospodarce mieszkaniowej instrumentów administracyjnoprawnych toczyła się dyskusja na temat charakteru prawnego najmu lokali: pierwsze stanowisko uznawało, że najem powstały na podstawie decyzji administracyjnej ma charakter administracyjnoprawny 10, przewagę zyskał jednak pogląd tradycyjnie uznający najem za konstrukcję prawa cywilnego bez względu na sposób zawiązania się takiego stosunku 11. Warto podkreślić, że w owym czasie bardzo dużą uwagę przywiązywano do realizacji postulatu stabilizacji uprawnień najemcy do mieszkania 12. Postulat ten realizowany był jednak jedynie w stosunku do stosunków powstałych na mocy decyzji administracyjnej. Ogólne zasady z k.c. przewidywały możliwość zawarcia umowy najmu na czas oznaczony bądź nieoznaczony. Najem zawarty na czas nieoznaczony mógł być przez każdą ze stron wypowiedziany z zachowaniem ustawowego terminu trzech miesięcy (art. 688 k.c.). Najem zawarty na podstawie decyzji administracyjnej sytuował najemcę w znacznie lepszej sytuacji. Mianowicie, lokale przydzielano na czas nieoznaczony, decyzja o cofnięciu przydziału lokalu mogła być wydana tylko pod pewnymi, ściśle określonymi warunkami, dodatkowo eksmisja najemcy dopuszczalna była wyłącznie w przypadku zapewnienia mu pomieszczenia zastępczego (art. 38 Prawa lokalowego z 1974, określanego dalej jako pr. lok.). Dodatkowo, jeżeli najemca opuścił lokal, pozostawiając w nim dzieci, osoby przysposobione lub
swoich rodziców, organ administracji zobowiązany był w miarę potrzeby przydzielić im ten konkretny lokal. W przypadkach społecznie uzasadnionych również inne osoby bliskie mogły uzyskać przydział lokalu po opuszczeniu go przez najemcę (art. 39 pr. lok.). Stosunki najmu zawarte na podstawie decyzji administracyjnej charakteryzowały się trwałością i stabilnością. Ochrona lokatorów była realizowana w bardzo dużym stopniu, dokonywano tego poprzez reglamentację opłat mieszkaniowych oraz zakaz eksmisji na bruk. Okres transformacji ustrojowej przyniósł olbrzymie zmiany w zakresie prawa i polityki mieszkaniowej. Przywrócenie samorządu terytorialnego 13 wiązało się z wyposażeniem gmin w składniki majątkowe. Dokonano uwłaszczenia gmin w ramach tzw. komunalizacji mienia państwowego. Wskutek tych działań gminy w Polsce stały się głównym właścicielem zasobów mieszkaniowych 14. Pożądanym kierunkiem zmian stał się proces wyprzedaży mieszkań państwowych i komunalnych. W roku 1994 weszła w życie nowa ustawa o najmie lokali 15. Ustawodawca odszedł od administracyjnoprawnej regulacji najmu i zastąpił ją zasadami cywilnoprawnymi. Sytuacja przedstawiała się nad wyraz skomplikowanie, gdyż znaczna część lokatorów zarówno w domach państwowych, jak i prywatnych posiadała przydział nadany na podstawie decyzji administracyjnej, co z kolei wiązało się z ich silną pozycją prawną 16 - chodzi tu o wątek praw nabytych. Powyższy rys historyczny przedstawia występowanie decyzji administracyjnej w prawie lokalowym z jednej strony jako przeżytek poprzedniego systemu, z drugiej natomiast jako instrument skutkujący silną ochroną lokatorów. W roku 1994 ustawodawca całkowicie odszedł od tzw. przymusu administracyjnego w prawie lokalowym na rzecz cywilnoprawnych form nawiązywania tego stosunku. Nie oznacza to bynajmniej, że administracja przestała działać w tej dziedzinie stosunków społecznych, gdyż w obecnym
stanie prawnym ma to czynić nadal, ale tylko w formach prawa cywilnego. W doktrynie zaznacza się jednak, że właściwie dziedzina ta przestała być już częścią prawa administracyjnego 17. Należy nadmienić, że odejście przez ustawodawcę od form władczych tylko pozornie jest korzystne dla obywatela. Bardzo często działania władcze administracji publicznej traktuje się jako zło konieczne, próbując ograniczać je w sposób programowy, zapominając wszak, że są one konieczne dla sprawnego i jednoznacznego wypełniania określonego celu oraz najpełniej gwarantują adresatowi prawo do ochrony, zarówno w toku instancji jak i przed niezawisłym sądem administracyjnym 18. Odejście od regulacji administracyjnoprawnej w prawie lokalowym spowodowało, iż należało wprowadzić inne formy i regulacje administracyjnoprawne, by chronić podmioty najsłabsze przed skutkami takiego odejścia 19. Koniecznym stało się wdrożenie zabezpieczenia socjalnego dla najemców znajdujących się w najgorszej sytuacji materialnej 20. W ustawie z 1994 r. wprowadzono kategorię mieszkań socjalnych, które również wynajmowane są na podstawie umowy cywilnoprawnej, jednakże nie można tu mówić o pełnej swobodzie zawierania umów z k.c., de facto umowa taka ma tylko iluzorycznie charakter dwustronny. Tak więc, odejście od formy decyzji administracyjnej w prawie lokalowym jawi się jako niezbyt przemyślane posunięcie. Zawieranie umowy pomiędzy organem administracji publicznej a obywatelem w zakresie wynajmu lokalu tylko pozornie stawia oba podmioty w takiej samej sytuacji, gdyż zasadniczo organ pozostaje w pozycji monopolisty, a obywatel otrzymuje umowę już gotową do podpisu, niemalże adhezyjną. Nie ma tu miejsca na negocjacje, a równorzędność podmiotów jest tylko i wyłącznie iluzoryczna 21. Rzeczywiście w obecnym stanie prawnym mamy do czynienia z jeszcze większym stopniem władczości, gdyż w tej chwili organ nie jest poddany realnej kontroli 22. Reasumując, odejście przez ustawodawcę od formy zawierania najmu na podstawie decyzji administracyjnej tylko pozornie wpływa na wzmocnienie uprawnień obywatela. Wyeliminowanie widocznego przymusu powoduje
intensyfikację ukrytych środków nacisku, które organ może wykorzystać w stosunku do podmiotu zewnętrznego bez żadnej kontroli. Odejście od formy aktu administracyjnego jawi się jako dokonane na siłę. Oczywistym jest, że ustawodawca wyeliminował akt administracyjny jako element kształtowania stosunków w sferze całkowicie prywatnej, należało jednak pozostawić tą formę w odniesieniu do najmu zawieranego między obywatelami a administracją publiczną, pozbawiając ją jednocześnie wad wywodzących się z poprzednio obowiązującego systemu politycznego. Takie rozwiązanie realnie zwiększyłoby ochronę lokatorów, którym otwarta zostałaby droga sankcjonowania działań organów administracji publicznej w postaci kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. 1 Absolwent Wydziału Prawa i Administracji UJ oraz Instytutu Politologii Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie. 2 Zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 11. 3 M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie, Oficyna 2007, System Informacji Prawnej LEX pkt 2.5.1. 4 Na podstawie Dekretu 21 grudnia 1945 r. o publicznej kontroli lokalami i kontroli najmu, Dz.U. z 1946 Nr 4, poz. 27 z późn. zm. 5 Dz.U. Nr 10, poz. 159 z późn. zm. 6 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm. 7 Również obowiązujący wcześniej Kodeks zobowiązań. 8 Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, Dz.U. Nr 14, poz. 84. 9 A. Mączyński, Dawne i nowe instytucje polskiego prawa mieszkaniowego, KPP 2002, Nr 1, s. 72-73. 10 W. Brzeziński, Prawo mieszkaniowe, Warszawa 1953, s. 65. 11 Z. Radwański, Najem mieszkań w świetle publicznej gospodarki lokalami, Warszawa 1961, s. 225. 12 M. Bednarek, Prawo...,LEX pkt 2.5.2.8. 13 Na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. Nr 16, poz. 95. 14 W roku 1990 własność gmin obejmowała 31,3% ogółu zasobów mieszkaniowych, E. Bończak-Kucharczyk, Własność lokali i wspólnota mieszkaniowa. Stan prawny i problemy praktyczne w świetle ustawy o własności lokali i innych, Warszawa 2004, s. 15. 15 Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, Dz.U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm. 16 Zob. F. Zoll, Najem lokali mieszkalnych, Kraków 1997, s. 22. 17 J. Zimmermann, Polska..., s. 14. 18 Tamże, s. 13. 19 Tamże, s. 14. 20 J. Skąpski, O stanie i potrzebach prawa cywilnego uwag kilka, PS 1992, Nr 7, s. 14. 21 W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej, PiP 1995, Nr 6, s. 58. 22 Tamże.