Elżbieta Kotowska 1 Wydział Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej Dariusz Pyza 2, Olena Sivets 3 Wydział Transportu Politechniki Warszawskiej Regulacje prawne w zakresie wpływu transportu na środowisko 1. WSTĘP W Unii Europejskiej podejmowane są skoordynowane działania na rzecz ograniczenia szkodliwego oddziaływania transportu poprzez integrację polityki transportowej z polityką ekologiczną. Analiza statystyczna obrazująca udział poszczególnych rodzajów transportu w całkowitych przewozach towarowych oraz pasażerskich na terenie Unii Europejskiej wskazuje, iż w tym względzie transport drogowy w dalszym ciągu zajmuje pierwszą pozycję [11]. A to oznacza, iż transport drogowy emituje znaczną część zanieczyszczeń do środowiska, przy czym z powodu największej wypadkowości jest najmniej bezpieczną gałęzią transportu. Aby promować zrównoważony transport drogowy dąży się do zmniejszenia negatywnego oddziaływanie transportu, w szczególności emisji zanieczyszczeń do atmosfery, które wywołują szkody dla środowiska oraz zdrowia ludzi, a także wpływ działalności transportowej na zmiany klimatyczne. Wymogi ochrony środowiska muszą zostać ponadto włączone do procesu określania i realizacji polityki Wspólnoty w innych dziedzinach, w tym wspólnej polityki transportowej. Zrównoważony rozwój transportu oraz ochrona środowiska naturalnego należą do obszarów zainteresowania, które są związane z kształtowaniem proekologicznego systemu transportowego. W dokumentach Unii Europejskiej dotyczących wspólnej polityki transportowej i transportu już od wielu lat są ukazywane cele, priorytety oraz odpowiadające im działania, które na celu mają zapewnienie zrównoważonego rozwoju w danym obszarze. 2. WYBRANE REGULACJE KRAJOWE W ZAKRESIE WPŁYWU TRANSPORTU NA ŚRODOWISKO W Polsce ochrona środowiska jest istotnym zagadnieniem, które jest regulowane konstytucyjne. W tym zakresie obowiązuje szereg regulacji, które bezpośrednio bądź pośrednio odnoszą się do obowiązków poszczególnych władz. Najważniejsze regulacje prawne w zakresie wpływu transportu na środowisko: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r.: Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2008 nr 25 poz. 150, Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz.U. z 2009 nr 151 poz. 1220, Ustawa z dnia 3 października 2008 r.: o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz.U. z 2008 nr 199 poz. 1227. Polityka Transportowa Państwa na lata 2006 2025., 27 czerwca 2005 Warszawa. Ustawa Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2007 roku jest najważniejszym dokumentem w zakresie regulacji prawnych ekologii transportu w Polsce. Ustawa ta reguluje między innymi programy ochrony środowiska, politykę ekologiczną Państwa, odpowiedzialność w ochronie środowiska, ochronę zasobów środowiska oraz przeciwdziałanie zanieczyszczeniom. Określono w Ustawie także obowiązki poszczególnych władz i organów państwowych na różnych poziomach terytorialnych. Szczególnie istotne jest, z punktu widzenia rozważań przedstawionych w opracowaniu, zawarte w ustawie przeciwdziałania 1 e.kotowska@ans.pw.edu.pl 2 dpz@wt.pw.edu.pl 3 elena.sivets@engineer.com Logistyka 4/2014 2033
zanieczyszczeniom powodowanym przez ruch drogowy [14]. Ustawa Prawo ochrony środowiska stwierdza, że ochrona środowiska powinna odbywać się zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także reguluje zagadnienia związane z ochroną środowiska przed wynikającymi z eksploatacji infrastruktury, zanieczyszczeniami. W tym celu w Ustawie założono, że należy stosować różne rozwiązania organizacyjne oraz techniczne, aby skutecznie zapobiegać rozprzestrzenianiu się zanieczyszczeń. Zgodnie z założeniami Ustawy w danych obszarach eksploatacja infrastruktury transportowej nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Odpowiedzialność w tym zakresie ponoszą zarządcy infrastruktury, na których nałożono obowiązek dokonywania pomiarów poziomów emisji substancji szkodliwych, wynikających z eksploatacji infrastruktury transportowej [14]. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest uzupełnieniem Ustawy Prawo Ochrony Środowiska. W tym dokumencie zawarto przepisy dotyczące wykonywania prognoz związanych z oddziaływaniem na środowisko oraz ich prognozowania. Oprócz tego Ustawa reguluje zakres dokonywania oceny oddziaływania człowieka na środowisko między innymi w zakresie transportu [15]. Kolejnym dokumentem jest Polityka Transportowa Państwa na lata 2006 2025, który bezpośrednio odnosi się do konieczności zmniejszania negatywnego wpływu transportu na środowisko oraz warunki życia społeczeństwa. W dokumencie tym zwrócono uwagę na potrzebę stosowania metod organizacyjnych i technologicznych, ograniczania ruchu czy wykorzystywania środków transportu mniej szkodliwych dla otoczenia. Zwrócono również uwagę na ideę zrównoważonego rozwoju transportu, czyli zaspokojenia potrzeb człowieka przy jednoczesnym dbaniu o jego bezpieczeństwo, a także zachowaniu walorów środowiska W dokumencie jako podstawowy cel polityki transportowej przyjęto poprawę jakości systemu transportowego i jego rozbudowę zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju. Zwrócono również uwagę na konieczność wykorzystywania środków transportu mniej szkodliwych dla otoczenia oraz ograniczania ruchu [10]. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest pośrednio związana z działalnością transportową. Ustawa ta wprowadziła szczegółowe rozwiązania prawne dotyczące tworzenia i ochrony sieci obszarów Natura 2000 w Polsce. Dokument zakłada opracowanie sieci korytarzy ekologicznych dla Polski o znaczeniu kontynentalnym, międzynarodowym, krajowym oraz lokalnym [16]. W oparciu o sieć korytarzy ekologicznych należy planować odpowiednie rozwiązania techniczne w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom rozwoju infrastruktury transportowej. Negatywny wpływ na środowisko ma wzrost natężenia ruchu, który jest następstwem rozwoju i modernizacji sieci transportowej. Dlatego głównym zagrożeniem właściwego funkcjonowania takich korytarzy jest w szczególności rozwój sieci transportowej. Priorytetem jest opracowanie map konfliktów istniejącej sieci transportowej z obszarami Natura 2000 oraz ocenę ich wpływ na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem powstawania barier ekologicznych. 3. UREGULOWANIA PRAWNE UNII EUROPEJSKIEJ DOTYCZĄCE ZANIECZYSZCZENIA ŚRODOWISKA Pierwszym dokumentem, dotyczącym polityki transportowej Unii Europejskiej jest Biała Księga, o tytule: Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu z dnia 23 marca 2011 roku [1]. W dokumencie tym założono inicjatywy, które mają przyczynić się do redukcji najważniejszych problemów w transporcie, które sprowadzają się między innymi do redukcji emisji dwutlenku węgla (CO 2 ) o 60% do 2050 roku. Zapewnienie przekształcenia systemu transportu Unii Europejskiej w zrównoważony proekologiczny system transportowy ma to zostać zrealizowane m.in. poprzez tworzenie multimodalnych łańcuchów logistycznych, zwiększanie efektywności transportu, doskonalenie techniki napędowej pojazdów. Komisja Europejska zaproponowała następujące działania, które przyczynić się mają do osiągnięcia tego celu: promocja alternatywnych źródeł transportu, wprowadzenie ograniczeń prędkości na drogach w celu redukcji zużywanej energii i emisji związków szkodliwych spalin. 2034 Logistyka 4/2014
oznakowanie pojazdów w zakresie zużycia paliwa oraz emisji CO 2. Zielona Księga Unii Europejskiej wydana w 2007 roku jest kolejnym dokumentem, regulującym dążenie Unii Europejskiej do kształtowania proekologicznego systemu transportowego. W Zielonej Księdze określono nowe podejście do mobilności w mieście, które oznacza optymalizację wykorzystania różnorodnych środków transportu, poprawę płynności ruchu i inteligentny transport w miastach, a także zwiększenie jego dostępności, bezpieczeństwa oraz zmniejszenie emitowanych zanieczyszczeń [9]. Określone w Zielonej Księdze założenia przyczynić się na mają na wzrost dostępności transportu, rozwoju gospodarczego oraz poprawę jakości życia społeczeństwa oraz jakości środowiska. Tabela 1. Regulacje Unijne dotyczące emisji oraz stężenia substancji szkodliwych w powietrzu Regulacja prawna Dyrektywy regulujące jakość powietrza Dyrektywy regulujące emisje substancji zanieczyszczających powietrze Dyrektywy regulujące jakość paliw Konwencje międzynarodowe Substancja zanieczyszczająca PM O 3 NO 2 SO 2 CO Metale ciężkie BaP VOC s NO X SO X PAH C 6 H 6 NH3 S 2008/50/EC PM O 3 NO 2 SO 2 CO Pb 2004/107/EC As, Cd, Hg, Ni BaP 2001/81/EC (a) (b) NO X SO 2 NMVOC NH 3 PM (b) NO X SO 2 CO As, Cd, Hg, Sb, VOC 2010/75/EU NH 3 As, Pb, Cr, Co, Cu, Mn, Ni, V Normy emisji spalin PM (b) NO X CO HC EURO NMHC 94/63/EC (a) (b) VOC 2009/126/EC (a) (b) VOC 1999/13/EC (a) (b) VOC 91/676/EEC NH 3 1999/32/EC (a) (b) S 2003/17/EC (a) (b) S Pb PAH C6H6, HC VOC s MARPOL 73/78 PM (b) SOX VOC LRTAP PM (b) NO 2 SO 2 CO Cd, Hg, Pb BaP NMVOC (a) NH 3 Uwagi a) Dyrektywy i konwencje ograniczające emisje SO 2, NO X, NH 3 i VOC s pośrednio w celu zmniejszenie stężenia cząstek stałych w powietrzu. b) Dyrektywy i konwencje ograniczające emisje prekursorów ozonu, takich jak NO X, VOC i CO pośrednio w celu zmniejszenia stężenia ozonu w troposferze. Źródło: opracowanie własne na podstawie [7]. Publikacja Zielonej Księgi przyczyniła się do zwiększenia zainteresowania zewnętrznymi kosztami transportu. Efektem tego są odpowiednie zapisy w Białej Księdze. Dla poszczególnych rodzajów transportu uruchomiono programy badawcze w celu oszacowania elementów zewnętrznych kosztów. W [12] zaznaczono, iż przeprowadzone programy miały na celu również ustalenie wsparcia polityce skierowanej w stronę zrównoważonego transportu oraz ułatwienie wprowadzenia odpowiednich narzędzi wspierających zrównoważony rozwój transportu. W 2008 roku wydany został Komunikat Komisji Europejskiej, w którym poruszony został aspekt strategii internalizacji zewnętrznych kosztów transportu [8]. Internalizacja kosztów zewnętrznych transportu jest jednym z elementów, który ma się przyczynić do zrównoważonego rozwoju transportu. Oprócz przedstawionych powyżej dokumentów dotyczących ochrony środowiska w prawodawstwie Unii Europejskiej istnieje szereg innych regulacji, między innymi dotyczących emisji oraz stężenia substancji szkodliwych w powietrzu. Najważniejsze regulacje w tym zakresie przedstawiono w tabeli 1. Logistyka 4/2014 2035
Szczególnie istotnym z punktu widzenia internalizacji kosztów zewnętrznych w transporcie są normy emisji spalin EURO, które są ściśle związane z wprowadzeniem opłat drogowych i szczegółowo zostaną omówione w dalszej części artykułu. 4. EUROPEJSKIE NORMY EMISJI SUBSTANCJI SZKODLIWYCH JAKO INSTRUMENT INTERNALIZACJI ZEWNĘTRZNYCH KOSZTÓW TRANSPORTU Analizując działalność transportu, można wyróżnić kilka rodzajów kosztów zewnętrznych [13], wśród których najistotniejsze to koszty wynikające z: zanieczyszczenia środowiska naturalnego, negatywnego wpływu na klimat i krajobraz, zużycia czasu i kongestii transportu, hałasu, zajętości terenu i wypadków. Powodującym największe i najbardziej uciążliwe negatywne skutki dla środowiska elementem pojazdu jest silnik spalinowy, podczas pracy, którego do atmosfery emitowane są szkodliwe substancje, będące pochodnymi spalanego paliwa. Emitowane przez pojazdy samochodowe spaliny są dużo bardziej szkodliwe dla ludzi niż pochodzące z przemysłu zanieczyszczenia, ze względu na to, iż zanieczyszczenia motoryzacyjne rozprzestrzeniają się w bezpośrednim sąsiedztwie ludzi w wysokich stężeniach na niskich wysokościach. Podczas spalania paliw w silnikach pojazdów silnikowych powstaje wiele różnych produktów lotnych i mechanicznych cząstek. Nie wszystkie są szkodliwe. W tabeli 2 przedstawiono składniki emisji gazów spalinowych w pojazdach z podziałem ich na szkodliwe dla organizmów żywych oraz szkodliwe dla środowiska. Dyrektywy unijne skupiają się tylko na te cząstki, które w znaczny sposób przyczyniają się do niszczenia środowiska naturalnego, zdrowia i globalnych zmian klimatycznych. Tabela 2. Składniki emisji gazów spalinowych w pojazdach silnikowych Szkodliwe dla organizmów żywych Regulowane przez normy emisji spalin EURO Szkodliwe dla środowiska Źródło: opracowanie własne. Składniki emisji gazów spalinowych w pojazdach silnikowych CO carbon monoxide tlenek węgla (czad) THC hydrocarbons, total węglowodory łącznie NO x nitrogen oxides tlenek azotu PM paticles cząstki stałe (sadza) NO 2 nitrogen dioxide dwutlenek azotu SO 2 sulpfur oxide dwutlenek siarki NMHC non-methane HC węglowodory niemetanowe CO 2 carbon dioxide dwutlenek węgla CO 2 E CO 2 equivalent równoważnik dwutlenku węgla NH 3 amonia amoniak N 2 O nitrous oxide podtlenek azotu CH 4 methane metan Począwszy od 1970 roku Europejska Wspólnota Gospodarcza prowadzi legislacyjne działania, które mają na celu ograniczenie emisji substancji szkodliwych przez pojazdy silnikowe. Dyrektywa Rady z dnia 20 marca 1970 roku była pierwszym dokumentem, gdzie określone zostały maksymalne wartości emisji tlenku węgla oraz węglowodorów, w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do działań, jakie mają być podjęte w celu ograniczenia zanieczyszczenia powietrza. Cały program wprowadzania norm dotyczących emisji spalin przez pojazdy silnikowe zaczęto wprowadzać od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku. W 1992 roku zaczęła obowiązywać pierwsza Europejska Norma Emisji Spalin (EURO). Od tej pory sukcesywnie wprowadzane są nowe, bardziej restrykcyjne normy (tabela 3). 2036 Logistyka 4/2014
Mechanizm działania Europejskich Norm Emisji Spalin polega na wdrożeniu wartości granicznych emisji substancji szkodliwych, które muszą spełnić pojazdy, w celu otrzymania homologacji, niezbędnej do poruszania się na terenie Unii Europejskiej. Tabela 3. Harmonogram wprowadzenia norm EURO Rok produkcji środka transportowego od do Norma emisji spalin 1992 1994 EURO I 1995 1999 EURO II 2000 2004 EURO III 2005 2007 EURO IV 2008 2013 EURO V 2014 - EURO VI Źródło: opracowanie własne na podstawie [17]. W tabeli 4 zawarto wartości limitów emisji substancji szkodliwych z zależności od normy EURO dla pojazdów ciężarowych z zapłonem samoczynnym, natomiast na rysunku 1 przedstawiono graficzne zobrazowanie zmiany tychże limitów emisji spalin. Tabela 4. Limity emisji dla pojazdów ciężarowych z zapłonem samoczynnym Limity emisji dla pojazdów ciężarowych o masie całkowitej większej niż 12 t z zapłonem Składniki spalin samoczynnym [g/kwh] Norma emisji EURO I EURO II EURO III EURO IV EURO V EURO VI CO 4,5 4 2,1 1,5 1,5 1,5 HC 1,1 1,1 0,66 0,46 0,46 0,13 NOx 8 7 5 3,5 2 0,5 PM 0,36 0,15 0,1 0,02 0,02 0,01 Źródło: opracowanie własne na podstawie [2], [3], [4], [5], [6]. Rys. 1. Zmiany limitów emisji spalin w zależności od normy EURO Źródło: opracowanie własne. Logistyka 4/2014 2037
Kolejnym krokiem w polityce transportowej Unii Europejskiej jest norma EURO VI, zmierzającym ku osiągnięciu celu postawionego w Białej Księdze zastosowania nowoczesnych technologii dla zmniejszania kosztów zewnętrznych transportu oraz jak najszybsze zastępowanie starych, nieefektywnych technologii i pojazdów przez odpowiednie instrumenty polityki transportowej [11]. Norma EURO VI obowiązuje od początku 2014 roku. Pomimo tego, producenci pojazdów już w 2011 roku zaczęli przygotowania i sprzedaż pojazdów z EURO VI, stawki opłat dla tej normy na dany moment są takie same jak EURO V. 5. WNIOSKI Odpowiednie regulacje prawne są jednym z najistotniejszych instrumentów ograniczających szkodliwy wpływ transportu na środowisko. Bez odpowiedniego wsparcia legislacyjnego negatywny wpływ działalności człowieka między innymi w sferze transportu nie może być skutecznie ograniczony. Ograniczenie negatywnego wpływu transportu na środowisko jest jednym z celów polityki transportowej Unii Europejskiej. W Polsce, jak i w Europie, istnieje szereg regulacji prawnych, które określają metody oraz sposoby ograniczania wpływu transportu na środowisko, a także bezpośredni bądź pośredni zakres odpowiedzialności za jego oddziaływanie. Wprowadzanie usprawnień w działalności transportowej, a w szczególności odpowiednich regulacji prawnych w tym zakresie jest niezbędne w celu zmniejszenia ruchu pojazdów, a co za tym następuje ograniczenie zanieczyszczenia środowiska, zmniejszenia kongestii, jak również zwiększenia bezpieczeństwa ruchu. Instrumentem, ograniczającym negatywny wpływ działalności transportowej są Europejskie normy emisji substancji szkodliwych. Są one skutecznym sposobem internalizacji kosztów zewnętrznych w transporcie drogowym, zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci. Oprócz opisanych w artykule najważniejszych regulacji dotyczących wpływu transportu na środowisko, w Polskim prawodawstwie istnieje szereg dokumentów, które bezpośrednio lub pośrednio określają rozwój infrastruktury, kształtowanie sieci transportowej czy organizację ruchu. Pomimo tego brak jest przepisów, które jednoznacznie by określały organizację transportu, metody kształtowania systemu transportowego oraz ograniczenia negatywnego oddziaływania transportu na środowisko. Streszczenie W artykule przedstawiono najważniejsze regulacje krajowe dotyczące wpływu transportu na środowisko. Omówiono wybrane dokumenty dotyczące ochrony środowiska w prawodawstwie Unii Europejskiej. Przedstawiono najważniejsze regulacje w zakresie emisji oraz stężenia substancji szkodliwych w powietrzu. Przedstawiono mechanizm działania norm emisji spalin EURO, jako instrumentu internalizacji kosztów zewnętrznych transportu. W artykule wskazano, iż normy EURO są związane z wdrażaniem i rozwojem polityki transportowej UE, a w szczególności zasady zanieczyszczający płaci. Słowa kluczowe: polityka transportowa, normy EURO, zrównoważony transport. Legal conditions of the environmental impact of transport Abstract The article presents the most important regulations in Poland concerning the environmental impact of transport. Also discussed some of documents relating to environmental protection in the European Union legislation. Presented the most important regulations concerning harmful emissions and concentrations of air pollutants. Presented the mechanism of action of EURO emission standards, as the instrument of external costs internalizing. The article indicates that the EURO standards are related to the implementation and development of EU transport policy, in particular the principle of "polluter pays". Key words: transport policy, Emission Standards EURO, sustainable transport. 2038 Logistyka 4/2014
LITERATURA [1] Biała Księga Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, Komisja Europejska, Bruksela 28.3.2011, COM(2011) 144 wersja ostateczna. [2] Dyrektywa 2007/715/EC. [3] Dyrektywa 91/441/EC (93/59/EEC). [4] Dyrektywa 94/12/EC (& 96/69/EC). [5] Dyrektywa 98/69/EC (& 2002/80/EC). [6] Dyrektywa 98/69/EC. [7] European Environment Agency (EEA): Air quality in Europe 2013 report, No 9/2013, www.eea.europa.eu [8] Komisja Wspólnot Europejskich: Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Strategia na rzecz wdrożenia internalizacji kosztów zewnętrznych [on-line]. [dostęp 12 listopada 2013 http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv- /LexUriServ.do?uri=COM:2008:0435:FIN:PL:PDF [9] Komisja Wspólnot Europejskich: Zielona Księga. W kierunku nowej kultury mobilności w mieście., (2007) 551 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 25.9.2007, WWW: http://eurlex.europa.eu. [10] Ministerstwo Infrastruktury: Polityka Transportowa Państwa na lata 2006 2025., 27 czerwca 2005 Warszawa. [11] Przybyłowski A., Strategia zrównoważonego rozwoju transportu w polityce Unii Europejskiej, Ekonomia i Środowisko 2011, nr 1 (39), s. 81 91. [12] Puławska S.: Koszty zewnętrzne w polityce transportowej Unii Europejskiej. TTS Technika Transportu Szynowego, 2008, nr 5-6. [13] Tomanek R.: Funkcjonowanie transportu. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2004. [14] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r.: Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2008 nr 25 poz. 150, brzmienie od 7 marca 2013 r. [15] Ustawa z dnia 3 października 2008 r.: o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz.U. z 2008 nr 199 poz. 1227, brzmienie od 7 marca 2013 r. [16] Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz.U. z 2009 nr 151 poz. 1220, brzmienie od 7 marca 2013 r. [17] Zbiór aktów legislacyjnych: http://europa.eu/legislation_summaries/environment. Logistyka 4/2014 2039